773/2014 - Tribunal Constitucional

Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. Nos presentes autos, em que é recorrente A. e recorrido o Ministério da Educação e Ciência, o primeiro vem interpor recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 20 de junho de 2013, para que seja apreciada a constitucionalidade da norma jurídica extraída da conjugação entre os artigos 11º, n.ºs 4 e 6 e 15º n.º 5, ambos do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de fevereiro, por alegada violação do princípio da confiança (ou da segurança jurídica), que resulta do princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa (CRP). 2. Notificado para o efeito, o recorrente produziu as seguintes alegações: «1.º O A ora recorrente, pretende ver apreciada a inconstitucionalidade da norma do n.º 4 e 6 do artigo 11.º e do n.º 5 do artigo 15.º do decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de Fevereiro, uma vez que a aplicação das normas referidas violam o princípio constitucionalmente consagrado da segurança jurídica e da proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2° da Constituição da República Portuguesa. 2.º Na verdade, os efeitos das normas constantes dos identificados preceitos referidos materializam um tipo de retrospetividade que é de qualificar como "desfavorável", ao menos para o A, ora recorrente, que terminou o Ensino Secundário no ano letivo 2010/2011, e que pretendia prosseguir estudos no Ensino Superior no ano letivo 2012/2013. 3.º Primeiramente, por força da nova lei, o A., ora recorrente ficaria sujeito à realização de exames nacionais a disciplinas que já tinha concluído no ano letivo de 2010/2011, e que lhe permitiam concorrer ao Ensino Superior. 4.° Por um lado, tal exigência resulta de uma substancial inflexão de um regime jurídico, que o legislador fez perdurar, continuadarnente, durante seis anos, criando objetivamente uma estabilização de espectativas nesse domínio - e que alterou já após o A., ora recorrente, ter concluído o Ensino Secundário e ter obtido qualificação suficiente para se candidatar ao Ensino Superior no final do ano letivo de 2010/2011. 5.º Por outro lado, o plano do percurso académico e a opção por algumas das disciplinas que o compõem, resultam, no caso do A na ação administrativa, de escolhas realizadas e finalizadas, bem antes da entrada em vigor da lei nova. Sendo certo que tais escolhas são irreversíveis, no sentido em que já não podem ser modificadas uma vez que o A concluiu o Ensino Secundário no ano letivo 2010/2011. 6.º Posto, isto, não parece absolutamente imperativo que o interesse público, prosseguido pela lei nova, tendente a promover a equidade no acesso ao ensino superior, exiga a sua aplicação ao A, uma vez que o mesmo já se poderia candidatar ao Ensino Superior desde 2010/2011, ano em que concluiu o Ensino Secundário. 7.° Assim, as normas constantes dos artigos 11.º, n.ºs 4 e 6 e 15.º n.º 5, do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de Março, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de Fevereiro, infringem o "princípio da confiança" inerente à cláusula do "Estado de Direito" consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa e, portanto, são materialmente inconstitucionais. II. Conclusões 1.ª O A, no ano letivo de 2011/2012, não fez melhoria de qualquer nota, já anteriormente obtida, no tocante ao certificado de conclusão do Ensino Secundário. 2.ª O A, ora recorrente, concluiu o Ensino Secundário no ano letivo de 2010/2011, tendo-lhe sido permitido concorrer ao Ensino Superior nesse mesmo ano, e. por força da nova lei, ficaria agora sujeito à realização de exames nacionais a disciplinas que já tinha concluído no ano letivo anterior, o que significaria que a nova lei lhe retirava as habilitações literárias já legalmente reconhecidas. 3.ª No presente processo, é infringido o "princípio da confiança" inerente à cláusula do "Estado de Direito" consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, pelas normas constantes dos artigos 11.°, n.ºs 4 e 6 e 15.° n.º 5, do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de Março, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de Fevereiro, e, portanto, são materialmente inconstitucionais. 4.ª O A, ora recorrente, terminou o Ensino Secundário no ano letivo 2010/2011, e pretendia prosseguir estudos no Ensino Superior no ano letivo 2012/2013, contudo, os efeitos das normas constantes dos identificados preceitos referidos na conclusão anterior, materializam um tipo de retrospetividade que é de qualificar como "desfavorável". Termos em que deve ser declarado inconstitucional a aplicação do DL 42/2012 ao A., ora recorrente, sendo aplicado para efeitos de candidatura ao Ensino Superior, o regime em vigor à data da sua inscrição e conclusão do Ensino Secundário, sendo feita inteira e a melhor JUSTIÇA!» (fls. 240 a 242) 3. Devidamente notificada para o efeito, o recorrido veio apresentar as seguintes contra-alegações: «I. Enquadramento 1.º O presente litígio tem por objeto o Decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de fevereiro - cujo conteúdo dispositivo foi entretanto incorporado no Decreto-Lei n.º 139/2012, de 5 de julho -, que veio introduzir alterações às condições de candidatura ao ensino superior por parte dos alunos dos cursos científico-humanísticos do ensino recorrente, aproximando-as das condições a que estão sujeitos os alunos do ensino regular. 2.º Com essas alterações, os alunos dos cursos científico-humanísticos do ensino recorrente que pretendem prosseguir estudos no ensino superior passam a estar sujeitos a avaliação externa, através da realização de exames finais nacionais, sem prejuízo de, para a certificação da conclusão desses cursos, ser suficiente a avaliação interna, mantendo-se, quanto a este aspecto, a distinção relativamente aos cursos do ensino regular. 3.º Recorda-se que o ensino recorrente se destina, predominantemente, aos indivíduos que já não se encontram em idade normal de frequência do ensino regular e que tem como objetivo assegurar uma escolaridade de segunda oportunidade, aos que dela não usufruíram na idade própria, aos que abandonaram precocemente o sistema educativo e aos que o procuram por razões de promoção cultural ou profissional. 4.º O Decreto-lei n.º 74/2004, de 26 de março, que veio fixar os princípios orientadores da organização e da gestão do currículo e da avaliação das aprendizagens referentes ao nível secundário de educação, estabeleceu, na sua redação inicial, que para a certificação da conclusão de um curso do ensino recorrente não é obrigatória a aprovação nos exames nacionais, exceto nos casos em que o aluno pretenda prosseguir estudos no ensino superior. Constata-se, assim, que a solução que o Decreto-Lei n.º 42/2012 incorpora relativamente às condições de acesso ao ensino superior não é original. 5.º O Decreto-Lei n.º 24/2006, de 6 de fevereiro, veio, porém, alterar essas condições, distinguindo os alunos em razão da modalidade de ensino que frequentavam, subtraindo precisamente a essa exigência de avaliação externa os alunos provenientes do ensino recorrente. 6.º Esta alteração, combinada com o Despacho Normativo n.º 29/2008, de 5 de junho, possibilitou inclusivamente aos alunos já detentores de certificação do ensino secundário o ingresso, pelo regime de equivalências de disciplinas, em curso não homólogo do ensino recorrente, com o objetivo de melhorarem o resultado da avaliação interna. 7.º Foram estes, portanto, os diplomas responsáveis pela crise de identidade do ensino recorrente e que vieram sinalizar o momento em que esta modalidade de ensino se abriu descontroladamente a um público totalmente estranho ao inicialmente visado. 8.º De facto, a oferta expandiu-se em resposta à crescente procura, e entre os interessados passaram também a constar alunos já detentores de certificação do ensino secundário regular, ou na proximidade de a obterem, que aproveitaram o ensino recorrente para melhorar a classificação interna, ao abrigo da possibilidade criada pelo referido despacho normativo. 9.º Assim, se em matéria de acesso ao ensino superior já era objetivamente iníquo o favorecimento dos alunos que correspondiam ao perfil do destinatário natural do ensino recorrente, ainda que aqui se pudesse encontrar como justificação o facto de este público não ser o convencional, mais grave foi o seu alargamento a alunos que manifestamente não se enquadram no público-alvo, como é o caso do Recorrente. 10.º Esta avalanche de alunos provenientes do ensino recorrente, sem qualquer traço distintivo que justificasse a sua frequência, veio, por isso, minar definitivamente a credibilidade do sistema, pensado para uma realidade completamente diferente. 11.º Não deixa, aliás, de ser revelador o facto de a esmagadora maioria dos alunos que frequentam o ensino recorrente com o objetivo de prosseguir estudos no ensino superior optar por cursos com médias mais elevadas e numerus clausus mais restritivos. 12.º Neste intervalo temporal de seis anos, inúmeros alunos do ensino regular viram assim frustrada a ambição de ingressar no curso da sua preferência, para cuja concretização investiram o maior esforço. 13.º Muitos foram os alunos que, em anos consecutivos, insistiram nesse objetivo, vendo-se repetidamente preteridos em benefício de alunos do ensino recorrente, muitos dos quais já haviam frequentado o ensino regular, e que fizeram uso de expedientes que a lei facilitava, embora não fosse essa a finalidade original, para frequentar esta via de ensino paralela. 14.º As alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 42/2012 vieram, desta forma, restaurar a matriz do ensino recorrente. O seu propósito foi pois o de pôr termo à prática, que se veio a revelar abundante, de utilizar o ensino recorrente, especialmente nestes cursos, como via rápida e acessível para o ingresso no ensino superior, frustrando as expectativas de todos os que seguiram o percurso normal. 15.º É que corrompida a ratio legis legitimadora de uma solução de discriminação positiva para os alunos dos cursos do ensino recorrente, potenciou-se a discriminação negativa dos alunos que frequentavam o ensino regular, situação agravada pela inflação das classificações registada em vários estabelecimentos que ministram aquele ensino, que atribuem, com prodigalidade, classificações finais de 19 e 20 valores aos seus alunos. 16.º A utilização reiteradamente desviante deste modelo de ensino impôs, portanto, a correção das condições de candidatura ao ensino superior. 17.º Assim, para efeitos de prosseguimento de estudos, passa a ser obrigatória a realização de exames finais nacionais pelos alunos dos cursos científico-humanísticos do ensino recorrente, à semelhança do que acontece com os alunos do ensino regular. 18.º Porém, é-lhes concedida a possibilidade de escolherem, de entre qualquer plano de estudos dos diferentes cursos científico-humanísticos para os quais exista exame nacional, as disciplinas bienais que integram a componente de formação específica desses mesmos planos. 19.º Passam também a não ser considerados os resultados da avaliação interna obtida no ensino recorrente relativamente aos alunos que já são detentores de certificação do ensino secundário, que, não obstante, continuam a poder realizar exames finais nacionais, para efeitos de melhoria de nota, na qualidade de autopropostos. 20.º Cumprem-se, desta forma, dois relevantes objetivos: impedir iniquidades no acesso ao ensino superior e reabilitar o ensino recorrente, prevenindo a sua instrumentalização para fins que são estranhos à sua natureza. 21.º Relativamente à amplitude das alterações introduzidas pelo diploma aos artigos 11.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 74/2004, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 24/2006, cumpre, por fim, esclarecer que: i) Estas alterações em nada modificam o regime do ensino recorrente, uma vez que não incidem sobre os currículos e conteúdos programáticos, nem sobre o modelo de avaliação das competências adquiridas com base neles e correspondente certificação da conclusão desta via de ensino. Nesta medida, apesar de já se encontrar em curso o ano letivo quando foram introduzidas, não é afectado o percurso escolar dos alunos do ensino recorrente. ii) Permanecem inalteradas as condições de certificação e de conclusão do ensino secundário recorrente. Assim, aos alunos que frequentam ou frequentaram esta modalidade de ensino continua a não ser exigida, para esses efeitos, avaliação externa, i.e, a realização de exames finais nacionais. iii) As alterações que este diploma comporta referem-se exclusivamente às condições para prosseguimento de estudos no ensino superior para quem concluiu cursos científico-humanísticos do ensino secundário na modalidade de ensino recorrente, reportando-se, portanto, os seus efeitos a uma fase, não só posterior à da conclusão dos cursos, como também autónoma desta. II. O percurso escolar e as expectativas do Recorrente 22.º Não é totalmente claro o percurso escolar do Recorrente. De facto, nem a descrição que dele fez, nem os elementos curriculares que juntou ao processo permitem esclarecê-lo de forma completa, omissão que se supõe não ser inocente. 23.º Sabe-se, no entanto, que o Recorrente frequentou e concluiu um curso do ensino secundário recorrente em 2010/2011. 24.º Sabe-se também que, em 2012, o Requerente realizou a prova de ingresso de Português através de exame nacional. 25.º É ainda de presumir que o Recorrente, no momento do ingresso no ensino recorrente, era já titular de certificação do ensino secundário regular. Em primeiro lugar, porque nada é dito sobre uma eventual interrupção do percurso escolar após a conclusão do 3.º ciclo do ensino básico, em segundo, porque ingressou no ensino recorrente com 19 anos. 26.º Além do mais, o Recorrente pede a desaplicação do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 42/2012, que se refere justamente aos alunos que ingressaram no curso científico-humanístico do ensino recorrente após terem concluído um curso do ensino regular. 27.º Pode assim ter-se por seguro que o perfil do Recorrente é totalmente estranho ao ensino recorrente, ensino cuja natureza é a de educação para adultos em contexto escolar e que, como se referiu, foi precisamente criado para dar resposta adequada de formação aos que dela não usufruíram em idade própria ou que não a completaram, o que, manifestamente não é o caso. 28.º Não obstante, em 7.08.2012, veio o Recorrente, em ação especial de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, requerer ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que intimasse o Ministério da Educação e Ciência “a cessar qualquer acção ou omissão, por acto administrativo, regulamento ou contrato, revogando aqueles já adoptados, pela qual se aplique ao A. o regime legal do DL 42/2012, de 22 de Fevereiro, que altera o disposto no DL 74/2004 de 26 de Março, ou se for entendimento anulando-os o Tribunal.” 29.º Encontrou inspiração para as alegações na decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, no âmbito de uma ação com o mesmo objeto, relativa ao processo n.º 1034/12.8BELSB, e por sentença de 21.06.2012 (revogada pelo STA em 12.09.2013 - Recurso 499/2013), veio condenar o Ministério da Educação e Ciência a desaplicar o Decreto-Lei n.º 42/2012. 30.º Invocava o Recorrente a urgência na decisão. Urgência que não se manifestou ao tempo da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 42/2012, mas que aguardou pela prolação da mencionada sentença para se declarar, especialmente no momento crítico do concurso nacional de acesso ao ensino superior. 31.º Sustentava então, como sustenta agora, que os efeitos dos n.ºs 4 e 6 do artigo 11.º e do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 42/2012 “materializam um tipo de retrospectividade que é de qualificar como desfavorável” e qua a sua aplicação é violadora do princípio da proteção da confiança. 32.º Só que o princípio da proteção da confiança não acomoda toda e qualquer expectativa, nem seguramente acolhe a expectativa de quem reclama um tratamento de exceção que implique discriminação negativa de outros sujeitos. 33.º E a expectativa que o Recorrente entende ter sido ofendida foi a de poder usar apenas a classificação interna obtida no ensino recorrente no cálculo da média e de ser dispensado da realização de exames finais nacionais. Em suma, o Decreto-Lei n.º 42/2012 veio frustrar a expectativa de uma vantagem competitiva no acesso ao ensino superior. 34.º O excurso histórico oportunamente feito sobre este diploma teve precisamente como propósito mostrar a necessidade de recuperar a redação inicial do Decreto-Lei n.º 74/2004, que já estendia aos alunos do ensino recorrente a obrigação de realizarem exames finais nacionais no caso de pretenderem prosseguir estudos neste nível de ensino. 35.º Nessa descrição evidenciou-se a perversão do ensino recorrente, que, de modalidade de ensino para adultos que não puderam ou conseguiram concluir o ensino secundário em idade própria, passou a via facilitada e expedita de acesso ao ensino superior por alunos cujo perfil manifestamente não corresponde ao do público visado por esta modalidade de ensino, como acontece com Recorrente. 36.º Referiram-se também as manifestações de protesto dos alunos do ensino regular face ao favorecimento dos alunos do ensino recorrente no acesso ao ensino superior, especialmente após a publicação dos resultados do concurso nacional de acesso ao ensino superior de 2011, que justificaram o pronto compromisso público do Ministério das Educação e Ciência de pôr termo ao regime de exceção já para o ano de 2012. III. Sobre a alegada violação do princípio da confiança 37.º Submete-se então o presente caso ao teste da jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre os limites do princípio da proteção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de retroatividade inautêntica. 38.º Representativo é o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 399/2010, relativo aos processos n.ºs 553 e 554/2010, que acolhendo jurisprudência anterior, e que é posteriormente reiterada, refere: [P]ara que esse princípio seja tutelado é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses conflituantes ou constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve aqui recorrer-se ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento estadual»; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. Este princípio postula, pois, uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui protecção.” 39.º Aliás, já no Acórdão do Tribunal Constitucional, nº 304/2001, se encontrava o entendimento de que haverá que “proceder a um justo balanceamento entre a protecção das expectativas dos cidadãos decorrentes do princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador, também ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a legitimidade (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às realidades existentes, consagrando as soluções mais acertadas e razoáveis, ainda que elas impliquem que sejam «tocadas» relações ou situações que, até então, eram regidas de outra sorte.” 40.º Só quando a regulação pela lei nova implicar, nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas, uma “alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente, alteração com a qual os cidadãos e a comunidade não poderiam contar, expectantes que estavam, razoável e fundadamente, na manutenção do ordenamento jurídico que regia a constituição daquelas relações e situações” é que verifica violação daquele “mínimo de certeza e segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito, impondo-se, então, a intervenção do princípio da protecção da confiança e segurança jurídica que está implicado pelo princípio do Estado de Direito Democrático, por forma que a nova lei não vá, de forma acentuadamente arbitrária ou intolerável, desrespeitar os mínimos de certeza e segurança, que todos têm de respeitar.” 41.º Refira-se ainda o Acórdão do TCA Sul, de 12.01.2012, relativo ao processo n.º 08038/11, no segmento em que se refere que: “(…) sempre que as expectativas não sejam materialmente fundadas, se mostrem de tal modo enfraquecidas "que a sua cedência, quanto a outros valores, não signifique sacrifício incomportável" (cfr. Acórdão n.º 365/91 no DR, 2.ª Série, de 27-08-1991), ou se não perspectivem como consistentes, não se justifica a cabida protecção em nome do primado do Estado de Direito Democrático." – Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 156/95. O que quer dizer que “não é suficiente que se demonstre que um novo regime legal vem afectar expectativas dos seus destinatários para que, automaticamente, se conclua pela sua inconstitucionalidade por violação do referido princípio da confiança jurídica. Essencial é ainda que essas expectativas sejam consistentes de modo a justificar a protecção da confiança e, por outro, que na ponderação dos interesses público e particular em confronto, aquele tenha de ceder perante o interesse individual sacrificado, o que acontecerá sempre que as alterações não forem motivadas por interesse público suficientemente relevante face à Constituição (cfr. artigo 8.º, n.ºs 2 e 3), caso em que deve considerar-se arbitrário o sacrifício excessivo da frustração de expectativas" – cfr. o já citado Acórdão n.º 556/03 (no mesmo sentido, também os Acórdãos n.º 625/98, n.º 684/98, n.º 160/00, n.º 109/02 e n.º 128/02). 42.º Pergunta-se então: i) Onde está a afetação inadmissível, arbitrária, inconsistente ou demasiadamente onerosa da expectativa do Recorrente? ii) Onde estão as “boas razões” dessa expectativa? iii) Há, ou não, a necessidade de salvaguardar interesses conflituantes com essa expectativa? iv) São, ou não, esses interesses prevalecentes? v) Onde estão os “planos de vida” feitos na perspetiva da continuidade de uma lei? Equivale a planificação do estudo a um plano de vida? vi) Há, ou não, razões de interesse público a justificar a alteração legislativa e o momento da sua entrada em vigor? 43.º Ora, se a passividade do Estado-legislador pode eventualmente justificar a expectativa da continuidade de um regime de exceção para os alunos do ensino recorrente, já todavia não a alimenta, muito menos quando foram repetidos e públicos os protestos sobre a sua injustiça e anunciada a sua alteração. 44.º Depois a expectativa do Recorrente não é legítima, pois não se funda em “boas razões”, mas na vantagem competitiva no acesso ao ensino superior que, sem justa causa, foi concedida aos alunos do ensino recorrente. 45.º Seguidamente, para efeitos de acesso ao ensino superior, os resultados do percurso escolar dos alunos do ensino recorrente não detentores de certificação do ensino secundário são valorados em 70% da nota final, razão por que o seu investimento na avaliação interna não é, apesar do fim do regime de exceção, de forma alguma desprezado. 46.º No caso dos alunos já detentores de certificação do ensino secundário, como aparenta ser o caso do Recorrente, não ficam eles impedidos de, na qualidade de autopropostos, se apresentarem à realização de exames nacionais e de se candidatarem ao ensino superior apenas com os resultados destes, abdicando, portanto, da classificação final do ensino secundário, caso a considerem insuficiente para lograr colocação no curso desejado. 47.º Finalmente, a urgência em repor a igualdade nas condições de acesso ao ensino superior, de modo a evitar a perversidade do “facto consumado” de anos anteriores, promana não só de um princípio constitucional, mas também do interesse público, na sua acepção mais nobre, que aqui prevalece sobre o interesse do Recorrente. 48.º O Ministério da Educação e Ciência considera, pois, que não assiste razão ao Recorrente, uma vez que não está em causa uma mutação da ordem jurídica inesperada, nem tão-pouco essa alteração legislativa é desproporcional e muito menos arbitrária, inconsistente e opressiva, considerando os interesses e valores que se pretendeu proteger e que se traduzem na reposição da igualdade no acesso ao ensino superior. 49.º Foi este também o entendimento do STA no acórdão recorrido e em outros proferidos no âmbito de ações com o mesmo objeto: “[E]entendemos não existir qualquer obstáculo constitucional à aplicação do novo regime às situações que subsistiam no momento da sua entrada em vigor: (i) porque o regime previsto na lei velha criava uma situação de desigualdade no acesso ao ensino superior (entre alunos do ensino regular e do ensino recorrente), sem justificação material adequada; (ii) porque o regime da lei nova não é arbitrário e prossegue uma finalidade constitucionalmente prevista no acesso ao ensino superior (promover a igualdade nas condições de acesso); (iii) porque a alteração da lei não se projecta sobre situações irreversíveis; (iv) e, finalmente, porque o novo regime não é excessivamente oneroso para os seus destinatários.” 50.º A sustentar a jurisprudência do STA está o Acórdão n.º 355/2013 do Tribunal Constitucional, que decidiu não julgar inconstitucional, por violação do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, as normas dos artigos 11.º, n.ºs 4 e 6, e 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, na redação introduzida pelo Decreto-Lei 42/2012. 51.º Esclarece-se nesse acórdão que “a legitimidade das expectativas dos cidadãos não está dependente do apuramento de uma mera convicção psicológica destes na estabilidade de um dado regime jurídico, antes carece de ser escrutinada à luz de um filtro objetivo, que teste a repercussão que a conduta estadual possa razoavelmente ter produzido nos cidadãos afetados, e à luz de um filtro normativo, o qual, mais do que a licitude das expectativas, deve determinar a validade-legitimidade (as “boas razões”) destas tendo em conta os princípios jurídico-constitucionais vigentes. Posto isto, se o período de tempo transcorrido desde a última alteração legislativa ao regime jurídico do ensino recorrente pode ter dado alguma consistência às expectativas dos indivíduos abrangidos, certo é que a legitimidade destas surge inelutavelmente afetada, não só porque a reação estadual se afigurava objetivamente expectável, como porque tais expectativas não se acham fundadas em boas razões, isto é, em razões compatíveis com a teleologia normativa do ordenamento jurídico-constitucional.” 52.º Como refere GOMES CANOTILHO no parecer que se juntou aos autos, “ainda que suportada em regimes legais, nem toda a confiança merece ou deve ser merecedora de protecção, por tal confiança não se justificar em face das circunstâncias. Quem confia na subsistência de um regime que comporta injustiças não merece protecção, tendo, consequentemente, de contar também com a possibilidade de um tribunal declarar a sua nulidade (inconstitucionalidade).” IV. Conclusões 53.º Decorre da jurisprudência constitucional que princípio da proteção da confiança não acomoda toda e qualquer expectativa, nem seguramente acolhe a expectativa de quem reclama um tratamento de exceção que implique discriminação negativa de outros sujeitos. 54.º Ao pedir a desaplicação das normas do Decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de fevereiro, o Recorrente pretende ver reconhecida a possibilidade, que este diploma veio justamente eliminar, de se candidatar ao ensino superior apenas com a nota interna obtida no ensino recorrente, sem necessidade de realizar exames finais nacionais, exigência a que estão sujeitos os alunos do ensino regular. 55.º Aderindo, neste segmento, à tese do acórdão recorrido, o Ministério da Educação e Ciência considera que a expectativa de uma vantagem competitiva no acesso ao ensino superior não é merecedora de tutela. 56.º Considera igualmente que as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 42/2012 não são inesperadas nem desproporcionais e muito menos arbitrárias, inconsistentes e opressivas, tendo em conta os interesses e valores que se pretendeu proteger e que se traduzem na reposição da igualdade no acesso ao ensino superior. 57.º O Ministério da Educação e Ciência revê-se assim no acórdão recorrido e também no acórdão n.º 355/2013 do Tribunal Constitucional, que decidiu não julgar inconstitucional, por violação do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, as normas dos artigos 11.º, n.ºs 4 e 6, e 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, na redação introduzida pelo Decreto-Lei 42/2012.» Posto isto, importa apreciar e decidir. II – Fundamentação 6. A mesma e exata questão de constitucionalidade normativa que constitui objeto do presente recurso já foi alvo de decisão, através do Acórdão n.º 355/2013 (disponível in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), que conclui pela não inconstitucionalidade da solução legislativa resultantes dos artigos 11º, n.ºs 4 e 6 e 15º n.º 5, ambos do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de fevereiro. Atento o manifesto paralelismo da questão, procede à transcrição da fundamentação acolhida pelo referido Acórdão n.º 355/2013: «(…) 3. As normas desaplicadas com fundamento em inconstitucionalidade – os artigos 11.º, n.ºs 4 e 6, e 15.º, n.º 5, na versão introduzida pelo Decreto-lei n.º 42/2012, de 22 de fevereiro – têm a seguinte redação: «(...) Artigo 11.º (...) 4 – A avaliação sumativa externa realiza-se no ano terminal da respetiva disciplina e aplica-se aos alunos dos cursos científico-humanísticos, excluindo os do ensino recorrente, nos termos seguintes: a) Na disciplina de português da componente de formação geral; b) Na disciplina trienal da componente de formação específica; c) Em duas disciplinas bienais da componente de formação específica, ou numa das disciplinas bienais da componente de formação específica e na disciplina de filosofia da componente de formação geral, de acordo com a opção do aluno. 5 – (revogado) 6 – Os alunos dos cursos científico-humanísticos de ensino recorrente que pretendam prosseguir estudos no ensino superior ficam igualmente sujeitos à avaliação sumativa externa, nos termos do n.º 4. (...) Artigo 15.º (...) 3 – A certificação da conclusão dos cursos científico-humanísticos, excluindo os de ensino recorrente, está dependente da realização, com caráter obrigatório, de exames finais nacionais sujeitas à modalidade sumativa externa. 4 – Para a certificação da conclusão de um curso profissional, tecnológico e artístico especializado nos domínios das artes visuais e dos audiovisuais, bem como de um curso de ensino recorrente, não é considerada a realização de exames finais nacionais. 5 – No caso de um aluno que, previamente, haja concluído um curso secundário regulado pelas Portarias n.ºs 550-A/2004, 550-B/2004, 550-C/2004 e 550-D/2004, todas de 21 de maio, nas suas redações atuais, ingressando, em ano letivo posterior, em curso científico-humanístico de ensino recorrente, a classificação final do ensino secundário a considerar para efeitos de prosseguimento de estudos resulta da avaliação sumativa externa realizada no ano terminal: a) Na disciplina de Português da componente de formação geral; b) Na disciplina trienal da componente de formação específica; c) Em duas disciplinas bienais da componente de formação específica, ou numa das disciplinas bienais da componente de formação específica e na disciplina de Filosofia da componente de formação geral, de acordo com a opção do aluno. 6 – O aluno que, por via do disposto no número anterior, fique com a classificação final de ensino secundário recorrente indexada às classificações dos exames finais nacionais não perde o direito de usar a classificação final que obteve no curso de origem, nomeadamente para efeitos de prosseguimento de estudos, de acordo com regime de avaliação previsto nas Portarias n.ºs 550-A/2004, 550-B/2004, 550-C/2004 e 550-D/2004, de 21 de maio, nas suas redações atuais. (...)» Ora, estando em causa uma situação de possível lesão da confiança dos alunos do ensino recorrente na manutenção do regime jurídico anterior às alterações produzidas em 2012, é mister recuperar tal regime, por forma a apurar o calibre e as repercussões daquelas alterações. Assim sendo, o ensino recorrente era matéria disciplinada no Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, que enunciava, no n.º 2 do artigo 5.º, que esta modalidade de ensino pretendia proporcionar aos respetivos alunos uma segunda oportunidade de formação, no sentido de lhes permitir conciliar a frequência de estudos com uma atividade profissional. Para o efeito, instituíam-se três tipos de cursos no ensino recorrente: os cursos científico- humanísticos, os cursos tecnológicos e os cursos artísticos especializados. O quadro normativo do ensino recorrente seria alterado pelo Decreto-lei n.º 24/2006, de 6 de fevereiro, que, atendendo às suas especificidades, ditaria “o afastamento da obrigatoriedade da realização de exames nacionais nos cursos tecnológicos e artísticos especializados profissionalmente qualificantes e a alteração do processo de avaliação sumativa externa dos cursos científico-humanísticos, de molde a valorizar a respetiva componente nuclear” (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 24/2006, de 6 de fevereiro). Destarte, a redação do artigo 11.º, n.ºs 4 e 5, bem como do artigo 15.º, n.º 5, passou a ser a que de seguida se dá conta: «(...) Artigo 11.º 1. A avaliação sumativa consiste na formulação de um juízo globalizante, tem como objetivos a classificação e a certificação e inclui: a) A avaliação sumativa interna, da responsabilidade dos professores e dos órgãos de gestão pedagógica da escola; b) A avaliação sumativa externa, da responsabilidade dos competentes serviços centrais do Ministério da Educação, concretizada na realização de exames finais nacionais. 4 – A avaliação sumativa externa realiza-se no ano terminal da respetiva disciplina e aplica-se aos alunos dos cursos científico-humanísticos, excluindo os do ensino recorrente, nos termos seguintes: a) Na disciplina de português da componente de formação geral; b) Na disciplina trienal e nas duas disciplinas bienais da componente de formação específica; 5 – (Revogado) (...) Artigo 15.º Certificação 1 – A conclusão de um curso do nível secundário de educação é certificada através da emissão dos respetivos diplomas e certificado. 2 – É emitido certificado de qualificação profissional de nível 3 aos alunos que concluam: a) Curso tecnológico, incluindo de ensino recorrente; b) Curso artístico especializado, em função da área artística, incluindo de ensino recorrente; c) Curso profissional; 3 – Para a certificação da conclusão de um curso de um curso tecnológico, artístico especializado profissionalmente qualificante ou do ensino recorrente, não é considerada, em caso algum, a realização de exames nacionais. (...) 8 – A certificação dos cursos de nível secundário de educação não dispensa o aluno, para efeitos de candidatura ao ensino superior, do cumprimento dos respetivos requisitos a que estiver sujeito.” (...)» Daqui decorre, portanto, que desde 2006 até às alterações promovidas pelas normas em crise, um aluno que frequentasse um curso científico-humanístico do ensino recorrente não estava sujeito a avaliação sumativa externa – leia-se, a avaliação realizada através de exames finais nacionais - a nenhuma das disciplinas do seu plano curricular. Vale por dizer que a certificação dos cursos de nível secundário do ensino recorrente não estava sujeita à realização de exames nacionais, o que, como é bom de ver, não dispensava os respetivos alunos, caso estivessem interessados em prosseguir os estudos no ensino superior, do cumprimento dos requisitos a que essa candidatura se achasse sujeita, como, por exemplo, a realização de exames nacionais à ou às provas de ingresso consideradas pertinentes pela instituição de ensino superior visada. É isto que resulta da leitura conjugada dos artigos 11.º, n.º 4 e 15.º, n.ºs 3 e 8, do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, na redação que lhes deu o Decreto-lei n.º 24/2006, de 6 de fevereiro. Cotejando este quadro normativo com o que emerge das alterações produzidas pelo Decreto-lei n.º 42/2012, concluímos que, ao abrigo do novo regime, um aluno que frequente um curso científico-humanístico do ensino recorrente no ano letivo de 2011/2012 e que pretenda prosseguir os estudos no ensino superior terá de sujeitar-se à realização de exames nacionais, não apenas às provas de ingresso instituídas por cada instituição de ensino superior, mas às disciplinas que constam das alíneas a), b), e c), do n.º 4, do artigo 11.º, na sua atual redação. Também a fórmula de cálculo da classificação final sofre alterações. Com efeito, a classificação final do ensino secundário de um aluno que haja concluído um curso de ensino secundário regulado pelas Portarias n.ºs 550-A/2004 (cursos tecnológicos), 550-B/2004 (cursos artísticos), 550-C/2004 (cursos profissionais) e 550-D/2004 (cursos científico-humanísticos), e que no ano subsequente ingresse em curso científico-humanístico do ensino recorrente, passa a ser apurada, para efeitos de candidatura ao ensino superior, a partir das classificações obtidas nos exames nacionais realizados no ano terminal, não se levando em conta a avaliação sumativa interna (cfr. o n.º 5, do artigo 15.º, do Decreto-lei n.º 74/2004, na redação dada pelo Decreto-lei n.º 42/2012). O n.º 6 do artigo 15.º prevê que o aluno mencionado supra não perde o direito de usar a classificação final que obteve no curso de origem – leia-se, no curso de ensino secundário não recorrente que já frequentou e concluiu – para efeitos de prosseguimento dos estudos no ensino superior. A leitura do preâmbulo do Decreto-lei n.º 42/2012, de 22 de fevereiro, clarifica, porventura, a intenção subjacente às modificações na fórmula de cálculo: «(...) Importa, pois, distinguir, claramente, a situação dos alunos dos cursos científico-humanísticos de ensino recorrente que, não sendo ainda detentores de certificação do ensino secundário, pretendam vir a prosseguir os seus estudos, daqueles que, sendo já detentores de certificação do ensino secundário, se matricularam em cursos científico-humanísticos do ensino recorrente, após a conclusão de um curso de ensino secundário, com o objetivo de garantirem uma melhoria da sua classificação de acesso ao ensino superior. Para os primeiros, a classificação final do ensino secundário para efeitos de prosseguimento de estudos resulta da avaliação sumativa interna e da classificação dos exames nacionais na disciplina da componente de formação geral e nas disciplinas da componente de formação específica. Para os alunos que se matricularam em cursos científico-humanísticos do ensino recorrente após a conclusão de um curso de ensino secundário, a classificação final do ensino secundário para efeitos de prosseguimento de estudos resulta apenas da classificação dos exames nacionais na disciplina da componente de formação geral e nas disciplinas da componente de formação específica, não se levando em consideração a avaliação sumativa interna. Não obstante, os alunos que se matricularam em cursos científico-humanísticos do ensino recorrente após a conclusão de um curso de ensino secundário, poderão, no acesso ao ensino superior, optar entre duas possibilidades: a classificação final do ensino secundário obtida em ano anterior e a classificação final do ensino secundário obtida no ano em curso, decorrente dos resultados dos exames nacionais na disciplina da componente de formação geral e nas disciplinas da componente de formação específica. (...)» O relevo das alterações legislativas descritas supra não é negligenciável, visto que torna mais exigente o regime de acesso ao ensino superior por parte dos alunos que frequentem um curso científico-humanístico do ensino recorrente e, em particular, para aqueles que, antes da frequência de um tal curso, já houvessem concluído um curso do ensino secundário não recorrente. Aqueles de entre estes alunos que estivessem em condições de se candidatar ao ensino superior no concurso de 2012 veem, em fevereiro – portanto, já no segundo trimestre do ano letivo de 2011/12 - a sua situação substancialmente revista, pois a sua candidatura àquele nível de ensino passa a estar dependente da realização de mais exames nacionais, dependendo a classificação final do ensino secundário, já não apenas da avaliação sumativa interna a uma série de disciplinas, mas também da avaliação sumativa externa apurada a partir daqueles exames. Porém, tampouco restam dúvidas relativamente à premência do interesse público inerente às normas impugnadas, talqualmente evidenciado pelo preâmbulo do Decreto-lei n.º 42/2012. Aí pode detetar-se, com efeito, um escopo premente no sentido de “restaurar a matriz enformadora dos cursos científico-humanísticos de ensino recorrente”, e de reproduzir no regime jurídico deste a distinção entre aqueles alunos que pretendem uma “mera certificação do ensino secundário” daqueles que “visam o prosseguimento dos estudos” através do acesso ao ensino superior. As normas em crise – os artigos 11.º, n.ºs 4 e 6 e 15.º, n.º 5 – são, pois, normas retrospetivas, isto é, normas que afetam situações constituídas no passado e que continuam em formação na vigência da lei nova. Isto é assim porque a candidatura ao ensino superior é um processo de formação contínua, pelo que as normas visadas vêm, no fundo, afetar ou condicionar um processo ainda não concluído, cujas bases ou pressupostos se iniciaram em momento anterior à respetiva entrada em vigor (v., entre outros, o Acórdão n.º 399/2010, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Ora, fora dos casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição, o juízo-ponderação de que o Tribunal Constitucional vem lançando mão para apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da segurança jurídica assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas”. Neste sentido, “a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica” (cfr. Acórdão n.º 556/03, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Tudo está em saber, portanto, em que circunstâncias a afetação da confiança dos cidadãos deve ser considerada “inadmissível, arbitrária e demasiado onerosa”, sendo sobejamente conhecidos os critérios que a jurisprudência constitucional estabilizou a este propósito (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 287/90, 303/90 e 399/10, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Assim, a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não pudessem contar (i); e quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalentes, o que remete para uma ponderação a efetuar nos termos do princípio da proibição do excesso (ii). Por outras palavras, a conclusão pela inadmissibilidade de uma medida legislativa à luz do princípio da proteção da confiança dependerá, em primeiro lugar, de um juízo sobre a legitimidade das expectativas dos cidadãos visados, que deverão ser fundadas em boas razões, e cuja consistência carece, de acordo com a jurisprudência constitucional, da exteriorização de uma conduta estadual concludente e apta a gerar expectativas de continuidade, por um lado, e da materialização ou tradução em atos (“planos de vida”) da confiança psicológica dos particulares, por outro. Comprovada essa legitimidade, segue-se, em segundo lugar, um juízo quanto à prevalência do interesse público subjacente à medida sobre o interesse individual (a expectativa legítima) sacrificado pela mesma (cfr. Acórdão n.º 556/03, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Mesmo quando as alterações legislativas evidenciem aquela prevalência, é ainda necessário apurar se a afetação da confiança assim implicada não é desrazoável ou excessiva, ou seja, “se o fim do legislador podia ser alcançado por via menos agressiva da confiança e dos interesses dos particulares – por exemplo, através da previsão de disposições transitórias ou indemnizatórias” (Jorge Reis Novais, Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2011, p. 269). 4. Cumpre transpor as considerações excogitadas para o caso vertente. Ora, é certo que, como aliás é sublinhado pelo tribunal recorrido, o legislador vinha dotando a normação aplicável ao ensino recorrente de alguma estabilidade, para isso contribuindo a não promoção de alterações legislativas num período compreendido entre 2006 e 2012. No entanto, os alunos agora afetados – e neste grupo incluem-se todos aqueles que não perspetivem o ensino recorrente com um desiderato de “mera certificação do ensino secundário”, sejam ou não já detentores dessa certificação – vinham beneficiando de um regime de privilégio injustificado relativamente aos alunos dos cursos científico-humanísticos ministrados em regime diurno e que pretendessem, igualmente, aceder ao ensino superior. As normas em crise são, na verdade, meramente declarativas da convicção – aliás, de conhecimento geral – de que o ensino recorrente estava a ser instrumentalizado para finalidades contrárias à sua “matriz enformadora”, e de que a prolongada inércia legislativa na correção desta matéria urgia ser invertida. Admitir, atento este quadro, que expectativas legítimas e fundadas em boas razões possam ter medrado nos alunos em causa é no mínimo questionável. De facto, talqualmente se alertou supra, a legitimidade das expectativas dos cidadãos não está dependente do apuramento de uma mera convicção psicológica destes na estabilidade de um dado regime jurídico, antes carece de ser escrutinada à luz de um filtro objetivo, que teste a repercussão que a conduta estadual possa razoavelmente ter produzido nos cidadãos afetados, e à luz de um filtro normativo, o qual, mais do a que licitude das expectativas, deve determinar a validade-legitimidade (as “boas razões”) destas tendo em conta os princípios jurídico-constitucionais vigentes. Posto isto, se o período de tempo transcorrido desde a última alteração legislativa ao regime jurídico do ensino recorrente pode ter dado alguma consistência às expectativas dos indivíduos abrangidos, certo é que a legitimidade destas surge inelutavelmente afetada, não só porque a reação estadual se afigurava objetivamente expectável, como porque tais expectativas não se acham fundadas em boas razões, isto é, em razões compatíveis com a teleologia normativa do ordenamento jurídico-constitucional. Esta conclusão, sublinhe-se, não briga com a decisão adotada por este Tribunal na jurisprudência constante dos Acórdãos n.ºs 176/2012, 275/2012 e 277/2012 (todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Aí, com efeito, o Tribunal, instado a apreciar a validade das alterações produzidas no regime especial de acesso ao ensino superior de que são beneficiários os atletas de alta competição (cfr. artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 393-A/99, de 2 de outubro, na redação dada pelo artigo 46.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 272/2009, de 1 de outubro) concluiu pela legitimidade das expectativas daqueles, mas apenas em virtude de tal alteração legislativa tomar em consideração factos já parcialmente realizados (classificações obtidas em provas realizadas antes da entrada em vigor das referidas normas), o que não sucede in casu. No caso vertente, o juízo quanto à prevalência do interesse público torna-se, por conseguinte, dispensável, pelo que há que concluir, atento o exposto, que as normas em crise não importam qualquer violação do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima dos cidadãos.» Atento o manifesto paralelismo da questão normativa, procede-se à remissão para a fundamentação constante do supra transcrito Acórdão n.º 355/2013, à qual se adere. Diga-se, aliás, que, no presente caso, militam razões reforçadas para se concluir neste sentido, uma vez que, decorre da matéria provada e dos documentos juntos aos autos recorridos que o recorrente tinha 19 anos de idade quando se matriculou no ensino recorrente e que já tinha concluído o curso do ensino secundário no ano letivo 2010/2011. Em suma, conclui-se pela não inconstitucionalidade da norma extraída da conjugação entre os artigos 11º, n.ºs 4 e 6 e 15º n.º 5, ambos do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de fevereiro, mediante remissão para a fundamentação do Acórdão n.º 355/2013. III – Decisão Pelos fundamentos expostos, decide-se: i) Não julgar inconstitucional a norma extraída da conjugação entre os artigos 11º, n.ºs 4 e 6 e 15º n.º 5, ambos do Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 42/2012, de 22 de fevereiro; E, em consequência: ii) Não conceder provimento ao recurso. Custas devidas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 UC´s. Lisboa, 12 de novembro de 2014 - Ana Guerra Martins - Fernando Vaz Ventura - João Cura Mariano - Pedro Machete - Joaquim de Sousa Ribeiro