Quem foi o relator do acórdão 0197/03?

O relator foi António Madureira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0197/03?

O acórdão foi proferido em 22 de janeiro de 2004.

0197/03 - STA

Sumário

I - O artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27/1, não é materialmente inconstitucional, pois que não condiciona retroactivamente o acesso à profissão de odontologista, garantido pelo artigo 47.º da CRP. II - É ao Ministro da Saúde e não ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia que a referida Lei n.º 4/99 confere poderes para estabelecer o acesso à profissão de odontologista àqueles que a exerciam na prática, sem serem possuidores de habilitação académica específica para o efeito. III - O artigo 87.º do CPA, visando a obtenção da verdade material no procedimento administrativo, consagra, no seu n.º 1, o princípio geral da admissibilidade de todos os meios de prova admitidos em direito, que só pode ser restringido por diploma especial. IV - A Lei n.º 4/99, de 27/1, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 16/2 002, de 22 de Fevereiro, que regula e disciplina a actividade profissional de odontologia, não previu quais os meios de prova de que se podiam servir os candidatos à acreditação para o exercício dessa actividade nem conferiu ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia, que criou (artigo 4.º), qualquer habilitação para editar normas "regulamentares executivas ou complementares", de molde a que esse Conselho ficasse legitimado a, por forma abstracta, estatuir ao nível dos meios probatórios a admitir, pelo que não operou qualquer limitação dos meios de prova. V - Na verdade, falando a lei em actividade profissional demonstrada, em nenhum dos seus preceitos se vislumbra qualquer intenção de tipificar os meios de efectuar essa demonstração, que serão, assim, em face dela, todos os meios de prova em direito admissíveis, o que se compreende perfeitamente, na medida em que se está perante casos de legalização de situações de facto, cuja não ocorrência implica a cessação da actividade profissional de elevado número de pessoas, o que consubstancia uma lesão assinalável da sua situação jurídica, pelo que, tendo em conta o visado fim - legalização de situações de facto -, não parece compatível com ele a restrição de meios de prova. E, como tal, sendo de presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (artigo 9.º, n.º 3 do C. Civil), deve entender-se ínsita naquela Lei a intenção do legislador de permitir todos os meios de prova admissíveis em direito. VI - Assim sendo, a restrição operada por esse Conselho nas actas VII, XIII e XIX, que exclui, por exemplo, a prova testemunhal, ao não possibilitar ao Recorrente a apresentação de todos os elementos que repute necessários à apreciação da pretensão por si deduzida e que passava pela sua acreditação, é ilegal. VII - O acto impugnado, ao incluir o recorrente na lista dos profissionais de odontologia não acreditados em virtude de não ter feito prova dos requisitos exigidos por lei para o exercício da actividade de odontologista de acordo com os critérios restritivos em abstracto nelas estabelecidos, sem ter feito qualquer apreciação do mérito da prova apresentada pelo recorrente, violou o disposto no artigo 87.º, n.º 1 do CPA e artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro.

Texto

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde de 22/10/2 002, publicado no DR, II Série, de 22/11/2002, na parte em que, homologando as listas definitivas dos profissionais não acreditados e acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, incluiu o recorrente na lista de não acreditados. Imputou-lhe os vícios de incompetência e de violação de lei, este decorrente de: i) restrição dos meios de prova admitidos no procedimento administrativo (artigo 87.º, n.º 1 do CPA) e violação directa do princípio da hierarquia consagrado no n.º 6 do artigo 112.º da CRP; ii) violação do princípio do inquisitório (artigo 56.º do CPA); iii) violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade; iv) violação do princípio da boa fé; v) erro nos pressupostos de facto; vi) inconstitucionalidade do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27/1, por condicionar retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista. Respondeu a autoridade recorrida, defendendo a legalidade do acto recorrido. Tendo prosseguido o processo, a recorrente apresentou as suas alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões: 1.ª) - O acto impugnado é inválido por incompetência do seu autor, devendo ser anulado nos termos do disposto no Art.° 135° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que não resulta de qualquer disposição da Lei n.° 4/99, de 27 de Janeiro, a atribuição desse poder ao Senhor Ministro da Saúde (não se encontrando abrangido por qualquer delegação), nem tal resulta da aplicação de princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa. 2.ª) - O acto, objecto de recurso, é inválido por ter procedido a uma restrição ilegal dos meios probatórios admitidos no procedimento administrativo, aflorado no n.° l do Art.° 87° do Código do Procedimento Administrativo e nos termos do qual os factos, que carecem de prova, podem sê-lo por recurso a todos os meios de prova admitidos em direito. Ora, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu restringir o princípio geral do valor probatório no procedimento administrativo de todos os meios em direito admitidos, sem habilitação legal e, sobretudo, através de formas insusceptíveis de derrogar disposições de valor legal. Nestes termos, o acto impugnado é inválido por violação directa do princípio da hierarquia dos actos normativos e, em particular, do n.° 6 do Art.° 112.° da Constituição, devendo, como tal, ser declarado nulo. 3.ª) - O despacho recorrido sempre seria inválido por violação de Lei, dado desrespeitar a directiva legal, relativa à descoberta da verdade material, subjacente ao princípio do inquisitório, estabelecido no Art.° 56.° do Código do Procedimento Administrativo, devendo, consequentemente, ser anulado nos termos do Art.° 135.° mesmo Diploma Legal. 4.ª) - O acto contestado é também inválido, por violação de lei, a que equivale a violação do princípio da proporcionalidade constante do n.° 2 do Art.° 266.° da nossa Lei Fundamental e no Art.° 5.° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que procede a uma restrição administrativa dos meios com valor probatório no procedimento de acreditação dos odontologistas, sem que exista qualquer racionalidade que a suporte, evidenciando-se a sua desnecessidade, desadequação e aleatoriedade. 5.ª) - O acto «sub judicio» viola o princípio da igualdade, previsto no n.° 2 do Art.° 266.° da Constituição e no n.° l do Art.° 5.° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia valorou como prova admissível em relação a determinados odontologistas, documentos (declarações) cujo valor probatório foi desconsiderado em relação à recorrente. Deste modo, deve o acto em causa ser declarado nulo, nos termos da alínea d) do n.° 2 do Art.º 133.º do Código do Procedimento Administrativo. 6.ª) - O acto impugnado é ainda inválido por erro sobre os pressupostos de facto, uma vez que a recorrente reúne todos os requisitos necessários para a acreditação como odontologista: antiguidade relevante e formação profissional. Deste modo, o acto administrativo em questão deve ser anulado de acordo com o disposto no Art.° 135° do Código do Procedimento Administrativo. 7.ª) - Finalmente, o Art.° 2° da Lei n.° 4/99, de 27 de Janeiro, ao condicionar retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista, conforme garantida pelo Art.° 47.º da Constituição, viola a regra da retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.° 3 do Art.° 18° da nossa lei Fundamental, bem como o princípio da confiança subjacente ao princípio do Estado de Direito Democrático. Consequentemente, o acto recorrido, enquanto acto administrativo de aplicação de disposições inconstitucionais, é um acto inválido, devendo ser declarado nulo. Contra-alegou a autoridade recorrida, sustentando, em síntese, a posição defendida na sua resposta, que foi a da inverificação de todos os vícios imputados ao acto impugnado, que considerou legal. # O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 112-113, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso. # Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2. 1. OS FACTOS: Consideram-se provados, com interesse para a decisão do presente recurso, os seguintes factos: 1. O recorrente encontra-se inscrito como odontologista no Departamento de Recursos Humanos do Ministério da Saúde, nos termos e para os efeitos do Despacho Normativo n.º 1/90, de 3/1 (fls 36-49 dos autos, a que se referirão futuras citações sem qualquer menção, e que se dão por reproduzidas, tal como as que vierem a ser mencionadas); 2. Por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde de 22/10/2002, foram homologadas as listas dos candidatos não acreditados e acreditados, figurando a requerente na lista dos não acreditados, lista essa publicada no Diário da República n.º 270, II Série, de 22/11/2 002 (Aviso n.º 12 418/2 002 (2.ª série)) – fls 24 dos autos; 3. O fundamento da sua inclusão na lista de não acreditados foi a requerente não ter feito prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (doravante CEPO)constantes das actas VII, XIII e XIX - fls 22; 4. Acta VII, referente à reunião realizada pelo CEPO em 24-11-00, da qual consta ter sido aprovada a metodologia de apreciação dos processos, tendo sido definida a grelha com os parâmetros da apreciação, conforme o seu Anexo, que é do seguinte teor (fls 52-53): “Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro: 1 – Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro; 1.1 Nos termos do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro: 1.1.1 Inscrição no Departamento de Recurso Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 14 de Fevereiro de 1977); 1.1.2 Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2ª Série, de 25 de Agosto de 1982); 1.1.3 Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981; 1.1.4 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro. Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro: 1.2.1 Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 23 de Janeiro de 1990); 1.2.2 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro. 1.3 Nos termos do nº 3 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro: 1.3.1 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro. 2 – Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia: 2.1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior; 2.2 Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia; 2.3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior; 2.4 Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior; 2.5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior; 2.6 Documento emitido pelo Instituo de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia; 2.7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior. 5. Acta XIII, referente à reunião do CEPO realizada em 18-10-01, da qual consta, designadamente, que o Conselho deliberou “aceitar, também como documento comprovativo do exercício da profissão à mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos.” (fls. 53); 6. Acta XIX, referente à reunião de 25-2-02, do CEPO, da qual consta, em especial, o seguinte: “O Conselho deliberou considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.” (fls 54); 2. 2. O DIREITO: Tendo em conta o consagrado no artigo 57.º da LPTA e que o recorrente não estabeleceu qualquer relação de subsidiariedade entre os vários vícios arguidos, iremos começar por conhecer do vício imputável à inconstitucionalidade do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, depois passar ao conhecimento do vício de incompetência, seguindo, quanto aos restantes, a ordem por que foram arguidos pela recorrente. 2. 2. 1. Considera o recorrente que o artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27/1, condiciona retroactivamente o acesso à profissão de odontologista, garantido pelo artigo 47.º da CRP, pelo que viola a regra da retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.º 3 do artigo 18.º do mesmo diploma e ainda o princípio da confiança subjacente ao princípio do Estado de Direito Democrático, estabelecido no artigo 2.º da mesma Lei Fundamental. Mas não lhe assiste qualquer razão. Na verdade, sendo inquestionável que o direito de escolher livremente a profissão não contende com o poder do legislador ordinário de estabelecer o conteúdo das profissões nem dos requisitos para o seu exercício, como, por exemplo, as habilitações profissionais - académicas ou técnicas - provas de concurso ou idade mínima (cfr., neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3.ª edição revista, pág. 262-263) é de atentar em que, como bem salienta a Exm.ª Magistrada do Ministério Público, no seu douto parecer, a actividade profissional de odontologista, apesar de anteriores tentativas de delimitação do respectivo conteúdo, de que dá nota a recorrente nos artigos 2.º a 13.º da sua petição de recurso, ainda não tinha sido objecto de regulamentação definitiva em termos de permitir a sua adequação às novas exigências de defesa do interesse público. Com a Lei 4/99, que levou em consideração grande parte do estabelecido nas normas a que se aludiu, visou o legislador, como alega o recorrido, garantir uma acção credível e legalmente legitimada de promoção do direito à protecção da saúde, que mereça a confiança dos cidadãos no exercício de uma actividade que se deseja fundada numa qualificada prestação de serviços de saúde por profissionais devidamente credenciados. O Despacho Normativo n.º 1/90 não qualificou como odontologistas todas as pessoas que fizeram entrega de documentos provando o exercício efectivo da profissão desde data anterior a 1982, antes visou, embora os designando, de facto e não de direito, odontologistas, a organização e estudo do respectivo processo de regularização. Ou seja, nenhuma norma existia que qualificasse os que, na prática, exerciam, sem habilitações, actividades qualificadas como de odontologia, como odontologistas, tendo sido a Lei n.º 4/99 que veio conferir essa habilitação, estabelecendo os requisitos necessários para o efeito. Fê-lo, como foi referido, no seguimento de anterior regulamentação, dando execução às expectativas por ela criada, pelo que se não pode considerar que as situações irregulares ainda subsistentes pudessem legitimar expectativas mais favoráveis do que aquelas que foram cumpridas pela Lei n.º 4/99, que seriam a da qualificação, sem mais, de odontologistas daqueles que nelas se encontravam. Não há, portanto, sequer qualquer retroactividade na Lei, nem, quanto a nós, frustração de expectativas legítimas, sendo certo que, se de retroactividade se tratasse, nunca esta seria, pelas razões apontadas, arbitrária ou opressiva, o que afasta, sem margem para dúvidas a alegada inconstitucionalidade. Improcede, assim, a conclusão 8.ª das alegações de recurso. 2. 2. 2. Defende o recorrente que o acto impugnado está inquinado do vício de incompetência, em virtude de não resultar de qualquer disposição da Lei n.º 4/99 a atribuição de poderes ao Ministro da Saúde para homologar os actos do CEPO, que é um órgão independente e colegial que não está inserido na linha hierárquica do Ministério da Saúde, competência essa que não resulta dos princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa, também não resultando da tutela estabelecida no artigo 4.º do mesmo diploma, pois esse termo (tutela) não foi usado em sentido técnico-jurídico estrito, apenas visando consagrar que a dotação dos meios humanos e materiais para o seu funcionamento incumbia ao ministério da Saúde, sendo certo que, mesmo que tivesse sido utilizado em sentido técnico, dela não resultaria qualquer atribuição de competência para homologar os actos do Conselho de acreditação dos odontologistas. Mas não lhe assiste razão. Na verdade, como se escreveu no acórdão deste Supremo Tribunal de 18/12/2003, proferido no recurso n.º 210/03-11, relativo a uma não acreditação no âmbito do mesmo processo de acreditação de odontologistas, com o qual concordamos e, por isso, iremos seguir de perto, " É certo que o artigo 4º do aludido Diploma Legal criou o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), que funciona sob tutela do Ministério da Saúde. Contudo, da referida fonte normativa não decorre que a tal Conselho tenha sido atribuída competência para proferir actos administrativos em matéria de acreditação dos profissionais de odontologia. A competência prevista na questionada alínea a) reporta-se, apenas, à condução do processo atinente com a dita acreditação Tal é o que se pode retirar da expressão veiculada no dito preceito: “Iniciar e concluir o processo de acreditação”. E, isto conjugada com a referência que é feita na alínea g), do aludido artigo 5º à competência do CEPO para “Manter actualizada a lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde. Ao que acresce a natureza essencialmente “consultiva” das competências atribuídas nas alíneas c), d), e), e f), do artigo 5º, por se traduzirem em propostas a submeter ao Ministério da Saúde, assim se explicitando as suas funções de apoio, esclarecimento e consulta. O CEPO não pode, por isso, a este nível, tomar decisões susceptíveis de serem tidas como expressão da vontade da Administração, no que à acreditação dos mencionados profissionais diz respeito, estando, em tal sede, os seus poderes funcionais circunscritos à já aludida mera condução, e não à decisão, do processo de acreditação. Ou seja, o referido Conselho não constitui uma pessoa colectiva pública, dotada de autonomia administrativa e financeira e com órgãos próprios para a dirigirem, também se não assumindo como um serviço público personalizado, como personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. Refira-se, ainda, que o Legislador, ao utilizar no já mencionado artigo 4º, a expressão “sob tutela do Ministério da Saúde”, não pretendeu sujeitar o CEPO a uma qualquer forma de tutela administrativa, e, isto, decisivamente, pela circunstância de esta pressupor uma relação entre duas pessoas colectivas (a entidade tutelar e a pessoa colectiva tutelada), o que, como decorre do já exposto, se não verifica no caso em apreço. Tal expressão destinou-se, assim, a expressar que o organismo em causa (o CEPO) funcionaria no âmbito do Ministério da Saúde, embora sem autonomia administrativa e financeira. Em suma, das competências atribuídas ao CEPO não decorre que este constitua uma autoridade administrativa, com poderes de definir, de forma unilateral, autoritária e inovadora, uma relação jurídica administrativa em matéria de acreditação dos odontologistas, o que, conjugado com a circunstância de incumbir aos Ministros a execução da política definida para os seus Ministérios, nos termos da alínea a), do nº 2, do artigo 201º da CRP (inserindo-se, seguramente, neste domínio a execução e concretização das medidas tomadas em sede de política de saúde no que se refere aos profissionais de odontologia) e, ainda, com o que se pode retirar do preceituado na alínea g), do artigo 5º da Lei nº 4/99, ao se aludir à “lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde”, ao que acresce o facto de o acto recorrido ter sido praticado ao abrigo de delegação de competência do Ministro da Saúde (Despacho Normativo nº 12.376/2002, in DR, II Série, de 9-5-02, alterado pelo Despacho Normativo 13.431/2, in DR, II Série, de 15-7-02), tudo leve à improcedência do arguido vício de incompetência." Improcede, assim, a conclusão 1.ª das alegações do recorrente. 2. 2. 3. O recorrente arguiu ainda, nas conclusões 2.ª a 4.ª, o vício que considera decorrer de uma restrição ilegal dos meios probatórios admitidos em direito administrativo. Fundamenta-o no seguinte (continuamos a seguir o mencionado acórdão): "- O CEPO restringiu o princípio geral do valor probatório no procedimento administrativo de todos os meios em direitos admitidos, sem habilitação legal e, sobretudo, através de formas insusceptíveis de derrogar disposições de valor legal, designadamente, a constante do nº 1, do artigo 87º do CPA; - A actuação do CEPO, traduzida na já referida restrição probatória atenta contar o princípio do inquisitório, acolhido no artigo 56º do CPA; - Finalmente, a questionada restrição é de todo em todo desproporcionada, carecendo de racionalidade e apresentando-se como aleatória. 3.4.2 Esta postura não é, contudo, compartilhada pela Entidade Recorrida, que pugna pela adequação do procedimento adoptado, em sede dos meios probatórios a admitir. E, isto, fundamentalmente, pelas seguintes razões: - A alínea a), do artigo 5º da Lei 4/99 configura, de certa forma, uma situação de reenvio normativo, que permite ao CEPO a edição de normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida, podendo, por isso, tal órgão proceder à especificação dos documentos admitidos como prova do requisito temporal consignado no artigo 2º do dito Diploma Legal; - Com tal medida pretendeu o CEPO assegurar a transparência e objectividade do processo, mediante a eleição de critérios de prova rigorosos a antecipadamente definidos, o que configura uma situação em tudo análoga à que subsiste no domínio da comprovação habilitacional exigida para o exercício ou pratica de uma actividade profissional legalmente constituída." Vejamos. Começamos por assinalar, a este respeito, que a inclusão do recorrente na lista dos candidatos não acreditados se ficou a dever pura e simplesmente ao facto do recorrente não ter feito prova do exercício profissional, nos termos do citado artigo 2º, de acordo com os critérios definidos pelo CEPO constantes das actas VII, XIII e XIX e não por ter considerado que a prova oferecida não continha aptidão para comprovar o referido requisito temporal. Ou seja, a não inclusão em causa fundamentou-se numa apreciação dos meios de prova feita em abstracto, tendo em conta os critérios definidos nas supra mencionadas actas do CEPO, pelo que o que há que apurar, em primeira mão, é da legalidade do estabelecimento dos meios de prova nelas efectuado, igualmente feito em abstracto. Na verdade, como se escreveu no citado acórdão deste Supremo Tribunal, que continuamos a citar, "o efeito invalidante da aludida ilegal restrição probatória não pode ficar dependente da alegação e prova em juízo, por banda do Recorrente, do mérito da prova por si eventualmente produzida no procedimento, em termos de com ele se dever ter como comprovado tal requisito temporal. De facto, importa não esquecer que o acto recorrido se não consubstanciou numa qualquer apreciação quanto ao mérito da prova oferecida pelo Recorrente, tendo-se quedado pela simples constatação de o mesmo não ter apresentado prova de acordo com os critérios definidos pelo CEPO nas ditas actas, daí que se não possa assacar ao Recorrente o ónus de hipotisar, em sede de recurso contencioso, as eventuais causas que a Administração pudesse ter invocado para a sua não acreditação, em especial, as que passassem pelo possível demérito da prova oferecida. E, isto, decisivamente, pelas particulares características do actual modelo de contencioso administrativo, à luz do ETAF e da LPTA, em especial, o artigo 6º do primeiro dos citados Diplomas. Na verdade, como é sabido, o sistema vigente caracteriza-se pelo seu cariz essencialmente “anulatório”, não se consubstanciando num contencioso de plena jurisdição, atenta a natureza meramente cassatória do recurso contencioso, vocacionado para sindicar a legalidade de um acto administrativo, visto como realidade estática e cristalizada no momento da sua prática, e já não no quadro mais alargado da relação jurídica que lhe está subjacente. É que as posições subjectivas dos Particulares são, neste modelo, essencialmente consideradas enquanto concorrendo para a demonstração da legalidade ou ilegalidade do acto objecto de impugnação contenciosa, não se tratando aqui de eventualmente conformar a conduta das partes com atinência à relação material subjacente ao acto, mas nele não explicitada, sendo que o objecto do processo se define e delimita por referência ao acto impugnado, deste modo se perfilhando um figurino “actocêntrico” em detrimento da relação jurídica administrativa que lhe esteja subjacente, não podendo, em boa verdade, o Recorrente conformar livremente o objecto do processo contencioso, uma vez que este está limitado pela pré-definição já consubstanciada no acto administrativo, não sendo exigível que o Recorrente actue em juízo por forma a obter uma pronúncia do Tribunal susceptível de conformar o ulterior comportamento da Administração no contexto da definição da integralidade do quadro da relação jurídica administrativa em que acto se enquadrou, apenas lhe sendo pedido que se concentre no quadro restrito fixado no acto e este, já se viu, circunscreveu-se à não acreditação do Recorrente, por não ter apresentado prova de acordo com os critérios constantes das já mencionadas actas." Para proceder a esse apuramento, há que dirigir a nossa atenção para o conteúdo das referidas actas e apreciá-lo à luz das disposições legais reguladoras dos meios de prova no âmbito do procedimento administrativo. O artigo 87.º do CPA, que estabelece a regra geral nesta matéria, estatui que o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito (n.º 1). Ora, apreciando o conteúdo das referidas actas, "é patente não ter o CEPO acolhido uma formula coincidente com a vertida na parte final do nº 1, do artigo 87º do CPA. De facto, não permitiu a prova do já mencionado requisito temporal através de “todos os meios de prova admitidos em direito”, mas apenas mediante os meios probatórios que identificou nas aludidas actas, de onde não conta, designadamente, a prova testemunhal. Tal actuação consubstancia-se, manifestamente, numa restrição probatória, ao se não possibilitar a prova por todos os meios admitidos em direito. Porém, tal constatação não chega, de per si, para justificar a procedência do vício invocado pelo Recorrente, necessário se tornando apurar se a mesma é ou não ilegal." ( acórdão citado de 18/12/03). Como foi referido, o artigo 87.º do CPA consagra o princípio geral da admissibilidade de todos os meios de prova admitidos em direito, que só pode ser restringido, em abstracto, por diploma especial. Analisando, então, a lei (especial) reguladora do procedimento em causa - Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2 002, de 22 de Fevereiro -, temos que, para além de criar e regular o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (artigo 4.º e seguintes), definiu quem devia ser considerado odontologista (que é o que está em causa no presente recurso - artigo 2.º) e as regras a que fica submetido o exercício dessa actividade (artigo 3.º). Considerou odontologistas (artigo 2.º): - os profissionais que se encontrem a exercer a actividade profissional, com actividade pública demonstrada, inscritos no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2.ª série, de 14 de Fevereiro de 1977) e do despacho de 30 de Julho de 1 982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2.ª série, de 25 de Agosto de 1 982), bem como os que constam da lista nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1 981, desde que exerçam a profissão há mais de 20 anos e com um mínimo de carga horária de formação profissional em saúde oral de 900 horas (n.º 1); - os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo do despacho n.º 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2.ª série, de 23 de Janeiro de 1 990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas até à data da entrada em vigor da presente lei (n.º 2); - os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima em formação profissional em saúde oral de 900 horas, venham a adquiri-la até três anos após a data da entrada em vigor da presente lei (n.º 3); A alínea a) do seu artigo 5.º atribuía competências ao Conselho Ético e Profissional para iniciar e concluir o processo de acreditação dos profissionais abrangidos por ela, de forma a que pudessem obter as carteiras profissionais e demais condições de exercício ilegal da profissão, enquanto que a alínea h) do mesmo preceito permitia ao Conselho que, em situações de exercício profissional público demonstrado que não preenchessem os requisitos do artigo 2.º, pudesse propor o seu enquadramento, de acordo com as respectivas aptidões profissionais em causa. Não previu, esta lei, quais os meios de prova de que se podiam servir os candidatos à acreditação e, falando em actividade profissional demonstrada, em nenhum dos seus preceitos se vislumbra qualquer intenção de tipificar os meios de efectuar essa demonstração. Na verdade, como salienta o acórdão que se vem citando, " a alínea a), do artigo 5º da Lei 4/99, não pode ser vista como traduzindo um qualquer “reenvio normativo” ao CEPO, em termos de o habilitar a editar normas "regulamentares,executivas ou complementares", de molde a que tal Entidade ficasse legitimada a, por forma abstracta, estatuir ao nível dos meios probatórios a admitir, ainda que em eventual desconformidade com o regime de prova a que alude a parte final do nº 1, do artigo 87º do CPA e que é, como já se viu, o de ser admissível o uso de “todos os meios de prova admitidos em direito”. Temos, assim, que, a este nível, carecia o CEPO de norma habilitante." Donde resulta que, em face dela, seriam admissíveis todos os meios de prova em direito admitidos. É que se está perante casos de legalização de situações de facto, cuja não ocorrência implica a cessação da actividade profissional de elevado número de pessoas, o que consubstancia uma lesão assinalável da sua situação jurídica, pelo que, tendo em conta o visado fim - legalização de situações de facto -, não parece compatível com ele a restrição de meios de prova. E, como tal, sendo de presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (artigo 9.º, n.º 3 do C. Civil), deve entender-se ínsita naquela Lei a intenção do legislador de permitir todos os meios de prova admissíveis em direito (cfr., neste sentido, os acórdãos deste STA de 16/4/02 e de 14/5/03, proferidos nos recursos n.ºs 48397 e 495/02, respectivamente). Donde resulta a ilegalidade de uma suposta autovinculação da Administração, ou seja, do antecipado estabelecimento, necessariamente feito em abstracto, dos meios de prova que ia admitir, o que, em face do estabelecido no artigo 87.º do CPA só podia ser feita no caso de estar expressamente previsto na lei, o que se não verificou. Sobre esta questão, escreveu-se, no referenciado acórdão, que " Tal restrição traduz-se numa limitação desrazoável da liberdade probatória, ao não possibilitar ao Recorrente a apresentação de todos os elementos que repute necessários à apreciação da pretensão por si deduzida e que passava pela sua acreditação, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas aberto através do Aviso publicado no DR, II Série, de 9-8-00, ao abrigo da Lei 4/99, de 27-1-99. A dita restrição probatória lesa, por isso, o direito à prova por parte do Recorrente, assim se comprometendo a tutela que o procedimento lhe deveria proporcionar. Na verdade, limitar a prova é cercear a possibilidade de demonstrar no procedimento a verificação dos requisitos que condicionam a almejada acreditação. Ao consagrar a mencionada restrição probatória, a Administração acabou por pôr em risco um dos valores subjacentes ao procedimento e que passa pela necessidade de a decisão a tomar ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa, vigorando, nesta medida, o princípio da verdade material. (vidé, quanto a esta última questão, o Ac. deste STA, de 15-12-94 – Rec. 32949, Rui Machete, in “Estudos de Direito Público e Ciência Política”, a págs. 379 e A Gordillo, in “Teoria General del Derecho Administrativo”, a págs. 661). Não se podendo olvidar que, aqui, estava em causa a prova de factos constitutivos do direito invocado pelo Recorrente à acreditação. Este aspecto não é de somenos importância, na medida em que, a este nível, o princípio do inquisitório, acolhido no artigo 56º do CPA não se assume como particularmente actuante. Não se ignora que a Administração, por força do aludido principio, possui na instrução dos procedimentos administrativos uma larga margem de iniciativa. Porém, como se tem decidido neste STA, importa não esquecer que tal principio se reveste de menor densidade podendo, inclusivamente, ser não operante, naquelas situações em que se trate da demonstrar factos atinentes com requisitos pessoais do Interessado. Cfr., a título meramente exemplificativo, os Acs. de 18-2-88 – Rec. 23175, de 14-1-99 (Pleno) – Rec. 31654 e de 16-4-02 – Rec. 46378. Aliás, o principio do inquisitório é um princípio geral do procedimento administrativo, podendo, inclusivamente, ser afastada a sua aplicação em procedimentos especiais, nos termos do nº 7, do artigo 2º do CPA, designadamente, quando se verifique aquilo que se pode qualificar como sendo o “monopólio de prova dos interessados”. Vide´, neste sentido, a já citada obra de M. Esteves de Oliveiras e outros, a págs. 307. Ora, no caso em apreço, está em causa, efectivamente, a demonstração de factos cuja prova incumbe ao Recorrente, área em que o papel da Administração se não reveste daquele carácter dinâmico próprio das situações em que o princípio do inquisitório aponta no sentido de um maior empenhamento da Administração, uma vez que a esta não era exigível a realização de diligências tendentes à verificação de existência dos factos passíveis de suportar a pretensão do Recorrente. Só que precisamente por ser essa a situação do Recorrente é que as restrições probatórias já mencionadas se assumem como ilegais. (...). (...). (...). Importa aqui realçar que o que se tem vindo a explanar em sede da prova tem a ver, apenas, com a actividade instrutória e já não como a temática da eficácia e validade das provas produzidas, não estando, por isso, em questão aferir se foram ou não violadas as regras valorativas das provas. Ou seja, o que pretende expressar é o entendimento que se perfilha quanto à questão dos meios de prova, não estando aqui em jogo sindicar a avaliação que a Administração pudesse ter feito da prova produzida, juízo esse que, de resto, como já atrás se salientou, não chegou a ser feito pela Administração, na medida em que a inclusão do Recorrente na lista dos candidatos não acreditados se ficou a dever à circunstância de ele não ter feito prova do seu exercício profissional como odontologista, de acordo com os critérios probatórios definidos pelo CEPO nas actas VII, XIII e XIX, não se reconduzindo, por isso, a questão agora em análise à temática da valoração da prova mas à sua limitação. Em suma, tudo o que antes se expôs não contende, minimamente, com os juízos valorativos que à Administração incumba fazer em termos de uma ulterior avaliação da prova produzida ou a produzir pelo Recorrente, não implicando, assim, a postura aqui assumida, uma qualquer vinculação da Administração nesse especifico campo. E também urge salientar que, no caso em apreço, a questão em discussão se não reconduz a discorrer sobre a liberdade que assiste ao órgão instrutor, no procedimento, em não praticar as diligências instrutórias que tenha por não pertinentes, permitida pelo artigo 57º do CPA, já que este não foi o quadro em que se moveu a Administração na situação dos autos. Voltando, de novo, ao regime contido no citado artigo 87º, temos que este preceito consagra o princípio da liberdade dos meios de prova. Com efeito, os factos relevantes para a decisão de um procedimento poderão ser apurados por qualquer meio de prova admitido em direito. Por outro lado, é de assinalar que a limitação abstracta dos meios de prova só pode impor-se quando esteja expressamente prevista na lei, sendo que, no caso vertente, não existe tal lei. Ora, por força dos critérios definidos pelo CEPO nas já aludidas actas, o Recorrente ficou impossibilitado, designadamente, de apresentar prova testemunhal, o que se traduz numa diminuição das suas garantias procedimentais, consubstanciadas estas na já referida liberdade dos meios de prova. Vidé, nesta linha, Gordillo, in “La apertura a prueba en el procedimiento administrativo”, separata da Revista de Administración Pública”, Buenos Aires, 1961, nº 1, pág, 1, bem como Jesus Gonzalez Perez, in Comentarmos a la Ley de Procedimiento Administrativo”, a págs. 683. Temos, assim, que a apontada restrição probatória contraria a regra do nº 1, do artigo 87º do CPA, preceito que, como já se viu, não limita os meios de prova admissíveis, antes consagrando o recurso a todos os meios de prova admitidos com carácter geral no nosso ordenamento jurídico. A actuação da Administração, ao não conceder tal ampla possibilidade de o Recorrente se socorrer de “todos os meios de prova admitidos em direito”, obrigando-o a observar os critérios definidos nas já mencionadas actas, impossibilitou uma adequada valoração de todos os dados factuais que poderiam ser pertinentes para uma correcta ponderação e apreciação dos interesses co-envolvidos na acção administrativa, assim pondo em crise a ideia do “justo ou devido procedimento”, para usar a terminologia de M. Esteves de Oliveira e outros, obra já citada, a págs. 423. Ora, a instrução do procedimento é o momento ideal para a realização de tal ideia. Sucede, precisamente, que foi no âmbito da prova da factualidade atinente com os requisitos pessoais relacionados com o exercício da profissão de odontologista que o Recorrente, por via da restrição contida nas ditas actas, se viu impedido de oferecer, relevantemente, a prova tida por si como adequada. E, isto, não sendo descabido relembrar que, no caso em discussão, a Administração não rejeitou a prova oferecida por ela ser impertinente ou desnecessária, mas, tão-somente, por ela não estar contemplada no elenco constante das aludidas actas. Em síntese, a descrita actuação da Administração consubstanciou-se numa ilegal autovinculação dos seus poderes, ao impedir dessa maneira o desenvolvimento da actividade instrutória adequada à verificação dos pressupostos legais contidos no artigo 2º da Lei 4/99." De assinalar ainda que essa autovinculação não permitindo, por exemplo, a prova testemunhal, se apresenta destituída de qualquer racionalidade, pois que, continuando a citar novamente, "Na verdade, para o efeito, basta atender a que aquilo que se não quis admitir como prova no procedimento em questão (a prova testemunhal) acabou por se aceitar, ainda que por via indirecta, ao se considerar como prova do exercício da actividade de odontologia, por exemplo, as “Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior” – ponto “2.5”, da acta VII – e, também, “as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício” – cfr. a acta XIII -, para além de na acta XIX se ter decidido “considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99”. É que não se pode afastar a hipótese de tais sentenças ou despachos terem sido determinados por factualidade assente, designadamente, em prova testemunhal. Ora, neste enquadramento, é patente a aleatoriedade dos apontados critérios, na medida em que o desencadear do processo judicial ou administrativo onde se tenha dado como provado o exercício da actividade profissional em questão pode muito bem não ter sido protagonizado pelo odontologista em causa, o qual, inclusivamente, se poderia ter visto na qualidade de arguido num determinado processo criminal, acabando, por “beneficiar” de tal qualidade para assim ver comprovado, ainda que por prova testemunhal, o requisito temporal previsto no artigo 2º da Lei 4/99, em detrimento de um outro qualquer seu colega, que, apesar não ter sido demandado em processo crime, se vê impedido de fazer prova testemunhal no procedimento desencadeado ao abrigo do citado Diploma Legal, com vista à sua acreditação como odontologista." Em face de todo o exposto, é de concluir que a limitação dos meios de prova efectuada pelo CEPO nas referidas actas foi ilegal, violando o disposto no artigo 87.º, n.º 1 do CPA e artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2 002, de 22 de Fevereiro, pelo que o acto impugnado, ao incluir o recorrente na lista dos profissionais de odontologia não acreditados em virtude de não ter feito prova dos requisitos exigidos por lei para o exercício da actividade de odontologista de acordo com os critérios em abstracto nelas estabelecidos, violou também esses preceitos. E, em face da fundamentação do acto, o que há é que declarar essa ilegalidade e não apurar se o recorrente fez ou não, em concreto, essa prova, na medida em que o acto impugnado sobre ela se não pronunciou. Procedem, assim, as conclusões 2.ª a 4.ª das alegações do recorrente, o que determina a anulação do acto impugnado e prejudica o conhecimento dos restantes vícios arguidos. 3. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso e anular o acto contenciosamente impugnado. Sem custas. Lisboa, 22 de Janeiro de 2004. António Madureira – Relator – São Pedro – Rosendo José (Voto a conclusão porque aceito a interpretação de que o acto recorrido não efectuou a apreciação concreta dos elementos de prova apresentados. Mas, discordo da interpretação efectuada do nº 1 do artº 87º do CPA que não impõe senão o dever de admitir e apreciar a prova oferecida.)

Sumário

II- É ao Ministro da Saúde e não ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia que a referida Lei n.º 4/99 confere poderes para estabelecer o acesso à profissão de odontologista àqueles que a exerciam na prática, sem serem possuidores de habilitação académica específica para o efeito.

III- O artigo 87.º do CPA, visando a obtenção da verdade material no procedimento administrativo, consagra, no seu n.º 1, o princípio geral da admissibilidade de todos os meios de prova admitidos em direito, que só pode ser restringido por diploma especial.

IV- A Lei n.º 4/99, de 27/1, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 16/2 002, de 22 de Fevereiro, que regula e disciplina a actividade profissional de odontologia, não previu quais os meios de prova de que se podiam servir os candidatos à acreditação para o exercício dessa actividade nem conferiu ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia, que criou (artigo 4.º), qualquer habilitação para editar normas "regulamentares executivas ou complementares", de molde a que esse Conselho ficasse legitimado a, por forma abstracta, estatuir ao nível dos meios probatórios a admitir, pelo que não operou qualquer limitação dos meios de prova.

V- Na verdade, falando a lei em actividade profissional demonstrada, em nenhum dos seus preceitos se vislumbra qualquer intenção de tipificar os meios de efectuar essa demonstração, que serão, assim, em face dela, todos os meios de prova em direito admissíveis, o que se compreende perfeitamente, na medida em que se está perante casos de legalização de situações de facto, cuja não ocorrência implica a cessação da actividade profissional de elevado número de pessoas, o que consubstancia uma lesão assinalável da sua situação jurídica, pelo que, tendo em conta o visado fim - legalização de situações de facto -, não parece compatível com ele a restrição de meios de prova. E, como tal, sendo de presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (artigo 9.º, n.º 3 do C. Civil), deve entender-se ínsita naquela Lei a intenção do legislador de permitir todos os meios de prova admissíveis em direito.

VI- Assim sendo, a restrição operada por esse Conselho nas actas VII, XIII e XIX, que exclui, por exemplo, a prova testemunhal, ao não possibilitar ao Recorrente a apresentação de todos os elementos que repute necessários à apreciação da pretensão por si deduzida e que passava pela sua acreditação, é ilegal.

VII- O acto impugnado, ao incluir o recorrente na lista dos profissionais de odontologia não acreditados em virtude de não ter feito prova dos requisitos exigidos por lei para o exercício da actividade de odontologista de acordo com os critérios restritivos em abstracto nelas estabelecidos, sem ter feito qualquer apreciação do mérito da prova apresentada pelo recorrente, violou o disposto no artigo 87.º, n.º 1 do CPA e artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde de 22/10/2 002, publicado no DR, II Série, de 22/11/2002, na parte em que, homologando as listas definitivas dos profissionais não acreditados e acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, incluiu o recorrente na lista de não acreditados.

Imputou-lhe os vícios de incompetência e de violação de lei, este decorrente de: i) restrição dos meios de prova admitidos no procedimento administrativo (artigo 87.º, n.º 1 do CPA) e violação directa do princípio da hierarquia consagrado no n.º 6 do artigo 112.º da CRP; ii) violação do princípio do inquisitório (artigo 56.º do CPA); iii) violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade; iv) violação do princípio da boa fé; v) erro nos pressupostos de facto; vi) inconstitucionalidade do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27/1, por condicionar retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista.

Respondeu a autoridade recorrida, defendendo a legalidade do acto recorrido.

Tendo prosseguido o processo, a recorrente apresentou as suas alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O acto impugnado é inválido por incompetência do seu autor, devendo ser anulado nos termos do disposto no Art.° 135° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que não resulta de qualquer disposição da Lei n.° 4/99, de 27 de Janeiro, a atribuição desse poder ao Senhor Ministro da Saúde (não se encontrando abrangido por qualquer delegação), nem tal resulta da aplicação de princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa.

2.ª - O acto, objecto de recurso, é inválido por ter procedido a uma restrição ilegal dos meios probatórios admitidos no procedimento administrativo, aflorado no n.° l do Art.° 87° do Código do Procedimento Administrativo e nos termos do qual os factos, que carecem de prova, podem sê-lo por recurso a todos os meios de prova admitidos em direito. Ora, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu restringir o princípio geral do valor probatório no procedimento administrativo de todos os meios em direito admitidos, sem habilitação legal e, sobretudo, através de formas insusceptíveis de derrogar disposições de valor legal. Nestes termos, o acto impugnado é inválido por violação directa do princípio da hierarquia dos actos normativos e, em particular, do n.° 6 do Art.° 112.° da Constituição, devendo, como tal, ser declarado nulo.

3.ª - O despacho recorrido sempre seria inválido por violação de Lei, dado desrespeitar a directiva legal, relativa à descoberta da verdade material, subjacente ao princípio do inquisitório, estabelecido no Art.° 56.° do Código do Procedimento Administrativo, devendo, consequentemente, ser anulado nos termos do Art.° 135.° mesmo Diploma Legal.

4.ª - O acto contestado é também inválido, por violação de lei, a que equivale a violação do princípio da proporcionalidade constante do n.° 2 do Art.° 266.° da nossa Lei Fundamental e no Art.° 5.° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que procede a uma restrição administrativa dos meios com valor probatório no procedimento de acreditação dos odontologistas, sem que exista qualquer racionalidade que a suporte, evidenciando-se a sua desnecessidade, desadequação e aleatoriedade.

5.ª - O acto «sub judicio» viola o princípio da igualdade, previsto no n.° 2 do Art.° 266.° da Constituição e no n.° l do Art.° 5.° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia valorou como prova admissível em relação a determinados odontologistas, documentos (declarações) cujo valor probatório foi desconsiderado em relação à recorrente. Deste modo, deve o acto em causa ser declarado nulo, nos termos da alínea d) do n.° 2 do Art.º 133.º do Código do Procedimento Administrativo.

6.ª - O acto impugnado é ainda inválido por erro sobre os pressupostos de facto, uma vez que a recorrente reúne todos os requisitos necessários para a acreditação como odontologista: antiguidade relevante e formação profissional. Deste modo, o acto administrativo em questão deve ser anulado de acordo com o disposto no Art.° 135° do Código do Procedimento Administrativo.

7.ª - Finalmente, o Art.° 2° da Lei n.° 4/99, de 27 de Janeiro, ao condicionar retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista, conforme garantida pelo Art.° 47.º da Constituição, viola a regra da retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.° 3 do Art.° 18° da nossa lei Fundamental, bem como o princípio da confiança subjacente ao princípio do Estado de Direito Democrático. Consequentemente, o acto recorrido, enquanto acto administrativo de aplicação de disposições inconstitucionais, é um acto inválido, devendo ser declarado nulo.

Contra-alegou a autoridade recorrida, sustentando, em síntese, a posição defendida na sua resposta, que foi a da inverificação de todos os vícios imputados ao acto impugnado, que considerou legal.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 112-113, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso.

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão do presente recurso, os seguintes factos:

1. O recorrente encontra-se inscrito como odontologista no Departamento de Recursos Humanos do Ministério da Saúde, nos termos e para os efeitos do Despacho Normativo n.º 1/90, de 3/1 (fls 36-49 dos autos, a que se referirão futuras citações sem qualquer menção, e que se dão por reproduzidas, tal como as que vierem a ser mencionadas);

2. Por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde de 22/10/2002, foram homologadas as listas dos candidatos não acreditados e acreditados, figurando a requerente na lista dos não acreditados, lista essa publicada no Diário da República n.º 270, II Série, de 22/11/2 002 (Aviso n.º 12 418/2 002 (2.ª série)) – fls 24 dos autos;

3. O fundamento da sua inclusão na lista de não acreditados foi a requerente não ter feito prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (doravante CEPO)constantes das actas VII, XIII e XIX - fls 22;

4. Acta VII, referente à reunião realizada pelo CEPO em 24-11-00, da qual consta ter sido aprovada a metodologia de apreciação dos processos, tendo sido definida a grelha com os parâmetros da apreciação, conforme o seu Anexo, que é do seguinte teor (fls 52-53):

“Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1- Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro;

1. 1 Nos termos do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.1. 1 Inscrição no Departamento de Recurso Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 14 de Fevereiro de 1977);

1.1. 2 Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2ª Série, de 25 de Agosto de 1982);

1.1. 3 Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981;

1.1. 4 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.2. 1 Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 23 de Janeiro de 1990);

1.2. 2 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

1. 3 Nos termos do nº 3 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.3. 1 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

2- Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia:

2. 1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior;

2. 2 Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia;

2. 3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior;

2. 4 Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior;

2. 5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior;

2. 6 Documento emitido pelo Instituo de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia;

2. 7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior.

5. Acta XIII, referente à reunião do CEPO realizada em 18-10-01, da qual consta, designadamente, que o Conselho deliberou “aceitar, também como documento comprovativo do exercício da profissão à mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos.” (fls. 53);

6. Acta XIX, referente à reunião de 25-2-02, do CEPO, da qual consta, em especial, o seguinte: “O Conselho deliberou considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.” (fls 54);

2. 2. O DIREITO:

Tendo em conta o consagrado no artigo 57.º da LPTA e que o recorrente não estabeleceu qualquer relação de subsidiariedade entre os vários vícios arguidos, iremos começar por conhecer do vício imputável à inconstitucionalidade do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, depois passar ao conhecimento do vício de incompetência, seguindo, quanto aos restantes, a ordem por que foram arguidos pela recorrente.

2. 2. 1. Considera o recorrente que o artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27/1, condiciona retroactivamente o acesso à profissão de odontologista, garantido pelo artigo 47.º da CRP, pelo que viola a regra da retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.º 3 do artigo 18.º do mesmo diploma e ainda o princípio da confiança subjacente ao princípio do Estado de Direito Democrático, estabelecido no artigo 2.º da mesma Lei Fundamental.

Mas não lhe assiste qualquer razão.

Na verdade, sendo inquestionável que o direito de escolher livremente a profissão não contende com o poder do legislador ordinário de estabelecer o conteúdo das profissões nem dos requisitos para o seu exercício, como, por exemplo, as habilitações profissionais - académicas ou técnicas - provas de concurso ou idade mínima (cfr., neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3.ª edição revista, pág. 262-263) é de atentar em que, como bem salienta a Exm.ª Magistrada do Ministério Público, no seu douto parecer, a actividade profissional de odontologista, apesar de anteriores tentativas de delimitação do respectivo conteúdo, de que dá nota a recorrente nos artigos 2.º a 13.º da sua petição de recurso, ainda não tinha sido objecto de regulamentação definitiva em termos de permitir a sua adequação às novas exigências de defesa do interesse público.

Com a Lei 4/99, que levou em consideração grande parte do estabelecido nas normas a que se aludiu, visou o legislador, como alega o recorrido, garantir uma acção credível e legalmente legitimada de promoção do direito à protecção da saúde, que mereça a confiança dos cidadãos no exercício de uma actividade que se deseja fundada numa qualificada prestação de serviços de saúde por profissionais devidamente credenciados.

O Despacho Normativo n.º 1/90 não qualificou como odontologistas todas as pessoas que fizeram entrega de documentos provando o exercício efectivo da profissão desde data anterior a 1982, antes visou, embora os designando, de facto e não de direito, odontologistas, a organização e estudo do respectivo processo de regularização.

Ou seja, nenhuma norma existia que qualificasse os que, na prática, exerciam, sem habilitações, actividades qualificadas como de odontologia, como odontologistas, tendo sido a Lei n.º 4/99 que veio conferir essa habilitação, estabelecendo os requisitos necessários para o efeito.

Fê-lo, como foi referido, no seguimento de anterior regulamentação, dando execução às expectativas por ela criada, pelo que se não pode considerar que as situações irregulares ainda subsistentes pudessem legitimar expectativas mais favoráveis do que aquelas que foram cumpridas pela Lei n.º 4/99, que seriam a da qualificação, sem mais, de odontologistas daqueles que nelas se encontravam.

Não há, portanto, sequer qualquer retroactividade na Lei, nem, quanto a nós, frustração de expectativas legítimas, sendo certo que, se de retroactividade se tratasse, nunca esta seria, pelas razões apontadas, arbitrária ou opressiva, o que afasta, sem margem para dúvidas a alegada inconstitucionalidade.

Improcede, assim, a conclusão 8.ª das alegações de recurso.

2. 2. 2. Defende o recorrente que o acto impugnado está inquinado do vício de incompetência, em virtude de não resultar de qualquer disposição da Lei n.º 4/99 a atribuição de poderes ao Ministro da Saúde para homologar os actos do CEPO, que é um órgão independente e colegial que não está inserido na linha hierárquica do Ministério da Saúde, competência essa que não resulta dos princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa, também não resultando da tutela estabelecida no artigo 4.º do mesmo diploma, pois esse termo (tutela) não foi usado em sentido técnico-jurídico estrito, apenas visando consagrar que a dotação dos meios humanos e materiais para o seu funcionamento incumbia ao ministério da Saúde, sendo certo que, mesmo que tivesse sido utilizado em sentido técnico, dela não resultaria qualquer atribuição de competência para homologar os actos do Conselho de acreditação dos odontologistas.

Mas não lhe assiste razão.

Na verdade, como se escreveu no acórdão deste Supremo Tribunal de 18/12/2003, proferido no recurso n.º 210/03-11, relativo a uma não acreditação no âmbito do mesmo processo de acreditação de odontologistas, com o qual concordamos e, por isso, iremos seguir de perto, " É certo que o artigo 4º do aludido Diploma Legal criou o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), que funciona sob tutela do Ministério da Saúde.

Contudo, da referida fonte normativa não decorre que a tal Conselho tenha sido atribuída competência para proferir actos administrativos em matéria de acreditação dos profissionais de odontologia.

A competência prevista na questionada alínea a) reporta-se, apenas, à condução do processo atinente com a dita acreditação

Tal é o que se pode retirar da expressão veiculada no dito preceito: “Iniciar e concluir o processo de acreditação”.

E, isto conjugada com a referência que é feita na alínea g), do aludido artigo 5º à competência do CEPO para “Manter actualizada a lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde.

Ao que acresce a natureza essencialmente “consultiva” das competências atribuídas nas alíneas c), d), e), e f), do artigo 5º, por se traduzirem em propostas a submeter ao Ministério da Saúde, assim se explicitando as suas funções de apoio, esclarecimento e consulta.

O CEPO não pode, por isso, a este nível, tomar decisões susceptíveis de serem tidas como expressão da vontade da Administração, no que à acreditação dos mencionados profissionais diz respeito, estando, em tal sede, os seus poderes funcionais circunscritos à já aludida mera condução, e não à decisão, do processo de acreditação.

Ou seja, o referido Conselho não constitui uma pessoa colectiva pública, dotada de autonomia administrativa e financeira e com órgãos próprios para a dirigirem, também se não assumindo como um serviço público personalizado, como personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.

Refira-se, ainda, que o Legislador, ao utilizar no já mencionado artigo 4º, a expressão “sob tutela do Ministério da Saúde”, não pretendeu sujeitar o CEPO a uma qualquer forma de tutela administrativa, e, isto, decisivamente, pela circunstância de esta pressupor uma relação entre duas pessoas colectivas (a entidade tutelar e a pessoa colectiva tutelada), o que, como decorre do já exposto, se não verifica no caso em apreço.

Tal expressão destinou-se, assim, a expressar que o organismo em causa (o CEPO) funcionaria no âmbito do Ministério da Saúde, embora sem autonomia administrativa e financeira.

Em suma, das competências atribuídas ao CEPO não decorre que este constitua uma autoridade administrativa, com poderes de definir, de forma unilateral, autoritária e inovadora, uma relação jurídica administrativa em matéria de acreditação dos odontologistas, o que, conjugado com a circunstância de incumbir aos Ministros a execução da política definida para os seus Ministérios, nos termos da alínea a), do nº 2, do artigo 201º da CRP (inserindo-se, seguramente, neste domínio a execução e concretização das medidas tomadas em sede de política de saúde no que se refere aos profissionais de odontologia) e, ainda, com o que se pode retirar do preceituado na alínea g), do artigo 5º da Lei nº 4/99, ao se aludir à “lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde”, ao que acresce o facto de o acto recorrido ter sido praticado ao abrigo de delegação de competência do Ministro da Saúde (Despacho Normativo nº 12.376/2002, in DR, II Série, de 9-5-02, alterado pelo Despacho Normativo 13.431/2, in DR, II Série, de 15-7-02), tudo leve à improcedência do arguido vício de incompetência."

Improcede, assim, a conclusão 1.ª das alegações do recorrente.

2. 2. 3. O recorrente arguiu ainda, nas conclusões 2.ª a 4.ª, o vício que considera decorrer de uma restrição ilegal dos meios probatórios admitidos em direito administrativo.

Fundamenta-o no seguinte (continuamos a seguir o mencionado acórdão):

"- O CEPO restringiu o princípio geral do valor probatório no procedimento administrativo de todos os meios em direitos admitidos, sem habilitação legal e, sobretudo, através de formas insusceptíveis de derrogar disposições de valor legal, designadamente, a constante do nº 1, do artigo 87º do CPA;

- A actuação do CEPO, traduzida na já referida restrição probatória atenta contar o princípio do inquisitório, acolhido no artigo 56º do CPA;

- Finalmente, a questionada restrição é de todo em todo desproporcionada, carecendo de racionalidade e apresentando-se como aleatória.

3.4. 2 Esta postura não é, contudo, compartilhada pela Entidade Recorrida, que pugna pela adequação do procedimento adoptado, em sede dos meios probatórios a admitir.

E, isto, fundamentalmente, pelas seguintes razões:

- A alínea a), do artigo 5º da Lei 4/99 configura, de certa forma, uma situação de reenvio normativo, que permite ao CEPO a edição de normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida, podendo, por isso, tal órgão proceder à especificação dos documentos admitidos como prova do requisito temporal consignado no artigo 2º do dito Diploma Legal;

- Com tal medida pretendeu o CEPO assegurar a transparência e objectividade do processo, mediante a eleição de critérios de prova rigorosos a antecipadamente definidos, o que configura uma situação em tudo análoga à que subsiste no domínio da comprovação habilitacional exigida para o exercício ou pratica de uma actividade profissional legalmente constituída."

Vejamos.

Começamos por assinalar, a este respeito, que a inclusão do recorrente na lista dos candidatos não acreditados se ficou a dever pura e simplesmente ao facto do recorrente não ter feito prova do exercício profissional, nos termos do citado artigo 2º, de acordo com os critérios definidos pelo CEPO constantes das actas VII, XIII e XIX e não por ter considerado que a prova oferecida não continha aptidão para comprovar o referido requisito temporal.

Ou seja, a não inclusão em causa fundamentou-se numa apreciação dos meios de prova feita em abstracto, tendo em conta os critérios definidos nas supra mencionadas actas do CEPO, pelo que o que há que apurar, em primeira mão, é da legalidade do estabelecimento dos meios de prova nelas efectuado, igualmente feito em abstracto.

Na verdade, como se escreveu no citado acórdão deste Supremo Tribunal, que continuamos a citar, "o efeito invalidante da aludida ilegal restrição probatória não pode ficar dependente da alegação e prova em juízo, por banda do Recorrente, do mérito da prova por si eventualmente produzida no procedimento, em termos de com ele se dever ter como comprovado tal requisito temporal.

De facto, importa não esquecer que o acto recorrido se não consubstanciou numa qualquer apreciação quanto ao mérito da prova oferecida pelo Recorrente, tendo-se quedado pela simples constatação de o mesmo não ter apresentado prova de acordo com os critérios definidos pelo CEPO nas ditas actas, daí que se não possa assacar ao Recorrente o ónus de hipotisar, em sede de recurso contencioso, as eventuais causas que a Administração pudesse ter invocado para a sua não acreditação, em especial, as que passassem pelo possível demérito da prova oferecida.

E, isto, decisivamente, pelas particulares características do actual modelo de contencioso administrativo, à luz do ETAF e da LPTA, em especial, o artigo 6º do primeiro dos citados Diplomas.

Na verdade, como é sabido, o sistema vigente caracteriza-se pelo seu cariz essencialmente “anulatório”, não se consubstanciando num contencioso de plena jurisdição, atenta a natureza meramente cassatória do recurso contencioso, vocacionado para sindicar a legalidade de um acto administrativo, visto como realidade estática e cristalizada no momento da sua prática, e já não no quadro mais alargado da relação jurídica que lhe está subjacente.

É que as posições subjectivas dos Particulares são, neste modelo, essencialmente consideradas enquanto concorrendo para a demonstração da legalidade ou ilegalidade do acto objecto de impugnação contenciosa, não se tratando aqui de eventualmente conformar a conduta das partes com atinência à relação material subjacente ao acto, mas nele não explicitada, sendo que o objecto do processo se define e delimita por referência ao acto impugnado, deste modo se perfilhando um figurino “actocêntrico” em detrimento da relação jurídica administrativa que lhe esteja subjacente, não podendo, em boa verdade, o Recorrente conformar livremente o objecto do processo contencioso, uma vez que este está limitado pela pré-definição já consubstanciada no acto administrativo, não sendo exigível que o Recorrente actue em juízo por forma a obter uma pronúncia do Tribunal susceptível de conformar o ulterior comportamento da Administração no contexto da definição da integralidade do quadro da relação jurídica administrativa em que acto se enquadrou, apenas lhe sendo pedido que se concentre no quadro restrito fixado no acto e este, já se viu, circunscreveu-se à não acreditação do Recorrente, por não ter apresentado prova de acordo com os critérios constantes das já mencionadas actas."

Para proceder a esse apuramento, há que dirigir a nossa atenção para o conteúdo das referidas actas e apreciá-lo à luz das disposições legais reguladoras dos meios de prova no âmbito do procedimento administrativo.

O artigo 87.º do CPA, que estabelece a regra geral nesta matéria, estatui que o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito (n.º 1).

Ora, apreciando o conteúdo das referidas actas, "é patente não ter o CEPO acolhido uma formula coincidente com a vertida na parte final do nº 1, do artigo 87º do CPA.

De facto, não permitiu a prova do já mencionado requisito temporal através de “todos os meios de prova admitidos em direito”, mas apenas mediante os meios probatórios que identificou nas aludidas actas, de onde não conta, designadamente, a prova testemunhal.

Tal actuação consubstancia-se, manifestamente, numa restrição probatória, ao se não possibilitar a prova por todos os meios admitidos em direito.

Porém, tal constatação não chega, de per si, para justificar a procedência do vício invocado pelo Recorrente, necessário se tornando apurar se a mesma é ou não ilegal." ( acórdão citado de 18/12/03).

Como foi referido, o artigo 87.º do CPA consagra o princípio geral da admissibilidade de todos os meios de prova admitidos em direito, que só pode ser restringido, em abstracto, por diploma especial.

Analisando, então, a lei (especial) reguladora do procedimento em causa - Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2 002, de 22 de Fevereiro -, temos que, para além de criar e regular o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (artigo 4.º e seguintes), definiu quem devia ser considerado odontologista (que é o que está em causa no presente recurso - artigo 2.º) e as regras a que fica submetido o exercício dessa actividade (artigo 3.º).

Considerou odontologistas (artigo 2.º):

- os profissionais que se encontrem a exercer a actividade profissional, com actividade pública demonstrada, inscritos no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2.ª série, de 14 de Fevereiro de 1977) e do despacho de 30 de Julho de 1 982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2.ª série, de 25 de Agosto de 1 982), bem como os que constam da lista nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1 981, desde que exerçam a profissão há mais de 20 anos e com um mínimo de carga horária de formação profissional em saúde oral de 900 horas (n.º 1);

- os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo do despacho n.º 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2.ª série, de 23 de Janeiro de 1 990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas até à data da entrada em vigor da presente lei (n.º 2);

- os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima em formação profissional em saúde oral de 900 horas, venham a adquiri-la até três anos após a data da entrada em vigor da presente lei (n.º 3);

A alínea a) do seu artigo 5.º atribuía competências ao Conselho Ético e Profissional para iniciar e concluir o processo de acreditação dos profissionais abrangidos por ela, de forma a que pudessem obter as carteiras profissionais e demais condições de exercício ilegal da profissão, enquanto que a alínea h) do mesmo preceito permitia ao Conselho que, em situações de exercício profissional público demonstrado que não preenchessem os requisitos do artigo 2.º, pudesse propor o seu enquadramento, de acordo com as respectivas aptidões profissionais em causa.

Não previu, esta lei, quais os meios de prova de que se podiam servir os candidatos à acreditação e, falando em actividade profissional demonstrada, em nenhum dos seus preceitos se vislumbra qualquer intenção de tipificar os meios de efectuar essa demonstração.

Na verdade, como salienta o acórdão que se vem citando, " a alínea a), do artigo 5º da Lei 4/99, não pode ser vista como traduzindo um qualquer “reenvio normativo” ao CEPO, em termos de o habilitar a editar normas "regulamentares,executivas ou complementares", de molde a que tal Entidade ficasse legitimada a, por forma abstracta, estatuir ao nível dos meios probatórios a admitir, ainda que em eventual desconformidade com o regime de prova a que alude a parte final do nº 1, do artigo 87º do CPA e que é, como já se viu, o de ser admissível o uso de “todos os meios de prova admitidos em direito”.

Temos, assim, que, a este nível, carecia o CEPO de norma habilitante."

Donde resulta que, em face dela, seriam admissíveis todos os meios de prova em direito admitidos.

É que se está perante casos de legalização de situações de facto, cuja não ocorrência implica a cessação da actividade profissional de elevado número de pessoas, o que consubstancia uma lesão assinalável da sua situação jurídica, pelo que, tendo em conta o visado fim - legalização de situações de facto -, não parece compatível com ele a restrição de meios de prova. E, como tal, sendo de presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (artigo 9.º, n.º 3 do C. Civil), deve entender-se ínsita naquela Lei a intenção do legislador de permitir todos os meios de prova admissíveis em direito (cfr., neste sentido, os acórdãos deste STA de 16/4/02 e de 14/5/03, proferidos nos recursos n.ºs 48397 e 495/02, respectivamente).

Donde resulta a ilegalidade de uma suposta autovinculação da Administração, ou seja, do antecipado estabelecimento, necessariamente feito em abstracto, dos meios de prova que ia admitir, o que, em face do estabelecido no artigo 87.º do CPA só podia ser feita no caso de estar expressamente previsto na lei, o que se não verificou.

Sobre esta questão, escreveu-se, no referenciado acórdão, que " Tal restrição traduz-se numa limitação desrazoável da liberdade probatória, ao não possibilitar ao Recorrente a apresentação de todos os elementos que repute necessários à apreciação da pretensão por si deduzida e que passava pela sua acreditação, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas aberto através do Aviso publicado no DR, II Série, de 9-8-00, ao abrigo da Lei 4/99, de 27-1-99.

A dita restrição probatória lesa, por isso, o direito à prova por parte do Recorrente, assim se comprometendo a tutela que o procedimento lhe deveria proporcionar.

Na verdade, limitar a prova é cercear a possibilidade de demonstrar no procedimento a verificação dos requisitos que condicionam a almejada acreditação.

Ao consagrar a mencionada restrição probatória, a Administração acabou por pôr em risco um dos valores subjacentes ao procedimento e que passa pela necessidade de a decisão a tomar ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa, vigorando, nesta medida, o princípio da verdade material. (vidé, quanto a esta última questão, o Ac. deste STA, de 15-12-94 – Rec. 32949, Rui Machete, in “Estudos de Direito Público e Ciência Política”, a págs. 379 e A Gordillo, in “Teoria General del Derecho Administrativo”, a págs. 661).

Não se podendo olvidar que, aqui, estava em causa a prova de factos constitutivos do direito invocado pelo Recorrente à acreditação.

Este aspecto não é de somenos importância, na medida em que, a este nível, o princípio do inquisitório, acolhido no artigo 56º do CPA não se assume como particularmente actuante.

Não se ignora que a Administração, por força do aludido principio, possui na instrução dos procedimentos administrativos uma larga margem de iniciativa.

Porém, como se tem decidido neste STA, importa não esquecer que tal principio se reveste de menor densidade podendo, inclusivamente, ser não operante, naquelas situações em que se trate da demonstrar factos atinentes com requisitos pessoais do Interessado.

Cfr., a título meramente exemplificativo, os Acs. de 18-2-88 – Rec. 23175, de 14-1-99 (Pleno) – Rec. 31654 e de 16-4-02 – Rec. 46378.

Aliás, o principio do inquisitório é um princípio geral do procedimento administrativo, podendo, inclusivamente, ser afastada a sua aplicação em procedimentos especiais, nos termos do nº 7, do artigo 2º do CPA, designadamente, quando se verifique aquilo que se pode qualificar como sendo o “monopólio de prova dos interessados”.

Vide´, neste sentido, a já citada obra de M. Esteves de Oliveiras e outros, a págs. 307.

Ora, no caso em apreço, está em causa, efectivamente, a demonstração de factos cuja prova incumbe ao Recorrente, área em que o papel da Administração se não reveste daquele carácter dinâmico próprio das situações em que o princípio do inquisitório aponta no sentido de um maior empenhamento da Administração, uma vez que a esta não era exigível a realização de diligências tendentes à verificação de existência dos factos passíveis de suportar a pretensão do Recorrente.

Só que precisamente por ser essa a situação do Recorrente é que as restrições probatórias já mencionadas se assumem como ilegais.

(...).

Importa aqui realçar que o que se tem vindo a explanar em sede da prova tem a ver, apenas, com a actividade instrutória e já não como a temática da eficácia e validade das provas produzidas, não estando, por isso, em questão aferir se foram ou não violadas as regras valorativas das provas.

Ou seja, o que pretende expressar é o entendimento que se perfilha quanto à questão dos meios de prova, não estando aqui em jogo sindicar a avaliação que a Administração pudesse ter feito da prova produzida, juízo esse que, de resto, como já atrás se salientou, não chegou a ser feito pela Administração, na medida em que a inclusão do Recorrente na lista dos candidatos não acreditados se ficou a dever à circunstância de ele não ter feito prova do seu exercício profissional como odontologista, de acordo com os critérios probatórios definidos pelo CEPO nas actas VII, XIII e XIX, não se reconduzindo, por isso, a questão agora em análise à temática da valoração da prova mas à sua limitação.

Em suma, tudo o que antes se expôs não contende, minimamente, com os juízos valorativos que à Administração incumba fazer em termos de uma ulterior avaliação da prova produzida ou a produzir pelo Recorrente, não implicando, assim, a postura aqui assumida, uma qualquer vinculação da Administração nesse especifico campo.

E também urge salientar que, no caso em apreço, a questão em discussão se não reconduz a discorrer sobre a liberdade que assiste ao órgão instrutor, no procedimento, em não praticar as diligências instrutórias que tenha por não pertinentes, permitida pelo artigo 57º do CPA, já que este não foi o quadro em que se moveu a Administração na situação dos autos.

Voltando, de novo, ao regime contido no citado artigo 87º, temos que este preceito consagra o princípio da liberdade dos meios de prova.

Com efeito, os factos relevantes para a decisão de um procedimento poderão ser apurados por qualquer meio de prova admitido em direito.

Por outro lado, é de assinalar que a limitação abstracta dos meios de prova só pode impor-se quando esteja expressamente prevista na lei, sendo que, no caso vertente, não existe tal lei.

Ora, por força dos critérios definidos pelo CEPO nas já aludidas actas, o Recorrente ficou impossibilitado, designadamente, de apresentar prova testemunhal, o que se traduz numa diminuição das suas garantias procedimentais, consubstanciadas estas na já referida liberdade dos meios de prova.

Vidé, nesta linha, Gordillo, in “La apertura a prueba en el procedimiento administrativo”, separata da Revista de Administración Pública”, Buenos Aires, 1961, nº 1, pág, 1, bem como Jesus Gonzalez Perez, in Comentarmos a la Ley de Procedimiento Administrativo”, a págs. 683.

Temos, assim, que a apontada restrição probatória contraria a regra do nº 1, do artigo 87º do CPA, preceito que, como já se viu, não limita os meios de prova admissíveis, antes consagrando o recurso a todos os meios de prova admitidos com carácter geral no nosso ordenamento jurídico.

A actuação da Administração, ao não conceder tal ampla possibilidade de o Recorrente se socorrer de “todos os meios de prova admitidos em direito”, obrigando-o a observar os critérios definidos nas já mencionadas actas, impossibilitou uma adequada valoração de todos os dados factuais que poderiam ser pertinentes para uma correcta ponderação e apreciação dos interesses co-envolvidos na acção administrativa, assim pondo em crise a ideia do “justo ou devido procedimento”, para usar a terminologia de M. Esteves de Oliveira e outros, obra já citada, a págs. 423.

Ora, a instrução do procedimento é o momento ideal para a realização de tal ideia.

Sucede, precisamente, que foi no âmbito da prova da factualidade atinente com os requisitos pessoais relacionados com o exercício da profissão de odontologista que o Recorrente, por via da restrição contida nas ditas actas, se viu impedido de oferecer, relevantemente, a prova tida por si como adequada.

E, isto, não sendo descabido relembrar que, no caso em discussão, a Administração não rejeitou a prova oferecida por ela ser impertinente ou desnecessária, mas, tão-somente, por ela não estar contemplada no elenco constante das aludidas actas.

Em síntese, a descrita actuação da Administração consubstanciou-se numa ilegal autovinculação dos seus poderes, ao impedir dessa maneira o desenvolvimento da actividade instrutória adequada à verificação dos pressupostos legais contidos no artigo 2º da Lei 4/99."

De assinalar ainda que essa autovinculação não permitindo, por exemplo, a prova testemunhal, se apresenta destituída de qualquer racionalidade, pois que, continuando a citar novamente, "Na verdade, para o efeito, basta atender a que aquilo que se não quis admitir como prova no procedimento em questão (a prova testemunhal) acabou por se aceitar, ainda que por via indirecta, ao se considerar como prova do exercício da actividade de odontologia, por exemplo, as “Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior” – ponto “2.5”, da acta VII – e, também, “as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício” – cfr. a acta XIII -, para além de na acta XIX se ter decidido “considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99”.

É que não se pode afastar a hipótese de tais sentenças ou despachos terem sido determinados por factualidade assente, designadamente, em prova testemunhal.

Ora, neste enquadramento, é patente a aleatoriedade dos apontados critérios, na medida em que o desencadear do processo judicial ou administrativo onde se tenha dado como provado o exercício da actividade profissional em questão pode muito bem não ter sido protagonizado pelo odontologista em causa, o qual, inclusivamente, se poderia ter visto na qualidade de arguido num determinado processo criminal, acabando, por “beneficiar” de tal qualidade para assim ver comprovado, ainda que por prova testemunhal, o requisito temporal previsto no artigo 2º da Lei 4/99, em detrimento de um outro qualquer seu colega, que, apesar não ter sido demandado em processo crime, se vê impedido de fazer prova testemunhal no procedimento desencadeado ao abrigo do citado Diploma Legal, com vista à sua acreditação como odontologista."

Em face de todo o exposto, é de concluir que a limitação dos meios de prova efectuada pelo CEPO nas referidas actas foi ilegal, violando o disposto no artigo 87.º, n.º 1 do CPA e artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2 002, de 22 de Fevereiro, pelo que o acto impugnado, ao incluir o recorrente na lista dos profissionais de odontologia não acreditados em virtude de não ter feito prova dos requisitos exigidos por lei para o exercício da actividade de odontologista de acordo com os critérios em abstracto nelas estabelecidos, violou também esses preceitos.

E, em face da fundamentação do acto, o que há é que declarar essa ilegalidade e não apurar se o recorrente fez ou não, em concreto, essa prova, na medida em que o acto impugnado sobre ela se não pronunciou.

Procedem, assim, as conclusões 2.ª a 4.ª das alegações do recorrente, o que determina a anulação do acto impugnado e prejudica o conhecimento dos restantes vícios arguidos.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso e anular o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2004.

António Madureira – Relator – São Pedro – Rosendo José (Voto a conclusão porque aceito a interpretação de que o acto recorrido não efectuou a apreciação concreta dos elementos de prova apresentados.

Mas, discordo da interpretação efectuada do nº 1 do artº 87º do CPA que não impõe senão o dever de admitir e apreciar a prova oferecida.)

0197/03

Sumário

Texto Integral

1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

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