19/84 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz Acordam no Tribunal Constitucional: I – Enquadramento da matéria 1. A., interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, do despacho ministerial de 7 de Novembro de 1978, publicado no Diário da República, II série, n.º. 20, de 24 de Janeiro de 1979, que fixou a sua pensão de aposentação como director-geral interino do Gabinete do Plano do Zambeze em 100.992$00 anuais. A 1ª secção do STA, por acórdão de 25 de Junho de 1981, determinou a anulação do acto recorrido, atendo-se às seguintes razões: - A pensão de aposentação é determinada por aplicação do regime legal em vigor à data do acto ou facto determinante de aposentação (no caso em apreço, em 10 de Novembro de 1975), não sendo legalmente possível a aplicação do regime estabelecido pelo Decreto n.º 317/78, de 30 de Abril; - Aliás, sendo o regime aplicável ao recorrente resultante de diploma com força de lei, não podia o mesmo ser revogado, alterado ou contrariado por um simples decreto regulamentar. Em homenagem ao princípio da hierarquia das leis, só um diploma de igual força e categoria podia alterar retroactivamente o regime ao abrigo do qual se fixara o direito à pensão de aposentação; - O Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, constituindo, claramente uma lei inovadora, não pode convalidar actos administrativos já praticados, impedindo o recurso contencioso ou inutilizando os que dos mesmos actos hajam sido interpostos; - A sua aplicação retroactiva iria restringir a garantia do recurso contencioso consagrada nos artigos 17.º e 269.º n.º 2 da CRP, não podendo deixar, nessa medida, de se considerar como materialmente inconstitucional. 2. Inconformado com esta decisão recorreu o Ministério Público para o Pleno do STA que, por acórdão de 2 de Março de 1983, recusou a aplicação do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, por inconstitucionalidade material, pois que, aquela norma retroactiva atingiu a garantia do recurso contencioso consagrada no n.º 2 do artigo 269.º (n.º 3 do artigo 268.º do texto actual) da CRP. 3. Restrito à questão da inconstitucionalidade apreciada pelo Pleno do STA, interpôs o Ministério Público recurso para a Comissão Constitucional, transitando depois os autos, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 106.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, para o Tribunal Constitucional, onde produziu as suas alegações. Em síntese, sustentou o que se segue: - O Decreto-Lei n.º 413/78, na parte questionada, limitou-se, em termos gerais e abstractos, a mandar retroagir a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, tendo em vista, com se lê no preâmbulo “harmonizar o regime de aposentação dos funcionários da ex-administração ultramarina com o vigente no continente e ilhas adjacentes, produzindo normas adequadas à obtenção desse fim”; - Não se tratou de revalidar actos administrativos e evitar o funcionamento do direito fundamental do recurso contencioso; - Ao interessado não ficou vedada a alegação de qualquer dos vícios que consubstanciam o “fundamento em ilegalidade” em que assenta o direito do recurso contencioso, nem a invocação da matéria de facto correspondente, - O Decreto-Lei n.º 413/78, não veio sacrificar o núcleo essencial do direito de recurso contencioso, na medida em que o âmbito e a eficácia deste não foram “sacrificados para além do que objectivamente seria exigido pela situação material e pelos motivos da limitação”, - O acórdão sob recurso violou os artigos 17.º, 18.º e 269.º n.º 2 (hoje 268.º n.º 3) da CRP, devendo ser revogado a fim de se repetir o julgamento da causa de acordo com o juízo de constitucionalidade do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78. 4. O recorrido A. nas suas alegações defende que a aplicação retroactiva do Decreto n.º 317/76 determinada pelo Decreto-Lei n.º 413/78, torna este inconstitucional na medida em que, no caso concreto, restringiria o direito ao recurso contencioso constitucionalmente garantido, violando assim o disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º e n.º 2 do artigo 269.º da CRP. Foram corridos os vistos legais, cabendo agora apreciar e decidir. II – Fundamentação legal. 1. A questão em presença pode colocar-se assim: o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, enquanto manda aplicar como decreto-lei, a partir de 30 de Abril, viola alguma norma ou princípio constitucional, designadamente o disposto nos artigos 17.º, 18.º e 269.º n.º 2 (hoje 268.º n.º 3) da CRP, no seu texto originário? O Decreto-Lei n.º 413/78, como logo se alcança no seu preâmbulo, procurou conceder a “devida eficácia” aos diplomas que antes haviam sido editados com o expresso objectivo de harmonizar o regime de aposentação dos funcionários da ex-administração ultramarina com o vigente no continente e ilhas adjacentes, mais concretamente, o Decreto n.º 52/75 de 8 de Fevereiro e o Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril. O artigo 1.º deste último decreto aditou ao artigo 4.º do decreto n.º 52/75, um novo número, assim concedido: “A remuneração mensal a considerar para efeitos de cálculo da pensão não poderá exceder os limites fixados no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 49410, de 24 de Novembro de 1969, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 27/74, de 31 de Janeiro”. Completando o preceituado no artigo 1.º, o artigo 2.º do mesmo Decreto n.º 317/76, rezava deste modo: “Serão rectificadas as pensões de aposentação, suportadas pelo Orçamento Geral do Estado, fixadas ao abrigo do decreto n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, com inobservância do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 49410, de 24 de Novembro de 1969, redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 27/74, de 31 de Janeiro”. Por esta forma o Decreto n.º 317/76 prosseguia um duplo objectivo: harmonizava os critérios de fixação das pensões de aposentação, que passavam a ser idênticos para os funcionários do continente e ilhas adjacentes e da ex-administração ultramarina; autorizava a rectificação das pensões de aposentação que anteriormente haviam sido fixadas com base em critérios diversos dos vigentes na administração pública continental e insular. Simplesmente este propósito do legislador acabou por se frustrar devido à jurisprudência continuada do STA. Com efeito, este tribunal, a propósito de diversos casos concretos que lhe foram presentes, começou por decidir no sentido de que aqueles decretos, traduzindo-se, na hierarquia das fontes, em meros decretos regulamentares, não possuíam força legal bastante para introduzir limites específicos à pensão de aposentação em oposição ao Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado por decreto com força legal de decreto-lei, com a consequência de que tais decretos seriam ilegais, como ilegais seriam os actos administrativos de fixação de pensões com obediência aos critérios daqueles constantes. Foi, pois, a intenção específica de atalhar a esta jurisprudência, recobrindo da força legal devida os diplomas que segundo aquela a não possuíam, o verdadeiro propósito do Decreto-Lei n.º 413/78, para tanto se servindo do expediente de, por decreto-lei, fazer “retrotrair” a vigência de um decreto a uma data que era exactamente aquela em que ele – pressuposta a sua validade – começara efectivamente a vigorar! (cfr. Acórdão n.º 437 da Comissão Constitucional, Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983, pags. 78 e sgts.). Mercê desta “cosmética legislativa” os funcionários da ex-administração ultramarina que viram as suas pensões de aposentação estabelecidas com base naqueles critérios, foram despojados de uma causa ou fundamento de recurso contencioso a invocar contra o despacho ministerial respectivo, eventualmente até aquela que lhes concederia vencimento. Mas, não ficando vedada aos interessados, a alegação de qualquer dos vícios (incompetência, vício de forma, usurpação ou desvio de poder e violação de lei, regulamento ou contrato administrativo) que consubstanciam o “fundamento em ilegalidade “ em que assenta o direito de recurso contencioso, pode dizer-se que resultou violado o princípio que assegura esse direito? 2. Esta controvérsia foi tratada com largo desenvolvimento na Comissão Constitucional (cf. citado Acórdão n.º 437 e ainda Acórdão n.º 463, Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, págs. 133 e 134), havendo também sido já objecto de diversos acórdãos deste Tribunal Constitucional (cf. Acórdãos n.ºs 20/83, de 16 de Novembro e 23/83, de 22 de Novembro, Diário da República, II série, n.º 27, de 1 de Fevereiro de 1984 e Acórdãos n.ºs 5/84, de 18 de Janeiro, 9/84 e 10/84, de 1 de Fevereiro e 13/84, de 8 de Fevereiro, ainda inéditos). Entendeu-se, sem unanimidade embora, nos Acórdãos n.º 23/83 e 13 (84, ambos desta 1ª secção do Tribunal Constitucional, que a norma constante do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, viola o direito ao recurso contenciosos garantido pelo artigo 269.º n.º 2 (actual artigo 268.º n.º 3) da CRP. O Decreto-Lei n.º 413/78, ao pretender dar força de lei ao mencionado diploma regulamentar com eficácia a partir da sua data veio retirar aos cidadãos lesados nos seus direitos ou interesses legítimos o direito que lhes assistia de fazer anular tais actos, e com isso veio restringir o direito de recurso contencioso constitucionalmente garantido. Contra este juízo não pode argumentar-se, que o acto só deixou de ser impugnável por um único motivo, continuando no entanto a poder ser impugnado por qualquer outro vício, pelo que não teria sido atingido o direito de recurso contencioso. A verdade é que o acto deixou de ser impugnável pelo motivo que efectivamente o tornava ilegal, sendo obviamente irrelevante que continue a estar em aberto o recurso por qualquer outro motivo, quando nenhuma outra razão de impugnação existia. (cfr. Acórdão n.º 23/83). O direito de recurso contencioso não pode entender-se garantido quando em abstracto um acto administrativo continue a poder ser impugnado; ele não está garantido quando em concreto um acto que era ilegal por um certo motivo, e que podia ser impugnado por certo cidadão interessado, deixou de poder ser impugnado por esse motivo e por esse cidadão. Em suma: o propósito e o resultado do Decreto-Lei n.º 413/78, foi o de impedir a impugnação vitoriosa dos actos administrativos praticados ao abrigo do Decreto n.º 317/76. Os cidadãos que podiam impugná-los – e que já os tinham impugnado – foram privados dessa prerrogativa ou viram inutilizados os seus recursos. O direito ao recurso contencioso foi pois aniquilado – directa ou mediamente – com violação do artigo 268.º n.º 3 da CRP (cfr. citados Acórdãos n.ºs 23/83 e 13/84). 3. Sem embargo do exposto, o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, é ainda inconstitucional porque, para além da sua natureza retroactiva, viola o princípio do Estado de direito democrático consagrado no Preâmbulo e no artigo 2.º da CRP. É consabido que a retroactividade só comporta imediata inconstitucionalidade em áreas reservadas e, nomeadamente, na área penal incriminadora; todavia as leis retroactivas podem ser desconformes com a Constituição, não por acção desse sentido, mas por oposição por outros preceitos ou normas constitucionais. O princípio do estado de direito democrático garante um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, em consequência, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica. O cidadão deve poder prever as intervenções que o estado poderá levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder confiar em quem a sua actuação de acordo com o direito seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto constituídas e desenvolvidas no passado consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar, (cfr. Acórdão n.º 437, citado). No caso em presença a retroactividade imposta pelo n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, veio manifestamente desfavorecer os funcionários da ex-administração ultramarina, consentindo que o cálculo das suas pensões de reforma se fizesse de harmonia com critérios mais restritivos ou ainda que as pensões já fixadas fossem objecto de rectificação limitadora dos respectivos montantes. A norma retroactiva, para além do desfavorecimento da posição jurídica daqueles funcionários, foi orientada no sentido da desautorização de uma jurisprudência uniforme e pacífica do STA, traduzindo assim uma clara violação do princípio da confiança ínsito na ideia de Estado de direito democrático. III – Decisão Pelo exposto, negam provimento ao recurso e confirmam o acórdão recorrido na parte em que não aplicou, em virtude de inconstitucionalidade, o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do direito ao recurso contencioso garantido pelo artigo 269.º, n.º 2 (actual artigo 268.º, n.º 3), da Constituição e, também, por violação do princípio do Estado de direito democrático consignado, entre outros lugares, no artigo 2.º do diploma fundamental. Não são devidas custas. Lisboa, 22 de Fevereiro de 1984 Antero Alves Monteiro Diniz (assino vencido quanto à fundamentação e quanto à conclusão do acórdão na parte em que se teve por violado o disposto no n.º 2 do artigo 269.º da Constituição, na sua versão originária. Sustentei, como relator, na sequência, aliás, das declarações de voto produzidas nos Acórdãos n.ºs 23/83 e 13/84, atrás citados, e continuo a sustentar que a garantia constitucional do recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios tem por conteúdo a possibilidade de acesso ao tribunal para defesa dos direitos lesados, e não já a tutela concreta e individualizada dos fundamentos do recurso. Assim, os fundamentos concretos de recurso podem ser alterados, sem que aquela garantia seja afectada, pois que o preceito constitucional em causa apenas faz valer de forma expressa para os actos administrativos definitivos e executórios a doutrina em geral consignada na primeira parte no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, quando dispõe que a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos. O Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, não afecta, à luz das considerações expostas, a garantia constitucional do recurso contencioso). Vital Moreira Joaquim Costa Aroso Jorge Campinos (tendo em conta as declarações anexadas aos Acórdãos n.ºs 23/83, de 22 de Novembro e 13/84, de 8 de Fevereiro, com vista à declaração do nosso voto concordante.) Raul Mateus Armando Manuel Marques Guedes (vencido, nos termos do voto expresso no processo n.º 25/83.)