05579/09 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O CPTA optou por abraçar princípios desburocratizados e de plena promoção de acesso à justiça administrativa, genericamente plasmados no artigo 7º do Código, razão pela qual “a efectividade do direito de acesso à justiça administrativa passa pela criação de condições que promovam a emissão de pronúncias sobre o mérito das causas que são submetidas à apreciação dos tribunais administrativos”.

II- Para além do artigo 7º, o CPTA consagra soluções inovadoras que visam promover, por efeito directo da lei, a emissão de pronúncias sobre o mérito das causas. É o que desde logo, sucede, com as novas regras em matéria de legitimidade passiva [cfr. artigo 10º, nºs 2 e 4] e com a consagração do princípio de que, em caso de absolvição da instância por razões que obstem ao prosseguimento do processo, a petição pode ser substituída sem que, por esse facto, se considere que ela foi apresentada fora de prazo [cfr. artigos 12º, nº 4, 14º, nº 3 e 89º, nº 2]”.

III- Essas soluções constituem decorrência do “princípio pro actione”, que o artigo 7º do CPTA consagra, e que tem como um dos seus corolários o de que, em caso de dúvida, os tribunais têm o dever de interpretar as normas processuais num sentido que favoreça a emissão de uma pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas.

IV- Nenhuma norma que regule especificamente a tramitação dos processos cautelares conflitua com a aplicabilidade do nº 2 do artigo 89º do CPTA aos processos dessa natureza, pelo que se tem de entender que a norma em causa, embora sistematicamente inserta no capítulo que regula a tramitação da acção administrativa especial, também pode ver a respectiva previsão aplicada no âmbito dos processos cautelares.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

“A. ..– Prestação de Serviços de Limpeza e Manutenção, SA”, com sede na Rua Jorge Sena, Lote E, Escritório 7, em Lisboa, intentou no TAC de Lisboa uma PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DE NORMA, contra o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, pedindo a suspensão da eficácia do artigo 2º, nºs 2 e 3 do Regulamento de Extensão, publicado através da Portaria nº 1519/2008, de 24 de Dezembro.

Por despacho de 1-7-2009 foi julgado não verificado o pressuposto processual específico previsto no artigo 130º, nºs 1 e 3 do CPTA e, em consequência, foi a entidade requerida absolvida da instância [cfr. fls. 293/295 dos autos].

Por requerimento entrado em juízo em 21-7-2009, a requerente, invocando o disposto no artigo 89º, nº 2 do CPTA – absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento –, veio apresentar novo requerimento cautelar [cfr. fls. 303/377 dos autos].

Porém, tal requerimento veio a ser indeferido, com o fundamento de que o artigo em causa se reportava às acções administrativas especiais, não sendo por isso aplicável ao caso [cfr. fls. 451 dos autos].

Inconformada com o assim decidido, veio a requerente da providência cautelar recorrer jurisdicionalmente para este TCA Sul, tendo para o efeito concluído a sua alegação nos seguintes termos:

“1. O tribunal «a quo» decidiu não admitir o requerimento inicial apresentado pela recorrente a 21 de Julho de 2009.

2. A 23 de Fevereiro de 2009, a ora recorrente apresentou um requerimento inicial de providência cautelar de suspensão de eficácia de norma administrativa, contra o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social.

3. A recorrente foi notificada, a 20 de Maio de 2009, para se pronunciar sobre a excepção de ilegitimidade passiva deduzida pelo Ministério Público na sua oposição.

4. A ora recorrente não foi por qualquer forma convidada a suprir previamente a irregularidade presente no seu requerimento inicial.

5. Nem a mesma foi suprida oficiosamente.

6. Por sentença de 1 de Julho de 2009, o tribunal «a quo» absolveu o requerido da instância, por entender que não estavam verificados os pressupostos processuais constantes do artigo 130º do CPTA.

7. A recorrente voltou a apresentar, ao abrigo do disposto no artigo 89º, nº 2 do CPTA, o requerimento inicial de providência cautelar de suspensão de eficácia de norma, mas com efeitos circunscritos ao seu caso.

8. O tribunal recorrido é da opinião de que tal norma não tem aplicação por se referir a acções administrativas especiais, o que não será o caso dos presentes autos.

9. A absolvição da instância do ora recorrido teve lugar sem que tenha sido emitido previamente despacho de aperfeiçoamento.

10. O nº 2 do artigo 89º do CPTA permite a apresentação de novo requerimento, em 15 dias, com observância das prescrições em falta, nos casos em que a absolvição da instância tenha lugar sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento.

11. Por força do disposto no artigo 1º do CPTA, as normas do processo civil são aplicáveis aos processos administrativos apenas a título subsidiário.

12. A norma do artigo 89º, nº 2, por ser específica do contencioso administrativo, afasta a aplicação do artigo 289º, nº 2 do CPC.

13. Caso não se entenda que tem aplicação ao caso presente o disposto no nº 2 do artigo 89º do CPTA, já será de se lhe aplicar o artigo 289º, nº 2 do CPC.

14. Em qualquer dos casos, o tribunal recorrido não poderia ter recusado o segundo requerimento inicial apresentado pela recorrente.

15. Nos processos cautelares 185/09.0BELSB e 186/09.9BELSB, que correm termos na 2ª Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, os quais em tudo são idênticos ao dos presentes autos, as requerentes, nas mesmas circunstâncias, apresentaram segundo requerimento inicial ao abrigo do artigo 89º, nº 2 do CPTA, não tendo aquele tribunal levantado qualquer objecção, aceitando de imediato tal requerimento e ordenando a citação do requerido para se opor.

16. Tal requerimento inicial não pode ser rejeitado com base num argumento puramente formal.

17. Por força dos princípios da promoção do acesso à justiça e da boa fé, o formalismo não pode impor-se à materialidade que subjaz às normas legais, devendo as normas processuais ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas [artigo 7º do CPTA].

18. O princípio do aproveitamento dos actos processuais e a natureza urgente do processo cautelar obrigam a que se aproveite todo o processado por não haver prejuízo para a boa decisão da causa, por a considerar-se que deve ser rejeitado o requerimento é violado o princípio da boa fé e por se evitar que seja proposta nova acção em tudo idêntica à anterior apenas se acrescentando uma referência no pedido, o que provoca custos e demoras desnecessários num processo urgente e cautelar.

19. Segundo o disposto no nº 3 do artigo 116º do CPTA, aplicável às providências cautelares, a rejeição do requerimento inicial por falta de qualquer dos requisitos do nº 3 do artigo 114º que não seja suprida após notificação para o efeito ou por manifesta falta de legitimidade do requerido, não obsta à possibilidade de apresentação de novo requerimento.

20. Esta norma não tem aplicação ao caso porque a ora recorrente não foi notificada pelo tribunal, em qualquer momento, para suprir a deficiência presente no seu articulado.

21. Em todas as normas invocadas, o legislador revela que foi orientado por um princípio de aproveitamento dos actos processuais das partes, quando lhes é possível suprir as deficiências que impedem o conhecimento do mérito da causa.

22. Portanto, a recorrente invocou correctamente a norma que lhe confere a possibilidade de apresentar novo requerimento inicial no âmbito do mesmo processo judicial.

23. E mesmo que assim não se entenda, tal possibilidade é-lhe conferida pelas normas supletivas aplicáveis e, no limite, pelo princípio do aproveitamento dos actos processuais.

24. Pelo que o tribunal recorrido decidiu mal em não aceitar o referido requerimento, em violação dos artigos 89º, nº 2, 7º e 8º do CPTA ou, eventualmente, dos artigos 1º do CPTA e 289º, nº 2 do CPC”.

O Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social contra-alegou, concluindo pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 478/480 dos autos].

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 489 dos autos].

Com dispensa de vistos, vem o processo à conferência para julgamento.

* * * * * *

Vejamos pois se o despacho recorrido incorreu no apontado erro de julgamento.

Como se viu, a recorrente interpôs no TAC de Lisboa uma providência cautelar, pedindo a suspensão da eficácia do artigo 2º, nºs 2 e 3 do Regulamento de Extensão, publicado através da Portaria nº 1519/2008, de 24 de Dezembro.

Por despacho saneador, proferido sem que tivesse sido emitido previamente despacho de aperfeiçoamento, foi julgado não verificado o pressuposto processual específico previsto no artigo 130º, nºs 1 e 3 do CPTA e, em consequência, foi a entidade requerida absolvida da instância [cfr. fls. 293/295 dos autos].

A recorrente fez então distribuir um requerimento, entrado em juízo em 21-7-2009, com o qual, invocando o disposto no artigo 89º, nº 2 do CPTA – absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento –, apresentou novo requerimento cautelar [cfr. fls. 303/377 dos autos].

Porém, tal requerimento cautelar veio a ser indeferido, com o fundamento de que o artigo em causa se reportava às acções administrativas especiais, não sendo por isso aplicável ao caso [cfr. fls. 451 dos autos].

A questão objecto do presente recurso jurisdicional reconduz-se, assim, a saber se a faculdade concedida ao autor pelo artigo 89º, nº 2 do CPTA, é de aplicação restrita no âmbito das acções administrativas especiais, como considerou o despacho recorrido ou, ao invés, se pode ser aplicada também no âmbito dos processos cautelares.

Como se viu, o despacho recorrido atendeu apenas ao elemento sistemático para considerar inaplicável o normativo em causa ao processo cautelar, visto o mesmo estar incluído no Capítulo III [Marcha do processo] do Título III [Da acção administrativa especial] do CPTA.

Mas quanto a nós mal, como se procurará demonstrar.

Com efeito, embora a inserção sistemática da norma em causa possa inculcar a ideia de que a mesma constitui uma norma cujo campo de aplicação se esgota na tramitação da acção administrativa especial, os princípios enformadores do CPTA permitem concluir no sentido oposto.

A fim de afastar as críticas de excessivo formalismo da anterior Lei de Processo, o CPTA optou por abraçar princípios desburocratizados e de plena promoção de acesso à justiça administrativa, genericamente plasmados no artigo 7º do Código. Deste modo, “a efectividade do direito de acesso à justiça administrativa passa pela criação de condições que promovam a emissão de pronúncias sobre o mérito das causas que são submetidas à apreciação dos tribunais administrativos” [cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no Comentário ao CPTA, 2005, a págs. 58]. E, continuam os citados autores, “para além deste artigo 7º, o Código consagra soluções inovadoras que visam promover, por efeito directo da lei, a emissão de pronúncias sobre o mérito das causas. É o que desde logo, sucede, com as novas regras em matéria de legitimidade passiva [cfr. artigo 10º, nºs 2 e 4] e com a consagração do princípio de que, em caso de absolvição da instância por razões que obstem ao prosseguimento do processo, a petição pode ser substituída sem que, por esse facto, se considere que ela foi apresentada fora de prazo [cfr. artigos 12º, nº 4, 14º, nº 3 e 89º, nº 2]”.

No fundo, tal constitui decorrência do “princípio pro actione”, que o artigo 7º do CPTA consagra, e que tem como um dos seus corolários o de que, em caso de dúvida, os tribunais têm o dever de interpretar as normas processuais num sentido que favoreça a emissão de uma pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas, uma vez que a sua consagração formal na lei se reveste, no contexto específico do nosso contencioso administrativo, do maior significado, na medida em que preconiza uma inversão da atitude tradicional da nossa jurisprudência, inclinada a proceder a uma interpretação excessivamente formalista dos pressupostos processuais e, por via disso, a fundar-se em razões de ordem meramente processual para se subtrair, num número excessivo de situações, ao julgamento do mérito das causas.

A tudo isto acresce o facto de nenhuma norma que regule especificamente a tramitação dos processos cautelares conflituar com a aplicabilidade do nº 2 do artigo 89º do CPTA aos processos dessa natureza, pelo que se tem de entender que a norma em causa, embora sistematicamente inserta no capítulo que regula a tramitação da acção administrativa especial, também pode ver a respectiva previsão aplicada no âmbito dos processos cautelares.

Procedem, deste modo, as conclusões da alegação da recorrente, razão pela qual o despacho recorrido não pode manter-se.

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Termos em que, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o despacho recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TAC de Lisboa, a fim de aí ser proferido despacho liminar sobre o novo requerimento cautelar interposto ao abrigo do artigo 89º, nº 2 do CPTA, prosseguindo tais autos a respectiva tramitação, se a tal nada obstar.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Novembro de 2009

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Fonseca da Paz]

[António Vasconcelos]