663/94 - Tribunal Constitucional

Procº nº 483/93. 2ª Secção. Relator:- Consº BRAVO SERRA. I 1. Nos autos de acidente de trabalho pendentes pelo Tribunal do Trabalho de Vila Nova de Gaia, o respectivo Juiz lavrou sentença por intermédio da qual, com base "nas disposições conjugadas da Base XIV e nº.1, al. b), da Base XVI, ambas da Lei 2.127, de 3.8.1965, e art.º 50.º do Decreto 360/71, de 21.8", condenou a companhia de seguros A., a pagar a B., de entre o mais, a quantia de Esc. 394.143$50 a título de pensão anual e vitalícia. Desta sentença agravou a A. para o Tribunal da Relação do Porto que, por acórdão de 28 de Setembro de 1992, negou provimento ao recurso. Novamente inconformada, recorreu a seguradora para o Supremo Tribunal de Justiça. 2. Este Alto Tribunal, por acórdão de 19 de Maio de 1993, negou provimento ao recurso interposto. Para tanto, foi carreada uma fundamentação da qual se transcreverão os seguintes passos: "........................................ Aceite pelas partes o valor da pensão anual e vitalícia fixado em 1.ª instância, de Esc: 394 144$, e que a idade do sinistrado a considerar é de 37 anos, tudo está agora em saber qual a taxa a aplicar, correspondente a esta idade, visto que se sucederam no tempo duas tabelas - uma, anexa à Portaria n.º 632/ /71, de 19 de Novembro, e outra, que substituiu esta, anexa à Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro.------------------------------ O Tribunal da 1.ª Instância, com a plena concordância do Tribunal da Relação do Porto, fixou o valor da causa em função das tabelas para cálculo das reservas matemáticas das pensões de acidentes de trabalho aprovadas pela primeira das referidas Portarias - apesar de o acidente ter ocorrido em 22 de Setembro de 1989 já, portanto, depois de publicada a segunda das indicadas Portarias - em virtude de ter considerado que a declaração de inconstitucionalidade resultante do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 61/91, de 13 de Março, impossibilitava a utilização das tabelas constantes da Portaria n.º 760/85.---- É contra este entendimento que se insurge a agravante, sustentando que aquele Acórdão apenas declarou a inconstitucionalidade da alínea b), do n.º 3, da Portaria n.º 760/85, pelo que a sua aplicação estaria restringida aos casos em que as respectivas pensões permitem a remição das pensões nas modalidades legalmente consignadas nos n.ºs 1 e 2, do art.º 64.º, do Dec-Lei n.º 360/71, de 21 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pelo art.º 1.º, do Dec-Lei nº 459/79, de 23 de Novembro, o que não era o caso da pensão 'sub iudice', insusceptível de remição.------------ Como se afirmou no recente Acórdão deste S.T.J., de 17 do passado mes de Fevereiro, tirado no Proc.º n.º 3.629, desta 4.ª Secção, ... se é certo que o citado Acórdão do Tribunal Constitucional apenas declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante da alínea b), do n,º 3, da Portaria n.º 760/85, não se abrangendo nessa decisão a precedente alínea a), daí não se pode concluir, sem mais, que as tabelas anexas dessa Portaria sejam aplicáveis ao cálculo das provisões matemáticas correspondentes às pensões de acidentes de trabalho.--- Na verdade, dispõe-se no n.º 1 da Portaria n.º 760/85, que são aprovadas as tabelas anexas relativas ao cálculo das provisões matemáticas das pensões de acidentes de trabalho, enquanto no seu número 3 se estatui que essas tabelas são aplicáveis: alínea a), ao cálculo das provisões matemáticas correspondentes às pensões fixadas, e, alínea b), ao cálculo do valor do capital de remição das pensões de acidentes de trabalho.------------------------------------- A inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante da alínea b), foi declarada, naquele Acórdão do Tribunal Constitucional, por violação do princípio da precedência da lei - primariedade da lei ou reserva vertical da lei - consagrado nos n.ºs 6 e 7, do art.º 115.º, da Constituição da República Portuguesa.--------- E no referido Acórdão do S.T.J. escreveu-se, com maior interesse:--------------------- De acordo com este princípio, não existe exercício de poder regulamentar sem fundamento numa lei anterior, uma vez que ao Governo apenas compete, no exercício de funções administrativas, fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis, enquanto no exercício de funções legislativas, lhe cabe fazer decretos-leis, com a amplitude determinada no art.º 201.º da Constituição da República (cfr. art.º 202.º, al. c), da Const. Rep.). Os regulamentos carecem, portanto, de base legal - e daí indicarem expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão (Gomes Canotilho, Dir.tº Constitucional, 3.ª ed., pág. 676; cfr. cit. 'art.º 115.º, n.º 7).'-------------- Deste modo, constando a alínea a), do referido n.º 3 de um diploma regulamentar e estabelecendo disciplina inicial, por não existir norma legal anterior que suportasse o seu conteúdo, tem de considerar-se também constitucionalmente ilegítima, o que equivale a afirmar que colhem inteiramente, neste domínio, as razões determinantes da declaração de inconstitucionalidade da norma inserida na al. a), daquele n.º 3 (cfr. cit. Acórdão).----- Além disso - como se aduz no citado Acórdão, com base nos argumentos que se perfilham - parece indiscutível que os diplomas legais respeitantes a acidentes de trabalho constituem legislação do trabalho, pelo que seria constitucionalmente exigível a participação dos 'organismos representativos dos trabalhadores na elaboração do normativo em causa.------------------- Aquela Portaria n.º 760/85 não faz qualquer referência à participação dos mencionados organismos na sua elaboração, devendo, pois, presumir-se que essa participação não teve lugar.----------------------- Daí que (também por este fundamento) haja de concluir-se que a 'dita norma se encontra ferida de inconstitucionalidade, por violação do disposto nos art.ºs 55.º, al. d) 'e 57.º, n.º 2, al. a), da Constituição da República (versão de 1982).----------------------------- Ora, não podendo os Tribunais, nos termos do disposto no art.º 207.º, da Constituição da República, e nos feitos submetidos a julgamento, aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados, e enfermando a citada alínea a), do n.º 3, da Portaria n.º 760/85, dos referidos vícios, não podia o Tribunal da Relação - nem o Tribunal da 1.ª instância - aplicar as tabelas aprovadas por tal Portaria no cálculo da provisão matemática correspondente à pensão fixada ao sinistrado, com vista a fixar o valor da causa, como pretende o agravante.---" 3. Do acórdão de que acima se encontra transcrita uma parte interpôs o Ministério Público recurso para o Tribunal Constitucional. Aqui, unicamente o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto produziu alegação na qual, propugnando pela confirmação do acórdão recorrido, concluiu ser "inconstitucional, por violação dos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 3, da Constituição (versão de 1982), a norma constante da alínea a) do nº 3, conjugada com o nº 1, da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, por, incidindo, quer directamente quer através da determinação do montante do caucionamento exigível às entidades patronais, sobre a garantia das pensões por acidentes de trabalho, que integra o conceito de 'legislação do trabalho', ter sido emitida sem se ter proporcionado a participação, na sua elaboração, às organizações representativas dos trabalhadores". II 1. Em bom rigor, a norma sobre a qual é solicitada a apreciação deste Tribunal, em termos de o mesmo emitir um juízo àcerca da sua compatibilidade constitucional, terá de ser aquela que resulta das disposições combinadas dos números 1º e 3º, alínea a), da Portaria nº 760/85, já que é aquele nº 1º que determina a aprovação das tabelas "relativas ao cálculo das provisões matemáticas das pensões de acidentes de trabalho", tabelas essas que se tornam aplicáveis às pensões fixadas, quer a partir da data da entrada em vigor da referida Portaria, quer anteriormente, por força do nº 3º, alínea c). Tal diploma, consoante se extrai do respectivo preâmbulo, foi emitido com invocação do artº 1º do Decreto-Lei nº 29.095, de 23 de Novembro de 1935, disposição que comanda que "[a]s reservas matemáticas das pensões devidas por acidentes de trabalho, a cargo das sociedades de seguros, serão calculadas à taxa de juro de 4 por cento e segundo as tabelas aprovadas por despacho ministerial, sobre parecer fundamentado da Inspecção de Seguros, e serão integralmente aplicadas, de acordo com a legislação especial das sociedades de seguros, até 30 de Abril de cada ano", estabelecendo-se no seu § único que as "bases adoptadas" de harmonia com o corpo desse artigo "poderão ser revistas de dois em dois anos pela Inspecção de Seguros, que proporá ao Ministro das Finanças a sua alteração". 2. Como se extrai da transcrição atrás efectuada relativamente ao acórdão ora impugnado, recusou o mesmo a aplicação da norma em sindicância, pretextando a sua inconstitucionalidade, com base em duas ordens de razões: a primeira consistente em, contendo essa norma disciplina inicial, estando ela inserida em diploma regulamentar e inexistindo norma legal anterior que suportasse a sua emissão, tornava-se patente a ofensa dos números 6 e 7 do artº 115º da Lei Fundamental; a segunda residia na circunstância de, referindo-se a aludida norma a acidentes de trabalho, o que implicava dever ela incluir-se no conceito de legislação do trabalho, e porque o diploma no qual se contém não é feita qualquer referência à participação dos organismos representativos dos trabalhadores na sua elaboração, haver ofensa dos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, alínea a), da Constituição (versão de 1982). Vejamos se procedem estes fundamentos carreados à decisão sob recurso. 3. Relativamente ao primeiro, torna-se claro, atendendo ao que acima se veio de expôr, que a Portaria nº 760/85 indicou expressamente a lei - tomada esta em sentido material - que visou regulamentar, lei essa que, por outro lado, definiu a competência objectiva e subjectiva cabida para a respectiva emissão, sendo certo que a correspondência, em abstracto, entre as reservas matemáticas e as pensões por acidentes de trabalho ficou consagrada pelo mencionado D.L. nº 26.095, isto é, por uma lei formal, que relegou para diploma regulamentar a fixação das tabelas de cálculo daquelas reservas. Sendo assim, só por mero lapso é que o Supremo Tribunal de Justiça não atentou na invocação constante do exórdio da Portaria nº 760/85 e concluiu haver ofensa dos números 6 e 7 do artº 115º da Constituição. Questão diferente era aquela tratada no Acórdão nº 61/91, pois que o problema em causa estava ligado com a correspondência concreta entre as provisões matemáticas fixadas de harmonia com a Portaria nº 760/85 e o capital das remissões de pensões, correspondência essa determinada por esse diploma e que começou a produzir efeitos a partir de 1 de Novembro de 1985, quando é certo que tão só em 1 de Dezembro do mesmo ano é que uma lei formal - o Decreto-Lei nº 466/85, de 5 de Novembro, que, pelo seu artº 4º, deu nova redacção ao artigo 65º do Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto - retornou à regra do estabelecimento da dita correspondência. E daí ter este Tribunal concluído que, tocantemente àquela correspondência, mas já de um prisma abstracto - correspondência que, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 459/79, de 23 de Novembro, que conferiu nova redacção ao falado artº 65º do D.L. nº 360/71, deixou de estar estabelecida por lei formal - houve, com a edição da Portaria nº 769/85, a consagração de uma disciplina normativa inicial através de um diploma regulamentar, inexistindo norma constante de lei formal que tal suportasse, e daí a verificação, quanto à alínea b) do nº 3º desse diploma, da ofensa dos números 6 e 7 do artigo 115º da Lei Básica. Não é esse, porém, como se viu, o caso agora em análise, pelo que, em relação à alínea a) do nº 3º, não se depara o vício que o Tribunal Constitucional descortinou quanto à alínea b). 4. Verta-se agora a atenção para o segundo fundamento que conduziu o S.T.J. ao juízo de inconstitucionalidade da norma sub iuditio, fundamento esse que consiste, precisamente, em se ter entendido que, incluindo-se tal norma no conceito de legislação de trabalho, não ter sido dada aos organismos representativos dos trabalhadores oportunidade de intervir na respectiva elaboração. E considerou-se no aresto impugnado que a norma em questão era incluível no conceito de legislação de trabalho, porquanto a mesma incidia sobre acidentes de trabalho. 4.1. De acordo com as disposições ínsitas nos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, alínea a), da Constituição (na versão resultante da revisão operada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, versão a que se deve dar relevância, já que foi no seu domínio que foi editada a Portaria nº 760/85), é direito das comissões de trabalhadores e das associações sindicais o de participarem "na elaboração da legislação do trabalho". Não nos diz o Diploma Fundamental o que deva ser entendido sobre legislação do trabalho mas, sobre um tal conceito, se tem debruçado a doutrina e a jurisprudência, designadamente a deste Tribunal e da Comissão Constitucional. Assim, e de harmonia com estas, pode ser afirmado que por legislação do trabalho se deve entender a normação que vise "regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores enquanto tais e as suas organizações" ou, se se quiser, a normação "regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição" (palavras dos Acórdãos 107/88 e 31/84, in Diário da República, 1ª Série de, respectivamente, 21 de Junho de 1988 e 17 de Abril de 1984; cfr., ainda, e por último, os Acórdãos números 396/93 e 430/93, publicados, também respectivamente, nas 2ª e 1ª Séries do Diário da República de 25 de Setembro e 22 de Outubro de 1993 e as referências doutrinais e jurisprudênciais aí efectuadas). A normação infraconstitucional não deixou de ponderar a exigência constante da Lei Fundamental no tocante à participação dos organismos representativos dos trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho, e é assim que, verbi gratia, a Lei nº 16/ /79 veio, de um lado, efectuar a definição (embora não de forma esgotante - cfr. nº 1 do seu artº 2º) das matérias incluíveis no cconceito daquela legislação e, de outro, veio estatuir sobre as regras a que deverá obedecer o procedimento legislativo quando intente emitir normação sobre essas matérias. No elenco daquilo que a Lei nº 16/79 entendeu considerar como legislação de trabalho (embora, repete-se, de forma não esgotante, o que facilmente se conclui pelo emprego, no nº 1 do citado artº 2º, do vocábulo «designadamente») encontra-se a emissão de normas que visem os «acidentes de trabalho e doenças profissionais» [alínea h) daquele nº 1 do artº 2º]. Daí que, logo numa primeira leitura, se poderia ser levado a entender que a Portaria nº 760/85 não poderia deixar de ser considerada como legislação de trabalho, uma vez que ela, indubitavelmente, rege numa matéria de relevante importância para a fixação das prestações (mais propriamente, como garantia do pagamento dessas prestações por parte das seguradoras) a que os trabalhadores têm direito pela circunstância de terem sofrido redução da sua capacidade de trabalho ou de ganho devido à ocorrência de um acidente de trabalho ou da contracção de uma doença profissional - e isso porque as tabelas aprovadas por aquele diploma vão servir como elemento, entre outros factores, de cálculo de provisões matemáticas que, por sua vez, se hão-de repercutir nos montantes das referidas prestações. A isto, que no entender do Tribunal, por si só bastava, haverá ainda que acrescentar que as tabelas em causa não apresentam relevo unicamente como factor determinante do cálculo das faladas provisões com vista à consecução do montante das prestações a que os trabalhadores têm direito (ou, do modo que atrás se assinalou, como garantia de caucionamento especial dos créditos dos segurados), como ainda importam numa outra matéria. Consiste ela, precisamente, na circunstância de as tabelas anexas à Portaria nº 760/85, a que se recorre para determinação das reservas matemáticas para efeitos de cálculo das prestações devidas por acidentes de trabalho e doenças profissionais, servirem, também elas, para o estabelecimento dos valores de caucionamento do pagamento daquelas prestações devido (em consequência de condenação ou de obrigação emergente de acordo homologado) pelas entidades patronais, nos casos em que não haja ou seja insuficiente o seguro imposto pela Base XLIII da lei nº 2127 (cfr. artigos 70º, nº 1, e 71º, nº 3, do D.L. nº 360/71). Ora, a matéria do caucionamento ou da garantia do pagamento das prestações a que os trabalhadores têm direito em virtude de terem sofrido de acidentes ou doenças decorrentes do seu labor profissional por conta das respectivas entidades empregadoras, não pode deixar de ser perspectivada como se revestindo da maior importância naquela outra que é a da real obtenção desse pagamento, sob pena de, inexistindo garantia, não poderem os trabalhadores, na prática, em determinados casos, ser ressarcidos compensatoriamente. Este ressarcimento, ninguém o duvida, inscreve-se claramente, em primeira via, na temática dos acidentes de trabalho e doenças profissionais e, em segunda, no mais vasto campo da segurança social dos trabalhadores. Por isso, haverá de reconhecer que a matéria normatizada na alínea a) do nº 3º, em conjugação com o nº 1º,ambos da Portaria nº 760/85, visa a denominada «legislação do trabalho» a que se reportam os preceitos constantes dos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, alínea a), da Constituição (versão de 1982) (cfr. André Brun e Henri Galland, Droit du Travail, Tomo 1, 1979, 148 e segs, que, ao se reportarem ao carácter extensivo do direito do trabalho e ao tratarem da problemática de se saber se será de afastar a ideia de contrato de trabalho, substituindo-a pela ideia de relação de trabalho, apontam para que isso certamente conduziria, desde logo a várias vantagens, uma das quais seria, justamente, a de aqui se poder incluir a matéria dos "danos causados aos assalariados vítimas de um acidente de trabalho, desde que o seu contrato de trabalho fosse irregular"). De tal diploma não resulta que na sua elaboração houve participação das organizações representativas dos trabalhadores, pelo que, de acordo com uma jurisprudência de há muito seguida por este Tribunal (cfr., por todos, Acórdão nº 451/87, publicado no Diário da República, 1ª Série, de 14 de Dezembro de 1987), é de presumir que uma tal participação não sucedeu. Em face de tal presunção e atentas as disposições constitucionais acima citadas, impositoras da dita participação, ter-se-á de entender que a norma sub specie enferma de inconstitucionalidade formal. E isto porque o Tribunal, por maioria, não perfilha a óptica de harmonia com a qual, sendo o diploma em apreço um diploma de índole regulamentar, assim ínsito na função administrativa do Estado e, logo, participando da sua "natureza subordinada" e não na função legislativa materialmente caracterizada pela definição primária de situações", para a qual regem os comandos constitucionais impositores da participação dos organismos representativos dos trabalhadores, não seria, na edição de tal diploma, de exigir essa participação, uma vez que a exigência haveria de ser feita à lei formal à sombra da qual o regulamento se haveria de subordinar (cfr. votos de vencido apostos ao Acórdão nº 232/90, publicado na 2ª Série do Diário da República de 22 de Janeiro de 1991). III Em face do exposto, o Tribunal decide: a) Julgar formalmente inconstitucional, por violação dos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, alínea a), da Constituição (versão operada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro), a norma constante da alínea a) do nº 3º, conjugada com o nº 1º, um e outro da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, e, em consequência, b) negar provimento ao recurso. Lisboa, 14 de Dezembro de 1994 Bravo Serra Guilherme da Fonseca Messias Bento José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida (vencido, por entender que se não está perante legislação do trabalho, uma vez que a norma em causa não regula directamente matéria atinente a direitos dos trabalhadores).