175/2008 - Tribunal Constitucional

Relator: Conselheiro João Cura Mariano Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional Relatório Por decisão datada de 21-6-2007 a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos condenou o Partido da Nova Democracia na sanção de admoestação, pela prática da contra-ordenação prevista e punida nos artigos 16.º, n.º 2, e 47.º, da Lei Orgâ­nica 2/2005, de 10 de Janeiro. Inconformado com esta decisão veio o Partido da Nova Democracia impugná-la nos seguintes termos: “A – O Recorrente foi notificado da decisão proferida pela Recorrida no âmbito do Procº nº 13/CPP-2006 que o condena na pena de admoestação por alegada violação do disposto nos nº 2 e nº 5 do artigo 16º da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro, no que ao exercício financeiro de 2005 respeita. B – Um dos factos que é imputado ao arguido é a realização de uma reunião do seu órgão deliberativo máximo, a Convenção Nacional, sem que tenha procedido à comunicação à ECFP. C – Sucede que a realização de semelhante reunião não pode ser interpretada como sendo uma acção de propaganda política. D – A interpretação que é feita pela ECFP contraria a natureza do órgão que se reuniu, o conteúdo da sua Ordem de Trabalhos e os normativos legais e estatutários aplicáveis. E – Assim sendo, essa interpretação que se apresenta como uma interpretação extensiva de um normativo legal que é acompanhado de uma norma sancionatória, não pode ser aceite, porquanto, nem mesmo por via interpretativa, e sobretudo por via interpretativa, é inadmissível que seja alargado o âmbito de aplicação de uma norma penal. F – O que, a acontecer, torna nula qualquer decisão condenatória que se socorra de semelhante técnica. G – Também inexistiu o segundo dos factos que serviram de sustentação à decisão ora recorrida, porquanto foi feita uma correcção nos lançamentos contabilísticos atinentes à realização do Fórum da Indústria Têxtil, aceite pela ECFP.” O Ministério Público requereu o julgamento da matéria da contra-ordenação. * Fundamentação 1. Os factos 1.1. Factos provados Encontram-se provados os seguintes factos: I – O Partido da Nova Democracia realizou a sua II Convenção Nacional, em Aveiro, que decorreu nos dias 16 e 17 de Abril de 2005, na organização da qual despendeu €. 2.783,09. II – O Partido da Nova Democracia realizou o VII Forum da Indústria Têxtil – CITEVE, em Vila Nova de Famalicão, que decorreu no dia 19 de Outubro de 2005. III – O Partido da Nova Democracia não comunicou à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos a realização dos eventos referidos em I e II. IV – No momento referido em I constava dos Estatutos do Partido da Nova Democracia o seguinte: “… Artº 10º São órgãos do Partido: a) A Convenção Nacional … Artº 11.º 1. A Convenção Nacional é o órgão soberano do Partido… … Artº 13.º 1. A Convenção Nacional reúne ordinariamente de quatro em quatro anos para, obrigatoriamente, deliberar sobre os seguintes assuntos: a) Definição de uma Estratégia para Portugal; b) Eleição da Mesa; c) Eleição do Presidente do Partido; d) Eleição do Secretário – Geral; e) Eleição de Representantes ao Conselho Geral, num mínimo de 100 e um máximo de 150; f) Eleição do Conselho de Jurisdição; … 4. Para além das competências referidas nos números anteriores e de todas as que entenda assumir de modo soberano, compete ainda à Convenção Nacional: a) Aprovar a Declaração de Princípios do Partido; b) Aprovar as bases gerais do Programa Eleitoral do Partido e demais documentos políticos; c) Aprovar e rever, total ou parcialmente, os Estatutos; d) Aprovar as propostas de alteração do Nome, da Sigla e do Símbolo do Partido; e) Aprovar o Hino do Partido; 5. A Convenção Nacional reúne extraordinariamente sempre que convocada pela respectiva Mesa, a requerimento do Conselho Geral ou de um quinto dos membros do Partido no efectivo gozo dos seus direitos.” 1.2. Factos não provados Não se provou que na acção acima referida em II o Partido da Nova Democracia tivesse despendido quantia superior a um salário mínimo nacional. 1.3. Motivação A demonstração dos factos provados I a III resultou da sua confissão pelo Partido da Nova Democracia. A demonstração do facto provado IV resultou do teor dos Estatutos do Partido da Nova Democracia vigentes na data do evento referido em I, depositados neste Tribunal. A não demonstração do facto considerado não provado resultou da inexistência de meios de prova que revelassem a sua veracidade. Apesar das contas iniciais apresentadas pelo Partido da Nova Democracia à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos apresentarem despesas relativas à organização do Fórum da Indústria Têxtil superiores a um salário mínimo nacional (€. 2.557,70), a verdade é que essa declaração foi objecto de posterior correcção pelo Partido da Nova Democracia, segundo a qual as despesas declaradas não ultrapassaram o valor do salário mínimo nacional, pelo que, perante a inexistência processual de outros meios de prova, resta a dúvida sobre a verificação de tal facto, devendo o mesmo ser conside­rado não provado, pelo funcionamento do princípio, também vigente em matéria de contra-ordenações, “in dubio pro reo”. * 2. O direito aplicável Apesar dos partidos políticos, enquanto associações de cidadãos, terem o direito constitucional a prosseguirem livremente os seus fins, sem interferência das autoridades públicas (artigo 46.º, n.º 2, da C.R.P.), a transparência e rigor da sua vida financeira tem-se revelado uma questão essencial da Democracia, atendendo ao papel fundamental que aqueles desempenham na sua construção e aprofundamento. Daí que o legislador constitucional, na 4ª Revisão da Constituição, operada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro, tenha aditado ao artigo 51.º, da C.R.P., dedicado às associações e partidos políticos, os números 5 e 6, com a seguinte redacção: “5 - Os partidos políticos devem reger-se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democrática e da participação de todos os seus membros. 6 – A lei estabelece as regras de financiamento dos partidos políticos, nomeadamente quanto aos requisitos e limites do finan­ciamento público, bem como às exigências de publicidade do seu património e das suas contas”. Após a dignificação constitucional desta matéria, a anterior lei que a regulava (Lei n.º 72/93, de 30 de Novembro, alterada pela Lei n.º 27/95, de 18 de Agosto) foi revogada pela Lei n.º 56/98, de 18 de Agosto, a qual procurou colmatar as lacunas e insuficiências constantes da anterior legislação, de forma a obter-se um controlo eficaz sobre o funcionamento financeiro dos partidos, de modo a evitar uma degradação do sistema político, perante uma realidade complexa e exigente. Sempre no sentido de aperfeiçoar esse sistema legal a Lei n.º 56/98 foi objecto de alterações operadas pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto, e pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto. No âmbito da denominada “Reforma do Sistema Político”, para a qual foi constituída uma “Comissão Eventual” (Resolução da Assembleia da República, n.º 31/2002, de 23 de Maio), a Lei n.º 56/98 foi revogada pela Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, que conjuntamente com a Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, passaram, a partir de 1 de Janeiro de 2005, a definir o regime de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais, tendo por objectivo declarado “a moralização do sistema político”, com particular atenção à vida financeira dos partidos políticos e das candidaturas a eleições. No diploma que regula a organização e funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, além do mais, introduziram-se regras processuais de controlo das contas e pormeno­rizaram-se os deveres específicos dos partidos políticos e candidaturas para com aquele órgão fiscalizador, prevendo-se sanções para o seu incumprimento. Assim, neste âmbito, dispôs o artigo 16.º, da Lei Orgânica n.º 2/2005: “Dever de comunicação de dados 1 - Os partidos políticos e coligações que apresentem candidaturas às eleições para a Assembleia da República, para o Parla­mento Europeu, para as Assembleias das Regiões Autónomas e para as autarquias locais, bem como os cidadãos candidatos às eleições para Presidente da República e os grupos de cidadãos eleitores que apresentem candidatura às eleições dos órgãos das autarquias locais, estão obrigados a comunicar à Entidade as acções de campanha elei­toral que realizem, bem como os meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo. 2 - Os partidos políticos estão também obrigados a comunicar à Entidade as demais acções de propaganda política que reali­zem, bem como os meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo. 3 - Os dados a que se referem os n.os 1 e 2 são fornecidos à Entidade em suporte escrito ou em suporte informático. 4 - O prazo para o cumprimento do dever de comunicação das acções de campanha eleitoral realizadas e dos meios nelas utilizados termina na data de entrega das respectivas contas. 5 - O prazo para o cumprimento do dever de comunicação das acções de propaganda política realizadas pelos partidos e dos meios nelas utilizados termina na data de entrega das contas dos partidos.” Este dever de comunicação de dados visa o controlo efectivo dos gastos, quer das candidaturas a eleições, quer dos partidos políticos no âmbito da sua actividade institucional (vide, neste sentido, ILDA CARVALHO RODRIGUES, na “Revista de Assuntos Eleitorais”, nº 11, pág. 87). A referida declaração permitirá um cruzamento de dados com os núme­ros constantes das contas apresentadas pelos partidos políticos e candidaturas, nos termos do artigo 18.º, do mesmo diploma. Além disso, deve a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos elaborar uma base de dados informática donde constem as acções declaradas de propa­ganda política dos partidos e as acções de campanha eleitoral, bem como os meios nela utilizados (artigo 19.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005), a qual deverá ser publi­citada em sítio da Internet (artigo 20.º, n.º 2, b), da Lei Orgânica n.º 2/2005), o que permitirá o seu controlo público. O Partido da Nova Democracia foi sancionado por não ter cumprido o dever de comunicar à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos duas acções: - a II Convenção Nacional, em Aveiro, que decorreu nos dias 16 e 17 de Abril de 2005. - o VII Fórum da Indústria Têxtil – CITEVE, em Vila Nova de Famalicão, que decorreu no dia 19 de Outubro de 2005. Não se provou que esta segunda acção tivesse custos para o Partido da Nova Democracia superiores ao valor do salário mínimo nacional, pelo que não está demonstrado que este Partido tivesse a obrigação de comunicar a sua realização, nos termos do artigo 16.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, não se justificando, pois, a sua punição pelo facto de tal comunicação não ter sido efectuada. Relativamente à primeira acção, o Partido da Nova Democracia contesta que estivesse obrigado a comunicar a sua realização, uma vez que se trata duma reunião de um órgão do partido, que não se encontra abrangida pelo dever de comunicação estipulado no artigo 16.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005. Esta norma obriga os partidos políticos a comunicarem à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, além das acções de campanha eleitoral (n.º 1, do artigo 16.º), as “demais acções de propaganda política que realizem”. Efectivamente as reuniões dos órgãos partidários em geral, nomeadamente as da Convenção Nacional do Partido da Nova Democracia, não tem por finalidade primária a difusão das ideias e posições políticas do partido, nas suas diferentes formas, com o objectivo de deter­minar o posicionamento e a opinião política dos cidadãos, não se integrando, pois, no conceito de “acções de propaganda política". Além disso, procurando-se com a imposição daquele dever a constituição duma base de dados das acções realizadas pelos partidos políticos que envolvam despesas de montante relevante, de modo a permitir um controlo sobre a correcção das verbas incluídas na rubrica das despesas, relativas a acções de campanha e de propaganda política, nas contas apresentadas por aqueles, apenas se justifica que esse dever abranja aquelas acções que não se insiram na vida corrente dos partidos políticos. Já as despesas inerentes à vida interna dos partidos políticos, nomeadamente as realizadas com as reuniões dos seus órgãos partidários, por terem uma justificação natural, inerente à própria existência dos partidos políticos, não exigem a declaração especificada e descritiva das actividades a que respeitam, prevista no artigo 16.º, nº 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005. Por estas razões não estava o Partido da Nova Democracia obrigado a comunicar à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos a realização da sua II Convenção Nacional, que ocorreu em Aveiro, nos dias 16 e 17 de Abril de 2005, nos termos impostos pelo artigo 16.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005. Do exposto resulta que o Partido da Nova Democracia não violou o dever de comunicação pelo qual foi sancionado pela Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, pelo que o recurso deve ser julgado procedente, absolvendo-se o Partido da Nova Democracia da prática da contra-ordenação, p.p. pelos artigos 16.º, n.º 2, e 47.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro. * Decisão Pelo exposto, julga-se procedente o recurso interposto e, em consequência, absolve-se o Partido da Nova Democracia da prática da contra-ordena­ção, p.p. pelos artigos 16.º, n.º 2, e 47.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, pela qual havia sido sancionado pela decisão da Entidade da Contas e Financiamentos Políticos de 21-6-2007. * Lisboa, 11 de Março de 2008 João Cura Mariano Vítor Gomes José Borges Soeiro Ana Maria Guerra Martins Joaquim de Sousa Ribeiro Mário José de Araújo Torres Benjamim Rodrigues Carlos Fernandes Cadilha Maria Lúcia Amaral Maria João Antunes Carlos Pamplona de Oliveira Gil Galvão Rui Manuel Moura Ramos