01157/09 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA proferido em apelação que julgou a alegada falta de elementos de identificação pela DUP, do objecto de expropriação ocorrida em 1976 como anulabilidade e condenou a A. por litigância de má-fé não decidiu questões novas de complexidade jurídica superior ao comum nem de relevância social fundamental. Também não existem razões de boa administração da justiça que reclamem claramente a admissão da revista.

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do STA: B..., E.P., interpôs no TAF de Almada acção administrativa especial com vista à declaração de nulidade da declaração de utilidade pública (DUP) de 28/6/1976, publicada no DR n.º 154, II série de 3/7/1976 contra Ministério dos Transportes e Comunicações, e C..., na qualidade de contra-interessada. Alegou a falta de inteligibilidade da DUP, designadamente por não identificar os prédios abrangidos, sendo acto administrativo que carece de elementos essenciais, e por isso nulo, nos termos do art. 133º n.º 1 e 2, alínea c) do CPA . Por Acórdão de 29/11/2006 o TAF de Almada negou provimento à acção, absolveu o R. do pedido, condenou a A. como litigante de má-fé no pagamento de multa no montante de 40 Ucs, e ainda no pagamento de indemnização à contra-interessada no montante de 5000 euros. Inconformada, a A. interpôs recurso jurisdicional junto do TCA- Sul que, por Acórdão de 25/6/2009, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida. É deste Acórdão que a A. pede a admissão de recurso de revista, nos termos do artigo 150º do CPTA, no qual pretende ver apreciadas as seguintes questões: a decisão recorrida enferma de erro manifesto ao considerar que a falta de descrição dos prédios na DUP da expropriação, constitui apenas uma “deficiência de publicitação” com a consequente mera anulabilidade da DUP; a decisão recorrida, ao manter a condenação da recorrente como litigante de má-fé, violou caso julgado formado pela decisão emitida no Proc. n.º 676/2001, 2º juízo cível de Setúbal, que efectuou um juízo de mérito relativamente aos pressupostos constitutivos desta figura, absolvendo a recorrente do pedido por decisão que transitou em julgado. Em qualquer caso, é injustificada a condenação da recorrente como litigante de má-fé, pelo que é violado o disposto no artigo 456º n.º 1 e 2 do CPC . A recorrente alega também que se encontram preenchidos os requisitos exigidos pelo art. 150º n.º 1 do CPTA, salientando que a sua admissão se justifica pela necessidade de uma melhor aplicação do direito dada a relevância das questões jurídicas a suscitar. O Ministério dos Transportes e Comunicações, apresentou contra-alegações nas quais pugna pela inadmissibilidade do presente recurso por falta de verificação dos respectivos pressupostos processuais e, quanto ao mais, pela manutenção do decidido. O mesmo fez a contra-interessada, C... . Nos termos do n.º 5 do artigo 150º do CPTA, compete a esta formação apreciar se no caso concreto estão reunidos os pressupostos legais de que depende a admissão deste meio processual. É o que passa a fazer-se. I II – Apreciação. Os pressupostos de admissão do recurso de revista. O contencioso administrativo prevê o recurso excepcional de revista de Acórdãos dos TCA proferidos em 2.ª instância, no sentido de um recurso reservado para aquelas situações em que a resolução da causa envolve questões jurídicas ou sociais de relevância fundamental, ou quando a intervenção do STA seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Na concretização destes conceitos indeterminados em que assenta a previsão legal vertida no artigo 150º n.º 1 do CPTA, esta formação tem vindo a orientar-se repetidamente no sentido de considerar que se a relevância jurídica fundamental exigida pela norma se verifica quando a questão suscitada e cuja apreciação importa à solução do caso, assume especial complexidade e dificuldade, quer em razão das operações exegéticas que envolve, quer em razão da dificuldade de articulação de um quadro legal decorrente da possível aplicação de diversas normas, ou obscurecido por concorrência de estatuições, por remissões de alcance mal esclarecido, por necessidades de harmonização ou de prevalência, designadamente quando estas dúvidas são já visíveis na doutrina, ou na jurisprudência. No que concerne à relevância social fundamental de determinada questão, este pressuposto tem vindo a dar-se por verificado, designadamente nos casos em que o problema suscitado se apresenta como direito difuso, ou apesar de não ser um direito dessa natureza é de prever que vai surgir no contencioso, de forma idêntica, em relação a um vasto número de interessados actual ou potencial, isto é, a questão apresenta-se capaz de expansão a um assinalável número de casos futuros. A intervenção do STA tem sido entendida como claramente necessária quando esteja em causa questão cuja solução nas instâncias não seja estável, que suscite incerteza ou dúvida por se detectarem correntes diferentes de solução, ou o assunto seja novo, sem que sobre ele se tenha pronunciado o STA sendo por isso, razoavelmente, de prever que nas circunstâncias daquela causa e pertinência com que nela são colocados os problemas jurídicos, a intervenção e pronúncia do órgão de cúpula do sistema de justiça administrativa pode contribuir para a estabilidade, segurança, previsibilidade e eficácia desejáveis na aplicação do direito. Vejamos se no caso em apreço se preenchem os pressupostos exigidos pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA. As questões que a recorrente pretende ver apreciadas em revista, no âmbito mais vasto da acção em que é A. e formula o pedido de declaração de nulidade da expropriação de áreas de terreno que ocupa desde 1976, na qualidade de concessionária de serviço público expropriante, são as seguintes: determinar o desvalor jurídico decorrente da falta de elementos que imputa à DUP, e que, na sua perspectiva, é a nulidade e não a mera anulabilidade; aquilatar da violação de caso julgado material por parte do Acórdão recorrido, uma vez que a recorrente foi absolvida do mesmo pedido nos autos de Proc. que correram termos no tribunal Judicial de Setúbal, decisão esta que transitou em julgado. Para aferir da verificação dos pressupostos da revista no caso concreto, vejamos os traços de facto mais salientes do litígio: a) Por declaração do Ministério dos Transportes e Comunicações de 28/6/76, publicada no DR, II série n.º 154, de 3/7/76, foi declarada a seguinte expropriação: “ Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 16º do Decreto-Lei n.º 71/76 , de 27 de Janeiro, declara-se que, por despacho do Ministro dos Transportes e Comunicações de 21 de Abril de 1976, foi aprovado o anteprojecto relativo ao troço Poceirão – Rio Sado da nova linha Poceirão – Sines (…) do que resultou ser declarada a utilidade pública das expropriações necessárias à efectivação da mesma obra, a promover pela Companhia dos caminhos de ferro Portugueses. (…), declara-se ainda que fica autorizada a Companhia dos caminhos de ferro portugueses a tomar posse administrativa dos prédios indispensáveis para o início imediato ou prossecução ininterrupta dos trabalhos necessários à execução do anteprojecto aprovado referido.” Com base nesta DUP, a contra-interessada interpôs, nos termos do artigo 42º n.º 2 alínea b) do Código das Expropriações, requerimento judicial para a constituição e funcionamento da arbitragem em processo de expropriação, alegando ser proprietária de um prédio rústico que foi abrangido pela supra referida expropriação, terem decorrido mais de 25 anos sobre a mesma sem que tivessem sido promovidos os seus termos; Esse processo correu termos no Tribunal Cível de Setúbal, sob o n.º 676/2001, no 2º juízo; A B..., aqui Recorrente, deduziu oposição ao requerimento mencionado em b) e suscitou a questão da nulidade ou inexistência jurídica da DUP, por falta de requisitos legais; O tribunal Judicial de Setúbal declarou-se materialmente incompetente para a apreciação dessa questão; Perante essa decisão, a B... interpôs junto do TAF de Almada acção administrativa especial para declaração de nulidade da DUP mencionada em 1); A contra-interessada contestou a referida acção e requereu a condenação da B... como litigante de má-fé por considerar, em síntese, que a B... fez uso indevido e reprovável do processo com o objectivo de se furtar ao pagamento da justa indemnização que lhe foi reconhecida pelo Tribunal da Relação de Évora, com trânsito em julgado. Com base nesta factualidade o TAF de Almada julgou improcedente a acção administrativa especial interposta pela B..., e condenou-a como litigante de má-fé no pagamento de multa de 40 Ucs e de indemnização à contra-interessada no montante de Euros 5000,00. Tendo presente o disposto no artigo 19º do DL n.º 71/76 de 27/01, o TAF de Almada reconheceu que os elementos exigidos pela norma à DUP não foram cumpridos. Porém, ao analisar a consequência deste incumprimento, o TAF de Almada afastou a nulidade prevista no art. 133º do CPA invocado pela B..., de acordo com o Princípio tempus regit actum, uma vez que este diploma não existia à data da DUP. E, como o DL 71/76 não estipulava consequência para o incumprimento dos requisitos da DUP exigidos pelo respectivo artigo 19º, o TAF de Almada aplicou a doutrina das nulidades por natureza e concluiu que a mera omissão de publicação no DR da planta do anteprojecto que motivou a expropriação em causa não tornava o acto (DUP) ininteligível, pois tanto a entidade expropriante como a expropriada sabiam quais seriam os terrenos a expropriar, com base no anteprojecto relativo ao troço Poceirão – Sines, mencionado na DUP e integrante do processo gracioso. Assim, não havendo ininteligibilidade do acto, mas mera deficiência de publicidade, foi considerado que o desvalor jurídico daí resultante seria a mera anulabilidade e não a nulidade, tendo por isso o TAF de Almada julgado pela improcedência da acção. No que concerne à litigância de má-fé o TAF de Almada aderiu à tese da contra-interessada e concluiu que: “ O objectivo da autora (B...) com esta acção é perfeitamente claro: destina-se a evitar o pagamento da indemnização pela expropriação dos terrenos. Para tanto, veio invocar um vício formal ocorrido quase 30 anos antes, defendendo-se com legislação que não estava em vigor à data e por isso inaplicável. Mais: veio defender a invalidade de uma expropriação promovida por ela própria (dizendo que nada teve a ver com o assunto, que a responsabilidade era da sua antecessora C.P, expropriação de que tem obtido benefícios, pois os carris do caminho de ferro estão colocados nos terrenos em causa. Se a sua acção obtivesse provimento, os terrenos não seriam obviamente devolvidos à contra-interessada: a autora teria de promover novo processo de expropriação justificando-se no interesse público, e lá recomeçaria de novo o processo para a contra-interessada receber o dinheiro pelos seus terrenos que duraria, quiçá, mais 30 anos. Trata-se de uma pretensão que, sem margem para dúvidas, repugna à consciência ético-jurídica, é violadora dos princípios da boa-fé, integra-se sem dificuldade na proibição do venire contra factum proprium, logo, preenche a previsão legal da al. a) do art. 452º do CPC . (…) O argumento da A. que e outros processos foi absolvida como litigante de má-fé, não relva evidentemente para estes autos, pois essas decisões só têm força dentro dos respectivos processos.” Estes raciocínios foram inteiramente secundados pelo TCA-Sul que manteve a decisão da 1ª instância. Efectuado o enquadramento o caso, vejamos se estão preenchidos os requisitos do artigo 150º n.º 1 do CPTA para que a revista seja admitida. A questão suscitada pela recorrente B... relativa ao desvalor da DUP impugnada não se reporta à interpretação e aplicação das normas e princípios jurídicos de dificuldade assinalável, excepcional ou acima da média daquelas que reiteradamente são submetidas à apreciação das Instâncias. Efectivamente foi aplicada a regra geral “tempus regit actum” e de não aplicação retroactiva da lei, sem que avulte no caso concreto razão justificativa de excepção ao princípio geral. No que respeita à condenação como ligante de má-fé, a solução adoptada não fere o senso jurídico quando é tão amplo o hiato temporal que separa a situação de emissão da DUP - em 1976 - se mantém desde então a ocupação da propriedade do particular sem indemnização e a expropriante lança mão de meios jurídico-processuais que necessariamente dilatam o horizonte temporal para a solução eficaz da situação substantiva em causa (isto sem prejuízo de se reconhecer que a expropriação pela reforma agrária e posterior devolução dos terrenos podem ter sido também determinantes de atraso na solução do caso). Ainda sobre a questão da litigância de má-fé, pode constatar-se que, ligada como está ao circunstancialismo específico desta causa, não apresenta relevo objectivo ou fora do processo, pelo que a intervenção do Supremo não se antevê de modo claro, com potencialidade para contribuir para uma melhor interpretação jurídica e aplicação deste instituto. Quer no segmento relativo à nulidade (ou não) da DUP, quer no relativo à litigância de má-fé, o litígio, tal como a recorrente o apresenta, reporta-se a situação individual e concreta, situada num contexto e um tempo que evidenciam a insusceptibilidade de as respectivas soluções projectarem alguma luz para a resolução de casos futuros ou semelhantes por não ser espectável existam. O que significa que no caso não ocorre a relevância social fundamental que justifique a admissão de recurso excepcional. Em relação a ambas as questões não se identifica a existência de dissídio na jurisprudência nem correntes interpretativas a carecer de uniformização ou de fixação para maior segurança e previsibilidade na aplicação do direito. Decisão: Em conformidade com o exposto e nos termos do artigo 150º n.º 1 do CPTA, acordam em não admitir a revista. Custas pela Recorrente. Lisboa, 9 de Dezembro de 2009. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues.