Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
(Relatório)
A……, com a identificação dos autos, interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no art. 150º, nº 1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do TCA Sul, de 20.10.2011 (fls. 486 e segs.), que revogou sentença do TAC de Lisboa pela qual, no âmbito de pedido de providência cautelar de intimação contra a COMISSÃO DA CARTEIRA PROFISSIONAL DE JORNALISTA, foi decidido antecipar, ao abrigo do disposto no art. 121º do CPTA, o juízo sobre a causa principal, tendo concluído por julgar a acção procedente, com a consequente intimação da entidade requerida a revalidar a carteira profissional de jornalista da requerente para o biénio 2010/2011.
O acórdão recorrido decidiu revogar aquela sentença e, em consequência, julgar improcedente o pedido de intimação.
Alega, em abono da admissão da revista, e em suma, que:
- ·Está em causa uma questão de importância fundamental, pela sua relevância jurídica e social, evidenciada no facto de a decisão recorrida, para além de consubstanciar uma injustificada limitação da liberdade de expressão e de acesso à profissão de jornalista, representar uma limitação do próprio interesse colectivo dos leitores da “B……”, possibilitando a existência de actividade jornalística à margem da lei de imprensa e dos direitos e deveres dos jornalistas;
- ·A decisão recorrida constitui uma inversão surpreendente e inesperada do entendimento constante e coerente dos tribunais administrativos de 1ª instância sobre a dita questão;
- ·A decisão a proferir terá seguramente reflexos fora do caso concreto, designadamente nos casos de outros jornalistas da “B……” que igualmente impugnaram idêntico indeferimento da revalidação da sua carteira de jornalista;
- ·Assim, a admissão do presente recurso também se impõe por ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, não só no caso concreto da recorrente, como em todos os casos em que esteja em causa o acesso à profissão de jornalista.
A entidade recorrida sustenta, por seu lado, a não verificação, na situação dos autos, dos requisitos de admissibilidade do recurso enunciados no art. 150º, nº 1 do CPTA.
(Fundamentação)
O art. 150º, n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, “excepcionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
A jurisprudência do STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n°s 92/VIII e 93/VIII, de uma “válvula de segurança do sistema” que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.
Deste modo, a intervenção do STA só se justificará em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que não deixaria de se mostrar desconforme com os aludidos fins tidos em vista pelo legislador.
O Supremo Tribunal Administrativo tem interpretado a norma do art. 150º como exigindo que, em relação à questão objecto de recurso de revista, seja possível entrever, “ainda que reflexamente, a existência de interesses comunitários especialmente relevantes” (Ac. de 19.06.2008 – Proc. nº 490/08), ou ainda que a mesma se relacione com “matéria particularmente complexa do ponto de vista jurídico” (Ac. de 14.04.2010 – Rec. 209/10) ou “particularmente sensível em termos do seu impacto comunitário” (Acs. de 26.06.2008 – Procs. nº 535/08 e nº 505/08), exigindo ao intérprete e ao julgador complexas operações de natureza lógica e jurídica indispensáveis à resolução das questões suscitadas.
Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, a aludida jurisprudência do STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, ou da necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social ou da controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio.
A admissão da revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente, e segundo a referida jurisprudência, quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias seja ostensivamente errada ou juridicamente infundada ou insustentável, ou quando suscite fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, assim fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.
Na situação em análise, tendo em conta os pressupostos de admissão do recurso previstos no art. 150º, nº 1 do CPTA, e à luz da orientação jurisprudencial atrás enunciada, entendemos que não se justifica a admissão da revista.
A matéria sobre que incide a controvérsia, concretamente reportada à interpretação e aplicação do n.º 2 do art.º 1.º do Estatuto do Jornalista para efeitos de atribuição ou renovação da carteira profissional, nas perspectivas da subsunção de uma situação de facto e da determinação do conteúdo dispositivo da norma – excluir da actividade jornalística a actividade editorial em publicações que visem predominantemente a promoção comercial ou industrial – foi já apreciada por esta formação em dois processos idênticos, com idênticas alegações, tendo em ambos sido decidido que as questões suscitadas não envolviam relevância jurídica ou social fundamental, nem a admissão do recurso se impunha como necessária para uma melhor aplicação do direito (Acs. STA de 07.12.2011 – Proc. 1030/11 e Proc. 1031/11)
Assim sendo, e não se vislumbrando na situação dos autos qualquer aspecto ou circunstância particular que especificamente a caracterize ou especialize, reitera-se o que então se decidiu nesses dois processos, cuja fundamentação se transcreve:
“(…)
1. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.
A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.
A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.
E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.
A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.
2. Da aplicação ao caso dos autos.
A Comissão da Carteira Profissional de Jornalista entendeu que o exercício das funções referidas no nº 1 do artigo 10º do Estatuto do Jornalista [aprovado pela Lei nº 1/99, de 13/1, e posteriormente alterado pela Lei nº 64/2007, de 6/11], quando desenvolvidas em publicações que visem predominantemente promover actividades, produtos, serviços ou entidades de natureza comercial ou industrial, não constitui actividade jornalística, impedindo a requerente de ver renovado o título profissional.
A sentença do TAF de Almada proferiu sentença na qual considerou que, o litígio em causa emerge da classificação dada pela CCPJ à publicação onde a recorrida presta funções - “B……” -, considerando-a uma publicação que visa predominantemente divulgar, publicitar ou de qualquer forma dar a conhecer a C…… e respectivos produtos e serviços segundo critérios de oportunidade comercial, pelo que não podia aquela Comissão ter considerado a “B……” como publicação predominantemente promocional, atento o seu registo como publicação periódica de natureza informativa.
O acórdão sob recurso decidiu revogar aquela decisão tendo considerado que compete à CCPJ, nos termos da alínea a) do artigo 4º do DL nº 70/2008, “[...] a) atribuir, renovar, suspender ou cassar os títulos de acreditação profissional dos jornalistas, equiparados a jornalistas, correspondentes e colaboradores da área informativa dos órgãos de comunicação social”. No exercício dessa competência a CCPJ tem obrigatoriamente de lançar mão da definição de jornalista constante do artigo 1º do Estatuto do Jornalista, seja na sua vertente positiva, seja na sua vertente negativa, pois só assim ficará habilitada a atribuir, renovar, suspender ou cassar os títulos de acreditação profissional dos jornalistas.
Assim, considerou, tem necessariamente de presidir à caracterização da publicação onde o requerente exerce as funções o disposto no nº 1 do artigo 1º do Estatuto que define o conteúdo funcional da profissão de jornalista e não lhe está vedado efectuar essa caracterização, como erradamente considerou a sentença recorrida, ao considerar que o registo da publicação “B……” como publicação periódica de natureza informativa impedia que a mesma pudesse ser considerada como uma publicação predominantemente promocional.
Com efeito, decidiu o Acórdão recorrido, a Lei de Imprensa, aprovada pela Lei nº 2/99, de 13/1, diz o que deve entender-se por imprensa [cfr. artigo 9º, nºs 1 e 2 da Lei de Imprensa – e que integram o conceito de imprensa, para efeitos da presente lei, todas as reproduções impressas de textos ou imagens disponíveis ao público, quaisquer que sejam os processos de impressão e reprodução e o modo de distribuição utilizado e excluem-se boletins de empresa, relatórios, estatísticas, listagens, catálogos, mapas, desdobráveis publicitários, cartazes, folhas volantes, programas, anúncios, avisos, impressos oficiais e os correntemente utilizados nas relações sociais e comerciais] e ao proceder no artigo 10º à classificação das reproduções impressas referidas no artigo 9º, apenas as distingue em função da periodicidade [periódicas e não periódicas], da origem [portuguesas e estrangeiras], do conteúdo ou perspectiva de abordagem [doutrinárias e informativas, e estas em publicações de informação geral e especializada] e, finalmente, no tocante à distribuição aos respectivos destinatários [de âmbito nacional, regional e destinadas às comunidades portuguesas no estrangeiro], não incluindo nessa classificação nenhuma referência ao carácter predominantemente promocional ou não da publicação.
Não existe, pois, contradição em considerar que uma publicação periódica de natureza informativa possa ter, ao mesmo tempo, carácter predominantemente promocional, desde que tal resulte suficientemente do respectivo conteúdo, nomeadamente quando aquelas visem predominantemente promover actividades, produtos, serviços ou entidades de natureza comercial ou industrial.
Seria o caso da publicação “B……”, propriedade da sociedade “C……”, onde a recorrida presta serviço, que dedica apenas 7% do seu conteúdo a notícias/entrevistas, correspondendo o restante a publicidade aos produtos C…… [73%], a publicidade a terceiros anunciantes [8%], a concursos e receitas [7%], e a programação televisiva e astrológica [5%] — cfr. doc. junto com a oposição da CCPJ.
Daí que, decidiu, sendo as funções que o recorrente pretende ver acreditadas através da renovação da sua carteira profissional de jornalista prestadas numa publicação - ainda que periódica e de natureza informativa - com carácter predominantemente promocional, as mesmas não constituem actividade jornalística e, como tal, não podem justificar a renovação da carteira de jornalista [cfr. artigo 1, nº 2 do Estatuto do Jornalista].
Portanto, como resulta do exposto, a primeira instância considerou que o registo da publicação “B……” como publicação periódica de natureza informativa é impeditivo de a considerar como publicação que visa predominantemente um fim promocional.
Diferentemente, o TCA entendeu que o registo não releva para a aplicação do regulamento da carteira profissional a atribuir aos profissionais da actividade jornalística, definida nos termos do art.º 1.º n.ºs 1 e 2 do Estatuto do Jornalista, aprovado pela Lei 1/99, de 13/1 e alterado pela Lei 64/2007, de 6/11.
A questão jurídica controvertida consiste, portanto, na definição do quadro legal que preside à atribuição da carteira de jornalista e em particular se é actividade jornalística aquela que é prestada na preparação do conteúdo editorial da publicação “B……”.
O n.º 2 do artigo 1.º citado exclui da actividade jornalística a actividade editorial desempenhada ao serviço de publicações «que visem predominantemente promover actividades, produtos, serviços ou entidades de natureza comercial ou industrial».
A asserção de que a “B…….” tem conteúdo predominantemente promocional é matéria de facto que o TCA fixou e sobre a qual não se pode debruçar o Supremo.
A aplicação da norma daquele n.º 2 ao caso presente está assim determinada sendo a estatuição de excluir da actividade jornalística aquele trabalho editorial, uma opção legislativa clara e cuja desconformidade com outras normas ou princípios não foi objecto de apreciação pelo Acórdão sob recurso.
Portanto, estamos perante questão que do ponto de vista jurídico não apresenta dificuldade superior ao comum e que na extensão da controvérsia havida neste processo pode não esgotar as possibilidades da respectiva apreciação jurídica, mas atenta a dimensão em que está inscrita não atinge relevância social fundamental.
Ao contrário do que afirma o A., ora recorrente, não se trata nestes autos de saber da competência para classificar a natureza das publicações nas quais os requerentes da renovação da carteira profissional de jornalista exercem profissão, mas de verificar se ocorrem os pressupostos da emissão da carteira profissional.
Também não está em causa saber o conceito de publicações para além do constante do n.° 2 do artigo 9.° da Lei da Imprensa, nem apreciar da violação da liberdade de expressão, de informação, de imprensa ou de escolha da profissão.
