01792/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO 1- A…………, S.A., identificada nos autos, propôs, no TAF de Almada, acção administrativa especial, contra B…………, S.A, impugnando o acto administrativo que lhe foi notificado em 14-09-2010, “no segmento decisório” que determinou a apresentação, no prazo de 30 dias, de projecto para a legalização de publicidade instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis sito na EN 202, KM 116,500, em Monção – Viana do Castelo 1.1- Por sentença proferida em 19-12-2012, (fls. 120-127), foi julgada a acção “parcialmente procedente por provada, anulando o acto impugnado, por vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito com as demais consequências legais….”. 2 - Inconformada, B…………, S.A., a fls. 133, interpôs recurso dessa decisão para o TCA - Sul, ao abrigo do art. 144º, nº 2, do CPTA (fls. 133). Admitido o recurso (fls. 158), o TCA-SUL proferiu acórdão (fls. 235-264) que, concedendo provimento ao recurso, revogou essa decisão. 3- Não se conformando com tal Acórdão, A…………, S.A. interpôs recurso de revista para este STA, “nos termos dos artigos 144º, nº 1, e 150º do CPTA e artigo 24º, nº 2 do ETAF” (fls. 272), concluindo as alegações do modo seguinte: O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do Artigo 150º, n° 1 do CPTA, pela necessidade de melhor aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos , tais como, o regime geral de afixação de publicidade e do actual regime jurídico relativo ao domínio público rodoviário. Esta necessidade demonstra-se pelo elevado número de decisões que determinaram a anulação de actos praticados pela Recorrida; o Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido pelo Tribunal a quo no âmbito do Processo nº 06432/10; a sentença que declarou a legalidade dos actos da Recorrida e que, entre outros aspectos, vem concluir a necessidade de resolução desta questão de “jure constituendo”; e o Acórdão recorrido. Acresce o facto de serem matérias que afectam uma larga franja da comunidade e sectores de actividades económicas distintos, pelo que, a sua resolução terá grande impacto na sociedade, bem como poderá servir de paradigma de interpretação e decisão em casos futuros, justificam o recurso de revista nos termos e para os efeitos do Artigo 150°, n° 1 do CPTA.. A presente revista apresenta, como fundamento a violação de lei substantiva. O Acórdão recorrido entende que o Decreto-Lei nº 13/71 ainda se encontra em vigor na integra, apesar das sucessivas alterações legislativas de que foi objecto, fundamentando este entendimento, na redacção da Lei nº 97/88 , com as sucessivas alterações de que foi objecto, nomeadamente as introduzidas pelo Decreto-Lei nº 48/2011 , que não terão afastado o procedimento de licenciamento previsto no Artigo 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, norma que atribuía à JAE, competência para aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade. Como determina o Artigo 9° , nºs 1 e 2 do Código Civil , para entender o regime aplicável ao licenciamento de publicidade é necessário interpretar não só a actual legislação, como a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76 , da Lei nº 97/88 , do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004 . Nos termos conjugados dos Artigos 8°, n° 1, al. f), 10º, n°1, al. b), 11º, al. c) e 15°, n°1, j), do Decreto-Lei n° 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença , o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas. Entender a vigência do Decreto-Lei nº 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal a quo no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo n° 06432/10. Foi intenção expressa do Decreto-Lei no 637/76 , através das normas dos Artigos 1º , nº 1, 3º , 4º , nº 3 e 11º , do Decreto-Lei no 637/76 derrogar as normas constantes dos Artigos 8º, nº1, al. f), 10º, nº 1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº 1, al. j), do Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal. Com efeito, com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76 , o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3°, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4° , n°3. Considerando o previsto no Artigo 7° , n° 2, do Código Civil , foi intenção expressa do Decreto-Lei n° 637/76 , como aliás resulta da sua nota preambular , derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei n° 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal. Como se mostra, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8°, n° 1, al. f), 10º, n°1, al. b), 11°, al. c) e 15°, n° 1, j), do Decreto-Lei n°13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1° , n° 1, 3° , 4° , n°3 e 11° , do Decreto-Lei n° 637/76 , e não com o regime geral da Lei n° 97/88 - como sustentado pela Recorrente desde a apresentação da p.i.. Acresce que não é fundamento suficiente da existência de um licenciamento cumulativo a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 25/2004 , que alterou o Artigo 15º, do Decreto-Lei nº 13/71, uma vez que esta norma apenas respeita à actualização das taxas aí previstas. O entendimento do Tribunal a quo é manifestamente contrário aos objectivos pretendidos com a publicação do Decreto-Lei nº 48/2011 , constantes do preâmbulo deste diploma, com efeito este Decreto-Lei não reforça nem determina a existência de um licenciamento cumulativo, pelo contrário, no que diz respeito ao licenciamento de publicidade previsto na Lei nº 97/88 vai no sentido e o eliminar. Assim, o acórdão a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso, o que constitui, fundamento para o presente recurso nos termos dos artigos 678º , nº 1 e 685º-A , nº 2, al.s b) e c) do CPC , aplicáveis ex vi Artigo 140º e 150º, nº 2 do CPTA. No que diz respeito às competências do InIR, o Acórdão recorrido reduziu-as à «supervisão e regulamentação» das infra-estruturas rodoviárias, o que demonstra uma incorrecta interpretação de todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007 , de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro — análise essa que consta da sentença revogada e é posta em causa nas alegações de recurso da Recorrida. Caso se entenda que o Tribunal a quo concluiu implicitamente que as questões tratadas na sentença revogada não têm provimento, sendo essa a razão para que a norma do Artigo 10°, nº 1 alínea b) do Decreto-Lei nº 13/71, atribua à Recorrida a competência para o licenciamento da publicidade na zona de protecção à estrada - tal entendimento consubstancia as violações à lei substantiva que de seguida se enunciam. O Acórdão recorrido faz uma incorrecta interpretação das normas que procedem à criação do InIR operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, designadamente dos Artigos 2º e 3º, nº3 al. e) e 17º, Desde logo, a entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de Estradas de Portugal I.P. - designado IEP – foi o InIR, nos termos do Artigo 23°, n° 2 do Decreto-Lei n°148/2007 A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E. , tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2° do Decreto-Lei n° 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências . O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma. O Artigo 3°, nº 3, alínea e) deste diploma legal consagra, expressamente, uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71. Os poderes de supervisão do InIR estão previstos no Artigo 17º , do Decreto-Lei nº 148/2007 e no preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007 , não se resumindo supervisão da actividade da concessionária como quer fazer crer o acórdão recorrido. No que respeita à Recorrida, esta passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, n°1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8º e 10° daquele diploma. Nesta questão o acórdão recorrido, não só fez uma errada interpretação do objecto da concessão — ao presumir que a zona de protecção à estrada ainda que não esteja prevista no objecto da concessão faz parte do mesmo — como fez uma errada interpretação do conteúdo e alcance dos poderes de exploração atribuídos à concessionária. Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007 , de 13 de Novembro, a Recorrida não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2° , 4º , n°1, 8° , nº 1 e 10° , nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 374/2007 , como concluiu a sentença revogada. O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do Artigo 3° do Decreto-lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14° do Decreto-lei n.º 558/99 , de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10° do Decreto-Lei nº 374/2007 . No momento da transformação da Recorrida já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71, como determina o artigo 3° , nº 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007 . Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, nº 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço. Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do Artigo 10° , n°1 do Decreto-Lei nº 374/2007 , são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4°, n°1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao Decreto-Lei nº 380/2007 , ou seja, das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto-lei nº 222/98 . O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não fazem parte da infraestrutura rodoviária concessionada à Recorrida — como resulta da matéria assente, o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada — pelo que não pode exercer sobre os mesmos poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme Artigo 4° , nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro. Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Recorrida — nem a mesma é indicada no Acórdão recorrido — pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada , definida no Artigo 3° daquele diploma, competem ao InIR , tal como resulta do acórdão revogado. Nos termos do Artigo 29° , nºs 1 e 2 do CPA , a Recorrida e o Tribunal a quo não podem querer que o acto impugnado nos presentes autos consubstancie uma renúncia ao exercício de competências conferidas ao InIR, designadamente, das que resultam do Artigo 3° , nº 3, alínea e) do Decreto-Lei nº 148/2007 , no que respeita às funções previstas no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária. Acresce que, não se pode aceitar que os poderes de licenciamento de publicidade afixada à margem das estradas, justificados por uma questão de segurança de pessoas e bens, possam ser transferidos pelo Estado para uma empresa com escopo lucrativo. Em suma, (i) a Recorrida não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1°, 2°, 3°e 10°, 15°, nº 1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro. Na medida em que se considere que o Tribunal a quo analisou implicitamente as normas acima indicadas, o Acórdão recorrido representa, pois, a violação do Artigo 29° , nºs 1 e 2 do CPA e do Artigo 14° , nº 2 do Decreto-Lei nº 558/99 , bem como, kk) a errada interpretação e aplicação dos Artigos 7° , n°2 e 9° nºs 1 e 2 do Código Civil ; os Artigos 10º, nº 1, b), 11°, 12° e 15º, n°1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 1° , 3° e 4º do Decreto-Lei nº 637/76 ; os Artigos 1º , nºs 1, 2 e 3 e 2° , nºs 1 e 2 da Lei n°97/88 ; os Artigos 2º , 3º , nºs 1, 2, 3º , 16º , 17º , 19º e 23º do Decreto-Lei 148/2007 , os Artigos 4° , 8° , 10° e 13º do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro e da Base 33 das Bases de Concessão aprovada pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro. Assim, o Acórdão a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso, o que constitui, fundamento para o presente recurso nos termos dos Artigos 678° , nº 1, e 685°-A , nº 2, als. b) e c) do CPC , aplicáveis ex vi Artigo 140° e 150°, n° 2 do CPTA. Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento à presente Revista e anulado o Acórdão recorrido e, em consequência, se proceda à anulação do despacho impugnado, como se pede na acção, com todos os efeitos legais, com o que será feita Justiça!” 4- A recorrida veio apresentar contra-alegações, concluindo nos termos que se seguem: “1- A Recorrente A…………, S.A. não demonstra qualquer contradição material de julgados ao nível da instância de que se recorre pelo que carece de fundamento formal a admissão da revista; 2- A Recorrente sabe, mas omite-o, que apenas o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, e um outro juiz em caso pontual, tem concedido provimento, ao contrário da esmagadora maioria dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e Tributários, do nosso País, que têm julgado improcedentes as ações instauradas pelos titulares de Postos de Abastecimento de Combustíveis sobre os atos administrativos proferidos pela B…………, SA da necessidade de apresentação de projeto de publicidade e taxação das autorizações; 3- A Recorrente não prova qualquer elevada relevância social da matéria, repercussão na vida ou na comunidade, a decisão que a Recorrente advoga servirá num caso concreto, o seu, gerando mais lucro face ao pretendido não pagamento de taxas de publicidade perante a autoridade rodoviária nacional; 4- Apenas algumas empresas que possuem Postos de Abastecimento de Combustíveis poderão ser afetadas com eventual alteração do já decidido pelos TCAS, TCAN e pelo Supremo Tribunal Administrativo, o que a acontecer implicará uma alteração da ordem jurídica até agora estabelecida; 5- A Recorrente, na verdade pretende conseguir uma alteração do até agora firmemente decidido pelas instâncias administrativas superiores (e maioria das primeiras instâncias) e para tal tenta lançar mão da espécie de recurso de revista, pelo que deve ser rejeitada a admissão da mesma; Sem prescindir, ainda se conclui dizendo que: 6- Não merece qualquer espécie de censura o aliás muito douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, ora em apreciação que julga competente a B…………, S.A.; 7- A utilização da propriedade privada, em termos de publicidade, está sujeita a licenciamento, e no que respeita às estradas nacionais: 8- Ainda vigora na ordem jurídica portuguesa o Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro; 9- O DL 13/71 é uma legislação considerada especial, de proteção à estrada, e submete a aprovação e licenciamento da B………… a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva; 10- Depende da aprovação, ou licença, da B…………, SA, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, em determinadas condições, legalmente previstas, designadamente, no Decreto-lei 13/71, que está ainda em vigor e compete à B…………, SA fazer cumprir; 11- A B………… tem o direito, e até o dever funcional, de exigir a apresentação do processo de publicidade, já instalada ou a instalar, não obstante o dever dos Municípios de requerer o parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade é afixada, neste caso, a B…………, SA (cfr. n.º 2 do artigo 2.° do DL n.º 97/88 , de 17 de Agosto); 12- Os poderes da B…………, SA respeitam à aprovação e licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro). 13- A publicidade exibida não é permitida se em contravenção com as disposições legais em vigor (cfr. o n.º 7.6.2.do Despacho de SEOP-XII/92, de 22 de Dezembro, publicado no Diário da República em 22/12/1992). 14- Já definiu o Supremo Tribunal Administrativo que “as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (art.°s 10°, 12°, 13°, 15° e 17°) são complementares da Lei n.° 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor dessa lei. 15- No mesmo aresto decidiu, ainda, o STA que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal, que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes . 16- A “... aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88 , de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório,” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009 in www.dgsi.pt . e, no mesmo sentido o Acórdão 244/09, da mesma data e também publicado no mesmo site). 17- Os atos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, assim como à implantação de suportes de publicidade neles devem ser praticados pela recorrente B…………, SA, estando as competências de fiscalização da B………… salvaguardadas pela parte final do artigo 25° do Decreto-Lei n.º 48/2011 , de 1 de Abril. 18- O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias I.P., criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007 , de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008 , de 21 de Julho (com prevista extinção) tem apenas poderes de supervisão das atividades das concessionárias. 19- As atividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, e da alínea c) do n.º 1 do artigo 13 ,° do Decreto-Lei nº 374/2007 “constitui receita da B………… o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e atos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”. 20- No objeto da B…………, SA integra-se a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr. n.º 1, do artigo 4.º do DL 374/2007 ). 21- Não existe serviço do InIR a quem compita praticar o acto impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007 , de 30 de Abril e do rol de entidades previstas no Decreto-Lei n.º 42/2011 , de 1 de Abril, que institui o denominado licenciamento zero, não consta o InIR mas sim a B…………, SA; 22- A atuação da B…………, SA, a Concessionária Nacional estatal, de autorização, em relação a publicidade visível das estradas nacionais do PRN2000 é própria, e não incidental ou sub-procedimental, em face do administrado, qualquer que seja a relação entre o mesmo e os Municípios; 23- Os Municípios portugueses, para licenciarem publicidade na sua área de intervenção têm obrigatoriamente de obter parecer da B…………, SA mas se licenciarem sem tal autorização ou no caso de a publicidade estar na zona da estrada sem licença ou aprovação, a B…………, SA em fiscalização apurando a ilegalidade tem poderes de Estado para retirar a ilegal publicidade ou ordenar ao seu autor que apresente o projeto devido e pague as taxas legais definidas para a área de exposição do anúncio e seus suportes. 24- O tribunal a quo ao decidir como decidiu fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10.º, n.º 1, alínea b,) e do artigo 15.º n.º 1 alínea j), ambos do DL nº 13/71 de 23 de janeiro; do artigo 1.º e 2.º da Lei n. ° 97/88 , de 17 de Agosto; do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 105/98 , de 24 de Abril; do Decreto-Lei n.º 148/2007 , de 27 de Abril; do Decreto-Lei n.º 374/2007 , de 7 de Novembro; e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n.º 380/2007 , de 13 de Novembro. 25- A atuação de fiscalização, aviso para a entrega de projeto de publicidade, taxas ou, a remoção de publicidade já instalada à revelia da B…………, SA tem a natureza de processo administrativo próprio e não de subprocedimento camarário ou de índole meramente municipal. 26- Os serviços da B…………, SA, têm a sua estrutura orgânica provada pelo Estado, na qual existem serviços de Licenciamento que atuam, têm o poder/dever de o fazer, sobre a publicidade existente à margem das estradas nacionais do PRN2000. 27- O Venerando Tribunal Central Administrativo Sul tem julgado como legal o ato administrativo da B…………, SA do pedido de apresentação do projeto de publicidade a instalar ou instalada à margem, ou visível, das Estradas Nacionais. 28- O Supremo Tribunal Administrativo também julga legal a atuação da B…………, SA reconhecendo nesta o direito de liquidar taxas por publicidade exibida nos Postos de Abastecimento de Combustíveis. 29- O acórdão do TCAS, ora recorrido na alegada revista, não possui outro acórdão que esteja em contradição com o decidido a favor da B…………, S.A. Nestes termos e nos que V. Exas, Venerandos Srs. Juízes Desembargadores muito doutamente suprirão, se requer que seja julgado inadmissível o recurso de revista, por falta de fundamentos, ou, a não ser assim, improcedente o presente recurso, confirmando-se o Acórdão, do Tribunal Central Administrativo Sul, destes autos. Mais se requer a condenação da sociedade Recorrente nas custas judiciais e de parte (…)” 5- A revista foi admitida por acórdão da formação deste STA, a que alude o nº5 do artº 150º do CPTA, nos termos seguintes: “(…) Entre as questões suscitadas no presente litígio está a que se prende em determinar quem tem competência para o licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, bem como os limites de implantação a que a mesma deve obedecer em relação à plataforma da estrada nacional. Esta Formação já admitiu recursos de revista em vários casos com os mesmos contornos, recursos que ainda não foram julgados. Por isso, valem aqui as considerações produzidas no acórdão de 26/09/2013, Processo n.º 01418/13: «A questão da competência para aprovação ou licenciamento de afixação de tabuletas ou objectos de publicidade à margem ou na zona de protecção às estradas nacionais ou delas visível entrecruza diversos regimes legais, designadamente o estatuto das estradas nacionais, a organização jurídica das estruturas de gestão rodoviária e do domínio público rodoviário, o regime da concessão, a disciplina própria da instalação e licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, o regime da publicidade e as competências autárquicas nessa matéria e em matéria de circulação e ambiente. Implica a análise e compatibilização de diversos diplomas legais e dos regimes jurídicos que se sucederam nestes domínios. Trata-se de questão que tem gerado um número significativo de litígios, tendo sido objecto de uma Recomendação do Provedor de Justiça (Recomendação n.º 5-A/2012 (disponível em www.provedor-jus.pt ). Por outro lado, na vertente tributária, no acórdão de 26/6/2013, Proc. 232/13, a Secção do Contencioso Tributário decidiu-se que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária B ………… SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio. Assim, a situação trazida a juízo tem virtualidade para conferir à decisão a proferir uma utilidade que vai além do caso sujeito, fornecendo orientação para os particulares, a Administração e os tribunais perante uma situação litigiosa típica, susceptível de repetir-se num número indeterminado de casos futuros (como, aliás, indicia a casuística presente já conhecida), pelo que estão reunidos os requisitos para ser considerada questão de importância fundamental, justificando a admissão da revista (no mesmo sentido, acs. de 20/6/2013, Proc. 983/13 e de hoje no Proc. 1340/13)».” 5- Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTOS 1- DE FACTO No Acórdão recorrido deu-se como provada a matéria de facto, para a qual remetemos, nos termos da redacção actual do art. 663º , nº 6, do CPC . 2- DE DIREITO 1. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial intentada por A…………, S.A., contra B…………, S.A., tendo anulado o acto administrativo impugnado no segmento decisório, que determinou a apresentação, no prazo de 30 dias, de um projecto para legalização de publicidade instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado sito na EN 202, KM 116,500, em Monção – Viana do Castelo. Inconformada a B…………, S.A. interpôs recurso daquele acórdão para o Tribunal Central Sul que, concedendo provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida. Inconformada, A…………, S.A., vem com a presente revista, cujo objecto foi considerado relevante para a sua admissão . Como nos é dado a conhecer pela fundamentação do Acórdão que acolheu esta revista a questão que vem posta é idêntica a muitos outros, e, em especial, à que se discute no Acórdão nº 1418/13, que entretanto foi decidida. Não havendo nem tendo sido aduzidas razões que nos levem a discordar do aí decidido, passaremos a reproduzir tal aresto. 2. Assim, no mencionado Acórdão ficou ponderado o seguinte: “O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi; Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”. Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76 , de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. O Decreto-Lei nº 637/76 , depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.” Por sua vez, art. 2º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso. Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida. O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte: O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara. (…); A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo. 4.O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.” A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2). Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental. É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi. Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi , a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76 , entretanto revogado pela Lei nº 30/2006 , de 11 de Julho, quer a Lei nº 97/88 , constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador. Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão). Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98 , de 24 de Abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem. O artº 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº 1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos. Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº 1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento. Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88 , viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011 , de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88 , que insistem na natureza consultiva da intervenção da B…………, SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, na sua nova redacção). Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B…………, SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.º 2 do art.° 2° do DL 97/88 , de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões). Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13. Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT ”. Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [ arts. 10º , nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007 , de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da B………….” Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B…………, SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à B…………, S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007 , que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias. Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88 , o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos. Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a B…………, SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.” Assim sendo, é de conceder provimento às alegações e respectivas conclusões da recorrente, pelo que se revoga o Acórdão recorrido, mantendo-se a anulação do despacho impugnado. DECISÃO Termos em que os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, conceder provimento ao recurso, revogando o Acórdão recorrido com a consequente manutenção da sentença de anulação proferida na primeira instância. Custas pela Recorrida. Lisboa, 3 de Abril de 2014. – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) – António Bento São Pedro – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.