0461/05 - Supremo Tribunal Administrativo

A expressão «defesa colectiva de direitos e interesses individuais» contida no art. 4º, nº3, do citado D.L. nº 84/89 não pode significar apenas a defesa de “um por todos”, isto é, a defesa plural do Sindicato, por intermédio de um trabalhador, dos direitos e interesses comuns à generalidade dos restantes (portanto, “colectivos”), mas também a defesa singular dos direitos e interesses particulares de um trabalhador, logo, independentes dos demais.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do STA

I- Relatório:

O Administrador Hospitalar do Instituto Português de Oncologia Francisco Gentil – Centro Regional do Porto – por oposição com o acórdão do STA de 4/03/2004, lavrado no Processo nº 1945/03-11, nos termos do art. 24º, al. b) do ETAF, recorre jurisdicionalmente para o Pleno deste STA do acórdão de 18/11/2004, proferido pelo TCA/norte, que julgou procedente o recurso jurisdicional interposto de sentença do TAC do Porto, a qual, com base em ilegitimidade activa, havia rejeitado o recurso contencioso movido pelo Sindicato dos Enfermeiros Portugueses (SEP).

Nas alegações, concluiu da seguinte maneira:

«1. A questão que motivou o presente recurso - e que foi já amplamente discutida em sede jurisprudencial - resume-se a saber se o Recorrente (ora Recorrido) Sindicato dos Enfermeiros Portugueses, tem legitimidade processual activa para impugnar, em juízo, o despacho da autoridade recorrida, que indeferiu a qualificação do acidente ocorrido com a Enfermeira A..., como acidente de serviço.

2. O Recorrente Sindicato carece de legitimidade activa para interpor o presente recurso contencioso de anulação de acto administrativo, uma vez que o acto posto em crise apenas tem efeito directo e imediato na esfera jurídica da dita Enfermeira, não estando em causa a defesa colectiva de direitos e interesses colectivos ou a defesa colectiva de direitos e interesses individuais legalmente protegidos da generalidade dos trabalhadores.

3. Dúvidas não devem existir quanto à natureza e efeitos do acto posto em crise nos presentes autos: o acto recorrido, é, efectivamente, um acto de natureza individual, e que apenas produziu os seus efeitos na esfera jurídica da Enfermeira em causa, à qual se dirigiu.

4. A situação fáctica sobre a qual recaiu a decisão administrativa impugnada, apenas diz respeito àquela Enfermeira e apenas terá efeitos na sua esfera jurídica; saber se um determinado facto preenche a hipótese da norma que define um acidente como acidente de serviço, não afecta mais ninguém, para além da vítima do sinistro.

5. Tal acto é, assim, insusceptível de afectar a generalidade dos Enfermeiros, de forma homogénea; neste sentido, o que poderá estar em causa na impugnação do acto administrativo é, apenas e tão-somente, um direito ou interesse individual de um funcionário público, no caso, Enfermeiro.

6. Ora, no âmbito do recurso contencioso de anulação, a legitimidade activa é reconhecida apenas a quem tenha um interesse directo, pessoal e legitimo na anulação do acto - e não a quem dela retire um benefício eventual ou meramente possível.

7. Os Sindicatos representam os interesses colectivos e/ou defendem colectivamente os interesses e direitos dos seus associados -não os seus interesses individuais.

8. Por outro lado, no âmbito do recurso contencioso, atento o disposto nos art. 46º do RSTA e 26º do C.P.C., a legitimidade processual activa é reconhecida a quem possua um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto, ou seja, a quem retire, directa e imediatamente, um benefício específico para a sua esfera jurídica - não contrário à lei -daquela anulação.

9. É certo que, para ser conferida legitimidade processual activa, não é necessário que o Recorrente seja titular de uma posição jurídica subjectiva substantiva; mas a Lei já exige a existência daquele interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto recorrido.

10. Ora, os Sindicatos representam os interesses colectivos, sócio-laborais dos seus associados e não interesses meramente individuais. Não têm, por isso, legitimidade para recorrer de acto que apenas afecta a situação individual de trabalhador, seu associado.

11. E o disposto no D.L, n.º 84/99, de 19 de Março, em nada prejudica este desiderato legal; na verdade, o que este diploma confere às associações sindicais, é, apenas, legitimidade processual para a defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam.

12. O interesse que o Recorrente visa defender e proteger, tem carácter individual, uma vez que se projecta apenas na esfera jurídica da Enfermeira representada. Logo, nunca poderia estar em causa a "defesa colectiva" a que a Lei faz referência: a defesa do interesse é, manifestamente, individual.

13. Não se concebe, nem tão pouco se vislumbra, que o acto recorrido possa afectar interesses ou expectativas de outros Enfermeiros trata-se, apenas, de verificar se determinados factos devem, ou não, ser classificados como acidente em serviço, o que não afecta terceiros e apenas diz respeito à Enfermeira em questão.

14. O benefício que outros Enfermeiros (ou mesmo o Recorrente) possam vir a retirar duma eventual procedência do presente recurso contencioso, é, assim, nulo. O que não é legalmente suficiente para preencher os pressupostos vertidos nos art. 46º do RSTA, 26º do CPC ou no 4º, nº 3, do D.L. nº 84/99, de 19 de Março.

15. E este foi o entendimento perfilhado pelo Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão Fundamento invocado em sede do presente recurso por oposição de julgados.

16. O acórdão fundamento considerou não estar previsto no nº 3 do art.4° do D.L. nº 84/99, de 19 de Março, "que os sindicatos tenham legitimidade para a defesa em tribunal de um interesse individual de um único trabalhador", tendo em consideração que aquilo que estava, então, em causa, era saber "se um sindicato tem legitimidade para impugnar, em tribunal, um acto administrativo que visou apenas um dos seus associados por razões só a ele respeitantes".

17. Mais se afirma neste mesmo acórdão, não ser "aceitável que o legislador, que procura sempre as soluções mais simples, claras, coerentes e razoáveis (art. 9°, nº 3 do CC), fosse buscar uma fórmula tão rebuscada para se exprimir se apenas pretendesse afirmar que os sindicatos tinham legitimidade processual para defenderem quaisquer interesses ou direitos dos trabalhadores, colectivos ou individuais, de forma a incluir a defesa individual. Tê-lo-ia dito de uma forma simples e linear, por exemplo, assim: "É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa de todos os direitos e interesses dos trabalhadores ", podendo ou não fazer uma qualquer referência aos "direitos e interesses individuais" O argumento de que a palavra "colectiva" qualifica a defesa [...] (o que é questionável) e não os interesses dos trabalhadores (a colectividade de interesses e direitos está já afirmada no segmento imediatamente anterior e a sua reafirmação neste momento seria, por isso, despropositada), para daí extrair qualquer consequência no âmbito desta discussão, para além de não fazer sentido neste contexto, seria simplesmente redundante já que os sindicatos são, por natureza, agrupamentos de pessoas, que a todas representam e defendem, agindo na defesa do bem comum, […] Defesa colectiva é simplesmente isso, defesa de um conjunto. Defesa individual é, pelo contrário, defesa de um só. A primeiro cabe na previsão legal, a segunda não ".

18. Concluiu-se ainda naquele acórdão que "os diversos arestos do Tribunal Constitucional citados – Acórdãos nºs 75/85, de 6,5, 118/97, de 19.2, 160/99, de 10.3 e 103/01, de 14.3 - abrindo embora o leque da legitimidade dos sindicatos a situações até então não admitidas - a defesa colectiva de interesses individuais - não foi, contudo, contrariamente ao pretendido pela Recorrente, até à admissão da legitimidade na defesa individual de interesses individuais".

19. Nos termos do disposto no nº 3 do art. 9º do C.C., "Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados".

20. Assim sendo, e perante a redacção conferi da ao citado nº 3 do art. 4° do D,L. nº 84199, de 19 de Março, temos forçosamente de concluir que o legislador não quis conferir legitimidade processual activa aos Sindicatos em toda e qualquer situação; seguindo o raciocínio deduzido no aresto do STA acima transposto, se o Legislador quisesse, de facto, conferir tal legitimidade., bastava uma simples e ampla referência legal: "É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para a defesa de todo e qualquer direito dos trabalhadores que representam".

21. Esta não foi a opção do legislador.

22. Assim, e reportando-nos ao caso sub iudice, não estando em causa um qualquer interesse ou direito colectivo, nem a defesa colectiva de um interesse ou direito, o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses não tem legitimidade para impugnar o acto administrativo posto em crise.

23. Neste sentido, a interpretação conferida pelo Tribunal Central Administrativo do Norte à disposição legal citada é ilegal, pelo que, deverá o Acórdão Recorrido ser revogado, em conformidade, mantendo-se o entendimento já perfilhado no STA, nomeadamente, no Acórdão fundamento invocado, e aplicando-o à situação sub judice».

Alegou, igualmente, o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses, pugnando pela confirmação do acórdão recorrido.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido de se negar provimento ao recurso, confirmando-se a orientação do acórdão recorrido.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«1. O Sindicato de Enfermeiros Portugueses, em representação e substituição da sua associada n.º 22780 A..., veio interpor o presente recurso.

2. A Enfermeira A... apresentou participação e pedido de qualificação do acidente em serviço em 16 de Janeiro de 2001.

3. Por despacho de 01 de Março de 2001 do Administrador Hospitalar foi aquele pedido indeferido com o seguinte teor "Não é possível qualificar como acidente de serviço por não haver elementos suficientes que permitam estabelecer o nexo de causalidade entre o acto lesivo e a lesão corporal.".

4. A Enfermeira A... tomou conhecimento do despacho objecto de recurso em 20 de Março de 2002.

5. Em 02 de Maio de 2002 a Enfermeira requereu a fundamentação do acto ao abrigo do disposto no artigo 31º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

6. A Enfermeira A... teve conhecimento integral do objecto de recurso em 21 de Maio de 2002.

7. Os presentes autos foram instaurados no dia 11 de Setembro de 2002».

III- O Direito

O tema decidendo tem sido objecto de viva discussão jurisprudencial e pode equacionar-se da seguinte maneira: terão os Sindicatos legitimidade activa para representar em juízo um seu associado com vista à defesa de um interesse individual deste?

Na tese do acórdão fundamento (Ac. do STA de 4/03/2004, Proc. nº 1945/03-11), não. Só a defesa colectiva dos direitos e interesses gerais dos trabalhadores associados estaria coberta pela representação sindical. Diferente foi a tese defendida no aresto do TCA (acórdão recorrido), segundo a qual o Sindicato pode defender em juízo os direitos e interesses de um só dos seus associados, pois para tanto tem legitimidade de acordo com a interpretação feita ao art. 4º, nº3, do DL nº 84/89, de 19/03.

Como dizíamos, não tem sido unânime a posição da jurisprudência e em favor da tese do acórdão fundamento encontramos os acórdãos do STA de 4/04/89, Proc. nº 26139; de 19/07/84, Proc. nº 122293; de 13/02/90, Proc. nº 22009; de 2/02/95, Proc. nº 33054; de 04/03/2004, Proc. nº 01945/03.

Trata-se de uma tese que não merece o nosso aplauso.

Tudo gira à volta do art. 4º, nº3 do DL nº 84/89, de 19/03, segundo o qual «é reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas».

Segundo a corrente em que se insere o acórdão fundamento, a legitimidade respeitante à «defesa colectiva de interesses individuais» só faria sentido se identificada com uma pluralidade alargada de sujeitos com direitos e interesses comuns, e, portanto, se benefício trouxesse ao universo dos trabalhadores envolvidos. Relevaria, assim, o número de pessoas que se encontrassem na mesma situação jurídica, ainda que a presença em juízo da associação sindical no caso concreto fosse somente dirigida à defesa do interesse individual de um trabalhador. Isto é, a manifestação em tribunal do exercício singular de um direito ou interesse acabaria em pretexto para a defesa de iguais direitos e interesses de outros trabalhadores. Seria a máxima “um por todos”.

No entanto, esta não tem sido ultimamente a linha dominante.

Inicialmente, o D. L. nº 215-B/75 de 30 de Abril e o art. 53º, nº 3 do C.P.A. não conferiam aos sindicatos e associações sindicais legitimidade para defesa de direitos individuais dos trabalhadores. Com a revisão de 1989 da Constituição, o art. 56º, nº1 passou a atribuir às Associações sindicais a defesa e a promoção dos “direitos e interesses dos trabalhadores que representem”, sem estabelecer qualquer distinção entre interesses colectivos e individuais.

A partir daqui, não mais o Tribunal Constitucional viu qualquer obstáculo à intervenção de tais entidades em defesa dos interesses particulares dos trabalhadores.

Neste sentido, logo o Ac. do T. C. nº 75/85, de 6/05/85 (Proc. nº 8584) assegurou que o nº1 do art. 57º da CRP (actualmente, art. 56º) não restringia a representação dos trabalhadores pelo Sindicato apenas à defesa dos seus direitos e interesses colectivos, «…antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais» (in D.R., I Série, de 23/05/85, pag. 1416).

Atitude posteriormente reafirmada, porventura com mais ênfase ainda, nos seguintes Acórdãos do mesmo Tribunal Constitucional:

- Nº 118/97, de 19/02, in DR, I Série, de 24/04/97 (que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do art. 53º, nº1, do CPA, na parte em que nega às associações sindicais legitimidade para iniciar e intervir no procedimento administrativo);

- Nº 160/99, de 10/03, in BMJ nº 485/74 (que julgou inconstitucional, por violação do artigo 56º, nº 1 da CRP, a norma que, na interpretação da decisão ali recorrida, se extrai dos artigos 77º, nº 2 da LPTA, 46º, nº 1 do RSTA e 821º, nº 2 do C. Administrativo, segundo a qual os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam).

- Nº 103/2001, de 14/03, in DR, II Série, de 6/06/2001 (que julgou inconstitucional, por violação do art. 56º, nº1, da CRP, a norma que se extrai do nº1, do art. 46º do Regulamento do STA, conjugado com a do nº2 do art. 821º do C.A., segundo a qual os sindicatos não gozam de legitimidade activa para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representam sem outorga de poderes de representação e sem prova da filiação dos trabalhadores lesados).

Neste último aresto escreveu-se mesmo:

«Efectivamente, excluir a possibilidade das associações sindicais promoverem o início do procedimento administrativo ou de nele intervirem e, depois, de poderem iniciar o recurso contencioso administrativo para defesa colectiva dos interesses individuais dos seus associados significaria uma amputação dos poderes que necessariamente decorrem das finalidades que a Constituição lhes reconhece e lhes são garantidas pelo n.º 1 do artigo 56º. Com efeito, este preceito, ao estabelecer que "compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam", não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos interesses colectivos, através das associações sindicais, como lhes garante - ao não excluí-la - a possibilidade de intervenção das mesmas associações sindicais na defesa colectiva dos seus interesses individuais.

Acresce que, o artigo 268º da Constituição estabelece o princípio da participação dos interessados na Administração. E, como é referido no Acórdão que acompanhamos, "este é inequivocamente um imperativo constitucional que há-de encontrar no Código de Procedimento Administrativo a sua forma de concretização por excelência e impede, portanto, qualquer interpretação restritiva como aquela a que acima se referiu".

Por outro lado, o entendimento de que às associações sindicais é vedada, em virtude do seu carácter sindical, a defesa colectiva de interesses individuais no âmbito do procedimento administrativo, afigura-se como uma restrição clara e injustificada dos direitos dos sindicatos, tendo em consideração os fins que lhes são constitucionalmente cometidos (...)”

Na verdade, "a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos, mal se entendendo que seja retirada no âmbito do desencadeamento e intervenção no procedimento administrativo"(...). "Quando a Constituição, no n.º1 do seu artigo 57º (actual artigo 56º) reconhece a estas associações competência para defenderem os direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais."

A esta tese aderiu o STA por fim.

Se disso encontramos provas, entre outros, nos Acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo de 26/04/2001, in Proc. nº 044665, de 6/02/2003, in Proc. nº 01785, de 22/10/2003, in Proc. nº 0655/03 e de 25/05/2004, in Proc. nº 061/04, 14/12/2005, Proc. nº 0926/05, a questão viria a sedimentar definitivamente com a jurisprudência do Pleno, que decidiu que «Os Sindicatos têm legitimidade para a interposição de recursos contenciosos em defesa de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria sócio-profissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados» (Ac./Pleno, de 06/05/2004, Proc. nº 01888/03; Ainda do Pleno, os acórdãos de 5/07/2005, Proc. nº 0190/04; 6/10/2005, Proc. nº 01887/03; 25/10/2005, Proc. nº 01945/03, que precisamente revogou o acórdão fundamento, e o de 6/12/2005, Proc. nº 02018/03).

De toda esta jurisprudência ressuma a tónica geral de que a expressão «defesa colectiva de direitos e interesses individuais» contida no art. 4º, nº3, do citado D.L. nº 84/89 não pode significar apenas a defesa de “um por todos”, isto é, a defesa plural, por intermédio de um trabalhador, dos direitos e interesses comuns à generalidade dos restantes (portanto, “colectivos”), se não também a defesa singular dos direitos e interesses particulares de um trabalhador, logo, independentes dos demais.

Não está em jogo, por conseguinte, simplesmente, a expressão numérica dos interesses envolvidos. Na perspectiva acabada de referir, “defesa colectiva” tem ainda um conteúdo qualificativo da própria “defesa”, significando que esta é desenvolvida por um órgão representativo de toda uma classe.

É a orientação que aqui uma vez mais reiteramos.

Desta maneira, andou bem o acórdão recorrido do TCA/norte ao revogar a decisão do TAC que tinha rejeitado o recurso contencioso interposto pelo Sindicato dos Enfermeiros Portugueses com fundamento em ilegitimidade contenciosa activa

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Fevereiro de 2006. José Cândido de Pinho (relator) – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Manuel Lopes de Sousa (vencido conforme declaração junta).

Voto de vencido

Votei vencido por entender que a defesa colectiva de direitos de trabalhadores que é atribuída aos sindicatos, abrange apenas os interesses individuais que sejam expressão de um interesse colectivo.

O art. 56.º, n.º 1, da C.R.P., ao estabelecer que «compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem» não é incompaginável com tal interpretação uma vez que os «interesses dos trabalhadores» que aí se referem não podem ser constituídos pela soma de interesses individuais de cada um dos trabalhadores sindicalizados, como se comprova limpidamente pelo facto óbvio de estes interesses até poderem ser antagónicos (por exemplo, num mesmo concurso dois trabalhadores sindicalizados serem candidatos a um único lugar).

Assim, a interpretação adequada daquela norma constitucional, que foi acolhida no n.º 3 do art. 4º do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, é a de que os direitos e interesses individuais que podem ser defendidos pelos sindicatos são aqueles relativamente aos quais se pode justificar uma defesa colectiva, que são aqueles cuja defesa não Interessa apenas a um dos trabalhadores.

No caso em apreço, o acto impugnado recusou a qualificação de um acidente como de serviço, por não considerar demonstrada a existência de nexo de causalidade entre o evento e as lesões sofridas pela trabalhadora representada pelo sindicato.

Não sendo de excluir, em abstracto, que a impugnação de actos que versem sobre a qualificação de acidentes como de serviço possa interessar à globalidade dos trabalhadores, tal não se verifica no caso em apreço, por ser uma particularidade especifica do caso da Recorrente que justificou o não reconhecimento de acidente de serviço.

Jorge Manuel Lopes de Sousa.