0223/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decisão final do processo de acreditação dos odontologistas previsto no artigo 5º da Lei nº 4/90, de 27 de Janeiro é da competência do Ministro da Saúde e não do Conselho Ético e Profissional de Odontologia,

II- Não tendo a citada Lei estatuído qualquer restrição aos meios probatórios quanto à duração do exercício da actividade profissional dos odontologistas, é ilegal, por violar o princípio da liberdade dos meios de prova, plasmado no artigo 87º do CPA, a limitação imposta aos mesmos, restrita só a certos documentos, constantes duma grelha, aprovada em acta, já depois dos requerentes terem apresentado a sua candidatura, olvidando-se o valor intrínseco dos documentos juntos por aqueles.

ACORDAM NA 3ª SUBSECÇÃO DA 1ª SECÇÃO DO STA :

Proc. nº 223/03.

A. .., identificado nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22/10/02, «que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro».

O recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:

I- O acto impugnado é inválido por incompetência do seu autor, devendo ser anulado nos termos do disposto no art. 135º do CPA, uma vez que não resulta de qualquer disposição da Lei n.º 4/99, de 27/1, a atribuição desse poder ao Sr. Ministro da Saúde (não se encontrando abrangido por qualquer delegação), nem tal resulta da aplicação de princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa.

II- O acto, objecto de recurso, é inválido por ter procedido a uma restrição ilegal dos meios probatórios admitidos no procedimento administrativo, aflorado no n.º 1 do art. 87º do CPA e nos termos do qual os factos que carecem de prova podem sê-lo por recurso a todos os meios de prova admitidos em direito. Ora, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu restringir o princípio geral do valor probatório no procedimento administrativo de todos os meios em direito admitidos, sem habilitação legal e, sobretudo, através de formas insusceptíveis de derrogar disposições de valor legal. Nestes termos, o acto impugnado é inválido por violação directa do princípio da hierarquia dos actos normativos e, em particular, do n.º 6 do art. 112º da Constituição, devendo, como tal, ser declarado nulo.

III- O despacho recorrido sempre seria inválido por violação de lei, dado desrespeitar a directiva legal, relativa à descoberta da verdade material, subjacente ao princípio do inquisitório, estabelecido no art. 56º do CPA, devendo, consequentemente, ser anulado os termos do art. 135º do mesmo diploma legal.

IV- O acto contestado é também inválido, por violação de lei a que equivale a violação o princípio da proporcionalidade constante do n.º 2 do art. 266º da nossa Lei Fundamental e do art. 5º do CPA, uma vez que procede a uma restrição administrativa os meios com valor probatório no procedimento de acreditação dos odontologistas sem que exista qualquer racionalidade que a suporte, evidenciando-se a sua desnecessidade, desadequação e aleatoriedade.

V- O acto «sub judicio» viola o princípio da igualdade, previsto no n.º 2 do art. 266º da Constituição e no n.º 1 do art. 5º da CPA, uma vez que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia valorou como prova admissível em relação a determinados odontologistas documentos (declarações) cujo valor probatório foi desconsiderado em relação ao recorrente. Deste modo, deve o acto em causa ser declarado nulo, nos termos da al. d) do n.º 2 do art. 133º do CPA.

VI- O acto impugnado é ainda inválido por erro sobre os pressupostos de facto, uma vez que o recorrente reúne todos os requisitos necessários para a acreditação como odontologista: antiguidade relevante e formação profissional. Deste modo, o acto administrativo em questão deve ser anulado de acordo com o disposto no art. 135º do CPA.

VII- Finalmente, o art. 2º da Lei n.º 4/99, de 27/1, ao condicionar retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista, garantida pelo art. 47º da Constituição, viola a regra da retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.º 3 do art. 18º da nossa Lei Fundamental, bem como o princípio da confiança subjacente ao principio do Estado de Direito democrático. Consequentemente, o acto recorrido, enquanto acto administrativo de aplicação de disposições inconstitucionais, é um acto inválido, devendo ser declarado nulo.

A autoridade recorrida respondeu e contra-alegou, sustentando que o acto não enferma de nenhum dos vícios que lhe são assacados e pronunciando-se, assim, pelo não provimento do recurso.

O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso, por considerar que procede o vício de incompetência do autor do acto.

À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes:

1- Por aviso publicado na II Série do DR de 9/8/2000, foi aberto o «processo de acreditação de odontologistas – Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro», tendo o Conselho Ético Profissional de Odontologia (CEPO) convidado «todos os odontologistas abrangidos» por essa lei a remeterem-lhe o seu «curriculum vitae» e outros «elementos e documentos».

2- O recorrente inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas, aberto nos termos da Lei n.º 4/99, de 27/1, alterada pela Lei n.º 16/02, de 22/2, tendo junto ao seu requerimento de acreditação para prova do exercício da actividade, os seguintes documentos:

a) Uma declaração de um médico estomatologista, datada de 19/03/81, certificando que o ora recorrente trabalhara com ele de 1969 a 1976, “adquirindo uma prática da Odontologia bastante boa”.

b) Uma declaração de um médico, datada de 19/1/81, atestando que o recorrente “exerce a sua profissão” de odontologista “na freguesia de ..., concelho da Feira, há mais de cinco anos”.

c) Uma certidão emitida pelo 5º Bairro Fiscal do Porto em 5/9/2000, referindo que o ora recorrente estava colectado em Imposto Profissional nesse serviço das Finanças desde 1978.

3- Em anexo à acta da sua VII reunião, realizada em 24/11/2000 e cuja cópia consta de fls. 47 a 49 dos autos, O CEPO estabeleceu a «metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro», nela incluindo uma «grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia».

4- Na acta da sua XIII reunião, realizada em 18/10/01 e cuja cópia consta de fls. 50 dos autos, o CEPO deliberou «aceitar também, como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos, as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício».

5- Na acta da sua XIX reunião, realizada em 25/2/02 e cuja cópia consta de fls. 51 dos autos, o CEPO «decidiu considerar, como documentos equiparáveis às sentenças dos tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos e as decisões da Inspecção-Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro».

6- Em data indeterminada, o CEPO elaborou o projecto de decisão relativo ao pedido de acreditação do ora recorrente, projecto esse cuja cópia consta de fls. 116 dos autos e cujo conteúdo útil é o seguinte:

«O requerente encontra-se inscrito ao abrigo do Despacho n.º 1/90, de 3 de Janeiro (DR, 2.ª Série, de 23 de Janeiro de 1990).

O requerente apresentou como comprovativo do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos declaração de entidade particular (médico) e certidão da repartição de finanças sem referência à actividade.

O CEPO decidiu aceitar, como prova do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX.

Da análise do processo do requerente, o CEPO entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos.

Assim, o requerente não reúne um dos requisitos estabelecidos no art. 2º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de fevereiro, pelo que não será acreditado como odontologista.»

7- Notificado para se pronunciar sobre esse projecto de decisão, o ora recorrente nada disse.

8- Em 9/8/02, o CEPO deliberou o seguinte relativamente ao pedido de acreditação do recorrente:

«A. .., requerente da acreditação como odontologista, após a notificação da proposta de decisão realizada nos termos do art. 100º do CPA, não respondeu nem juntou outro documento. Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação".

9- Na sua XXIV reunião, realizada em 3/9/02, o CEPO deu «por concluído todo o processo de avaliação dos candidatos ao título profissional de odontologista», figurando o ora recorrente na lista n.º 1 anexa a essa acta, que incluía os «candidatos que não preenchem os requisitos legais para acreditação».

10- A mesma acta continha em anexo as listas n.º 2 (que incluía os «candidatos que preenchem os requisitos legais para acreditação») e n.º 3 (que incluía os «odontologistas legalizados ao abrigo dos despachos de 28 de Janeiro de 1977 e 30 de Julho de 1982»).

11- Em 22/10/02, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde apôs, sobre as listas referidas, o despacho «homologo».

12- Essas listas foram publicadas na II Série do DR de 22/11/02, mediante aviso da iniciativa do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde

13- Na II Série do DR de 31/5/02, foi publicado o Despacho n.º 12.376/2002, e 6/5/02, em que o Ministro da Saúde delegou naquele Secretário de Estado as suas competências próprias relativas aos vários «serviços e organismos, incluindo comissões, conselhos e estruturas de missão, exceptuando parcerias de saúde, que funcionam no seu âmbito», entre os quais se inclui o Departamento de Modernização e Recursos da Saúde.

Passemos ao direito.

O âmbito do presente recurso contencioso consiste nos vícios arguidos «in initio» e mantidos pelo recorrente nas conclusões da sua alegação. Tendo em conta o que se estabelece no art. 57º da LPTA, começaremos por atentar no vício inserto na conclusão VII, por ser o único potencialmente causal da nulidade do acto. Se porventura esse vício improceder, conheceremos, segundo uma ordem subsidiária imposta pela lei para que a procedência de algum vício prejudique a apreciação dos seguintes, da alegada incompetência do autor do acto (conclusão I – porque o recorrente lhe deu primazia no n.º 15 da sua alegação), dos vícios constantes das conclusões II a IV,(violação de lei por ilegal restrição dos meios probatórios, desrespeito pela directiva legal, subjacente ao princípio do inquisitório e violação do princípio da proporcionalidade), do erro nos pressupostos de facto (conclusão VI) e, por fim, da violação do princípio da igualdade conclusão V).

Consideremos então o ataque que o recorrente dirige ao acto na sua conclusão VII. A propósito do problema jurídico suscitado nessa conclusão, escreveu-se, no acórdão deste STA de 3/2/04, proferido no recurso n.º 208/03-12, o seguinte:

«O recorrente entende que o acto administrativo sob recurso enferma de nulidade por ter aplicado uma norma – art. 2º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro – que viola a Constituição, por desrespeito da regra da não retroactividade da lei restritiva de direitos, liberdades e garantias fundamentais – art. 18º, n.º 3 – e ofensa do princípio da confiança "subjacente" ao princípio do Estado de Direito Democrático.

Mas não tem razão.

Em primeiro lugar, porque a lei restritiva, que está expressamente autorizada (art. 47º, n.º 1, da CRP), não introduz uma retroactividade autêntica. Tocando embora numa situação que se desenvolveu no passado e que ainda existe, a lei só pretende vigorar para o futuro. É um caso que a doutrina denomina de rectrospectividade (cfr.Gomes Canotilho in "Direito Constitucional e Teoria da Constituição", pág. 262).

Em segundo lugar, não afecta qualquer direito subjectivado do recorrente, mas uma mera expectativa, decorrente do facto de a Administração, durante anos, lhe ter tolerado uma prática profissional sem precedência de habilitação adequada.

Em terceiro lugar, porque, ainda que a expectativa tenha consistência bastante para justificar a protecção da confiança, a afectação não se mostra inadmissível, arbitrária ou onerosa, de acordo com os dois critérios apontados pelo Tribunal Constitucional (vide acórdão n.º 556/2003, publicado no DR, II Série, de 7 de Janeiro de 2004) :

"a) A afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível quando constitua uma mutação na ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dele constantes não possam contar; e ainda,

b) Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do art. 18º da Constituição, desde a 1ª revisão)."

Ora, por um lado, não era :razoável que o recorrente pudesse esperar que não acontecesse a mutação no sentido da exigência de requisitos habilitacionais mínimos ara o exercício da profissão de odontologista e, por outro lado, a afectação mostra-se racional, adequada, necessária e não excessiva à protecção da saúde e bem-estar dos cidadãos, interesse proeminente, constitucionalmente protegido e que a justifica (arts. 9º, al. d) e 64º da CRP).»

Damos aqui inteira adesão a esta jurisprudência, pelo que improcede a conclusão VII da alegação do recorrente.

Na sua conclusão I, o recorrente defende a ilegalidade do acto impugnado, por incompetência do seu autor. Ora, também esta questão se mostra decidida, sempre no mesmo sentido, por vários arestos deste STA. Assim, e no citado acórdão de 3/2/04, proferido no recurso n.º 208/03-12, escreveu-se, a seu propósito, o seguinte:

«Diz o impugnante que o autor do acto carece de competência, uma vez que não resulta de qualquer disposição da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, a atribuição desse poder ao Sr. Ministro da Saúde (não se encontrando abrangido por qualquer delegação), nem tal resulta da aplicação de princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa.

Adiantando, diremos desde já que, pelas razões que, em seguida, serão aduzidas, não se verifica tal vício.

Começando pelo elenco de competências do Conselho Ético e Profissional de Odontologia, fixado no art. 5º da Lei n.º 4/99, constatamos que a letra da lei é suporte seguro para que o seu sentido prevalecente seja o de que àquele não estão atribuídos poderes decisórios. O texto, com a utilização repetida da expressão "propor" indica-o em geral e, no que respeita à acreditação, em especial, esse sentido torna-se ainda mais claro, já que a competência conferida é apenas a de "iniciar e concluir o processo de acreditação profissional dos profissionais abrangidos pela presente lei, de forma que possam obter as respectivas carteiras profissionais e demais condições legais de exercício legal da profissão" (al. a).

Depois, a competência dispositiva primária em matérias de Saúde está, seguramente, cometida ao Ministro da Saúde, por força do disposto no art. 202º, n.º 2, al. a), da CRP, e não se dispõe de elemento interpretativo capaz de alicerçar a conclusão que a Lei n.º 4/99 tenha querido aliviar o Ministro da sua competência em matéria de acesso à profissão de odontologista. O CEPO não é uma ordem profissional, não tem personalidade jurídica e não concretiza uma opção legislativa de "executivo politicamente neutralizado" (o presidente é representante do Ministério da Saúde – art. 6º, al. a), a exemplo do que acontece com as autoridades administrativas independentes (cfr. Freitas do Amaral, in "Curso...", 1994, p. 301 e ss., Vital Moreira, in "Administração Autónoma e Associações Públicas", p. 126 e ss., e José Lucas Cardoso, in "Autoridades Administrativas Independentes e Constituição, p. 219 e ss.). Isto é, não se trata de uma entidade que, por natureza, pratique actos administrativos.

Portanto, o CEPO não é o titular do poder dispositivo. E nem se diga que a esta conclusão obsta a relação de "tutela" a que se alude no art. 4º. Esta não corresponde ao conceito técnico-jurídico de tutela que pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas (art. 199º, al. d), da CRP) e, por consequência, não tem aptidão para, por si só, retirar da esfera do Ministro da Saúde os poderes dispositivos que este detém.

Assim, e porque o Secretário de Estado agiu a coberto de delegação de poderes cuja validade não se questiona, o acto administrativo impugnado não padece do vício de incompetência.»

Com base nesta jurisprudência, que totalmente sufragamos, improcede a conclusão I da alegação do recorrente.

Consideremos agora as censuras que o recorrente incluiu nas suas conclusões II a IV, começando pela alegada restrição ilegal dos meios probatórios.

Como se infere da matéria de facto dada como provada o CEPO decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista há pelo menos 18 anos os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Mas como os documentos apresentados pelo recorrente não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela Comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco.

Esta questão já foi apreciada por este STA em vários arestos todos eles no sentido de que tal restrição dos meios probatórios é ilegal.

Efectivamente, o princípio geral é o da admissibilidade dos meios probatórios salvo se a lei os restringir. Ora, o diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que tal restrição imposta em acta (s) por uma mera Comissão, e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foi apreciado o seu valor intrínseco e o recorrente foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologistas não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu por bem criar.

Neste sentido, que é o da jurisprudência uniforme e abundante deste STA, escreveu-se no acórdão desta 3ª Subsecção de 22/04/2004, proferido no Proc. nº 177/03:

"O n.º 2 do art. 2.º da Lei nº 4/99 estabelece que «são também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo ao despacho nº 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª série, de 23 de Janeiro de 1990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei"

O n.º 3 do mesmo artigo, na redacção dada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, estabelece que «serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei».

Como se refere nas alíneas (...) da matéria de facto fixada, o Conselho Ético e profissional de Odontologia entendeu restringir os meios de prova admissíveis do exercício da actividade profissional de odontologista há mais de 18 anos, admitindo apenas prova documental e limitando os tipos de documentos utilizáveis para esse efeito.

O art. 87.º, n.º 1, do C.P.A. estabelece que «o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito».

A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação ao principio da legalidade (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3º do C.P.A.).

(...)

O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3º do C.P.A; nos seguintes termos:

Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes que lhes forem conferidos.

Neste art. 3º, o principio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa».

(...)

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva.

"O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o principio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares».- Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pág. 42.

Assim, por força daquela regra da admissibilidade de «todos os meios de prova admitidos em direito», contida no art. 87.º do C.P.A., a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particulares.

Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito, isto é, que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis.

Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais por violarem a regra do art. 87º do C.P.A., pois, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.

Porém, o presente processo de recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de declaração de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

Por isso, para apurar se se está perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

É certo que a mera ilegalidade abstracta, desacompanhada de uma concreta actuação da Administração afastando a avaliação da potencialidade probatória de meios de prova que lhe tivessem sido apresentados, poderia ser relevante, para efeitos de determinar a ilegalidade do acto, se se demonstrasse que ela influenciou a própria actuação do interessado, levando-o a não apresentar meios de prova de que dispunha que não se enquadravam nos tipos de prova que a Administração considerara admissíveis.

Porém, não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois as restrições dos meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação.

Por isso, para apreciar a existência deste vício está apenas em causa apreciar se deixou de ser avaliada a potencialidade probatória de algum elemento de prova que o Recorrente apresentou.

Para tal, importa precisar o conteúdo da decisão da Administração, através da interpretação do acto praticado.

A declaração da Autoridade Recorrida «Homologo», em que se consubstancia o acto recorrido, que recaiu directamente sobre as listas de candidatos acreditados e não acreditados, tem o alcance de incorporar as propostas de decisão que lhe foram apresentadas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, constituindo um feixe de actos administrativos, um relativo a cada um dos candidatos à acreditação como odontologista, como já se referiu (...).

No que concerne ao aqui Recorrente, o acto recorrido tem subjacente uma proposta de decisão individualizada (...).

O Recorrente apresentou apenas prova documental tendente a demonstrar que exercia a actividade profissional de odontologista desde antes de 1982".

O Conselho Ético e Profissional de Odontologia não fez, porém, qualquer juízo concreto sobre a sua potencialidade probatória, não indicando qualquer razão concreta para não lhes dar o relevo probatório que abstractamente podem ter, apenas por tais documentos não se enquadrarem em nenhuma das categorias indicadas nas actas VII, XIII XIX, que expressamente se referem na proposta de decisão que elaborou.

"Por isso, tem de concluir-se que foi por considerar inadmissíveis aqueles elementos probatórios apresentados que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia concluiu pela falta de prova do exercício da actividade de odontologista pelo Recorrente desde antes de 1982 e propôs a sua não acreditação.

Sendo assim, tendo-se materializado na actividade concreta da Administração as restrições probatórias abstractamente anunciadas, tem de se concluir que ocorre o vício procedimental neste ponto imputado ao acto recorrido pelo Recorrente.

Assim, tem de se concluir que o acto recorrido, na parte respeitante ao Recorrente, enferma de vicio de violação de lei, que justifica a sua anulação (art. 136º do C.P.A.)"

Em face do exposto, e estando prejudicado o conhecimento dos demais vícios alegados, acordam em :

a) conceder provimento ao presente recurso contencioso;

b) anular o acto recorrido, por vício de violação de lei, consubstanciado na aplicação de restrições probatórias ilegais;

Sem custas, por a Entidade Recorrida estar isenta.

Lisboa 20 de Outubro de 2004. – António Samagaio – (relator por vencimento) – Jorge de Sousa – Madeira dos Santos. (Vencido pelas razões que constam do extracto do projecto de acórdão, que seguidamente junto – razões essas que perfilharei enquanto o Pleno da Secção não definir orientação diversa).

Voto de vencido

Consideremos agora as censuras que o recorrente incluiu nas suas conclusões II a IV, cujo tratamento, para além de pressupor a tarefa fundamental de interpretação do acto, dará também azo a longa digressão por várias questões jurídicas, centrais ou periféricas relativamente ao problema em apreço.

No que ao recorrente respeita, o acto homologou a sua inserção na lista dos candidatos não acreditados como odontologistas. Tal inserção adviera do facto de o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, na sequência do cumprimento da formalidade prevista no art. 100º do CPA, haver mantido a sua anterior «proposta de decisão no sentido do indeferimento» do pedido de acreditação do recorrente. E, nessa «proposta», o mesmo Conselho, depois de referir que decidira aceitar determinados documentos como prova do exercício da actividade de odontologia nos dezoito anos anteriores, dissera, de um modo sintético, que os documentos apresentados pelo ora recorrente não faziam «prova suficiente do exercício da actividade» durante o tempo exigido. Perante esta sequência de acontecimentos, é absolutamente claro que a não acreditação do recorrente resultou de um juízo, formulado por aquele Conselho, acerca da inaptidão probatória dos documentos que ele oferecera com a sua candidatura; mas é ainda certo que esse externado juízo se suportou directamente no facto de os documentos oferecidos pelo recorrente não constarem do rol daqueles que o Conselho previamente considerara como idóneos para prova da actividade. Sendo assim, temos que o acto contenciosamente recorrido secundou a posição do Conselho de considerar que os documentos apresentados pelo aqui recorrente não eram probatórios porque não se incluíam no leque de documentos que o mesmo órgão definira como aptos para demonstrar o exercício da actividade de odontologia nos dezoito anos anteriores. E, deste modo, não há dúvida de que a não acreditação do recorrente repousa mediatamente naquela definição, feita pelo Conselho, de um elenco de documentos tidos como os únicos capazes de justificarem a pretensão dos candidatos.

O que atrás dissemos delimita o acto, mas ainda não o interpreta – pois falta determinar o sentido a atribuir à definição do aludido elenco. Não mergulharemos por ora nessa tarefa hermenêutica. Todavia, convém que desde já clarifiquemos por que linhas de raciocínio é concebível a captação do significado do acto. Antes do mais, tenhamos em conta que uma coisa é a produção das provas, outra a sua atendibilidade e outra, ainda, o seu valor – pois o interessado num qualquer procedimento pode sentir-se lesado por não ser admitido a produzir certas provas constituendas, ou por lhe ser dito que determinadas provas pré-constituídas que oferecera são inadmissíveis, não merecendo que sobre elas recaia ponderação, ou ainda por lhe ser afirmado que as suas provas, ponderadas embora, não são convincentes. «In casu», o Conselho só estabeleceu o leque dos documentos (que seriam demonstrativos do exercício da actividade de odontologia durante dezoito anos) depois de o recorrente ter oferecido as provas (pré-constituídas) que entendeu justificarem a sua acreditação. Sendo assim, é absolutamente seguro que tal definição do Conselho não obstou à produção de prova por parte do recorrente; pelo que o estabelecimento do mencionado elenco de meios probatórios só pode ter um de dois sentidos – ou o de uma recusa da atendibilidade de quaisquer outros documentos, neles se incluindo os já apresentados pelo aqui recorrente, ou o de uma negação antecipada do valor probatório desses documentos, alheios à referida lista.

Postas as anteriores considerações, que «infra» se revelarão fecundas, retenhamos para já a posição de conjunto do recorrente a propósito da deliberação do Conselho relativa aos «documentos admitidos como prova». Fundamentalmente, ele diz que o acto se mostra viciado na medida em que, ao incorporar a referida eleição de certos meios de prova, necessariamente em detrimento de outros, procedeu a «uma restrição ilegal dos meios probatórios admitidos no procedimento administrativo». Dado que só se restringe aquilo que anteriormente existia numa maior extensão, logo vemos que a expressão particular que o recorrente escolheu para qualificar o vício já subtilmente insinuava que, na ausência de quaisquer limitações extravagantes, os candidatos à acreditação como odontologistas poderiam provar o seu tempo de exercício da actividade pelos meios de prova que achassem mais convenientes – nenhuns obstáculos havendo à produção e à admissibilidade das provas. E, corroborando a sugestão semântica que atrás referimos, o recorrente acrescentou que essa ilimitada liberdade probatória existia mesmo, podendo-se entrevê-la no texto do art. 87º do CPA.

Lembremos que esta mesma questão tem sido posta noutros recursos análogos ao presente; e que, no intuito de qualificarem «de jure» tais denúncias, vários arestos do STA, entretanto proferidos nalguns desses processos, afirmaram que elas se reportam à violação de um principio de direito administrativo que se colheria do dito art. 87º e que poderia ou deveria ser designado como o da «livre admissibilidade dos meios de prova». Na óptica desses acórdãos (todos eles filiados no de 18/12/03, proferido no rec. n.º 185/03), a «restrição ilegal dos meios probatórios», de que fala o aqui recorrente, seria a consequência directa e inelutável da ofensa do mencionado princípio, o que denota haver, entre as posições dos arestos e a do ora recorrente, uma total sintonia de fundo.

Em vários desses acórdãos, o mencionado princípio foi apresentado com o lato sentido de que, na ausência de lei ou de regulamento em contrário, todas as provas constituendas que os interessados ofereçam nos procedimentos administrativos devem ser produzidas e todas as provas pré-constituídas que os interessados aí apresentem devem ser atendidas e valoradas, sob pena de violação de lei. Quanto àquelas, arestos houve que asseveraram mesmo a obrigatoriedade de o Conselho Ético e Profissional de Odontologia produzir a prova testemunhal que os candidatos à acreditação porventura oferecessem. Notemos que tais afirmações extravasavam dos casos sobre que os referidos acórdão se debruçaram, pois os respectivos recorrentes não haviam oferecido um qualquer rol de testemunhas cuja inquirição o Conselho tivesse recusado. Mas, ao argumentarem desse jeito, os ditos arestos quiseram vincar o imponente alcance do «principio da livre admissibilidade dos meios de prova» – o que mostra que aquela aparente deriva não adveio de um lapso qualquer. Ora, e porque temos por inaceitável a solução achada nesses acórdãos, cumpre-nos demonstrar a sua debilidade argumentativa no próprio campo por eles escolhido – que é o da pretensa sujeição da Administração ante os requerimentos que os interessados lhe dirijam para que se produzam determinadas provas constituendas. Dir-se-á que esta é uma tarefa inútil, pois já atrás viramos que este género de provas é alheio ao caso dos presentes autos. Mas a objecção não procede, dado que tais arestos usam clara ou veladamente a referida sujeição como um argumento «a fortiori» – se a Administração tem de aceitar a produção de todas as provas constituendas, tem ainda, e por maioria de razão, de admitir e valorar todas as provas pré-constituídas – que não pode ser ignorado ou contornado. Sendo as coisas assim, consideremos se existe realmente o princípio da «livre admissibilidade dos meios de prova», inclusivamente com o sentido ou alcance de que, na ausência de preceito em contrário, todas as provas oferecidas pelos interessados devem ser produzidas nos procedimentos administrativos.

«Ante omnia», não prescindimos de assinalar a designação algo sofistica que foi dada ao aludido princípio – o da «livre admissibilidade dos meios de prova». É que, enquanto o nome do princípio qualifica generosamente aquela admissibilidade como «livre», logo beneficiando do valor inerente à noção de liberdade, a aplicação efectiva do princípio conduziria a que a mesma admissibilidade dos meios de prova devesse ser compulsivamente aceite pela Administração – a quem indubitavelmente cabe a autoria da acção de admitir, sendo a esta acção (e, portanto, a essa autoria) que o nome do princípio afinal se refere mediante o uso do termo conjugado «admissibilidade». Portanto, o principio vem apresentado como livre quando, na verdade, seria constrangedor por implicar a obrigatoriedade de a Administração admitir a produção de quaisquer meios de prova oferecidos pelos interessados, desde que genericamente admitidos em direito. E esta necessidade de o referido princípio se dissimular sob um nome impróprio para ser suavemente aceite constitui um primeiro indicio da inexistência dele – ao menos com o pretendido alcance.

Ora, cremos que não existe um princípio de direito administrativo – tenha ele a designação de «princípio da livre admissibilidade dos meios de prova» ou outra qualquer – que genericamente obrigue a Administração a admitir a produção de todos os meios de prova que os interessados tenham oferecido nos procedimentos administrativos, como se os órgãos competentes estivessem absolutamente impedidos de ajuizar acerca da utilidade e da conveniência daqueles meios. E são vários os argumentos que podemos convocar em favor desta tese.

Desde logo, seria de esperar que um princípio dessa importância e com tal amplitude estivesse claramente enunciado na lei ou, pelo menos, se detectasse sem hesitações nalgum preceito que directamente se referisse a uma de duas coisas: fosse ao direito dos interessados de produzirem quaisquer meios de prova que houvessem oferecido, fosse ao simétrico dever da Administração de aceitar a admissibilidade dessa produção. Portanto, era de crer que houvesse uma sólida base legal, donde o falado princípio distinta e harmoniosamente brotasse. Como um tal preceito não consta do CPA, justifica-se a suspeita de que o princípio, com a pretendida amplitude, pura e simplesmente não existe.

Cientes da necessidade de ancorarem o dito principio na lei, os defensores da existência dele acabam por lobrigá-lo, longinquamente, no art. 87º, n.º 1, do CPA – norma que, para o restrito domínio da determinação dos «factos sujeitos a prova» (como reza a epígrafe do artigo), constitui uma aplicação do princípio do inquisitório, genericamente previsto no art. 56º do mesmo diploma. No entanto, há várias e boas razões para se afirmar que o art. 87º, n.º 1, não acolhe, ainda que de modo mediato ou indirecto, um princípio como o da «livre admissibilidade dos meios de prova».

A título preliminar, insistamos no pormenor de o mencionado artigo se inclinar à determinação dos «factos sujeitos a prova». Fundamentalmente preocupado com o objecto da prova, o preceito só de um modo secundário ou marginal alude aos meios a utilizar para que tal prova se faça. Ora, constituiria uma inversão da hierarquia que se detecta entre os elementos constituintes da norma trazer, para o primeiro plano desta, a referência final a «todos os meios de prova admitidos em direito» e, a partir dai, filiar o preceito a um principio (o da «livre admissibilidade de meios de prova») que manifestamente não se ajusta ao fim declarado da norma e ao essencial do seu programa dispositivo. Ademais, importa notar que o dito art. 87º, porque relacionado com o princípio do inquisitório, não rege directamente para a actividade probatória dos particulares intervenientes no procedimento, e antes tem como destinatário exclusivo da sua previsão o órgão instrutor, cuja acção a norma visa dirigir. Assim, só muito remotamente se pode entrever no preceito o esboço ténue de uma liberdade probatória plena de que os particulares disporiam, à partida, nos procedimentos administrativos – e que seria simétrica dos poderes inquisitórios referidos no artigo.

Mas o certo é que nem sequer esse leve esboço resiste a uma análise mais atenta da norma em questão. Na verdade, a referência que o art. 87º, n.º 1, do CPA, faz ao recurso «a todos os meios de prova admitidos em direito» não significa que todos esses meios devam ser admissíveis em todos os casos; e antes traduz a ideia de que, muito embora todos aqueles meios tenham de ser pensados como utilizáveis quando antevemos a generalidade dos procedimentos administrativos, isso não obsta a que as circunstâncias concretas de cada procedimento possam conduzir a que se impeça ou evite o uso de algum ou alguns deles.

Portanto, a menção de que «o órgão competente» pode «recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito» traduz um alcance máximo, que admite soluções de menor extensão – em que os meios utilizáveis não serão «todos», mas apenas alguns. Aliás, só esta interpretação permite estabelecer uma relação harmónica entre o art. 87º, n.º 1, e os procedimentos especiais em que, para além de existir um recorte legal dos meios de prova admissíveis, subsistam poderes inquisitórios por parte do órgão instrutor, ainda exercitáveis à luz do preceito. Nestas hipóteses, o «órgão competente» só poderá usar «ex officio» dos meios instrutórios dentro dos limites legalmente definidos – sem que, por isso, a referida norma seja violentada. Ora, se o aludido artigo não faculta à Administração a possibilidade de recorrer em todos os casos a uma indagação probatória plena, impossível se torna entrever no preceito um correspondente direito dos interessados à produção de provas com essa mesma plenitude.

Mas há mais – como um raciocínio hipotético, sob forma condicional, facilmente nos revela. Se existisse o princípio da «livre admissibilidade dos meios de prova», não seria possível limitar esses meios através de preceitos regulamentares de tipos procedimentais específicos – pois, então, tais preceitos enfermariam forçosamente de violação de lei, dada a superior força normativa do principio. Ora, são constantemente realizadas e aceites limitações daquele género – como se vê, v.g., em inúmeros anúncios ou programas de concursos que, no silêncio da lei, definem modos determinados de se provarem estados, capacidades ou qualidades. E, negado assim o consequente, somos logicamente forçados a negar o antecedente, ou seja, também por esta via temos de concluir pela inexistência do mencionado principio.

Portanto, é falacioso vislumbrar no art. 87º, n.º 1, do CPA, a regra de que os interessados num qualquer procedimento administrativo podem provar os factos que lhes convenham através dos meios de prova que lhes pareçam mais cómodos e que sejam genericamente «admitidos em direito», sem que a Administração possa opor-se à admissibilidade da produção desses meios. Nem uma tal solução está contida na norma, ou em qualquer outro preceito do CPA, nem ela se harmoniza com a realidade normal dos procedimentos administrativos – em que, sem afecção do desiderato de se atingir a verdade material, correntemente se fixam modos particulares de se demonstrarem certos factos.

Ao invés do que sugere o princípio cuja existência vimos negando, o que é «livre» não é a admissibilidade dos meios de prova, mas o oferecimento deles por parte dos interessados. Mas esta liberdade não acarreta uma correlativa sujeição ancilar dos órgãos administrativos, os quais dispõem de poderes de regularização e de disciplina do procedimento – sem os quais poderiam ficar reféns de pretensões instrutórias desmesuradas ou abusivas, com todos os inconvenientes que se adivinham.

O que verdadeiramente sucede é que o CPA contém uma indeterminação de principio quanto aos meios de prova que, em cada caso, os particulares interessados poderão usar. Em termos gerais, essa possibilidade do uso de meios de prova relaciona-se com o objectivo primaz de se atingir a verdade material e com a necessidade de os interessados não sofrerem entraves ou embaraços arbitrários e desproporcionados na demonstração da existência dos factos que lhes aproveitem. Depois, o órgão instrutor decidirá da admissibilidade e da atendibilidade dos meios de prova (livremente) oferecidos segundo dois tipos de critérios: um, vinculado, consistente nas limitações probatórias que, por lei ou regulamento, acaso incidam sobre o procedimento em questão; outro, também vinculado, que obriga o órgão instrutor a recusar e evitar todos os actos de instrução que sejam impertinentes ou dilatórios (cfr. o art. 57º do CPA) e a desatender as provas pré-constituídas formalmente inaptas – o que abrange a possibilidade de recusa da produção ou da atendibilidade de certos meios de prova oferecidos pelos interessados, por logo se antecipar ou se verificar que eles não configuram modos adequados de provar os factos em causa.

Evidentemente que estes critérios têm como reverso a ideia de que deverão ser produzidos e admitidos os vários meios de prova que os interessados ofereçam, desde que eles não sejam proibidos pelo tipo do procedimento nem se apresentem como inaptos, desnecessários, ou vãos – em ordem a satisfazer o único princípio verdadeiramente «rector» neste domínio, o qual consiste em que a vontade administrativa se forme a partir de todos os factos pertinentes e verdadeiros. E o juízo, proveniente da Administração, que recuse admissibilidade ou atendibilidade aos meios probatórios oferecidos é susceptível de um controlo judicial em toda a sua latitude, atenta a natureza vinculada que atrás lhe assinalámos.

Do que ficou exposto, podemos, desde já, extrair o seguinte corolário: sempre que a lei reguladora de algum procedimento determinado silencie os meios de prova nele utilizáveis,

nenhum obstáculo de princípio existe a que a Administração, «motu proprio», recuse liminarmente aqueles que considerar inadequados à formação do seu convencimento; mas essa recusa só será legal se for exacto que os meios assim afastados eram realmente imprestáveis para conseguir a demonstração a que tendiam. Portanto, não é verdade que, por via do pretenso principio da «livre admissibilidade dos meios de prova», a Administração tenha de aceitar a produção de todas as provas constituendas que os interessados lhe indiquem; ou que tenha ainda de necessariamente valorar as provas pré-constituídas que eles ofereçam, sem antes poder assegurar-se da sua atendibilidade.

Posto isto, regressaremos agora ao caso vertente a fim de terminarmos a interpretação do acto, que atrás meramente começáramos; ao que se seguirá a decisão sobre se a pronúncia que recusou relevância aos meios de prova oferecidos pelo recorrente enferma de alguma ilegalidade concretamente apontada nas conclusões ora em causa.

Resulta da factualidade provada que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidira aceitar, como prova do exercício profissional da actividade de odontologia há, pelo menos, dezoito anos, vários documentos que mencionou nas actas VII, XIII e XIX das suas reuniões; e que, pronunciando-se mais tarde sobre a candidatura do aqui recorrente, o mesmo Conselho entendeu que os documentos com que ele instruíra a sua candidatura não faziam «prova suficiente» de que o interessado exercera aquela actividade durante o mencionado tempo.

Ora, convém que comecemos por tornar claro que a eleição, feita pelo Conselho nas referidas actas, de certos meios probatórios não correspondeu ao estabelecimento de disposições de carácter regulamentar a que os passos subsequentes do procedimento se devessem submeter, nem traduziu o exercício, por aquele órgão, de uma qualquer autovinculação. Confrontado com uma multidão de candidaturas em que se ofereciam provas de variadíssima índole, o Conselho verteu naquelas actas os tipos de meios instrutórios que considerou serem demonstrativos do exercício da actividade durante os dezoito anos exigidos. Tratou-se claramente da definição de uma metodologia para uso próprio (aliás, «metodologia» é a palavra mencionada no anexo à acta VII), visando conferir, «ex ante», disciplina e ordem às apreciações que haveriam de fazer-se num momento futuro – aquele em que o Conselho viria, como veio, a debruçar-se sobre cada um dos requerimentos apresentados e sobre os meios de prova ai oferecidos. Se o Conselho tivesse reservado a enunciação do elenco constante das actas para o momento em que apreciou cada uma das candidaturas, ninguém ousaria afirmar que o órgão restringira abstractamente ou através de regulamento os meios de prova – pois, nessa hipótese, haveria apenas um juízo actual, certo ou errado, sobre a potencialidade probatória dos documentos oferecidos por cada candidato, juízo esse feito por contraste com instrumentos tidos por idóneos. Mas é claro que a circunstância de o Conselho ter começado por concentrar num momento anterior o que veio a reafirmar depois, de um modo dispersivo, ao debruçar-se sobre cada uma das candidaturas, não altera a natureza da actuação do órgão, convertendo-a em regulamentar. Ademais, nem faria muito sentido que se qualificasse a conduta do Conselho como a emissão de um regulamento referente à disciplina dos meios de prova, atento o facto de estes já então estarem oferecidos. É que a índole normativa dos regulamentos situa-os vulgarmente «ante rem» (antes da situação concreta que abstractamente prevejam para o futuro), pelo que uma actuação «post rem» não é, ao menos em princípio, interpretável como regulamentar.

Por outro lado, a previsão de uma lista de documentos tidos por idóneos não pode ser havida como um qualquer tipo de autovinculação do Conselho, pois esta supõe sempre a detenção de poderes discricionários. Ora, nós vimos «supra» que, tanto a recusa de produção de provas constituendas, como a recusa de valoração de provas pré-constituidas entretanto juntas aos procedimentos administrativos, estão sujeitas a critérios estritamente vinculados. E, não estando legalmente atribuída ao Conselho uma liberdade probatória que devesse ficar a coberto da sindicância judicial, temos que esse órgão, no acto de apreciar «in concreto» o valor das várias provas apresentadas pelos candidatos, não exerceria uma actividade que, por ser próxima do uso de poderes discricionários, fosse susceptível de ser antecedida de algo ainda assimilável a uma autovinculação. Portanto, seja qual for o significado que dermos ao elenco de documentos elaborado pelo órgão – ou uma recusa da atendibilidade dos outros meios, ou uma recusa do seu valor – recairemos sempre na certeza de que ele não comporta um recorte limitativo e antecipado de poderes que haveriam de ser livremente exercidos num momento futuro.

Tendo presente tudo o que atrás fomos dizendo, estamos agora em condições de conferir sentido à definição de meios probatórios realizada pelo Conselho e, nessa medida, aptos a proceder à integral interpretação do acto contenciosamente impugnado.

Ao invés do que o recorrente clama, cremos ser inteiramente compreensível, e mesmo justificável, que o Conselho tenha elaborado a «grelha dos documentos admitidos como prova». Incumbia-lhe apreciar múltiplos meios probatórios, multiplicados por centenas de candidaturas; ora, para afastar o risco de vir a valorar diferentemente documentos do mesmo tipo, era natural que o Conselho antecipadamente conviesse naquilo que seguramente o convenceria, simultaneamente delimitando, de um modo negativo e «a silentio», as provas que tinha por não persuasivas. Nesta conformidade, a definição constante das actas – que, sublinhe-se, não interferiu com o oferecimento dos meios de prova, por lhe ser posterior – visou aumentar o grau de certeza e de objectividade da conduta apreciadora do Conselho, garantindo maior transparência e igualdade no tratamento das situações individuais.

Mas, do facto de serem essas as razões que estiveram seguramente na base da referida actuação do Conselho, infere-se que ela teve a ver com o valor das provas concretamente oferecidas pelos candidatos, e não com a sua admissibilidade ou atendibilidade abstractas. E essa preocupação com o valor das provas revela-se ainda em duas circunstâncias da conduta do órgão – o modo faseado como a lista de documentos relevantes foi estabelecida e a pronúncia acerca do pedido de acreditação. Atentemos sucessivamente nestes dois pontos.

No anexo à acta VII, o Conselho estabeleceu o elenco ou <

E, de facto, por uma outra via se alcança que o Conselho alguma ponderação fez quanto ao valor probatório dos documentos oferecidos pelo recorrente. É que o órgão disse, no caso dele (tal como nos casos dos demais candidatos não acreditados), que os documentos apresentados não faziam «prova suficiente» do requisito que estava em causa. Ora, esta expressão, pela sua própria literalidade, logo inculca que o Conselho ajuizou acerca do valor das provas, em vez de significar que os documentos em questão foram rejeitados por não se mostrarem atendíveis, relevantes ou admissíveis.

Nesta conformidade, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, ao definir um elenco de documentos tidos por demonstrativos do exercício da actividade durante um certo tempo, limitou-se a preparar as pronúncias que fez recair sobre cada um dos meios de prova das várias candidaturas. Assim, e no caso do recorrente, o Conselho contrastou os documentos por ele oferecidos com os previstos na grelha que elaborara como seu ponto de referência; e, verificando que tais meios de prova não se incluíam naquele elenco, concluiu que eles careciam de valor suficiente para provarem o requisito em apreço. Este juízo até pode estar errado – questão que, por ora, deixamos em aberto; mas o que parece absolutamente indesmentível é que ele tomou por objecto a «vis demonstrativa» dos documentos que o recorrente apresentara, dizendo-a insuficiente para permitir a acreditação almejada. Nesta medida, o acto, que secundou a posição do Conselho, tem de ser interpretado como tendo recusado a acreditação do recorrente em virtude de os documentos por ele oferecidos não constituírem «prova suficiente» de que o candidato exercera a actividade de odontologista durante mais de dezoito anos.

Adquirida a conclusão anterior, debrucemo-nos finalmente sobre as particulares censuras que o recorrente dirige ao acto, relacionadas com o ponto em que neste se entendeu que as provas exibidas careciam de valor bastante.

Na sua conclusão II, o recorrente defende a ilegalidade do acto em virtude de o Conselho ter restringido, nas actas acima referidas, os meios probatórios que seriam idóneos a provar o exercício da actividade de odontologista – denegando, simultaneamente, valor aos outros. Contudo, nós já dissemos que existia a possibilidade legal de o órgão considerar imprestáveis certos meios de prova e, por isso, obstar à sua produção (no caso das provas constituendas) ou preparar antecipadamente a recusa da sua admissibilidade ou do seu valor probatório (no caso das provas pré-constituídas, como aqui sucedia). Também vimos que o elenco definido pelo Conselho traduzira um caso de recusa «ex ante» do referido valor. Sendo assim, o acto não pode ser eficazmente censurado apenas porque o Conselho procedeu ao exercício de uma possibilidade que abstractamente existia, antes devendo sê-lo com fundamento no modo como, em concreto, a mesma possibilidade foi exercida.

Para melhor clarificarmos todo este problema, convém atentar no seguinte: o que afecta o recorrente não é o elenco positivo dos meios tidos por idóneos, mas o elenco negativo – chamemos-lhe assim – que, por exclusão, compreende os demais meios, os quais seriam destituídos de aptidão probatória; e, de um modo ainda mais particular, o que verdadeiramente o afecta é a inclusão dos meios de prova que ele ofereceu nesse mesmo elenco negativo. Note-se que esta distinção não é artificiosa ou bizantina; pois, se a não fizéssemos, teríamos de concluir que um candidato que não oferecera quaisquer meios de prova (e que vira, por isso, irrepreensivelmente indeferido o seu pedido de acreditação) continuava a poder atacar o acto a pretexto de que houvera o tal elenco positivo – apesar deste ser completamente independente do seu caso. Portanto, o que é decisivo em relação a cada candidato não acreditado não é a lista dos meios de prova tidos por satisfatórios, mas a circunstância de os meios que ele efectivamente ofereceu terem sido considerados imprestáveis. Afinal, o acto ora impugnado pronunciou-se sobre os documentos apresentados pelo recorrente, considerando-os inidóneos para comprovarem o exercício da actividade durante o tempo requerido. E, sendo as coisas assim, o que o recorrente deveria ter procurado mostrar não era, em bom rigor, a ilegalidade do elenco definido nas actas pelo Conselho, mas a ilegalidade de se haver dito – explícita ou implicitamente e por referência, ou não, àquele elenco – que os instrumentos de prova que ele indicou careciam de aptidão demonstrativa.

Ora, esta censura não se encontra vertida na conclusão II da alegação do recorrente. E, tendo nós visto que não havia um obstáculo de princípio a que o Conselho elegesse certos meios para repudiar outros e que isso não constituía uma actividade de cariz regulamentar (e, portanto, normativa), forçoso é concluir que a actuação do órgão não se traduziu na denunciada restrição abstracta dos meios de prova, nem pecou por falta da «habilitação legal» indispensável à edição de regulamentos, nem ofendeu, por último, quaisquer relações de hierarquia entre actos normativos. Improcede, assim, a conclusão II.

Na sua conclusão IV, o recorrente volta à «restrição administrativa dos meios com valor probatório» para assinalar que não existia qualquer racionalidade que a suportasse, sendo evidentes as suas «desnecessidade, desadequação e aleatoriedade» – de tudo isso advindo a violação do princípio da proporcionalidade. Ora, e como «supra» já dissemos, o recorrente deveria ter-se preocupado em persuadir directamente da ilegalidade ínsita na desvalorização dos documentos que apresentou – declarações de entidades particulares (dois médicos), datadas de 1981, e uma certidão da repartição de finanças emitida em 2000 (sem referência à actividade) – em vez de insistir no elenco dos meios aceites pelo Conselho.

Não obstante, usemos de alguma benevolência e concedamos que o recorrente, de forma indirecta, incluiu na conclusão em apreço a ideia de que a depreciação dos seus documentos é irracional, arbitrária, incompreensível – e ilegal. Admitindo que tal denúncia foi feita, permanece por explicar o motivo por que, segundo o recorrente, tais predicados haveriam de incidir sobre o juízo de que as referidas declarações e certidão não demonstravam suficientemente o requisito que estava em causa – que era o de ele se encontrar «a exercer a profissão» de odontologista «com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos» (cfr. o art. 2º da Lei n.º 4/99). É que, e exactamente ao invés, capta-se «de visu» que esses documentos não podiam ser tidos por bastantes para o fim em vista, pois a certidão é muda quanto ao exercício da actividade de odontologista e as declarações dos dois médicos, emitidas no longínquo ano de 1981 e redutíveis a uma prova por testemunhas não presenciais, não só nada demonstram quanto à prática da actividade de 1981 em diante, como estão francamente abaixo da ideia – indispensável, até para salvaguarda da saúde pública – de que o exercício de uma tal profissão durante mais de dezoito anos deveria ser reconhecível através de vestígios claros, inequívocos e firmes.

E não colhe o argumento de que é desproporcionado ou irracional recusar-se, para prova do exercício da actividade de odontologia, a produção de prova testemunhal e aceitarem-se sentenças ou despachos de arquivamento que se terão fundado em provas desse género. Independentemente de tais decisões terem sido proferidas em processos movidos contra os odontologistas – o que, por si só, garante num outro grau a verdade dos testemunhos, ademais controlada por magistrados – há que lembrar que os efeitos do caso julgado penal se estendem à existência do facto punível; e, de um modo mais genérico, há quer lembrar ainda que o Código Civil atribui aos documentos autênticos, independentemente do seu processo de formação, uma força probatória plena, que se não compara com a livre apreciação da prova testemunhal (cfr. os artigos 371º e 396º do referido diploma). Ademais, esta outra tentativa do recorrente de, mediante o dito argumento, descentrar a discussão dos meios de prova que ofereceu, centrando-a na lista dos documentos tidos por aptos, é novamente infecunda, pois já assinalámos que o acto haveria de ser atacado no exacto ponto em que afirmou que «os documentos apresentados» pelo recorrente não faziam «prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos dezoito anos».

Ante o exposto, não se detecta a arguida ofensa do principio da proporcionalidade, motivo por que improcede por completo a conclusão IV.

Na sua conclusão III, o recorrente assevera que o acto violou o princípio do inquisitório, acolhido no art. 56º do CPA. Mas não tem razão. O acto reputou de insuficiente toda a prova que o recorrente oferecera; e isto, por si só, resolvia a questão, já que os poderes inquisitórios devem ser exercidos «quando o interesse público assim o exigir» (cfr. o art. 56º do CPA) e é óbvio que o interesse na acreditação do recorrente era e é predominantemente privado. Não obstante, admitamos que o princípio do inquisitório operava no procedimento administrativo a que os autos se referem. A ser assim, só seria concebível a ofensa daquele principio se fosse evidente que a Administração estava em condições de realizar diligências instrutórias com vista à prova do requisito de acreditação que estava em causa. Ora, o recorrente não requereu essas diligências extravagantes, nem aponta que diligências seriam essas, nem minimamente se descortina o que, a propósito, deveria ser feito pelo órgão instrutor. Consequentemente, é seguro que não ocorreu a denunciada violação do princípio do inquisitório, razão por que improcede a conclusão em apreço.

Na sua conclusão VI, o recorrente diz que o acto peca por erro nos seus pressupostos de facto, pois não atentou em que o recorrente preenchia todos os requisitos para que lhe fosse reconhecida a acreditação. Contudo, a prova desses requisitos pessoais incumbia ao recorrente; e, como vimos atrás, este não logrou fazê-la, pois a certidão provinda das Finanças é impotente para o efeito e seria inconcebível que o exercício de uma profissão durante os últimos dezoito anos se demonstrasse mediante duas singelas declarações de médicos, ademais prestadas em 1981. Portanto, o acto valorou com acerto os dados de facto que o recorrente lhe forneceu, não padecendo, assim, do erro que lhe vem imputado na conclusão VI – a qual, consequentemente, improcede.

O recorrente também diz que o acto ofendeu o princípio da igualdade, já que o Conselho teria valorado, em relação a outros candidatos à acreditação, meios de prova iguais às declarações (dos médicos) que ele oferecera e que, no seu caso, foram tidos por imprestáveis. Contudo, esta denúncia é vaga e imprecisa, pois o recorrente não se mostrou capaz de dar um único exemplo concreto dessa suposta desigualdade de tratamento. Donde aclara improcedência do vício em apreço e, por isso, da conclusão V, onde ele vem reafirmado.