19/2019 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 19/2019 Processo n.º 1427/17 3.ª Secção Relator: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra), em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., Lda., o primeiro interpôs recurso para o Tribunal Constitucional (cfr. fls. 65-66), com fundamento no artigos 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3, 75.º, n.º 1 e 75.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designado pela sigla LTC), do despacho do TAF de Sintra (cfr. fls . 50-60) de 31 de outubro de 2017 que - decidindo a impugnação judicial interposta pela ora recorrida de decisão condenatória contra-ordenacional - recusou a aplicação das normas dos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação de Cascais (Regulamento n.º 78/2013, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 48, de 8 de março de 2013), por entender que as referidas normas regulamentares foram criadas e aplicadas sem lei habilitante para tal e, assim, padecerem de inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), com referência ao artigo 32.º, n.º 10, ambos da Constituição da República Portuguesa (CRP). O requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC, tem o seguinte teor (cfr. fls. 65-66): «A Magistrada do Ministério Público, junto deste Tribunal, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 70.º, n.º 1, al. a), 72º, nº 1, al. a) e 3, 75°, n° 1 e 75°- A da Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15/11, com as alterações introduzidas pelas Leis n.º 143/85, de 26/11, 85/89, de 7/9, 88/95, de 1/9 e 13-A/98, de 26/2 e Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30/11), vem interpor RECURSO OBRIGATÓRIO PARA O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL da douta decisão proferida nos autos à margem referenciados, dado que: 1 - Com fundamento na desaplicação das normas constantes dos artigos 37.° e 77.°, n.º 1, al. j) e n.º 2 , do Regulamento nº 78/2013, de 09/03 - Regulamento da Urbanização e Edificação do Município de Cascais (RUEM) , publicado no DR, 2.ª Série, n° 48, de 08/03/2013, por terem sido consideradas inconstitucionais, por violação do artigo 165, n° 1, d), com referência ao artigo 32, n° 10, ambos da CRP. 2 - A douta decisão recusou a aplicação das citadas normas, por ter considerado que as mesmas padecem de inconstitucionalidade orgânica , por a Autoridade Administrativa ter criado e aplicado as referidas normas do RUEM de Cascais, sem lei habilitante para tal , violando o princípio da reserva relativa de competência legislativa, prevista no artigo 165º, n° 1, d), com referência ao artigo 32, n° 10, da mesma CRP , que determina que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo , sobre: «d) Regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo ;». 3 - Pretende-se assim ver apreciada a inconstitucionalidade das citadas normas constantes dos artigos 37 e 77, n° 1, alínea j) e 2 do RUEM de Cascais. 4 - O presente recurso é processado como o de apelação, com efeito suspensivo (artigos 143°, n° 1, do CPTA, 644°, n° 1, alínea a), do CPC e 78°, n° 2, da LTC), com subida imediata, nos próprios autos, e interrompe os prazos para a interposição dos recursos ordinários que caibam da decisão, nos termos dos artigos 75° e 78, n° 2, da LTC. Nestes termos, requer-se a V. Exa., que se digne admitir o presente recurso e feito o mesmo subir, com o efeito próprio, seguindo os demais termos legais.» 3. A relatora proferiu despacho para as partes virem aos autos proferir as alegações nos seguintes termos (cfr. fls. 75): «Notifiquem-se as partes para alegar, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias, nos termos dos artigos 78.º-A, n.º 5, e 79.°, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão.». 4. O recorrente apresentou alegações e concluiu pela não inconstitucionalidade das normas objeto do recurso, nos seguintes termos (cfr. fls. 77-88): « Alegando nos autos em epígrafe, diz o recorrido Ministério Público : I (Recurso) 1. Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, para si obrigatório, nos termos do disposto nos artigos arts. 70.º, n.º 1, al. a), e 72.º n.º 1, al. a) e 3, 75.º, n.º 1, e 75.º-A, todos da LOFPTC, da douta decisão proferida nos autos à margem referenciados [de proc. n.º 688/17.3BESNT, do TAF de Sintra – UO 3, 12.ª espécie - Recurso de contra-ordenação / Recurso judicial de decisão de aplicação de coima, em que é R. A., Lda. e recorrida a Câmara Municipal de Cascais, fls. 52 a 60], “1- Com fundamento na desaplicação das normas constantes dos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, al. j) e n.º 2, do Regulamento n.º 78/2013, de 09/03 – Regulamento de Urbanização e Edificação do Município e Cascais (RUEM) publicado no DR, 2.,ª série, n.º 48, de 08/03/2013, por terem sido consideradas inconstitucionais, por violação do artigo 165, nº 1, d), com referência ao artigo 32.º, n.º 10, ambos da CRP; 2- A douta decisão recusou a aplicação das citadas normas, por ter considerado que as mesmas padecem de inconstitucionalidade orgânica, por a Autoridade Administrativa ter criado e aplicado as referidas normas do RUEM de Cascais sem lei habilitante para tal, violando o princípio da reserva relativa de competência legislativa prevista no artigo 165º, nº 1, d), com referência ao artigo 32, n.º 10, da mesma CRP, que determina que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo, sobre: «d) Regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo » 3- Pretende-se assim ver apreciada a constitucionalidade dos artigos 37 e 77, n.º 1, alínea j) e 2 do RUEM de Cascais” (fls. 65 e 66). II (Questão de constitucionalidade) a) Autonomia local 2. O RUEM enceta logo com a invocação da respetiva habilitação legal, no seguintes termos: “Artigo 1.º ( Lei habilitante ): O Regulamento da Urbanização e Edificação, de ora em diante designado por RUEM, é elaborado e aprovado ao abrigo do disposto no artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, no uso da competência conferida pela alínea a ) do n.º 2 do artigo 53.º e da alínea a ) do n.º 6 do artigo 64.º, ambas da Lei n.º 169/99 [doravante, RJFMF], de 18 de setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, e do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações e na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março [doravante, RJUE]”. Para aferir do seu real alcance, e bem poder resolver a questão de constitucionalidade, importa situar o poder regulamentar das autarquias locais no quadro das decisões valorativas fundamentais (da “ordem de valores”) da Constituição, no caso quanto à garantia institucional da “autonomia local”. 3 . O artigo 241.º da Constituição, com efeito, expressa uma norma de competência (que investe as “As autarquias locais […] de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar”. Qual o sentido do adjetivo “próprio” com que a lei constitucional qualifica o poder normativo das autarquias locais? Para o aprender acertadamente, é mister trazer à colação a garantia institucional da “autonomia local”, consubstanciada no reconhecimento de autarquias de “população e território”, com fins múltiplos, das quais emana uma “vontade local” específica e diversa da “vontade geral”, expressa por órgãos representativos, livremente eleitos e com autonomia para se darem a sua própria “lei”, em ordem à prossecução de interesses das respetivas populações [Constituição, arts. 6.º, 235.º, n.º n.ºs 1 e 2, 237.º, n.º 1, e 267.º, n.º 2, e 288.º, al. n)] 1 [ 1 J. BAPTISTA MACHADO, Participação e descentralização (…), Livraria Almedina, 1982, 6 a 9.] Deste sentido profundo da norma constitucional de competência , que não foi considerado pela decisão recorrida, procedem relevantes corolários para a correta compreensão do significado e alcance dos regulamentos autónomos (das autarquias locais) que são o cerne da questão de constitucionalidade versada no presente recurso. b) Idem : regulamentos autónomos 4 . Com efeito, como discorre a doutrina mais autorizada, ainda no domínio da versão fundadora da Constituição, “A administração indirecta ou descentralizada tem por definição ou por natureza um poder regulamentar próprio ou autónomo. Nisto se traduz a sua “autonomia”. Daqui decorre que tal poder não lhe é delegado pelo Estado-administrador”. Adiante, advoga que “(…) os regulamentos autónomos podem situar-se neste domínio e designadamente intervir no âmbito dos direitos de propriedade e liberdade e dos direitos fundamentais em geral” e, ainda mais incisivamente, “Esta competência regulamentar [das autarquias locais] tem de específico, como já atrás dissemos, poder constitucionalmente abranger o próprio domínio das matérias reservadas à lei e em especial o domínio da propriedade, da liberdade e das penas . Os regulamentos do Governo não podem criar impostos nem impor penas – mas as autarquias locais não sofrem deste discriminação constitucional, podendo os seus regulamentos ter um conteúdo mais amplo do que aquele que é permitido aos regulamentos do Governo: podem, nos limites de lei, criar impostos e impor sanções (…)” 2 [ 2 AFONSO R. QUEIRÓ, Lições de direito administrativo , vol. I., Coimbra, 1976, 431, 433 e 461 ( itálicos nossos). Noutra formulação, não menos impressiva, “existe uma diferença essencial entre os regulamentos dos organismos da administração autónoma e os regulamentos do Governo e demais órgãos da administração directa ou indirecta do Estado. Enquanto os regulamentos governamentais são meros instrumentos secundários de desenvolvimento e aplicação das leis, os regulamentos autónomos são expressão de “autodeterminação” na realização de interesses próprios, uma espécie de “autolegislação” democraticamente legitimada quanto ao objecto (…) e quanto aos seus destinatários (…). Isso aponta para um regime específico dos regulamentos autónomos face aos regulamentos do Estado” 3 [ 3 VITAL MOREIRA, Administração autónoma e associações públicas , Coimbra Editora, 1997, 182.] 5 . Por outra parte, ainda relativamente ao texto da norma constitucional de competência, dele não decorre qualquer restrição quanto ao objeto dos ditos regulamentos “próprios” (sem prejuízo, bem entendido dos limites mencionados – scl ., rememorados – no preceito em apreço, ou seja, “da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutela”). Podem assim tais regulamentos “próprios”, quanto ao respetivo objeto, nomeadamente assumir feição de regulamentos de polícia, nomeadamente urbanística e de edificação, estabelecendo assim limitações às liberdades pessoais, na medida em que consubstanciem actos ou atividades de risco, em matéria urbanística e edificativa, tudo em ordem a prevenir que as mesmas redundem em danos, pessoais e materiais, para interesses públicos merecedores e carecidos de tal proteção. 6 . No plano da lei, os municípios (a assembleia municipal, sob proposta da câmara) estão, em geral, taxativamente investidos de competência para emitirem regulamentos com eficácia externa em, e em especial, “no exercício do seu poder regulamentar próprio, os municípios aprovam regulamentos municipais de urbanização e de edificação” ( RJFMF , arts. 53.º, n.º 2, al. a), e RJUE, art. 3.º, caput , respetivamente). Naturalmente, em face do seu escopo, estes regulamentos municipais, em matéria urbanística e de edificação, contêm por definição disposições de polícia, com o seu típico conteúdo deôntico, com função regulatória, seja de permissões ou imperativos (proibições, ordens). 7 . Constitucional e legalmente habilitados para editarem tais normas administrativas, gerais, abstratas e com eficácia externa, nomeadamente com o conteúdo de proibições e ordens, é inerente a tal prerrogativa, está nela implícita pela própria natureza das coisas, que tais imperativos venham aparelhados das pertinentes sanções de caráter administrativo, para o caso de incumprimento ou infração pelos seus destinatários. Isto, bem entendido, até em natural e necessária consonância com o nosso sistema de “administração executiva”, nomeadamente em relação à prerrogativa de autoridade da “autotutela executiva” em que está investida a Administração, de fazer respeitar ou reintegrar, proprio iure , a legalidade urbanística (p. ex. CPA, arts. 175.º, n.º 1, e 176.º, n.ºs 1 e 2). De modo que seria insólito – para não dizer deletério – interpretar as ditas disposições constitucionais e legais no sentido de atribuírem competência para criar normas com o conteúdo imperativo de ordens ou proibições…sem correspondentemente atribuir às autoridades normativas os necessários poderes de tutela da legalidade, para compelir ao cumprimento ou reprimir a infração dessas normas jurídicas municipais (reintegração ou repressão do ilícito administrativo). Seria mesmo contranatura imputar ao “legislador racional” a criação sistemática de leges imperfectae , desprovidas de quaisquer sanções (idóneas e proporcionais), o que aliás estaria em declarada e insanável contradição com as regras da boa hermenêutica (Código Civil, art. 9.º, n.º 3). 8 . E tanto que assim é, tanto que isso seria uma falácia intolerável, que é da pena do próprio legislador que procede o seu cabal desmentido. Com efeito, na linha de uma tradição anterior e que se manteve ulteriormente, a Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro ( Aprova a Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto ) no seu artigo 55.º ( Coimas ), n.º 1 previa expressamente o seguinte: “A violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima”. E, imediatamente, no seu n.º 2, “As coimas a prever nas posturas e nos regulamentos municipais não podem ser superiores a 10 vezes a retribuição mínima mensal garantida para as pessoas singulares e a 100 vezes aquele valor para as pessoas colectivas, nem exceder o montante das que sejam impostas pelo Estado para contra-ordenação do mesmo tipo” (cfr., ainda, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na redação que por último lhe foi conferida pela Lei n.º 109/2001, de 24 de dezembro, art. 1.º). No caso, bem entendido, a pena pecuniária principal com que é sancionada a contraordenação em apreço, prevista no art. 37.º do RUEM, é punível com uma coima graduada entre o mínimo de 100,00 euros e o máximo de 2.500,00 euros, no caso de pessoa singular (arts. 77.º, n.ºs 1, al. j), e n.º 2). Portanto em escrupulosa conformidade com as referidas balizas legais em matéria de penalidade máxima para as pessoas singulares, quer em função da retribuição mínima mensal garantida (Decreto-Lei n.º 143/2010, de 31 de dezembro, art. 1.º, n.º 1), quer do equivalente ilícito estadual de mera ordenação social (RJUE, arts. 80.º-A, n.º 2, 98.º, n.º 1, al. c) e n.º 4). O antes mencionado preceito legal, embora não tendo sido considerado pela decisão recorrida quando ponderou a Lei n.º 2/2007, cit., é manifestamente de capital importância para os nossos efeitos pois, para além de norma de qualificação de ilícitos e sanções, expressa uma norma de competência – tanto para definir condutas como contraordenações, como para lhes cominar a inflição de uma coima a título de sanção pelo ilícito incorrido. Está, assim, completa, à luz dos citados preceitos constitucionais e legais, a “pirâmide normativa” para efeitos da criação de tipos objetivos de ilícitos de mera ordenação social, municipais, em matéria de edificação. A saber: Constituição e lei, como habilitação para os órgãos dos municípios, através de regulamento “próprio”, emitirem normas gerais, abstratas e externas; definição de certos comportamentos (ações ou omissões) em matéria de edificação, municipalmente situados, como “contraordenações”; qualificação da violação de tais ilícitos administrativos a título de “coimas”; a sanção pecuniária principal cominada à contraordenação prevista no artigo 37.º, nos termos do artigo 77.º, n.º 1, al. j), e n.º 2, ambos do RMUE, é punível como coima, graduada num máximo de 2.500,00 euros, no caso de pessoas singulares, portanto dentro dos limites prescritos pelos artigos 241.º da Constituição e 55.º, n.º 2, da Lei n.º 2/2007, citada. c) Reserva de lei 11 . A isto, bem entendido, em nada causa embaraço, e muito menos fulmina de inconstitucionalidade, a reserva de lei prevista no artigo 165.º, n.º 1, al. d), da lei fundamental, invocada na decisão recorrida. Ao invés, o modelo de partilha de competências por esta delineado é autenticamente compaginável, e até reclamado, pelas soluções legais que acabámos de descrever. 12 . Com efeito, tal preceito, epigrafado “Reserva relativa de competência legislativa”, dispõe: “É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”. Por conseguinte, como resulta expressamente do seu teor literal, o âmbito da reserva está circunscrito ao “regime geral de punição” dos “actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”. Ora, é certo que o RUEM em apreço não disciplina tal “regime geral de punição” e, mais certo ainda, os seus artigos 37.º e 77.º, n.º 1, al. j), e n.º 2, em nada contêm matéria que possa materializar tal “regime geral de punição”, pois que na verdade consubstanciam a criação de um específico tipo objetivo de ilícito municipal de mera ordenação social, em matéria de edificação. 13 . Podemos, pois, fechar virtuosamente este “círculo hermenêutico” com o mesmo “argumento de autoridade”, mais a mais por virtude de estar fundado em razões concludentes, que agora vamos aduzir. Isto é, invocando a doutrina, de há longa data dada como assente pela jurisprudência constitucional, não julgando inconstitucional este ponto da “demarcação de competências” para definir tipos objetivos de ilícitos de mera ordenação social, municipais, e sua punição, que extravasem do seu “regime geral”, sem ulteriormente gerar controvérsia. Pois ali, a dado passo, judiciosamente se sentenciou: “O mesmo raciocínio é aplicável às coimas estabelecidas pelas autarquias no âmbito dos seus poderes de normação, havendo apenas que ter em conta (quanto ao limite máximo) o preceituado no artigo 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, atrás citado. Esta norma de lei emanada da Assembleia da República permite que as entidades com competência para emitirem posturas e regulamentos de natureza genérica e de execução permanente ao nível das autarquias locais fixem coimas, que podem variar, nos seus valores máximos e respectivamente para as freguesias e para as posturas e regulamentos municipais, até uma vez e dez vezes o salário mínimo nacional dos trabalhadores da indústria, desde que estes valores não ultrapassem os montantes fixados pelo Estado para contra-ordenações do mesmo tipo” (cfr., por todos, o acórdão do Tribunal Constitucional (1.ª secção), n.º 110/95, proc.º n.º 23/93, de 23 de fevereiro, n.º 3.1.) 4 [ 4 http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19950110.html .] 14 . Quanto ao artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, que dispõe “Nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa”, manifestamente não tem valia, nem préstimo, para dirimir o caso em apreço. Com efeito, tal preceito prescreve sobre o conteúdo de garantias processuais e procedimentais (“norma primária”), e não sobre a titularidade e extensão de competências para a produção de normas jurídicas (“norma secundária”), que é verdadeira e exclusivamente a questão controvertida na decisão recorrida. Por outras palavras, não está em causa matéria de inconstitucionalidade material (relativa ao conteúdo do ilícito de mera ordenação social em apreço, se viola ou não garantias de defesa) mas de inconstitucionalidade orgânica (quem e em que medida, é autoridade normativa para criação deste ilícito de mera ordenação social). E, aliás, a prova insofismável de que assim é provém, precisamente, da decisão recorrida, que alude somente à pretensa “falta de lei habilitante”, nada aduzindo no sentido de imputar aos ilícitos municipais em causa um conteúdo que infrinja as ditas garantias de defesa no processo de contra-ordenação (fls. 55 (6) e 60 (11) da sentença recorrida). d) Síntese 15. Pelos motivos expostos, a decisão recorrida, ao julgar organicamente inconstitucional os artigos 37.º e 77.º, n.º 1, al. j), e n.º 2, do RUEM, incorreu em erro de julgamento , por força de erro de interpretação , nomeadamente dos artigos 32.º, n.º 10, e 165.º, n.º 1, al. d), ambos da Constituição. III (Conclusões) 1.ª) Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, para si obrigatório, nos termos do disposto nos artigos arts. 70.º, n.º 1, al. a), e 72.º n.º 1, al. a) e 3, 75.º, n.º 1, e 75.º-A todos da LOFPTC, da douta decisão proferida nos autos à margem referenciados [de proc. n.º 688/17.3BESNT, do TAF de Sintra – UO 3, 12.ª espécie- Recurso de contra-ordenação / Recurso judicial de decisão de aplicação de coima, em que é R. SA., Lda. e recorrida a Câmara Municipal de Cascais, fls. 52 a 60] “1- Com fundamento na desaplicação das normas constantes dos artigos 37.º e 77., n.º 1, al. j) e n.º 2, do Regulamento n.º 78/2013, de 09/03 – Regulamento de Urbanização e Edificação do Município e Cascais (RUEM) publicado no DR, 2.,ª série, n.º 48, de 08/03/2013, por terem sido consideradas inconstitucionais, por violação do artigo 165, nº 1, d), com referência ao artigo 32.º, n.º 10, ambos da CRP, 2- A douta decisão recusou a aplicação das citadas normas, por ter considerado que as mesmas padecem de inconstitucionalidade orgânica, por a Autoridade Administrativa ter criado e aplicado as referidas normas do RUEM de Cascais sem lei habilitante para tal, violando o princípio da reserva relativa de competência legislativa prevista no artigo 165º, nº 1, d), com referência ao artigo 32, n.º 10, da mesma CRP, que determina que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo, sobre: «d) Regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo» 3- Pretende-se assim ver apreciada a constitucionalidade dos artigos 37 e 77, n.º 1, alínea j) e 2 do RUEM de Cascais” (fls. 65 e 66). 2ª) O artigo 241.º da Constituição investe as “As autarquias locais […] de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar”, norma constitucional de competência esta cujo sentido profundo deve ser compreendido à luz da garantia institucional da “autonomia local”, pois dela procedem relevantes corolários para a correta exegese do significado e alcance do aludidos regulamentos autónomos. 4.ª) Com efeito, no dizer da melhor doutrina “Esta competência regulamentar [das autarquias locais] tem de específico (…) poder constitucionalmente abranger o próprio domínio das matérias reservadas à lei e em especial o domínio da propriedade, da liberdade e das penas . Os regulamentos do Governo não podem criar impostos nem impor penas – mas as autarquias locais n ã o sofrem desta discrimina çã o constitucional, podendo os seus regulamentos ter um conteúdo mais amplo do que aquele que é permitido aos regulamentos do Governo: podem, nos limites de lei, criar impostos e impor sanções (…)” (AFONSO R. QUEIRÓ). 5.ª) Por outra parte, ainda quanto ao plano constitucional, não decorre do preceito em causa qualquer restrição quanto ao objeto dos ditos regulamentos “próprios”, que podem assim ter feição de “regulamentos de polícia”, nomeadamente urbanística e de edificação estabelecendo assim limitações às liberdades pessoais, na medida em que consubstanciem actos ou atividades de risco, no caso em matéria edificativa, tudo em ordem a prevenir que as mesmas redundem em danos, pessoais e materiais, para interesses públicos merecedores e carecidos de tal proteção. 6.ª) No plano da lei, os municípios (a assembleia municipal, sob proposta da câmara) estão taxativamente investidos de competência para emitirem regulamentos com eficácia externa e, em especial, no exercício do seu poder regulamentar “próprio”, os municípios aprovam regulamentos municipais de urbanização e de edificação, os quais contêm, por natureza, disposições de polícia com o seu típico conteúdo deôntico, com função regulatória, seja de permissões ou imperativos (proibições e ordens). 7.ª) Seria de todo insólito interpretar as ditas disposições constitucionais e legais no sentido de atribuírem competência para criar normas com conteúdo imperativo, de ordens ou proibições, sem correspondentemente atribuírem às autoridades normativas em causa os necessários poderes de tutela da legalidade, para compelir ao cumprimento ou reprimir a infração dessas normas jurídicas municipais (reintegração ou repressão do ilícito administrativo). 8.ª) Que tal visão das coisas é improcedente resulta, aliás, da Lei n.º 2/2007, de 15 de abril [janeiro] ( Aprova a Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto ), a qual, na linha de uma tradição anterior e que se manteve ulteriormente, no seu artigo 55.º ( Coimas ), n.º 1 previa expressamente o que “A violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima”. 9.ª) O aludido artigo 55.º, embora não tendo sido considerado pela decisão recorrida quando ponderou a Lei n.º 2/2007, cit., é, manifestamente, de capital importância para os nossos efeitos pois, para além de norma de qualificação de ilícitos e sanções, expressa uma norma de competência – tanto para definir condutas como contraordena çõ es, como para lhes cominar a infli çã o de uma coima a t í tulo de san çã o pelo ilícito incorrido (n.ºs 1 e 2). 10.ª) A isto, bem entendido, em nada causa embaraço, e muito menos e muito menos fulmina de inconstitucionalidade, a reserva de lei constitucional prevista no artigo 165.º, n.º 1, al. d), antes o modelo de partilha de competências por esta delineado é autenticamente compaginável, e até reclamado, pelas soluções legais que descrevemos. 11.ª) Como resulta expressamente do seu teor literal, o âmbito da reserva está circunscrito ao “regime geral de punição” dos “actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, sendo certo que o RUEM não disciplina tal “regime geral de punição” e, mais certo ainda, que os seus artigos 37.º e 77.º, n.º 1, al. j), e n.º 2, em nada contêm matéria que possa materializar tal “regime geral de punição”, pois que na verdade consubstanciam a criação de um específico tipo objetivo de ilícito municipal de mera ordenação social, em matéria de edificação. 12.ª) . Quanto ao artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, é evidente que o mesmo não tem valia para o caso em apreço, pois esta disposição constitucional prescreve sobre o conteúdo de garantias processuais e procedimentais (“norma primária”), e não sobre a titularidade e extensão de competências para a produção de normas jurídicas (“norma secundária”). 13.ª) Mas no caso não está em causa matéria de inconstitucionalidade material (relativa ao conteúdo do ilícito de mera ordenação social em apreço, se viola ou não garantias de defesa) mas, antes, de inconstitucionalidade orgânica (quem e em que medida, é autoridade normativa para criação deste ilícito de mera ordenação social). 14.ª) A prova insofismável de que assim é provém, precisamente, da decisão recorrida, que alude somente à pretensa “falta de lei habilitante”, nada aduzindo no sentido de imputar aos ilícitos municipais em causa um conteúdo que infrinja as ditas garantias de defesa no processo de contra-ordenação. 15.ª) Pelo exposto, em suma, a decisão recorrida, ao julgar organicamente inconstitucional os artigos 37.º e 77.º, n.º 1, al. j), e n.º 2, do RUEM, incorreu em erro de julgamento, por força de erro de interpretação, nomeadamente dos artigos 32.º, n.º 10, e 165.º, n.º 1, al. d), ambos da Constituição. Termos em que, concedendo provimento ao presente recurso, deverá ser revogada a decisão recorrida, baixando então os autos ao tribunal recorrido, a fim de que este a reforme em conformidade com o julgamento de inconstitucionalidade (LOFPTC, art. 80.º, n.º 2).». 5. Decorrido o prazo para o efeito, a recorrida não contra-alegou (cfr. cota de fls. 89). Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação A) Enquadramento 6. O presente r ecurso foi apresentado nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo por objeto a decisão judicial, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 31/10/2017 que decidiu não aplicar as normas previstas nos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação do Município de Cascais (Regulamento n.º 78/2013, de 8 de março, então em vigor) ao caso dos autos. Com efeito, na sentença judicial ora recorrida decidiu-se recusar «a aplicação das normas dos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do RUEM de Cascais [citado Regulamento 78/2013], por [se] entender que a decisão condenatória contra-ordenacional impugnada é manifestamente ilegal, por a Autoridade Administrativa recorrida ter criado e aplicado os mesmos artigos 37 e 77-1-j) e 2, do RUEM de Cascais sem lei habilitante para tal, e, assim, padecerem de inconstitucionalidade orgânica por violação, nos termos acabados de referir, do artigo 165-1-d) , com referência ao artigo 32-10, ambos da CRP .» (cfr. sentença do TAF de Sintra de 31/10/2017, recorrida, fls. 60). 6.1 O referido Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação do Município de Cascais (RUEM) foi aprovado pelo Regulamento n.º 78/2013, de 8 de março, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 48, de 8/03/2013. No preâmbulo do diploma regulamentar em questão, pode ler-se: «O Regulamento da Urbanização e Edificação do Município de Cascais (RUEM) atualmente em vigor foi elaborado ao abrigo da competência regulamentar cometida aos Municípios fixada na vigência do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações e na redação dada pela Lei n.º 60/2007, de 4 de setembro, tendo sido posteriormente sujeito a uma alteração. Por um lado, para que pudessem ser introduzidas as adaptações decorrentes da décima alteração ao Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) fixada no Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março e por outro, para promover os ajustamentos e reformulações colhidos com a experiência da aplicação diária do diploma nos últimos anos. Presentemente, está em curso no Município de Cascais a implementação de um conjunto de iniciativas de modernização tecnológica que visam facilitar a vida dos cidadãos e a atividade das empresas, bem como aumentar a eficiência e a qualidade dos serviços prestados pela autarquia, integradas no processo de transformação Cascais XXI - Fase I. De entre estas iniciativas sobressai o programa de desmaterialização de processos urbanísticos, o qual visa, entre outros objetivos, agilizar e otimizar o processo de apreciação dos procedimentos de licenciamento e de admissão das comunicações prévias das operações urbanísticas, decorrendo a instrução e tramitação destes por via eletrónica. Desta forma, urge assim promover as inerentes alterações ao regulamento municipal de forma a promover a sua compatibilidade formal com o programa de desmaterialização de processos e simplificação administrativa. O projeto de alteração ao regulamento esteve sujeito a discussão pública, nos termos das disposições conjugadas previstas no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 555/99 na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010 e 118.º do Código do Procedimento Administrativo, para recolha de sugestões, durante o prazo de 30 dias, tendo o mesmo sido aprovado na sua globalidade na reunião da Câmara Municipal de 19 de novembro de 2012 e na reunião plenária da Assembleia Municipal de 19 de dezembro de 2012.» No artigo 1.º do RUEM, sob a epígrafe «Lei habilitante» estabelece-se que o regulamento da Urbanização e Edificação, de ora em diante designado por RUEM, é elaborado e aprovado ao abrigo do disposto no artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, no uso da competência conferida pela alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º e da alínea a) do n.º 6 do artigo 64.º, ambas da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, e do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações e na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março. Nos termos do seu artigo 2.º (âmbito de aplicação), o RUEM é aplicável em toda a área do município de Cascais. O artigo 3.º do regulamento define como seu objeto que o RUEM estabelece as regras respeitantes à urbanização e edificação e à utilização do espaço público, no âmbito das operações urbanísticas, sem prejuízo do disposto noutras normas legais e regulamentares em vigor. 6.2 As normas cuja aplicação foi recusada com fundamento em inconstitucionalidade na decisão judicial ora recorrida constam dos artigos 37.º (Capítulo V – Da Execução das Operações Urbanísticas, Secção I – Condições gerais) e 77.º, n.º 1, alínea j), e n.º 2 (Capítulo VIII – Sanções) do RUEM. Assim dispõem: « CAPÍTULO V Da Execução das Operações Urbanísticas SECÇÃO I Condições gerais Artigo 37.º Informação sobre o início dos trabalhos e o responsável pelos mesmos O início da execução dos trabalhos e a identificação do promotor e da pessoa encarregada da execução dos mesmos, devem ser comunicados à Câmara Municipal, com a antecedência mínima de cinco dias, independentemente da sua sujeição a prévio licenciamento, admissão de comunicação prévia ou isenção de controlo prévio.» « CAPÍTULO VIII Sanções Artigo 77.º Contraordenações 1 – Sem prejuízo do disposto na demais legislação aplicável, nomeadamente no artigo 98.º do RJUE, constituem contraordenação as seguintes infrações ao disposto no RUEM: …; …; …; …; …; …; …; …; …; A violação do disposto no artigo 37.º; …; …; …; …; …. 2 – As contraordenações previstas nas alíneas a) a c), e), h), j), k) e m) do número anterior são puníveis com uma coima graduada entre o mínimo de 100,00 euros e o máximo de 2.500,00 euros, no caso de pessoa singular, ou entre o mínimo de 250,00 euros e o máximo 20.000,00 euros, no caso de pessoa coletiva. 3 – … 4 – … … 6 – …» 6.3 O regulamento municipal em causa foi recentemente revogado pelo (novo) Regulamento de Urbanização e Edificação do Município de Cascais, aprovado na Assembleia Municipal de Cascais em 29 de janeiro de 2018 e publicado em anexo ao Aviso do Município de Cascais n.º 3054/2018 (Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 7 de março de 2018). No artigo 1.º deste novo RUEM, sob a epígrafe «Lei Habilitante», dispõe-se que o Regulamento da Urbanização e Edificação do Município de Cascais, de ora em diante designado por RUEM, é elaborado e aprovado ao abrigo do disposto no artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, no uso da competência conferida pela alínea k) do n.º 1 do artigo 33.º e alínea g) do n.º 1 do artigo 25.º do Anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, do artigo 8.º da Lei n.º 53 -E/2006, de 29 de dezembro, na redação dada pela Lei n.º 117/2009, de 29 de dezembro, do artigo 3.º do Decreto -Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações e na redação conferida pelo Decreto -Lei n.º 136/2014, de 9 de setembro, alterada pelos Decretos -Leis n.ºs 214 -G/2015, de 2 de outubro, 97/2017, de 10 de agosto e 79/2017, de 18 de agosto e dos artigos 98.º a 101.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro. Já quanto ao objeto e âmbito de aplicação (artigo 2.º), o novo diploma assume-se como um Regulamento complementar, tendo como objeto a concretização e execução prevista no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e no Plano Diretor Municipal, estabelecendo as regras respeitantes à urbanização e edificação e à utilização do espaço público no âmbito das operações urbanísticas, designadamente em matéria de conceitos, condicionamentos aplicáveis, de desenho urbano e enquadramento arquitetónico, de conservação e utilização do edificado ou qualidade do ambiente urbano e do espaço público, sem prejuízo do disposto noutras normas legais e regulamentares em vigor (n.º 1). O RUEM fixa, ainda, as normas aplicáveis ao processo de desmaterialização de procedimentos urbanísticos instruídos, na plataforma digital do Município (n.º 2). O RUEM é aplicável em toda a área do município de Cascais (n.º 3). Pese embora tal não se mostre determinante para o efeito da delimitação do regime normativo posto em crise no caso dos autos, pode verificar-se que a s normas contidas nos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do RUEM aplicável ao tempo dos autos (Regulamento Municipal n.º 78/2013, de 8 de março, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 48, de 8 de março de 2013) – cuja aplicação foi afastada na decisão judicial recorrida com fundamento em inconstitucionalidade orgânica – mostram-se hoje reproduzidas, respetivamente, nos artigos 46.º e 99.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2, do novo RUEM ( publicado em anexo ao Aviso do Município de Cascais n.º 3054/2018 no Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 7 de março de 2018). Assim: «Artigo 46.º Informação sobre o início dos trabalhos O início da execução dos trabalhos e a identificação do promotor e da pessoa encarregada pela sua execução devem ser comunicados à Câmara Municipal, com a antecedência mínima, de cinco dias úteis, independentemente dos mesmos se encontrarem sujeitos ou isentos de controlo prévio. Artigo 99.º Contraordenações 1 — Sem prejuízo do disposto na demais legislação aplicável, nomeadamente no artigo 98.º do RJUE, constitui contraordenação, as seguintes infrações ao disposto no RUEM: … i) A violação do disposto no artigo 46.º; … 2 — As contraordenações previstas nas alíneas a) a d), f), i), j), l) e o) do número anterior são puníveis, com uma coima graduada, entre o mínimo de 100,00 euros e o máximo de 2.500,00 euros, no caso de pessoa singular, ou entre o mínimo de 250,00 euros e o máximo 20.000,00 euros, no caso de pessoa coletiva. (…)» 7. No caso dos autos sub judice a ora recorrida A., Lda. impugnou judicialmente a decisão da Vereadora da Câmara Municipal de Cascais de aplicação de uma coima no valor de 250 euros por infração ao disposto no artigo 37.º do RUEM de Cascais, isto é, por falta de observância do dever ali definido de prévia comunicação à Câmara Municipal do início dos trabalhos (obras). Na impugnação judicial do ato que determinou a aplicação da coima junto do TAF de Sintra, a ora recorrida sustentou, essencialmente, que o ato de comunicação com antecedência de cinco dias relativamente às obras em causa não fora concretizado por manifesta recusa dos serviços camarários; que não foi possível formalizar a comunicação por inexistência de regulamentação das formalidades do ato, o que impossibilita a inteligibilidade do mesmo; que não existe culpa nem dolo da arguida; e que o procedimento de contraordenação é nulo e carece de fundamento legal (cfr. Impugnação judicial no âmbito do Processo de contraordenação n.º 1-88-2016, fls. 24-27, Conclusões, fls. 27). Assim ponderou e decidiu o Juiz de Direito no TAF de Sintra (cfr. decisão judicial de 31/10/2017, fls. 50-60, IV e V, fls. 53-60): «IV O objeto dos recursos determina-se pelas conclusões, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, como é o caso dos autos, onde, além do mais se pede a nulidade. Verifica-se, com efeito, que as normas tipificadoras da contraordenação objeto da decisão impugnada violam a CRP, na medida em que não se encontram legitimadas organicamente, como melhor veremos; não se vendo, nem se encontrando invocado o diploma hierárquico - na hierarquia das leis-, que permita ao Município recorrido, em mero Regulamento RUEM legislar e cominar contraordenações e coimas, matéria que é da competência relativa da Assembleia da República [AR], ou, excecionalmente do Governo, mas, neste caso, ainda assim, com prévia Autorização Legislativa da AR. O que não é o caso. Portanto, as citadas normas incriminadoras do RUEM padecem de inconstitucionalidade orgânica, pelo devem ser recusadas pelo presente tribunal, com as legais consequências. Se não vejamos . O Regulamento nº 78/2013 , acima referido, -in DR, 2ª Série , nº 48, de 08/03/2013-, constitui o Regulamento da Urbanização e Edificação do Município [ RUEM ] de Cascais. Dispõe este RUEM, aqui em causa, entre o mais: «CAPÍTULO I Disposições Gerais Artigo 1.º Lei habilitante O Regulamento da Urbanização e Edificação, de ora em diante designado por RUEM, é elaborado e aprovado ao abrigo do disposto no artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, no uso da competência conferida pela alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º e da alínea a) do n.º 6 do artigo 64.º, ambas da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, alterada pela Lei n.º 5 -A/2002, de 11 de janeiro, e do artigo 3.º do Decreto -Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações e na redação que lhe foi dada pelo Decreto -Lei n.º 26/2010, de 30 de março. Artigo 2.º Âmbito de aplicação O RUEM é aplicável em toda a área do Município de Cascais. Artigo 3.º Objeto O RUEM estabelece as regras respeitantes à urbanização e edificação e à utilização do espaço público, no âmbito das operações urbanísticas, sem prejuízo do disposto noutras normas legais e regulamentares em vigor.» [ todos os destaques dos textos legais ou outros , entre “comas”, sem ressalva são Sempre nossos ]. Ora, analisando os artigos 53-2-a) , e 644-a) , ambos da Lei 169/99, de 18/09 , alterada pela Lei 5-A/2002 , de 11/01, e do artigo 3º do DL 555/99 , de 16/12 [RJUEJ, com as alterações e na redação que lhe foi dada pelo DL 26/2010 , de 30/03, que este RUEM invoca como lei habilitante , verifica-se que não existe lei que tenha habilitado a Autarquia em causa a legislar em matéria de tipificação e punição contraordenacional 3 [ 3 Aliás, apesar de ser diploma posterior, e, nessa medida não ser invocada nem poder ter sido habilitante do RUEM em causa , também a Lei 75/2013, de 12/09 , que entretanto veio estabelecer novo regime jurídico das autarquias locais, e aprovar o estatuto das entidades intermunicipais, e estabelecer o regime Jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime Jurídico do associativismo autárquico, não habilita a Autarquia a legislar nesta matéria CO.] Na verdade, no TÍTULO VIII, do Poder Local, CAPÍTULO I, Princípios gerais, o invocado artigo 241 da CRP , sob a epígrafe «(Poder regulamentar)», estabelece que: «As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar. » . Por sua vez dispõe o artigo 165-1-d) , e 2 da CRP , sob a epigrafe «( Reserva relativa de competência legislativa ), que: «1.É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo : (….) d) Regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo ; (….). 2. As leis de autorização legislativa devem definir o objeto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada. (....)» A invocada Lei 169/99 , de 18/09 , com a alteração introduzida pela Lei 5-A/2002, de 11/01, que constituiu a 1ª alteração à mencionada Lei 169/99, que estabeleceu o quadro de competências , assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias, estabelece no seu invocado artigo 53-2-a) , sob a epígrafe «competências», que: «2- Compete à assembleia municipal, em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, sob proposta da câmara: a) Aprovar as posturas e regulamentos do município com eficácia externa;». O invocado artigo 64 a) , da Lei 169/99, sob a epigrafe «competências», estabelece que: «6- Compete à câmara municipal, no que respeita às suas relações com outros órgãos autárquicos: a) Apresentar à assembleia municipal propostas e pedidos do autorização , designadamente em relação às matérias constantes dos nº 2 a 4 do artigo 53º;» O artigo 3º do DL 555/99, de 16/12 [RJUE], não atribui qualquer competência em termos de criação de ilícitos contraordenacionais ao Município. Como se pode verificar, de nenhuma das normas invocadas no RUEM [citado artigo 1º], como lei habilitante, habilita o Município de Cascais com competência para legislar e tipificar infrações e sancionar coimas contraordenacionais . Embora o RUEM não o invoque como lei habilitante, - o quanto bastaria, em princípio, para o que aqui importa - a verdade é que também a Lei das Finanças Locais, não habilita o Município a legislar, por RUEM [ou outro instrumento] em matéria de tipificação e punição de contraordenações. Com efeito a Lei 2/2007 , de 15/01, que aprovou nova a Lei das Finanças Locais , e revoga a anterior Lei 42/98, de 06/08, estabelece no TÍTULO II, intitulado «receitas das autarquias locais», CAPITULO 1, das «receitas dos municípios», no seu artigo 10 , que: « Constituem receitas dos municípios: O produto da cobrança dos impostos municipais a cuja receita têm direito, designadamente o imposto municipal sobre imóveis (IMI), o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT) e o imposto municipal sobre veículos (IMV), sem prejuízo do disposto na alínea a) do artigo 17.º da presente lei; O produto da cobrança de derramas lançadas nos termos do artigo 14.º; O produto da cobrança de taxas e preços resultantes da concessão de licenças e da prestação de serviços pelo município, de acordo com o disposto nos artigos 15.º e 16.º; O produto da participação nos recursos públicos determinada nos termos do disposto nos artigos 19.º e seguintes; O produto da cobrança de encargos de mais-valias destinados por lei ao município; O produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que caibam ao município; O rendimento de bens próprios, móveis ou imóveis, por eles administrados, dados em concessão ou cedidos para exploração; A participação nos lucros de sociedades e nos resultados de outras entidades em que o município tome parte; O produto de heranças, legados, doações e outras liberalidades a favor do município; O produto da alienação de bens próprios, móveis ou imóveis; O produto de empréstimos , incluindo os resultantes da emissão de obrigações municipais; Outras receitas estabelecidas por lei ou regulamento a favor dos municípios.» Mas no artigo 11 e seguintes, desta Lei 2/2001 , de 15/01, que não vem invocada no RUEM , no que respeita a « poderes tributários », regulam-se os poderes tributários de que os municípios dispõem, em nenhum lado dando ao Município poder de criar ilícitos CO. O facto de esta alínea f) definir como receita –[a nosso modesto ver devendo ser interpretada tenda em conta o artigo 32-1-2-3 e 10, da CRP , pois a punição de comportamentos é uma pena , com determinados fins de tutela de bens ou interesses jurídicos e no com fins de verdadeira e natural de “ receita ”, não visando as penas/sansões/coimas fins de equilibrar orçamentos municipais ou de Estado, num verdadeiro estado de direito--, mas aí é questão dos limites ético-jurídicos do próprio poder legislativo, (de que fala, vg, o Prof Figueiredo Dias, nas Jornadas, CEJ, a propósito do direito CO)] « o produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que caibam ao município» não significa o mesmo que atribuir ao Município competência para legislar e estabelecer tipos legais incriminadores contraordenacionais e as sua respetivas coimas/penas abstratas. O que esta alínea f) define é no fundo a velha questão do destino a dar às coimas . Só esse «produto», valor monetário da coima, é uma “ receita” , pois vai para os cofres; mas o ilícito não pode ser tido como fonte de angariar receitas. Em primeiro lugar, e no nosso entendimento, o direito contraordenacional, cuja matriz é o direito penal, e que se encontra sistematizado no artigo 30-10 [e nºs 1, 2 e 3], da CRP, no quadro do direito criminal, não pode, sob pena de um completo e sufocante retrocesso civilizacional, [com graves efeitos perversos de se poder transformar em mecanismo de compressão severa dos direitos dos cidadãos e a própria liberdade] ser transformado num mecanismo com a finalidade obter receitas para equilibrar Orçamentos, equiparando as coimas a impostos ou taxas , o que foge a todos as princípios. Em segundo lugar, a Lei das Finanças Locais, [Lei 2/2007, de 15/01] não atribui qualquer competência legislativa ao Município para criar tipos contraordenacionais por RUEM Por outro lado, esta Lei das Finanças Locais, [Lei 2/2007 , de 15/01) foi decretada pela AR, «nos termos da alínea c) do artigo 161º da Constituição ». E alínea c) do artigo 161º da Constituição , diz que, compete «à Assembleia da República: c) Fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas pela Constituição ao Governo». Voltando, de novo atrás, nos termos do artigo 165-1-d), e 2 da CRP , «1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo : (....) d) Regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo ; ». Como ensinam Profs GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA , 4 [ 4 Professores GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, in CRP Anotada, 3ª Ed revista, Coimbra Ed, 1993. pg 670, 673.]. , em nota ao então artigo 168, CRP, «(....) A CRP de 1976 não aboliu a figura do Governo-legislador , mas, primeiro, alargou substancialmente o elenco das matérias reservadas (primitiva redação do artº 167º) para, depois, na revisão constitucional de 1982, criar uma esfera de reserva absoluta (atual artº 167º, aumentando ao mesmo tempo a esfera da reserva legislativa (tendo sido acrescentadas as atuais as d, e, f, g, h, p, s, u, x e z). A LC nº 1/89 também ampliou, embora em menor medida, o leque da competência reservada, aditando as als r e aa. II. E fácil reunir em três grupos as múltiplas alíneas deste artigo: matérias respeitantes aos direitos fundamentais (als a a h) ; matérias respeitantes à «constituição económica» (als i a p, x e aa); matérias respeitantes à organização política e administrativa do Estado (als q e v). (....). IV. O alcance da reserva de competência legislativa da AR não é idêntico em todas as matérias. Importa distinguir três níveis : (a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR–, é o que ocorre na maior parte das alíneas ; (b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral (als d, e, h e p), ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser definidos polo Governo (ou, se for caso disso pelas assembleias regionais ); (c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria (als f. g, n, v e x) (....) VIII. A al b) – direitos, liberdades e garantias – inclui seguramente a regulamentação de todos os direitos fundamentais anunciados no Titulo II da Parte I da Constituição, mas parece abranger também os direitos constitucionais de natureza análoga mencionados no artº 17º (que, segundo esse preceito, gozam do mesmo regime). Desde logo os arts 20º,21º, 22º e 23. Mais problemático é o caso dos direitos fundamentais de natureza análoga previstos na lei. (....). X. Em relação aos restantes direitos sancionatórios explicitamente previstos na Constituição –o direito disciplinar e o de mera ordenação social –, constitui reserva legislativa de AR apenas o respetivo «regime geral» ( al. d ). Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respetivo processo incluindo o processo de execução, mas não a definição de cada infração concreta e a cominação da respetiva pena . Ao referir o ilícito de mera ordenação social , omitindo toda a referência à figura das contravenções (que era tradicional no direito português até ao Código Penal de 1982), a Constituição deixou entender claramente que ela desapareceu como tipo sancionatório autónomo, pelo que as contravenções que subsistirem (ou que forem ex novo criadas) têm de ser tratadas de acordo com a natureza que no caso tiverem (criou de mera ordenação social). Problemático é também o caso das chamadas sanções penais administrativas , cuja autonomia é discutível, face ao silêncio da Constituição. Na medida em que possam ser admitidas como figura independente do direito contraordenacional , então por identidade de razão deve a sua disciplina legislativa genérica ser considerada também como reserva parlamentar. (....)». O direito contraordenacional não é direito administrativo. O direito contraordenacional é um direito de tipo penal , dito penal especial ou, noutra formulação, direito para-penal , que, por isso, tem como direito subsidiário substantivo o Código Penal [ CP ], e como direito adjetivo subsidiário o Código de Processo Penal [ CPP ], nos termos, respetivamente, dos artigos 32 e 41, ambos do RGCO. E por isso se encontra no quadro do artigo 32 da CRP . No âmbito do direito criminal, o artigo 32-10 , da CRP , sob a epígrafe «( Garantias de processo criminal )» impõe que «10. Nos processos de contraordenação , bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa». Assim, o direito contraordenacional é um direito para-penal , com garantia constitucional do cidadão, e serve, como o direito penal, para punir comportamentos ilícitos , pela violação de bens jurídicos ordenacionais, que, podendo ser axiologicamente neutros , têm em regra uma menor ressonância ética 5 [ 5 Expressões do Prof Doutor FIGUEIREDO DIAS , vide, entre muitos, e pedindo vénia para tal, as n/ « Reflexões sobre o Direito Contraordenacional » 1997, SPB Editores (esgotado), pg 42, e referências bibliográficas, pata além de outras mencionadas no texto, de fls 45; e as nossas « Contraordenações e Coimas . Regime Geral. Anotado .» 2ª Edição, Petrony Editora, 2013, p 13-25. 51/ss, doutrina e jurisprudência ali citadas, bem como os Acórdãos doutrinários e de fixação de jurisprudências, do STJ, transcritos a fls 719/ss , desta última obra.] No entanto, embora tenha inicialmente sido pensado para isso, o direito CO deixou de ser um direito de bagatelas, discutindo-se por vezes calmas de milhares ou milhões de euros. Por isso, o direito contraordenacional não é, como o imposto ou sequer a taxa , um modo de o Estado obter receitas para fazer face a despesas. Atentos os bens jurídicos tutelados, ele pune os comportamentos humanos, atentos os fins admonitórios e de ordenação social das coimas, que como salienta o Prof CAVALEIRO DE FERREIRA [in Lições de Direito Penal, Vol I, 1992, pg 107/ss, citado, ob cit] na Alemanha, significa « multa correcional » 6 [ 6 Tanto quanto se sabe, de resto, só Portugal e mais três ou quatro países possui direito contraordenacional.]. não havendo «deste ponto de vista, nenhuma distinção essencial entre o objeto jurídico dos crimes e das contraordenações», “nem qualquer diferença de natureza entre a multa criminal e a coima ”. Por ser assim, a execução das coimas é efetuada do mesmo modo que a execução da pena de multa criminal, nos termos dos artigos 88 e 89-2, do RGCO, ou seja dos artigos 489 e 491-1 e 491-A, do CPP, que remetem, por sua vez, na parte aplicável à execução patrimonial, para as regras do processo executivo Civil, devidamente adaptado. O direito contraordenacional, como o direito penal, é um direito típico , de tipo fechado , ou seja, está sujeito ao princípio da legalidade típica , constante do tipo legal incriminador , como resulta dos artigos 1º, 2º e 3º a 6, do RGCO e dos artigos 1º e 2º do CP. Sendo o crime , o facto (comportamento) típico, ilícito, culposo e punível com uma pena, a contraordenação é, semelhantemente todo o facto ilícito e censurável (culposo) que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima [artigo 1º do RGCO]. O facto de ser a decisão impugnada ser introduzida em juízo pelo MP transforma a decisão juridicamente em acusação . O que vale dizer que compete ao MP, em juízo [artigo 72-1, do ROCO], o ónus da prova da acusação CO, ou seja a prova de que o arguido cometeu determinados factos, tipificados, bem como a ilicitude do facto e a sua culpa concreta , que constar da decisão condenatória, agora acusação; pois não compete aos arguidos, tal como no direito penal, provar a sua própria culpa e condenação, mas sim a quem acusa. É o que resulta, entre o mais, do princípio do acusatório e do princípio da vinculação temática das acusações que impõe a prova da acusação a quem acusa, e a proibição da alteração substancial dos factos constantes dessa acusação, bem como a proibição da “ reformatio in pejus ” [artigo 72-A, do RGCO]. Regressando agora ao RUEM acima referido verifica-se que o Município, apenas com base na lei habilitante referida no seu artigo 1º legislou e criou o seguinte tipo legal incriminador: «CAPÍTULO V Da Execução das operações urbanísticas SECÇÃO I Condições gerais Artigo 37.º Informação sobre o início dos trabalhos e o responsável pelos mesmos O início da execução dos trabalhos e a identificação do promotor e da pessoa encarregada pela sua execução dos mesmos, devem ser comunicados à Câmara Municipal, com a antecedência mínima, de cinco dias úteis , independentemente da sua sujeição a prévio licenciamento, admissão de comunicação prévia ou isenção de controlo prévio.» Este preceito constitui a previsão ou comando típico CO em presença. A norma incriminadora em questão é a seguinte [artigo 77 do RUEM: «CAPÍTULO VIII « Sanções » Artigo 77.º Contraordenações 1 – Sem prejuízo do disposto na demais legislação aplicável, nomeadamente no artigo 98.º do RJUE, constituem contraordenação as seguintes infrações ao disposto no RUEM : A violação do disposto no artigo 7.º; A violação do disposto no artigo 10.º; A violação do disposto no artigo 13.º; A violação do disposto no artigo 14.º; A violação do disposto no artigo 15.º; A violação do disposto no artigo 16.º; A demolição de obras em desacordo com o disposto no artigo 22.º; A violação do disposto no artigo 23.º; A violação do disposto no artigo 34.º; A violação do disposto no artigo 37.º ; O não cumprimento dos prazos previstos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 38.º; A violação do disposto nos artigos 43.º, 45.º a 50.º, n.º 1 e 2 do artigo 51.º, e artigos 52.º a 56.º; A violação do disposto no artigo 57.º; A violação do disposto no n.º 1 do artigo 60.º; A recusa ilegítima de acesso à obra ou a obstrução inspetiva da fiscalização, nos termos previstos no artigo 76.º 2 – As contraordenações previstas nas alíneas a) a c) , e) , h) , j) , k) e m) do número anterior são puníveis com uma coima graduada entre o mínimo de 100,00 euros e o máximo de 2.500,00 euros , no caso de pessoa singular, ou entre o mínimo de 250,00 euros e o máximo 20.000,00 euros, no caso de pessoa coletiva. 3 – As contraordenações previstas nas alíneas d) , g) , i) e l) do n.º 1 são puníveis com uma coima graduada entre o mínimo de 200,00 euros e o máximo de 3.500,00 euros, no caso de pessoa singular, ou entre o mínimo de 500,00 euros e o máximo 30.000,00 euros, no caso de pessoa coletiva. 4 – As contraordenações previstas nas alíneas f) , j) , n) e o) do n.º 1 são puníveis com uma coima graduada entre o mínimo de 500,00 euros e o máximo de 4.000,00 euros , no caso de pessoa singular, ou entre o mínimo de 1.000,00 euros e o máximo 40.000,00 euros , no caso de pessoa coletiva . 5-A negligência e a tentativa são puníveis . 6-Em caso de negligência, o limite mínimo da coima aplicável é reduzido para metade.» 7 [ 7 Prevê ainda o artigo78º «Sanções acessórias»: «1- As contraordenações, previstas no nº 1 do artigo anterior podem ainda determinar, quando a gravidade da infração o justifique, a aplicação das sanções acessórias previstas no regime geral das contraordenações e, nomeadamente, das seguintes: (….)».]. Em face de tudo o exposto, conclui-se que os artigos 53-2-a) , e 64-6-a) , ambos da Lei 169/99 , de 18/09 , alterada pela Lei 5-A/2002 , de 11/01, e o artigo 3º do DL 555/99 , de 16/12 [RJUE], com as alterações e na redação que lhe foi dada pelo DL 26/2010 , de 30/03, que este RUEM invoca como lei habilitante , bem como a Lei 2/2007 , de 15/01, que o RUEM não invoca , não habilitam a Autarquia em causa a criar no RUEM o ilícito contraordenacional imputado à arguida e à luz do qual a mesma foi condenada. Mais se conclui que os artigos 37 e 77 do RUEM de Cascais, acabados de ver, por falta de lei habilitante, violam o princípio da reserva relativa de competência legislativa , prevista no artigo 165-1-d), da CRP , com referência ao artigo 32-10, da mesma CRP, que determina que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo [ e não «salvo autorização aos Municípios» ] sobre: «d) Regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo ;». V a)-Em face do exposto, recuso a aplicação das normas dos artigos 37 e 77-1-j) e 2, do RUEM de Cascais [citado Regulamento 78/2013), por entender que a decisão condenatória contraordenacional impugnada é manifestamente ilegal, por a Autoridade Administrativa recorrida ter criado e aplicado os mesmos artigos 37 e 77-1-j) e 2, do RUEM de Cascais sem lei habilitante para tal , e, assim, padecerem de inconstitucionalidade orgânica por violação, nos termos acabados de referir, do artigo 165-1-d) , com referência ao artigo 32-10, ambos da CRP . b)-Consequentemente, sem necessidade de mais desenvolvidas considerações, absolve-se a arguida da contraordenação p e p pelos artigos 37 e 77-1-J) e 2, do RUEM de Cascais pela qual foi condenada e vem acusada. Sem custas [artigos 92, 93-3 e 94, do RGCO e 4-1-a), do RCP/2012]. É desta decisão que se recorre para o Tribunal Constitucional (cfr. requerimento de interposição de recurso do Ministério Público, supra transcrito em I , 2 .), constituindo o objeto do presente recurso as normas dos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do RUEM de Cascais (Regulamento n.º 78/2013, de 8 de março), desaplicadas com fundamento na falta de lei habilitante e, assim, serem aquelas normas organicamente inconstitucionais por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea d) com referência ao artigo 32.º, n.º 10, ambos da Constituição. Recorde-se que a decisão judicial de recusa de aplicação das referidas normas do RUEM (Regulamento n.º 78/2013, de 8 de março) com fundamento em inconstitucionalidade orgânica (por alegada violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), por referência ao artigo 32.º, n.º 10, ambos da Constituição) baseou-se em diferentes premissas. Em primeiro lugar, para o Juiz do TAF de Sintra « o direito contraordenacional não é direito administrativo. O direito contraordenacional é um direito de tipo penal, dito penal especial ou, noutra formulação, direito para-penal (…). E por isso se encontra no quadro do artigo 32 da CRP . No âmbito do direito criminal, o artigo 32-10, da CRP , sob a epígrafe «( Garantias de processo criminal) » impõe que «10. Nos processos de contraordenação , bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa». Assim, o direito contraordenacional é um direito para-penal , com garantia constitucional do cidadão, e serve, como o direito penal, para punir comportamentos ilícitos, pela violação de bens jurídicos ordenacionais, que, podendo ser axiologicamente neutros, têm em regra uma menor ressonância ética .» Nesta sequência, a decisão judicial recorrida, refere-se à norma contida no artigo 77.º, n.º 1, alínea j), do RUEM de Cascais, como uma « norma incriminadora », que cria « um tipo legal incriminador ». Em segundo lugar, a decisão entendeu que « os artigos 53-2-a), e 64-6-a), ambos da Lei 169/99, de 18/09 , alterada pela Lei 5-A/2002 , de 11/01, e o artigo 3º do DL 555/99 , de 16/12 [RJUE], com as alterações e na redação que lhe foi dada pelo DL 26/2010 , de 30/03, que este RUEM invoca como lei habilitante , bem como a Lei 2/2007 , de 15/01, que o RUEM não invoca , não habilitam a Autarquia em causa a criar no RUEM o ilícito contraordenacional imputado à arguida e à luz do qual a mesma foi condenada ». Assim considerou inexistir lei habilitante para a emanação pelo município das normas ora em crise. Por último, concluiu a decisão judicial ora recorrida que « os artigos 37 e 77 do RUEM de Cascais, acabados de ver, por falta de lei habilitante, violam o princípio da reserva relativa de competência legislativa , prevista no artigo 165-1-d), da CRP , com referência ao artigo 32-10, da mesma CRP, que determina que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo [ e não «salvo autorização aos Municípios » ] sobre: “d) Regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo;” » (cfr. decisão do TAF de Sintra de 31/10/2017, recorrida, supra transcrita em II , 7 .). Vejamos. 10. Como vimos, a primeira linha de argumentação da decisão judicial recorrida vai no sentido da equiparação (ou, pelo menos, similitude) do direito contraordenacional ao direito penal, desconsiderando a vertente administrativa do direito contraordenacional e qualificando-o como um direito para penal . Para o efeito, é chamada à colação a extensão do regime garantístico do processo criminal ao processo contraordenacional feita por via do n.º 10 do artigo 32.º, da Constituição, onde se dispõe que « nos processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa ». Ora, esta não se afigura a perspetiva adequada para apreciar a questão de constitucionalidade em causa nos presentes autos, tendo em conta não apenas a inegável diferença – de natureza, de regime – existente entre os domínios sancionatórios penal e contraordenacional e os ilícitos penais e contraordenacionais, como a falta de virtualidade de as normas ora em crise poderem afrontar as garantias contidas no invocado artigo constitucional. Sobre a distinção entre os domínios sancionatórios penal e contraordenacional já se pronunciou este Tribunal em vasta jurisprudência (cfr., por todos, a pormenorizada síntese feita no Acórdão n.º 201/2014). Como assinalado no Acórdão n.º 160/2004 (disponível em www.tribunal constitucional.pt ), « não obstante a doutrina e a jurisprudência constitucionais irem no sentido da aplicação, no domínio contraordenacional, do essencial dos princípios e normas constitucionais em matéria penal, não deixa de se admitir, como se escreveu no citado Acórdão n.º 50/03, a “diferença dos princípios jurídico-constitucionais que regem a legislação penal, por um lado, e aqueles a que se submetem as contraordenações”. Diferença, esta, que cobra expressão, designadamente, na natureza administrativa (e não jurisdicional) da entidade que aplica as sanções contraordenacionais (como se decidiu no Acórdão n.º 158/92, publicado no DR , II Série, de 2 de setembro de 1992) e na diferente natureza e regime de um e outro ordenamento sancionatório (cfr. v. g . Acórdãos n.ºs 245/00 e 547/01, publicados, respetivamente, no DR , II Série, de 3 de novembro de 2000 e de 9 de novembro de 2001)”». E dessa diferença decorre, desde logo, que dispõe o l egislador democrático, no domínio contraordenacional – e constituindo contraordenação « todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima » (artigo 1.º do Regime Geral das Contra-Ordenações) –, uma maior margem de liberdade na determinação dos ilícitos e do respetivo regime substantivo e processual (cfr. Acórdão n.º 297/2016 ) . Assim, e sem prejuízo da extensão (pese embora não total nem automática) de princípios e garantias próprias do direito penal e processual penal aos ilícitos contraordenacionais e respetivo processo, não se pode perder de vista que o quadro constitucional que determina a validade do direito contraordenacional infraconstitucional se revela, de um modo geral, menos exigente, seja na perspetiva da validade material, seja na perspetiva da validade orgânica, sendo, em qualquer caso, diferente da ordem jurídico-constitucional penal. Escreveu-se no Acórdão n.º 76/2016 : « 5 . (…) A Constituição faz referência ao direito contraordenacional (i) na alínea d), do n.º 1, do artigo 165.º, que inclui o regime geral do ilícito de mera ordenação social na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República; (ii) na alínea q), do n.º 1, do artigo 227.º, que atribui às regiões autónomas o poder de definir ilícitos contraordenacionais; (iii) no n.º 3 do artigo 283.º, que define o regime dos efeitos repristinatórios da declaração de inconstitucionalidade, permitindo a revisão do caso julgado inconstitucional; (iv) e no n.º 10 do artigo 32.º, que assegura ao arguido em processo de contraordenação o direito de audiência e defesa. Não obstante a previsão do ilícito contraordenacional nesses pontos concretos, a Constituição não indica expressamente que outros princípios constitucionais são aplicáveis ao direito de mera ordenação social, o que provoca a discussão sobre a aplicabilidade, e em que termos, das normas e princípios constitucionais em matéria penal a esse domínio. Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação ao artigo 29.º da CRP, «é problemático saber em que medida é que os princípios consagrados neste artigo são extensivos a outros domínios sancionatórios. A epígrafe «aplicação da lei criminal» e o teor textual do preceito restringem a sua aplicação direta apenas ao direito criminal propriamente dito (crimes e respetivas sanções)» - ( Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, 4ª ed. pág. 498). Mas o facto de as contraordenações fazerem parte do poder punitivo estadual, cuja expressão máxima se encontra no direito penal, justifica que o seu regime jurídico seja influenciado pelos princípios e regras comuns a todo o direito sancionatório público. O direito de mera ordenação social é um direito sancionador , que permite à Administração participar no exercício do poder punitivo estadual, aplicando penalidades aos administrados, o que significa que esse direito e esse poder, enquanto emanação do jus puniendi, estão matizados pelos princípios e pelas regras “penais”. Por isso, há de admitir-se que os princípios constitucionais do direito penal possam influenciar os direitos sancionadores que derivam da mesma matriz. Como acrescentam os referidos autores, tem de «entender-se que esses princípios devem, na parte pertinente, valer por analogia para os demais domínios sancionatórios, designadamente o ilícito de mera ordenação social e o ilícito disciplinar ». Assim, os princípios com relevo em matéria penal, como os da legalidade, da culpa , non bis in idem , da não retroatividade, da proibição dos efeitos automáticos das penas, da proibição da transmissão da responsabilidade penal, podem estender-se ao domínio contraordenacional, até porque são derivados de princípios do Estado de Direito e da segurança jurídica, nomeadamente sob o seu aspeto de proteção da confiança, princípios constitucionais de validade fundamentante da ordem jurídica. O que não significa, é evidente, que não deixe de haver diferenciações na extensão desses princípios ao domínio contraordenacional. É que a autonomia material do ilícito de mera ordenação social em relação ao ilícito penal, que dá origem a um sistema punitivo próprio, com espécies de sanção, com procedimentos punitivos e agentes sancionadores distintos, obsta a que se proceda a uma transposição automática e imponderada para o direito de mera ordenação social dos princípios constitucionais que regem a legislação penal. Tais ilícitos não se distinguem apenas pelo diferente tipo de cominação – uma coima ou uma pena – mas sobretudo por um critério material que atende à diferença de bens jurídicos protegidos e à diferente ressonância ética dos ilícitos. Num critério de distinção situado num plano ético, como o seguido por Figueiredo Dias, é possível distinguir condutas a que « antes e independentemente do desvalor da ilicitude, corresponde, e condutas a que não corresponde, um mais amplo desvalor moral, cultural ou social. A conduta em si mesma, independentemente da sua proibição legal, é no primeiro caso axiologicamente relevante, no segundo caso axiologicamente neutra. O que no direito das contraordenações é axiologicamente neutro não é o ilícito, mas a conduta em si mesma, divorciada da proibição legal – sem prejuízo de, uma vez conexionada com este, ela passar a constituir substrato idóneo de um desvalor ético-social » (cfr. “ O movimento da descriminalização e o ilícito de mera ordenação social ”, in Eduardo Correia, et al . Direito penal económico e europeu: textos doutrinários , Vol. I, Coimbra Editora, 1998, pág. 26 e 27). Ora, esta distinção tem relevância no relacionamento desses direitos com a ordem jurídico-constitucional. Como refere o mesmo autor « são diferentes os princípios jurídico-constitucionais, materiais e orgânicos, a que se submetem a legislação penal e a legislação das contraordenações ».» Assim sendo, a pretendida equiparação do direito contraordenacional ao direito penal não assume, no caso vertente, qualquer base que habilite ou fundamente o julgamento de inconstitucionalidade proferido na decisão judicial recorrida. Desde logo, quanto à inconstitucionalidade orgânica – a única a que a decisão judicial se refere – o parâmetro constitucional a ter em conta seria sempre o invocado, isto é, o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP, não bastando qualificar as normas regulamentares em causa como normas «incriminadoras» (e não o são) para se poder ver afetada a competência do legislador parlamentar na definição (em concreto) dos crimes e penas, matéria que lhe é reservada nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea c) da Lei Fundamental, mas que não é regulada no caso dos autos. Por outro lado, a tratar-se de uma ofensa ao artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, tal só poderia ocorrer no plano substancial, sendo que – tal como assinalado, aliás, nas alegações do Ministério Público, ponto 14 e conclusão 12ª (supra transcritas em I, 4.) – o conteúdo dos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do RUEM, não tem a virtualidade de ofender garantias processuais e procedimentais dos arguidos em processo contraordenacional (a que não se referem), tratando-se a questão controvertida tão só de uma questão de competência para a produção de normas jurídicas, ou seja, de uma inconstitucionalidade orgânica. Nestes termos, a invocação do artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, seja a título complementar, seja autonomamente, não assume relevância para a decisão da questão de inconstitucionalidade colocada nos presentes autos. 11. T enha-se ainda presente a argumentação desenvolvida na decisão recorrida quanto à inexistência de lei habilitante para a emanação das normas regulamentares municipais que tipifiquem ilícitos contraordenacionais e estabeleçam as respetivas sanções. Com efeito, a decisão recorrida, para além de não reconhecer, a priori , a existência de credenciação ou habilitação (desde logo constitucional, mas também legal) para a emanação de regulamentos municipais tipificadores de ilícitos contraordenacionais, questiona, em concreto, a identificação das normas legais habilitantes formalmente feita pelo órgão competente para a emissão do regulamento municipal em causa. Recorde-se que o RUEM de Cascais (então em vigor), no seu artigo 1.º («Lei habilitante» diz que o Regulamento da Urbanização e Edificação, de ora em diante designado por RUEM, é elaborado e aprovado ao abrigo do disposto no artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, no uso da competência conferida pela alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º e da alínea a) do n.º 6 do artigo 64.º, ambas da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, e do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações e na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março. Assim o citado artigo 241.º da Constituição - (Poder regulamentar): «As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar.» Por seu turno, a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro ( Estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias ), assim enquadrava ao tempo da aprovação do RMUE de Cascais, para o que releva nos autos, as competências regulamentares da assembleia municipal e da câmara municipal: «Artigo 53.º Competências (…) 2 - Compete à assembleia municipal, em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, sob proposta da câmara: a) Aprovar as posturas e regulamentos do município, com eficácia externa; (…)» «Artigo 64.º Competências (…) 6 - Compete à câmara municipal, no que respeita às suas relações com outros órgãos autárquicos: a) Apresentar à assembleia municipal propostas e pedidos de autorização, designadamente em relação às matérias constantes dos n.ºs 2 a 4 do artigo 53.º. (…)» Já o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro (na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março, em vigor à data da aprovação do RUEM de Cascais) dispunha: «Artigo 3.º Regulamentos municipais 1 - No exercício do seu poder regulamentar próprio, os municípios aprovam regulamentos municipais de urbanização e ou de edificação, bem como regulamentos relativos ao lançamento e liquidação das taxas e prestação de caução que, nos termos da lei, sejam devidas pela realização de operações urbanísticas. 2 - Os regulamentos previstos no número anterior devem ter como objectivo a concretização e execução do presente diploma, não podendo contrariar o nele disposto, designadamente quanto ao procedimento de controlo prévio a que operações urbanísticas estão submetidas, e devem fixar os montantes das taxas a cobrar nos casos de admissão de comunicação prévia e de deferimento tácito, não podendo estes valores exceder os previstos para o licenciamento ou acto expresso. 3 - Os projectos dos regulamentos referidos no n.º 1 são submetidos a discussão pública, por prazo não inferior a 30 dias, antes da sua aprovação pelos órgãos municipais. 4 - Os regulamentos referidos no n.º 1 são objecto de publicação na 2.ª série do Diário da República, sem prejuízo das demais formas de publicidade previstas na lei.» Tendo, por ponto de partida a citação do próprio artigo 241.º, da CRP, como norma de competência regulamentar autárquica, cumpre equacionar se da afirmação constitucional (em diversas normas reiterada) do princípio da autonomia local, em especial, da autonomia normativa das autarquias locais (artigo 241.º, CRP), se pode encontrar um sentido favorável ao poder municipal de criar direito sancionatório, por via de normação emanada pelos respetivos órgãos eleitos, nomeadamente tipificando ilícitos contraordenacionais e estabelecendo a respetiva sanção – tomando também em conta a projeção do princípio constitucional da autonomia (regulamentar) na própria lei infraconstitucional. Sobre o princípio da autonomia local , nas suas diversas manifestações, escreveu-se no recente Acórdão, tirado em Plenário, n.º 420/2018 : «(…) [T]enha-se em vista que o princípio da autonomia local se apresenta, no quadro jurídico-constitucional português, como um princípio jurídico ordenador e estruturante da organização – política, administrativa, territorial (qualificando a autonomia municipal como autonomia político-administrativa , André Folque, A Tutela Administrativa nas Relações entre o Estado e os Municípios (Condicionalismos Constitucionais ), Coimbra Editora, Coimbra, 2004, pp. 116 e ss.) – do Estado português (sobre o tema, desenvolvidamente, José de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais , in Paulo Otero/Pedro Gonçalves (coord.), Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume IV, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 11-299, em especial, pp. 77 e ss.), compreensivamente entendido na relação com outros princípios fundamentais (de que se destacam os princípios da descentralização administrativa, da unidade do Estado, do Estado de direito democrático, da democracia, do pluralismo, da participação, da subsidiariedade), a que a Constituição se refere como dimensão da organização do Estado unitário (artigo 6.º, n.º 1) e componente da organização democrática do Estado (artigo 235.º, n.º 1), estabelecendo, a seu respeito, reservas de lei (designadamente nos artigos 236.º, n.ºs 3 e 4, 237.º, n.ºs 1 e 2, 238.º, n.ºs 2 e 4, 239.º, n.º 4, 240.º, n.º 2, 242.º, n.ºs 1 e 2, e 243.º), em especial, reservas de competência legislativa parlamentar, absolutas e relativas (artigo 164.º, alínea l), m), n) e r) e artigo 165.º, n.º 1, alíneas q), r) e aa)) e erigindo a garantia da autonomia das autarquias locais a limite material de revisão constitucional (artigo 288.º, alínea n)). O princípio da autonomia local (cujas fontes não se esgotam no quadro jurídico-constitucional) encontra, assim, na Constituição o acolhimento devido a um princípio fundamental que se revela em diversas vertentes, como, aliás, reconhecido na jurisprudência constitucional que se tem pronunciado sobre a garantia constitucional da autonomia do poder local. Assim, no Acórdão n.º 494/2015 , em que se reafirma que “[a] autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição .”, pode ler-se: « b) O princípio da autonomia local (…) 8. A autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição. Nesse contexto, a autonomia local deve ser associada ao princípio constitucional geral da unidade do Estado e, lida em contexto com a autonomia regional, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa ( Gomes Canotilho/ Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , vol. I, Coimbra Editora, 2007, p. 232). A importância central desta matéria tem como consequência o tratamento jurisprudencial desenvolvido pelo Tribunal Constitucional sobre o alcance da garantia constitucional da autonomia local (cfr. A. Maurício, “ A garantia constitucional da autonomia local à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional ”, in Estudos em homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa , Coimbra Editora, 2003, pp. 625-657). O princípio da autonomia local, de que importa agora tratar, é desenvolvido na Constituição no seu título VIII, relativo ao Poder local, da parte III (Organização do poder político). O enquadramento supralegal das autarquias locais é, ainda, completado pela Carta Europeia da Autonomia Local, aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 28/90, de 23 de outubro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 58/90, de 23 de outubro, vigente na nossa ordem jurídica por força do artigo 8.º, n.º 2, da Constituição. 9. O artigo 235.º da Constituição estabelece que a « organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais », que são « pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas ». Esta norma constitucional garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e « tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma » (Acórdão n.º 296/2013, n.º 12). As autarquias locais são mais que « mera administração autónoma do Estado », uma vez que « concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam » (cfr. Acórdão n.º 432/93, n.º 1.2., cfr. também Acórdão n.º 296/2013, n.º 13, e o Acórdão n.º 109/2015, n.º 10). Nesse contexto, José de Melo Alexandrino, define autarquia local como « a forma específica de organização territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro do território do Estado prossegue interesses locais, através do exercício de poderes públicos autónomos », acentuando o Autor um conjunto de ideias das quais destacamos « o relevo e a inafastável feição política dos entes locais » e « um certo grau de imediatividade dos poderes públicos (dado pelo autogoverno inerente à legitimidade e representatividade democráticas dos órgãos), mas também a independência relativamente a orientações ou poderes condicionantes externos, nomeadamente estatais » (“ Direito das Autarquias Locais ”, in Tratado de Direito Administrativo Especial , vol. IV, Almedina, 2010, pp. 111-112). As autarquias locais têm como objetivo constitucionalmente traçado a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2). Também segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, « o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos » (Acórdão n.º 296/2013, n.º 14). Entende José de Melo Alexandrino que a garantia institucional da autonomia local, « na fórmula consagrada pelo Tribunal Constitucional federal alemão », é « uma garantia institucional de todas as atribuições enraizadas na comunidade local ou a ela especificamente referidas e que a mesma seja capaz de levar a cabo de forma autónoma e sob a sua responsabilidade própria » ( ob. cit. , pp. 83-84). Nas palavras do Acórdão n.º 432/93, (n.º 1.2. e 1.3.), esses interesses próprios das populações: «(…) justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização. O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e “assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (...und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können)” (Sentença do Tribunal Constitucional alemão n.º 15, de 30 de Julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8.º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º volume, pág. 151). 1.3 - Isso não implica que as autarquias não possam ou não devam ser chamadas a uma actuação concorrente com a do Estado na realização daquelas tarefas. O “paradigma social do Direito” (Habermas) aponta mesmo para uma política de cooperação e de intervenção de todas as instâncias com imediata possibilidade de realizarem as imposições constitucionais.» 10. A prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, « como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais » (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.). Como nota André Folque, quando « a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (art. 235.º, n.º 2) » ( A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios , Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131). Sendo certo que « as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei » (artigo 237.º, n.º 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, « o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais » (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.). Assim, na síntese efetuada por Artur Maurício sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: « a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade » só podendo a « restrição legal desses interesses (…) ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma ». « Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo (…) que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade » ( ob. cit. , pp. 656-657). 11. A autonomia das autarquias locais, intrinsecamente relacionada com a gestão democrática da República, tal como constitucionalmente desenhada, pressupõe um conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua atuação relativamente livre e incondicionada face à administração central no desempenho das suas atribuições, visando a prossecução do interesse da população local. Com o objetivo de assegurar essa liberdade de atuação, a Constituição consagra diversas dimensões ou elementos constitutivos da autonomia local. Aí se inscreve, nomeadamente, a autonomia de organização (artigo 237.º, n.º 1), a autonomia orçamental (artigo 237.º, n.º 2), a autonomia patrimonial e financeira (artigo 238.º, n.º 1 a 3), a autonomia fiscal (artigo 238.º, n.º 4, e artigo 254.º), a autonomia referendária (artigo 240.º, n.º 1), a autonomia regulamentar (artigo 241.º) e a autonomia em matéria de pessoal (artigo 243.º). Como António Cândido de Oliveira refere, existe um « conjunto de poderes constitucionalmente garantidos », tais como « o poder de dispor de órgãos próprios eleitos democraticamente; o poder de dispor de património e finanças próprias; o poder de dispor de um quadro de pessoal próprio; o poder regulamentar próprio; o de exercer sob responsabilidade própria um conjunto de tarefas adequadas à satisfação dos interesses próprios das populações respetivas », que « garante à administração local uma situação de não submissão em relação à administração do Estado », e constitui « aquilo a que poderíamos chamar a vertente de defesa da autonomia local » ( Direito das Autarquias Locais , Coimbra Editora, 2013, pp. 92- 93). O condicionamento ou compressão da autonomia local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível. Efetivamente, « a autonomia municipal não pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional » (cfr. M. Lúcia Amaral, A Forma da República , Coimbra Editora, 2012, p. 385). (…) 17. Como já se teve oportunidade de referir, a autonomia local, constitucionalmente garantida, visa « a prossecução de interesses próprios das populações respetivas » (artigo 235.º, n.º 2, da Constituição). É nesse contexto que a lei define as atribuições das autarquias (artigo 237.º, n.º 1), em domínios, áreas ou matérias determinadas, como o ordenamento do território, o ambiente, a cultura, a ação social, a proteção civil ou a educação (cfr. os artigos 7.º e 23.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado em anexo à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro). Paralelamente, a Constituição consagra dimensões ou elementos constitutivos da autonomia, decorrentes do princípio da autonomia local, que garantem que o desempenho pelas autarquias, como entes democráticos locais, das suas atribuições não se encontra indevidamente condicionado pelo Governo (a autonomia orçamental, regulamentar, ou de pessoal). A existência de órgãos das autarquias com legitimidade democrática direta – que são eleitos pela população local e perante esta responsáveis – seria incompatível com a sujeição da sua organização ou funcionamento a uma qualquer relação de hierarquia ou sujeição a tutela de mérito pela administração do Estado. Caso contrário, os titulares do poder local poderiam ser politicamente responsabilizados por opções que não foram por si livremente tomadas.(…)». 12.2 Nos termos do artigo 241.º da Constituição, as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar. Entendeu, a este propósito, Vieira de Andrade, considerando resultar da Constituição uma reserva de autonormação das autarquias locais , que «o alcance normativo do art. 24[1].º implica o reconhecimento constitucional de ordens locais próprias e, portanto, de uma pluralidade de ordenamentos jurídicos , apesar da supremacia legal nacional.» (cfr. « Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei – Algumas Reflexões Acerca da Admissibilidade de Regulamentos das Autarquias Locais em Matéria de Direitos, Liberdades e Garantias », Separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra - «Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró» - 1986, Coimbra, 1987, p. 28). Como também se escreveu no Acórdão n.º 110/95 : «Este poder regulamentar independente, directamente oriundo da Lei Fundamental, constitui o cerne da autonomia local, tem, como limites, os enunciados no preceito constitucional e é concebido no âmbito da prossecução das respectivas atribuições autárquicas, para gestão dos interesses próprios (cfr., v.g., J. M. Sérvulo Correia, O Princípio da Legalidade Administrativa no Direito Português, Coimbra, 1987, pág. 264; J.C. Vieira de Andrade, "Autonomia regulamentar e Reserva de Lei" in - Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, I, Coimbra, 1984, pág. 22 e nota 40; M. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1980, pág. 114; J. Casalta Nabais, A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais), Coimbra, 1990, pág. 80 e segs. (separata daqueles Estudos).» Ora, sendo a autonomia regulamentar das autarquias locais exercida no quadro da Constituição e da lei, assinala a doutrina a necessidade de garantia de um espaço de normação autárquico próprio, sem prejuízo da reserva de lei (e, acrescente-se, da preferência e prevalência da mesma). Para André Folque, «razões de eficácia (v. g. economias de escala) ou de unidade (v. g. reserva de lei) poderão induzir o legislador a densificar as normas de competência dos órgãos municipais. Mas fora de exigências desta ordem, e sem prejuízo do interesse nacional, deve o legislador reservar aos poderes municipais a medida apta de discricionariedade ou de indeterminação conceptual que lhes permitam tratar como próprios os interesses confiados à administração municipal. E o mesmo se diga mutatis mutandis do poder regulamentar (…). Um certo espaço de normação deve resultar de uma auto-contenção legislativa, dentro de idênticos pressupostos, corporizando o sentido útil da autonomia.» (Cfr. A Tutela Administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios (Condicionalismos Constitucionais), Coimbra Editora, Coimbra, 2004, pp. 114-115). Jorge Miranda / Rui Medeiros ( Constituição Portuguesa Anotada , Tomo III, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 490), em anotação ao artigo 241.º da Constituição, e ponderando a ideia avançada por Vieira de Andrade ( Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei , cit., em especial, pp. 27 e ss.) sobre a necessidade de harmonização do princípio da reserva de lei (fora dos casos da reserva absoluta de lei formal, v.g. definição de crimes e penas) com a admissibilidade de regulamentos independentes autárquicos, consideram: «(…) d) A ideia aflorada no parágrafo anterior pode ser ilustrada com a possibilidade de as autarquias locais, nos limites da lei, disporem de poderes tributários e definirem ilícitos de mera ordenação social e respectivas sanções (Afonso Queiró, Lições, I, pág. 461). A conclusão, no primeiro caso, decorre hoje directamente da Constituição. Com efeito, o n.º 4 do artigo 238.º, aditado na revisão de 1997, estabelece expressamente que “as autarquias locais podem dispor de poderes tributários, nos casos e nos termos previstos na lei” (…). A segunda situação merece um interesse particular. Na verdade, se bem que se integre na competência legislativa concorrente da Assembleia da República e do Governo a criação ex novo de contra-ordenações ou a conversão em contra-ordenações de anteriores contravenções puníveis com pena não restritiva da liberdade e, bem assim, a fixação da respectiva punição, nada impede que as autarquias locais, no âmbito dos seus poderes de normação, disponham igualmente de competência neste domínio (Acórdão n.º 110/95).» 12.3 A análise da doutrina sobre o tema do poder sancionatório autárquico (em especial, municipal), partindo do princípio da autonomia regulamentar constitucionalmente consagrado, não ignorou todavia o enquadramento legal infra constitucional. Recorde-se que, segundo a argumentação desenvolvida na decisão recorrida para sustentar a inconstitucionalidade orgânica das normas regulamentares objeto do presente recurso, desse quadro legal também não derivaria qualquer habilitação para os municípios criarem autonomamente contraordenações e fixarem as respetivas coimas. Ora, esta tese não é acompanhada pela doutrina que dedicou a sua atenção ao tema. Desde logo, em sentido diferente, e compaginando o plano constitucional com o enquadramento legal infraconstitucional, defende José de Melo Alexandrino que «as autarquias locais apresentam, logo no plano da norma constitucional, um notável conjunto de marcas distintivas, entre as quais se compreendem as seguintes prerrogativas: (…) iv) Apenas os órgãos das autarquias locais (…) dispõem da prerrogativa de, na respectiva esfera de atribuições próprias (…), poderem aprovar posturas [artigos 17.º, n.º 2, alínea j), 53.º, n.º 2, alínea a), e 64.º, n.º 7, alínea a) da LAL] (…) e de nelas fixarem coimas (artigo 55.º, n.º 1, da Lei das Finanças Locais), sem que se mostre aí necessária qualquer intermediação da lei (…)» (Cfr. Direito das Autarquias Locais , in Paulo Otero/Pedro Gonçalves (coord.), Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume IV, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 11-299, pp. 107-108). Teve ainda Vital Moreira, por ocasião da revogação do artigo 55.º da Lei das Finanças Locais (Lei 2/2007, de 15 de janeiro) – operada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro e, assim, em qualquer caso, ocorrida posteriormente à data da feitura do RUEM de Cascais) – onde se dispunha (nos seus números 1 e 2) que 1 - A violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima e 2 - As coimas a prever nas posturas e nos regulamentos municipais não podem ser superiores a 10 vezes a retribuição mínima mensal garantida para as pessoas singulares e a 100 vezes aquele valor para as pessoas colectivas, nem exceder o montante das que sejam impostas pelo Estado para contra-ordenação do mesmo tipo , a oportunidade para expressar o entendimento de que tal alteração legislativa não determinou a perda do poder sancionatório autónomo das autarquias locais. Da argumentação do Autor resulta, fundamentalmente, que o poder das autarquias locais de definir e punir ilícitos administrativos existe independentemente da citada norma legal (então revogada), traduzindo antes uma decorrência dos princípios constitucionais da autonomia local e da descentralização administrativa e constituindo-se ele próprio como um princípio geral de direito administrativo; que ao contrário das sanções penais, a previsão e definição de sanções administrativas não constitui reserva de lei ; que o poder regulamentar autónomo de definição e punição de ilícitos administrativos deve resultar expressa ou implicitamente da Constituição ou da lei; que num sistema de administração executiva o poder sancionatório da Administração é um elemento inerente à autoridade administrativa sempre que esta tenha o poder regulamentar para estabelecer obrigações para os particulares; que a tese defendida tem pleno apoio na jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre as contraordenações municipais (Acórdão n.º 386/2003); e que, em todo o caso, a eliminação do artigo 55.º da Lei das Finanças Locais (2007) não fez desaparecer todas as normas de onde pode decorrer uma explícita credencial legislativa para o poder sancionatório autónomo das autarquias locais, como é o caso do artigo 14.º, alínea g), da nova Lei das Finanças Locais (Lei 73/2013, de 3 de setembro) que considera como receitas dos municípios «o produto das multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que caibam ao município» (Cfr. Vital Moreira , Questões Atuais – Sobre o poder sancionatório autónomo das Autarquias Locais, in Questões Atuais de Direito Local, n.º 4, Outubro/dezembro 2014, pp. 117-122, em especial, pp. 119-121; concordando expressamente com a posição assumida pelo Autor agora citado Fernanda Paula Oliveira/Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado , anotação ao artigo 3.º, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2016, p. 105). A partir da análise do plano estritamente legal, concluiu então Vital Moreira (ob. cit., p. 121) que, por força da vigência da referida norma contida no artigo 14.º, da Lei das Finanças Locais de 2013 (semelhante na redação à norma contida no artigo 10.º da Lei 2/2007, de 15 de janeiro, vigente ao momento da aprovação do RUEM), «continua a existir uma base legal explícita, se bem que indireta, para que as autarquias locais, dentro das respetivas atribuições, possam definir e punir contraordenações, por via regulamentar, por infracção das obrigações previstas no ordenamento municipal. ». Em todo o caso, cumpre aqui acrescentar um dado normativo novo, por via da recentíssima alteração à Lei das Finanças Locais pela Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto, que a republicou, cujo artigo 3.º aditou o artigo 90.º-B com o seguinte teor (de certa forma retomando o artigo 55.º da Lei anterior): «Artigo 90.º -B Coimas 1 — A violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contraordenação sancionada com coima. 2 — As coimas a prever nas posturas e nos regulamentos municipais não podem ser superiores a 10 vezes a retribuição mínima mensal garantida para as pessoas singulares e a 100 vezes aquele valor para as pessoas coletivas, nem exceder o montante das que sejam impostas pelo Estado para contraordenação do mesmo tipo. 3 — As coimas a prever nas posturas e nos regulamentos das freguesias não podem ser superiores ao salário mínimo nacional mais elevado, nem exceder o montante das que sejam impostas pelo Estado ou pelo município para contraordenação do mesmo tipo. 4 — As posturas e regulamentos referidos nos números anteriores não podem entrar em vigor antes de decorridos 15 dias sobre a sua publicação, nos termos legais.» 12.4 Assim, pela análise que antecede do quadro constitucional, a partir da garantia da autonomia regulamentar cometida às autarquias locais (artigo 241.º da CRP), no âmbito mais vasto do princípio (constitucional) de autonomia local – e, bem assim, do quadro legislativo infraconstitucional respeitante às competências regulamentares dos órgãos autárquicos ( in casu , municipais), dificilmente se poderia acompanhar a conclusão alcançada na decisão judicial ora recorrida da total falta de credenciação (na Constituição e na lei) da competência da Assembleia Municipal para estabelecer um ilícito de mera ordenação social e prever as coimas associadas. Do princípio constitucional da autonomia local decorre que a autarquia local corresponde a uma comunidade e um poder territorial juridicamente organizados, em termos autónomos, sendo confiados aos seus órgãos representativos a direcção e a prossecução dos interesses da comunidade local, que, por seu turno, os elegeu democraticamente. Para o efeito, às autarquias locais devem ser cometidos os meios adequados e eficazes à realização das atribuições próprias e a responsabilidade pelas escolhas efectuadas, podendo, assim, compreender-se na sua autonomia normativa (neste caso, municipal) o exercício de um poder sancionatório próprio. E também assim o legislador ordinário, considerando o poder sancionatório próprio dos municípios como uma manifestação típica da autonomia local, traduziu esse entendimento nas sucessivas leis de enquadramento das atribuições e competências autárquicas e nas sucessivas leis financeiras locais ao regular o poder regulamentar dos órgãos autárquicos, e ao prever (ou, pelo menos, admitir, no quadro das receitas municipais) o estabelecimento de contraordenações e coimas nos respetivos regulamentos e posturas, pelo que não se afigura sustentável afirmar a inexistência de qualquer habilitação para a regulação municipal em matéria de tipificação de contraordenações e respetivas coimas. Sem prejuízo da conclusão genérica agora alcançada quanto às competências municipais na definição de ilícitos contraordenacionais e respetiva sanção, pode ainda ponderar-se, em concreto, se as questões levantadas na decisão recorrida quanto à virtualidade (ou sua falta) de as (expressamente) invocadas normas legais da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro (os artigos 53.º, n.º 2, alínea a) e 64.º, n.º 6, alínea a), referentes às competências regulamentares dos órgãos municipais) e do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro que aprova o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (o artigo 3.º, referente à elaboração de regulamentos municipais da urbanização e edificação) constituírem lei habilitante para a normação plasmada nos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2 do RUEM de Cascais, constituem matéria sindicável à luz da Constituição. Isto, na medida em se afigura que tais questões – embora a decisão recorrida não o faça expressamente – possam convocar a ponderação do cumprimento, in casu , do disposto no artigo 112.º, n.º 7, da Constituição e das exigências nele contidas, determinando, se assim não ocorrer, uma eventual inconstitucionalidade formal das normas regulamentares em crise. O artigo 112.º, n.º 7, da Constituição, sob a epígrafe «Atos normativos», dispõe que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão . Sobre a aplicação do artigo 112.º, n.º 7, da CRP, foi já produzida uma vasta jurisprudência, da qual é dado conta no recente Acórdão n.º 66/2018 : «7. A questão colocada nos autos prende-se com o cumprimento por parte do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia, aí se englobando todos os seus preceitos, incluindo o referido artigo 30.º, n.º 5, alínea b) , subalínea b2) – com os requisitos formais previstos no artigo 112.º, n.º 7, da Constituição. Este preceito constitucional estatui que «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão». Este preceito, introduzido na revisão constitucional de 1982, estabelece, assim, requisitos formais que os regulamentos administrativos – as normas jurídicas emanadas ao abrigo da função administrativa do Estado – devem obedecer, distinguindo-se entre regulamentos de execução e regulamentos independentes: a indicação expressa, respetivamente, da lei que vise regulamentar ou que defina a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão (a norma legal habilitante). Diga-se que esta exigência é reproduzida no Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que estabelece que «Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visem regulamentar ou, no caso de regulamentos independentes, as leis que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão» (artigo 136.º, n.º 2, do CPA). Esta exigência formal tem um fundamento material importante, relacionado com o princípio democrático e com a supremacia da lei, expressão do poder democrático do legislador da República, sobre os regulamentos administrativos. De facto, «ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a atividade administrativa) seja explícita (ostensiva)» (cfr. Acórdão n.º 375/94, 2.ª Secção, ponto 6). O artigo 112.º, n.º 7, da Constituição é, desta forma, a «expressão do princípio da precedência da lei e, assim, fundamento e parâmetro de validade do exercício do poder regulamentar» (cfr. Acórdão n.º 464/2016, 3.ª Secção, ponto 9). Assim, são inconstitucionais «tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente» – os primeiros porque «emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição», os segundos, «que não [a] indiquem expressamente, são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional» (cfr. o Acórdão n.º 144/2009, 1.ª Secção, ponto 5, citando os Acórdãos n.º 184/89, Plenário, ponto 4.2, e n.º 666/2006, Plenário, ponto 4, respetivamente). Trata-se, por isso, de uma norma transversal, aplicável a todos os regulamentos, independentemente da entidade emissora – aplicando-se, pois, também aos regulamentos das autarquias locais. Como referido no Acórdão n.º 76/88, 1.ª Secção, ponto 14: «É, pois, claro, […] que, abrangidos pela regra bidireccional do [n.º 7 do artigo 112.º] da CRP estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo […], dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas […], e dos órgãos próprios das autarquias locais […]. Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no [n.º 7 do artigo 112.º] da CRP, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento». De acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional e conforme se pode ler na norma constitucional em causa, esta indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objetiva ou subjetiva para sua emissão tem necessariamente de ser expressa, também por decorrência do princípio da segurança jurídica – deve ser claro para o intérprete qual a habilitação legal para a emissão do regulamento, nomeadamente para possibilitar o seu controlo judicial. Nesse sentido, a Constituição não impõe «que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do Regulamento» (cfr. Acórdão n.º 357/99, 1.ª Secção, ponto 4), apenas impõe que seja expresso, «recusando deste modo a legitimidade de referências meramente implícitas», tácitas ou indiretas «à base legal autorizante» (cfr. Acórdão n.º 345/2001, 1.ª Secção, ponto 5). Efetivamente, «ainda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa […] a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém , pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático (cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª Ed., Coimbra Editora, 1983, pág. 516)» (cfr. Acórdão n.º 665/94, 2.ª Secção, ponto 8, citando o Acórdão n.º 160/93, 1.ª Secção, ponto 7). Estabelece-se neste preceito constitucional, assim, na formulação de Gomes Canotilho e Vital Moreira, «(a) a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizem expressamente este fundamento» (Constituição da Republica Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., 2010, Coimbra Editora, p. 75; cfr. também o Acórdão n.º 188/2000, 2.ª Secção, ponto 8). Assim, é claro que «o incumprimento do dever constitucional de citação da lei habilitante num regulamento que contém normas com evidente eficácia externa determina a inconstitucionalidade formal das normas nele contidas» (cfr. Acórdão n.º 212/2008, 2.ª Secção, ponto 4).» 13.2 Ora, no caso vertente, para além da referência às normas de competência para a emissão de regulamentos municipais com eficácia externa, o RUEM de Cascais expressamente indica qual a lei que visa regulamentar – o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro (Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação) que, na versão então vigente previa, no artigo 3.º, que os municípios criassem regulamentos municipais de urbanização e edificação, os quais, segundo o n.º 2 desse mesmo artigo 3.º, devem ter como objetivo a concretização e execução do presente diploma . Por seu turno, o RUEM de Cascais (no seu artigo 3.º, respeitante ao respetivo objeto) propõe-se estabelecer as regras respeitantes à urbanização e edificação e à utilização do espaço público, no âmbito das operações urbanísticas, sem prejuízo do disposto noutras normas legais e regulamentares em vigor. As várias matérias respeitantes à urbanização e à edificação cometidas por lei à normação municipal, referidas ao longo do Decreto-Lei n.º 555/99 (e hoje, condensadas na nova e pormenorizada redação do artigo 3.º, do mesmo diploma, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de setembro - sobre o assunto, vd. Fernanda Paula Oliveira/ Dulce Lopes/Maria José Castanheira Neves, « Regulamentos municipais em matéria urbanística: perspetivas atuais » in Questões Atuais de Direito Local, n.º 10, Abril/Junho 2016, pp. 13-44, em especial, pp. 16-20), estão sobretudo orientadas para a respetiva concretização por via municipal. Assim, o próprio RUEM de Cascais se assume como regulamento de execução do regime legal nacional da urbanização e edificação, indicando expressamente que regulamenta o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, o qual prevê a emissão de regulamentos municipais de urbanização e edificação na norma de que o RUEM se prevalece para a respetiva feitura (artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 555/99). Ora, tal não é posto necessariamente em causa pelo facto de a norma regulamentar que prevê a obrigação de os promotores de obras de edificação comunicarem previamente à câmara municipal o início da execução dos trabalhos (artigo 37.º, do RUEM de Cascais) reproduzir a norma já prevista no artigo 80.º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, configurando o RUEM de Cascais a omissão de comunicação como uma contraordenação punível com coima (e assim, o regime contido no artigo 77.º, n.º 1, alínea j), e n.º 2, do RUEM, nos termos já assinalados), quando do elenco das contraordenações constante do n.º 1 do artigo 98º, do citado diploma legal não consta a tipificação do ilícito contraordenacional derivado do incumprimento daquela obrigação legal. Em qualquer caso, a relação entre a lei e o regulamento que a visa executar ou concretizar convocaria sempre uma questão de legalidade estrita, que não cumpre ao Tribunal Constitucional sindicar. 13.3 Assim, e volvendo ao disposto no n.º 7 do artigo 112.º, da Constituição, considera-se que as referências constantes do regulamento municipal em questão são idóneas para dar a conhecer as normas que, no entender da Administração, lhes atribuem competência objetiva e subjetiva para a emissão do regulamento bem como a lei que visa regulamentar. Tanto basta para dar por cumprida a exigência constitucional. Deste modo, do ponto de vista constitucional, a indicação, no artigo 1.º, do RUEM de Cascais, do artigo 241.º, da Constituição, das normas que atribuem competência regulamentar às respetivas assembleia municipal e câmara municipal e, sobretudo, da lei que visa executar (o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, segundo habilitação expressa no seu artigo 3.º), revela cumprida a exigência contida no n.º 7 do artigo 112.º, da Constituição, não ocorrendo, assim, inconstitucionalidade formal que pudesse determinar a invalidade das normas regulamentares em crise. Esclarecidas a questões suscitadas ao longo da argumentação da decisão ora recorrida, passemos, pois, à questão de inconstitucionalidade orgânica que expressamente fundamentou a recusa de aplicação das normas constantes dos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do RUEM de Cascais, por alegada violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição., C oncluiu a decisão recorrida ter ocorrido uma invasão da reserva de competência legislativa da Assembleia da República quando o município, por via regulamentar, estabeleceu um ilícito contraordenacional e as coimas associadas. C om efeito, convoca expressamente a decisão judicial recorrida o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (CRP), como fundamento da alegada inconstitucionalidade orgânica das normas regulamentares em crise, considerando ocorrer violação da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República. Assim, para avaliar se o poder normativo local, tal como exercido, plasmado nas normas ora sindicadas, afronta a reserva de competência da Assembleia da República, é necessário compreender o âmbito da reserva legislativa parlamentar em causa, ou seja, o que se entenda incluído na norma constitucional alegadamente preterida em matéria de contraordenações. Dispõe a Constituição, no artigo 165.º, n.º 1, alínea d) (sob a epígrafe «Reserva relativa de competência legislativa»), que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. Da análise de conjunto das matérias elencadas no n.º 1 do artigo 165.º da CRP sempre resulta que o legislador constituinte (e de revisão) estabeleceu diferentes níveis materiais da reserva de competência legislativa da Assembleia da República ( in casu , relativa, admitindo-se a autorização parlamentar ao Governo para legislar nas matérias elencadas, nos moldes regulados nos números 2 e seguintes do mesmo artigo), estabelecendo, nalguns casos, caber à Assembleia da República a definição de todo o regime legislativo da matéria em causa, ou seja, incluindo-a in totum na reserva de competência da Assembleia da República, para, noutros, limitar o âmbito da reserva de competência legislativa parlamentar às «bases gerais» ou ao «regime geral» de determinada ou determinadas matérias (cfr. J .J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada – Artigos 108º a 296º , Volume II, 4ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, Anotação ao artigo 165.º, IV a VI, pp. 325-327; Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Volume II, Organização Económica, Organização do Poder Politico, Artigos 80.º a 201.º, 2.ª ed., Lisboa, UCP, 2018, Anotação ao Artigo 164.º, III, p. 529 e Anotação ao artigo 165.º, em especial IV, p. 545-546). Ora, em matéria de direito disciplinar e de mera ordenação, a cláusula de reserva relativa prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, invocada como fundamento determinante de inconstitucionalidade nos presentes autos, comete à normação da Assembleia apenas o «regime geral» (e o processo) dos atos ilícitos de mera ordenação social (vd. J .J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada – Artigos 108º a 296º , Volume II, 4ª edição revista, cit., p. 328) . Assim sendo, e reportando-se o pedido de apreciação da constitucionalidade das normas sub judice à violação das regras de competência legislativa em matéria de ilícitos de mera ordenação social, c umpre, compreender o significado e alcance da matéria integrada na reserva prevista naquela alínea d), bem como os seus limites. 14.2 Sobre o âmbito desta reserva legislativa parlamentar, contida na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, teve o Tribunal Constitucional, em vários recursos, a oportunidade de se pronunciar. A jurisprudência constitucional afrontou a questão do âmbito da reserva de competência legislativa em causa fundamentalmente no âmbito das relações entre os poderes legislativos da Assembleia da República e do Governo, de forma a encontrar o critério constitucional de distribuição das competências de normação em matéria de direito contraordenacional a estes órgãos de soberania. Da vasta jurisprudência produzida dá-nos conta a síntese feita no recente Acórdão n.º 394/2018 (disponível, bem como os demais citados, em www.tribunalconstitucional.pt ): « 8. Estando em causa a amplitude da autonomia legislativa do Governo no domínio contraordenacional, a questão a que cumpre responder, em face da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, consiste em determinar o âmbito do regime geral sujeito à reserva relativa da Assembleia da República. Em concreto, haverá que apurar se a reserva de competência abrange somente a disciplina do diploma geral — escapando-lhe, assim, a regulação dos processos contraordenacionais especiais — ou se as normas processuais contraordenacionais especiais (como as que estabelecem os efeitos à interposição de recurso) apenas são deixadas à competência concorrente do Governo e da Assembleia da República na estrita medida em que não divirjam do regime geral. A resposta a tal questão não suscita, hoje, particulares hesitações: quando a Constituição reserva ao Parlamento apenas o regime geral — conforme decorre da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição —, não apenas está a permitir a existência de «regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo» (cf. Gomes Canotilho/ Vital Moreira , Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, 4ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2010, p. 325), como a colocar fora da reserva relativa da Assembleia da República a definição da concreta entidade administrativa à qual é cometida, em cada domínio, a competência para sancionar ilícitos contraordenacionais (cf. Acórdão n.º 237/2003). Ora, é justamente nesta ordem de ideias que o Tribunal Constitucional vem afirmando que o domínio de reserva da competência legislativa parlamentar é o da definição da natureza do litígio, do tipo de sanções e seus limites máximo e mínimo , bem como das regras gerais do processo (por exemplo, cf. Acórdãos n.º 74/95 e n.º 175/97), deixando-se à competência concorrente do Governo a definição de cada infração e a cominação da sanção respetiva. A criação de novos tipos de ilícito contraordenacional encontra-se suportada pela competência concorrencial do Governo, não transgredindo, portanto, em si mesma, a reserva de competência parlamentar (cf. Acórdãos n.º 56/84, n.º 158/92, n.º 578/2009, n.º 374/2013). Sintetizando tal orientação, prevalecente na jurisprudência constitucional em matéria de competência legislativa do Governo no domínio contraordenacional, escreveu-se no Acórdão n.º 274/2012 o seguinte: “Conforme dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social. Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e esta­belecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt)”.» 14.3 No caso dos autos, está, porém, em causa a constitucionalidade de normas contidas num diploma regulamentar aprovado pela Assembleia Municipal de Cascais (RUEM), as quais definem um ilícito contraordenacional e estabelecem a respetiva sanção, por via da aplicação de uma coima, de acordo com a moldura estabelecida. Com efeito, das normas constantes dos artigos 37.º, e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do RUEM de Cascais (Regulamento n.º 78/2013, de 8 de março) decorre que o desrespeito da obrigação de prévia comunicação à Câmara Municipal do início dos trabalhos pelo promotor das obras constitui uma contraordenação punível com uma coima graduada entre o mínimo de 100,00 euros e o máximo de 2.500,00 euros, no caso de pessoa singular, ou entre o mínimo de 250,00 euros e o máximo 20.000,00 euros, no caso de pessoa coletiva – montantes estes que respeitam os limites mínimos e máximos das coimas estabelecidos no regime especial estabelecido no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, aprovado ao abrigo da Lei de autorização legislativa n.º 110/99, de 3 de agosto. Assim sendo, a análise da questão de inconstitucionalidade orgânica colocada deve centrar-se na resposta ao problema de se ponderar se - não obstante o que ficou dito quanto à competência concorrencial do Governo e da Assembleia da República na definição (em concreto) de ilícitos contraordenacionais e respetivas coimas - ocorre a invasão da reserva parlamentar prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição perante a emissão de regulamentação municipal no domínio sancionatório contraordenacional. Pode, desde já, adiantar-se que da jurisprudência do Tribunal Constitucional resulta que o entendimento reiteradamente seguido quanto ao âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República e da consequente delimitação das matérias incluídas na competência legislativa concorrente do Governo e da Assembleia da República – como será o caso da definição de novas contraordenações e o estabelecimento da respetiva sanção (desde que no respeito pelo regime geral e pelo processo definido por lei ou decreto-lei autorizado) – foi transposto para o quadro da análise da questão de competência dos municípios para, por via de regulamentos locais, definirem os ilícitos contraordenacionais e as sanções aplicáveis, designadamente, as coimas correspondentes àqueles ilícitos. E, assim, desde logo no Acórdão n.º 110/95 , o problema foi trazido ao Tribunal Constitucional, questionando-se então o respeito pela reserva legislativa parlamentar contida no artigo 165.º (então 168.º), n.º 1, alínea d), da CRP, perante a previsão, com uma determinada moldura, de uma coima estabelecida no Regulamento (Municipal) de Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa. Assim se ponderou no referido Acórdão n.º 110/95 : « 3.1.- Este Tribunal já teve oportunidade, em numerosos arestos, de abordar a questão de fundo, traçando a linha de demarcação das competências da Assembleia da República e do Governo em matéria de ilícito de mera ordenação social e respectivo processo. O artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição (ver­são de 1982) dispunha como segue: " 1 - É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: [...] d) Regime geral de punição [...] dos actos ilícitos de mera ordenação social [...]." Significa isto que o Governo só pode editar normas que façam parte do regime geral das contra-ordenações, munido de autorização legislativa. Mas pode legislar sem necessidade de autorização da Assembleia da República fora desse regime geral - isto é, sobre tudo o que não seja a definição da natureza do ilícito, dos tipos de sanções aplicáveis e dos limites destas. No Acórdão nº 56/84 deste Tribunal resumiram-se assim as "ideias conclusivas essenciais no que toca ao exercício do poder legislativo pela Assembleia da República e pelo Governo em matéria de direito sancionatório público", no domí­nio da versão da Constituição resultante da primeira revisão constitucional (e que ainda hoje mantém plenamente a sua validade, por não ter havido aí qualquer alteração na segunda revisão constitucional): "É da exclusiva competência da As­sembleia da República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção): Definir crimes e penas em sen­tido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em contra­venções e contra‑ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito posi­tivo; Legislar sobre o regime geral de punição das contra‑ordena­ções e contravenções e dos res­pectivos processos; Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta. É da competência concorrente da As­sembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencional): Definir, dentro dos limites do regime geral , contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade e contra‑ordenações, alterar e eliminar umas e ou­tras e modificar a sua punição ; Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra‑ordenações, com respeito pelo quadro traça­do pelo Decreto‑Lei nº 433/82. [In Acórdãos do Tribunal Cons­titucional , 3º vol., 1984, p. 174 (sublinhados acrescenta­dos)]." Este Tribunal vem considerando­ integrar-se na com­petência legislativa concor­rente da Assembleia da República e do Governo a criação ex novo de contra‑ordenações ou a conver­são em contra‑ordenações de ante­riores contravenções puníveis com pena não restritiva de liberda­de e, bem assim, a fixação da respectiva punição. Quanto a este último ponto, porém, tem-se entendido que, sob pena de inconstitucionalidade, o Governo não pode ul­tra­passar o regime geral de punição fixado no Decreto-Lei nº 433/82, o que significa que não pode fixar à coima um limite mínimo infe­rior nem um limite máximo superior aos fixados no artigo 17º da­quela lei-quadro. Pode, no entanto, fixar às coi­mas limites míni­mos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17º (cf., neste sentido, os Acórdãos deste Tri­bunal nºs. 305/89, 428/89, 324/90, 435/91, 447/91 e 314/92 - pu­blicados no Diário da República , 2ª série, de 12 de Junho e 15 de Setembro de 1989, 19 de Março de 1991, 24 de Abril de 1992, 1ª série de 11 de Janeiro de 1992 e 2ª série de 1 de Março de 1993, respectivamente - e os Acórdãos nºs. 355/92, 385/93 e 424/93, ainda inéditos). O mesmo raciocínio é aplicável às coimas estabele­cidas pelas autarquias no âmbito dos seus poderes de normação, havendo apenas que ter em conta (quanto ao limite máximo) o preceituado no artigo 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, atrás citado. Esta norma de lei emanada da Assembleia da Repú­blica permite que as entidades com competência para emitirem posturas e regulamentos de natureza genérica e de execução per­manente ao nível das autarquias locais fixem coimas, que podem variar, nos seus valores máximos e respectivamente para as fre­guesias e para as posturas e regulamentos municipais, até uma vez e dez vezes o salário mínimo nacional dos trabalhadores da indústria, desde que estes valores não ultra­passem os montantes fixados pelo Estado para contra-ordenações do mesmo tipo. A coima prevista na norma do nº 4 do artigo 40º do Regulamento de Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa, tem para o caso dos autos uma moldura variável entre 40.000$00 e 100.000$00. A decisão em recurso julgou a norma inconstitucio­nal e recusou parcialmente a sua aplicação, na medida em que fixava um limite mínimo da coima superior ao montante mínimo do regime geral das contra-ordenações. Ora, estando em causa nos autos apenas o valor do limite mínimo da coima, já se concluiu antes que só existe vio­lação daquele regime geral quando se fixa um montante mínimo da coima inferior ao mínimo fixado no artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, na redacção do Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro, que é de 500$00, quer se trate de pessoas singulares quer de pessoas colectivas. Assim sendo, é manifesto que não existe violação do preceituado no artigo 168º, nº 1, alínea d) da Constituição.» A mesma linha de entendimento foi retomada no Acórdão n.º 386/2003 , em que estava em causa a constitucionalidade das normas dos artigos 27º, alínea b) e do ponto 2 do artigo 33º do Regulamento de Resíduos Sólidos e de Comportamentos Poluentes do Concelho do Machico, enquanto tipificavam como contra-ordenação o despejo de entulhos de construção civil ou de terras sem licença municipal e puniam esta conduta com coima de 30 000$00 a 90 000$00 por metro cúbico ou fração: «4 – O artigo 168º, nº. 1, alínea d) da Constituição da República Portuguesa reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo. O Governo pode criar, alterar e/ou eliminar contra-ordenações e estabelecer as correspondentes coimas, com estrita observância desse regime geral e dos limites aí definidos. Mas pode legislar sem necessidade de autorização da Assembleia da República fora desse regime geral, isto é, sobre tudo o que não seja a definição da natureza do ilícito, dos tipos de sanções aplicáveis e dos seus limites. É esta a jurisprudência do Tribunal Constitucional que se tem repetidamente pronunciado sobre a questão das competências da Assembleia da República e do Governo em matéria do ilícito de mera ordenação social ( v.g ., entre muitos outros, acórdão nº. 56/84 in Acórdãos do Tribunal Constitucional , vol. 3º, pág. 153; acórdão nº. 74/95 in Diário da República, II Série, de 12.06; acórdão nº. 110/95, in Diário da República, II Série, de 21.04). Neste último aresto, o Tribunal (chamado a pronunciar-se numa situação semelhante à dos presentes autos) apreciou a constitucionalidade de normas do Regulamento dos Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa constante de Edital Camarário nº. 112/90, in Diário Municipal de 28.12.1990, que puniam a contra-ordenação consistente no despejo de entulhos de construção civil em qualquer área pública daquele município com uma coima com um limite mínimo de (então) 40 000$00 por metro cúbico ou fracção. Aí se escreveu: “ Este Tribunal vem considerando integrar-se na competência legislativa concorrente da Assembleia da República e do Governo a criação ex novo de contra-ordenações ou a conversão em contra-ordenações de anteriores contravenções puníveis com pena não restritiva de liberdade e, bem assim, a fixação da respectiva punição. Quanto a este último ponto, porém , tem-se entendido que, sob pena de inconstitucionalidade, o Governo não pode ultrapassar o regime geral de punição fixado no Decreto-Lei nº 433/82, o que significa que não pode fixar à coima um limite mínimo inferior nem um limite máximo superior aos fixados no artigo 17º daquela lei-quadro. Pode, no entanto, fixar às coimas limites mínimos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17º (cf., neste sentido, os Acórdãos deste Tri­bunal nºs. 305/89, 428/89, 324/90, 435/91, 447/91 e 314/92 - pu­blicados no Diário da República , 2ª série, de 12 de Junho e 15 de Setembro de 1989, 19 de Março de 1991, 24 de Abril de 1992, 1ª série de 11 de Janeiro de 1992 e 2ª série de 1 de Março de 1993, respectivamente - e os Acórdãos nºs. 355/92, 385/93 e 424/93, ainda inéditos). O mesmo raciocínio é aplicável às coimas estabelecidas pelas autarquias no âmbito dos seus poderes de normação, havendo apenas que ter em conta (quanto ao limite máximo) o preceituado no artigo 21º da lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, atrás citado. ” Desta jurisprudência, que aqui se reitera, resulta, desde logo, e em contrário do decidido, que a Câmara Municipal do Machico tem competência para aprovar um regulamento onde se preveja como contra-ordenação o despejo de entulhos de construção civil ou terras em terrenos de propriedade privada sem prévio licenciamento municipal, consentimento do proprietário e sem prejuízo de terceiros, a tal se não opondo o disposto no artigo 168º nº 1 alínea d) da Constituição.» 14.4 Pelo que antecede, é de concluir não se mostrar desrespeitada a reserva de competência legislativa cometida à Assembleia da República pela alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º. Vimos que dispõe o artigo 165°, nº 1, alínea d), da CRP que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. Atento o âmbito normativo da reserva material de competência ali estabelecido, na interpretação seguida na jurisprudência do Tribunal Constitucional – e, bem assim, na doutrina constitucionalista – a mera criação ex novo de ilícitos contraordenacionais e a respetiva sanção não atentam contra a reserva parlamentar de legislação nesta matéria. Transposta esta conclusão – primeiramente alcançada a propósito da delimitação da competência legislativa concorrencial entre a Assembleia da República e o Governo – para o poder de normação próprio das autarquias locais, em especial, municipal, a previsão em regulamento autárquico de uma contraordenação e da respetiva coima não configura uma inconstitucionalidade orgânica, como sustentado na decisão recorrida. Consi­derada a densificação constitucional do conceito de autonomia local (artigo 235° da CRP), e tido em conta o poder regulamentar próprio que é constitucionalmente reconhecido às autarquias locais (artigo 241°), compaginado este com o princípio da reserva de lei (artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP), pode concluir-se que da Constituição portuguesa não decorre uma proibição de criação, pelos órgãos competentes dos municípios, mediante regulamento local, de ilícitos contraordenacionais e respetivas coimas, associados ao incumprimento de obrigações estabelecidas nos domínios de atuação própria das autarquias locais, dentro dos limites decorrentes do regime geral (ou especial) dos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo aprovados pelo legislador. 14.5 Improcede, assim, o recurso quanto à invocada inconstitucionalidade orgânica por alegado desrespeito da norma contida no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, não derivando do princípio da reserva de lei (e da reserva de lei formal ali estabelecida) a proibição da normação municipal, no âmbito da autonomia regulamentar das autarquias locais garantida pelo artigo 241.º, da Constituição, em matéria de tipificação de ilícitos contraordenacionais e definição das respetivas sanções. Decisão 15. Pelos fundamentos expostos, decide-se: a) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 37.º e 77.º, n.º 1, alínea j) e n.º 2, do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação de Cascais (Regulamento n.º 78/2013, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 48, de 8 de março de 2013); e, em consequência, b) Conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida de acordo com o precedente juízo de não inconstitucionalidade. Sem custas, por não serem legalmente devidas 8artigo 84.º, n.º 1, da LTC). Lisboa, 9 de janeiro de 2019 - Maria José Rangel de Mesquita - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers