191/2026 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 191/2026 Processo n.º 1089/2023 Plenário Aos dezanove dias do mês de fevereiro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Conselheiros Mariana Canotilho, Dora Lucas Neto, Afonso Patrão, António Ascensão Ramos, Joana Fernandes Costa, João Carlos Loureiro, Maria Benedita Urbano, José Eduardo Figueiredo Dias, Rui Guerra da Fonseca e Carlos Medeiros de Carvalho , foram trazidos à conferência os presentes autos. Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte: I. Relatório 1. Através de exposição datada de 18 de outubro de 2023 – cf. fls. 2 e 4 dos autos –, veio o Requerente A. , na qualidade de «Administrador do Supremo Tribunal Administrativo» suscitar, junto deste Tribunal, a questão de saber se se encontrava obrigado à apresentação de declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos, nos termos da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho. Através de despacho do Presidente do Tribunal Constitucional datado de 23 de outubro de 2023 (cf. fls. 9), este determinou a autuação de um processo de dúvidas , ao abrigo do disposto no artigo 109.º, n.º 2, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, na versão que resulta da Lei Orgânica n.º 1/2018 , de 18 de abril (“LTC 2018”), tendo em conta o regime transitório prescrito no artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019 , de 13 de setembro, e que fosse feita vista do mesmo ao Ministério Público junto deste Tribunal, para os devidos efeitos legais. Nessa sequência, o Ministério Público apresentou parecer, em 1 de fevereiro de 2024, nos seguintes termos (cf. fls. 14 a 25): “[…] Em face do que, nos termos e para os efeitos dos n.ºs 2 e 3 do artigo 109.º da Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional [na redação da Lei Orgânica n.º 1/2018 , de 19 de abril, aplicável ex vi do artigo 5.º , n.º 1, da Lei Orgânica n.º 4/2019 , de 13 de setembro (Aprova o Estatuto da Entidade para a Transparência e proceda à nona alteração à Lei n.º 28/82 , de 15 de novembro, que aprova a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional)], propendemos a considerar que o administrador do Supremo Tribunal Administrativo não se encontra abrangido pelo âmbito subjetivo de aplicação da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho, mormente no que toca à previsão constante da alínea f) do n.º 1, do seu artigo 3.º . E, como tal, não estando legalmente vinculado ao regime jurídico contido nesse complexo normativo e, por consequência, à apresentação de “declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos.” Por despacho proferido pelo Presidente do Tribunal Constitucional, em 5 de fevereiro de 2024, foi assegurado o contraditório, determinando-se a notificação do Requerente do teor do parecer do Ministério Público (cf. fls. 26 a 28). Sem que tenha sido aberta conclusão ou proferido qualquer despacho nesse sentido pelo Presidente do Tribunal Constitucional, a 4.ª Secção procedeu ao arquivamento dos autos em 22 de fevereiro de 2024 (cf. fls. 29). Em 11 de abril de 2025, o Ministério Público junto deste Tribunal apresentou requerimento dirigido ao Presidente do Tribunal Constitucional a requerer que a questão objeto dos autos fosse submetida a decisão do Plenário, nos termos do artigo 109.º, n.º 2, da LTC 2018 (cf. fls. 30 e 31). Por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional proferido em 24 de abril de 2025, a pretensão do Ministério Público foi indeferida e confirmado o arquivamento dos autos, com os seguintes fundamentos (cf. fls. 32 a 35): “[…] A título prévio, esclareça-se que, nos termos do n.º 2 do referido artigo 109.º da LTC 2018, «ocorrendo dúvida, mesmo após a notificação referida no número anterior, sobre a existência, no caso, do dever de declaração, o Presidente submeterá a questão ao Tribunal, que decidirá em sessão plenária». Ou seja, segundo o regime pretérito, a submissão da questão ao Plenário do Tribunal Constitucional era sempre precedida de uma decisão do respetivo Presidente. Na ausência de norma transitória específica, poderia sustentar-se que os processos por dúvidas iniciados antes da entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 4/2019 deveriam seguir os seus termos até final, alegando-se, para esse efeito, que essa seria a solução mais conforme aos dois parâmetros constitucionais convocados, em regra, pela sucessão de regimes processuais: o direito à tutela judicial efetiva (cf. artigo 20.º da Constituição) e a proteção da confiança dos interessados que se extrai, implicitamente, da ideia basilar de Estado de direito (cf. artigo 2.º da Constituição). Todavia, afigura-se-nos que nem estes vetores constitucionais encontram aplicação no caso vertente, nem tal solução se acharia conforme ao sentido geral da disciplina normativa que veio a ser instituída pela Lei Orgânica n.º 4/2019 e pela Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho. Com efeito, os processos por dúvidas não dirimem qualquer litígio, nem se mostram indispensáveis à efetividade ou exercício de qualquer direito ou posição jurídica substantiva, constituindo mero expediente processual de clarificação de determinado dever declarativo, cuja decisão a lei veio a revestir da força de caso julgado, no que concerne ao dever de apresentação de declaração e atenta a natureza jurisdicional do Tribunal Constitucional (cf. artigo 109.º, n.º 3, da LTC 2018). Aliás, do incumprimento da obrigação declarativa não resulta para o declarante, e em primeira linha, outra consequência jurídica além da interpelação, pela entidade competente, para apresentar a declaração, no prazo de 30 dias (cf. artigo 18.º , n.º 1, da Lei n.º 52/2019 ). Por outro lado, não se vê como a existência, ou não, deste meio processual pudesse ter condicionado, de qualquer forma, a atuação do requerente, ao ponto de justificar um investimento de confiança ou gerado uma conduta ou expectativa alicerçada numa confiança legítima, a reclamar a prossecução de tais processos até final. Assim sendo, à questão suscitada deve responder-se considerando, no essencial, o paralelismo que, manifestamente, subjazia àquele artigo 109.º da LTC 2018, entre as competências que anteriormente eram exercidas pelo Tribunal Constitucional, por um lado, e a dissipação da dúvida objeto de tais processos, por outro. Dito de outro modo: o Tribunal Constitucional tomava decisão com força de caso julgado sobre tais dúvidas porque era a ele que competiria sempre a verificação da entrega das declarações. Contudo, tal paralelismo quebrou-se com a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, na medida em que é esta atualmente competente para receber e escrutinar, em primeira linha, as declarações, bem como para proceder à notificação para a sua entrega e comunicar ao Ministério Público a falta dessa entrega, nos termos do artigo 18.º , n.º 1, da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho. O que significa que a norma do n.º 1 do anterior artigo 109.º da LTC 2018 deixou, inequivocamente, de vigorar, limitando-se hoje a competência do Tribunal Constitucional, em matéria de titulares de cargos políticos, ao disposto no artigo 11.º-A da LTC, de que se destaca a decisão dos recursos de decisões proferidas pela Entidade para a Transparência. Do exposto resulta que a prossecução até final deste processo por dúvidas, após a plena entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, não só não é reclamada por qualquer princípio constitucional, como brigaria com a repartição de competências estabelecida entre a Entidade para a Transparência e o Tribunal Constitucional, conduzindo à prolação de decisão com a força de caso julgado fora do âmbito de uma intervenção estritamente recursória, que é aquela hoje reservada ao Tribunal Constitucional, em linha com o estatuto de independência da Entidade para a Transparência. Assim, concluímos que, sob pena de manifesta contradição com o regime jurídico entretanto instituído, a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência determinou a imediata e automática extinção da competência do Tribunal Constitucional para a prolação de decisão no âmbito deste processo por dúvidas, que se encontrava pendente. Pelo exposto, confirma-se, para todos os efeitos, o arquivamento dos autos.” 1.2.2. Inconformado com o referido despacho, veio o Ministério Público apresentar reclamação (cf. fls. 37 a 41), invocando a ilegalidade do mesmo, por violação do artigo 109.º, n.º 2, da LTC 2018, considerando que o Presidente deste Tribunal avocara, sem fundamento legal, um poder que não lhe pertence ao concluir pelo arquivamento dos autos, sem submeter a questão ao Plenário. Alega, ainda, a pretensa contradição entre a posição ora adotada pelo Presidente e a posição que aquele sustentou com respeito à manutenção em vigor dos deveres de fiscalização, a cargo do Ministério Público, das declarações entregues em papel, neste Tribunal, antes da entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, e vertida em Nota do Gabinete de 9 de abril de 2024, que veio a ser acolhida em deliberação do Plenário datada de 17 de abril de 2024. Por conseguinte, conclui o ora Reclamante que «(…) deverá o Plenário do Tribunal Constitucional tomar conhecimento da presente reclamação e, concedendo-lhe provimento, decidir, a final, ao abrigo do prescrito no artigo 109.º , da Lei n.º 28/82 (Lei do Tribunal Constitucional), na redação dada pela Lei n.º 1/2018 , de 18 de abril que o requerente não se encontra vinculado à apresentação de “declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos”» . Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação A título prévio: da admissibilidade da presente Reclamação 2.1. A título preambular, importa reter que o ora Reclamante não invoca qualquer fundamento legal expresso para alicerçar a reclamação e a respetiva admissibilidade. Com efeito, como acima mencionado, a argumentação do ora Reclamante cinge-se a arguir a inadmissibilidade da decisão do Presidente, uma vez que este estava obrigado a submeter a questão ao Plenário, independentemente do entendimento que aquele sufragasse acerca da subsistência e aplicabilidade do meio processual em causa. Salvo melhor entendimento, cremos que tal argumentário não pode colher, na medida em que contende com elementares princípios de economia processual e da proibição da prática de atos inúteis, o que bem se evidencia por mero confronto com as competências do relator em sede de fiscalização concreta, o qual tem um poder/dever de proferir decisão sumária, sempre que entenda não dever conhecer-se do objeto do recurso (cf. artigo 78.º-A da LTC). Sem prejuízo disso, já não repugna que opere in casu , por analogia, a garantia processual de reclamação para a conferência, contemplada no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, sendo que, na economia do artigo 109.º da LTC 2018, a competência tipicamente exercida pela conferência tem de caber ao Plenário. Dilucidada esta questão prévia, passaremos a apreciar, em seguida, a questão da subsistência ou não, na ordem jurídica, do meio processual contemplado no artigo 109.º da LTC 2018, após a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência e a entrada em vigor das alterações à LTC 2018 decorrentes da Lei Orgânica n.º 4/2019 , de 13 de setembro. Da subsistência na ordem jurídica do meio processual contemplado no artigo 109.º da LTC 2018 2.2. O processo de entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência e, portanto, de plena entrada em vigor das alterações à LTC introduzidas pela Lei Orgânica n.º 4/2019 arrastou-se no tempo para além do que seria previsível e, seguramente, bem para além do que terá sido previsto pelo próprio legislador, que logo determinou, no n.º 2 do respetivo artigo 4.º, que «o Governo disponibiliza as instalações para a Entidade para a Transparência no primeiro semestre de 2020, preferencialmente fora das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto», o que só veio a ocorrer em agosto de 2023. Fruto, porventura, dessa previsão otimista quanto ao prazo de implementação da Entidade para a Transparência, o legislador daquela Lei Orgânica não estabeleceu mais do que um regime transitório muito sumário e consignado no artigo 5.º da mesma Lei Orgânica, onde se estatui, simplesmente, que «até à instalação da Entidade para a Transparência, as declarações únicas de rendimentos, património e interesses continuam a ser entregues junto do Tribunal Constitucional e a ser escrutinadas nos termos do regime anterior» (cf. n.º 1) e que «até à implementação da plataforma eletrónica prevista na lei que permita a sua apresentação e tratamento digital, as declarações únicas de rendimentos, património e interesses são entregues em papel» (cf. n.º 2). Destas disposições legais deriva um dever de continuidade do escrutínio das declarações entregues em papel neste Tribunal, ou seja, de fiscalização e de verificação da conformidade daquelas declarações com a legislação pertinente, sob pena de ostensiva quebra dos princípios da legalidade e da igualdade de tratamento dos declarantes, como já este Plenário assinalou na sua deliberação de 17 de abril de 2024 e como o próprio Reclamante reconhece, agora, na sua Reclamação. 2.3 . Mas deriva também a subsistência do meio processual contemplado no artigo 109.º da LTC 2018, após a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência. É nesse sentido inequívoco aquele artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019 . No caso dos autos, o processo foi iniciado antes da entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, inexistindo disposição legal expressa que determine a extinção dos processos cuja tramitação se encontrava já a correr nesse momento. Assim sendo, afigura-se dever encontrar aplicação in casu a regra geral segundo a qual a competência se afere no momento da propositura da ação , permanecendo essa competência, em princípio, incólume a vicissitudes ulteriores. 2.4. Pelas razões expostas, julga-se procedente a Reclamação em apreço, revogando-se o Despacho reclamado e passando a conhecer-se, em seguida, do mérito do processo, apreciando e decidindo a dúvida suscitada nos autos. Apreciação e decisão da dúvida objeto dos autos 2.5. Como já se referiu, o Requerente exerce as funções «Administrador do Supremo Tribunal Administrativo (STA)», reconduzindo-se a dúvida suscitada nos autos, como refere o próprio Requerente, «à tipificação (ou não) do cargo de administrador do STA, como titular de cargos de direção superior do 1.º grau e do 2.° grau, ou de titular de cargo equiparado a titular de cargos de direção superior do 1.º grau e do 2.° grau [alínea f) do n.º 1 do artigo 3.° da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho]», desde logo porque «ao contrário de outros tribunais superiores em que se encontra devidamente equiparado o cargo de Diretor-Geral ou Secretário-Geral ao cargo de direção superior de 1.° grau nos termos previstos no estatuto do pessoal dirigente, no cargo de administrador do STA essa equiparação não foi prevista no atual quadro legal» – cf. exposição de fls. 2-3 dos autos. Conforme se lê no Acórdão n.º 506/2023, o processo de dúvidas constitui «meio processual afim da ação de simples apreciação, o que justifica, aliás, como também é próprio de qualquer intervenção jurisdicional de simples apreciação, que a dúvida a dilucidar seja pertinente , especialmente relevante ou qualificada , porque à atividade judiciária não compete, por via de regra e como é consabido, uma intervenção com escopo limitado a declarar o Direito ». No caso concreto, estes requisitos acham-se claramente verificados, tendo em conta a especificidade das funções desempenhas pelo Requerente e alguma indefinição legislativa quanto aos respetivos contornos. 2.6. Assim, importa começar por referir que a figura do cargo de Administrador do STA teve origem no Decreto-Lei n.º 177/2000 , de 9 de agosto, que veio estabelecer o regime jurídico da autonomia administrativa dos tribunais superiores. No essencial, determinava-se aí que um «secretário de tribunal superior ou administrador» deveria integrar o respetivo conselho administrativo (cf. artigo 3.º, n.º 1), que «os Presidentes do Supremo Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Administrativo podem delegar competências no chefe do seu gabinete, no administrador do tribunal ou no secretário até ao limite das competências de diretor-geral» (cf. artigo 4.º, n.º 4) e, ainda, que os mesmos presidentes «têm competência para propor ao Ministro da Justiça a nomeação de um administrador, exercendo, com as necessárias adaptações, as competências dos administradores dos tribunais judiciais de 1.ª instância» (cf. o artigo 4.º, n.º 5). Este regime jurídico viria a ser desenvolvido, no que ao STA concerne, pelo Decreto-Lei n.º 73/2002 , de 26 de março, em cujo artigo 5.º se estatui o seguinte, relativamente ao cargo de administrador: «Artigo 5.º Administrador 1 - O administrador é nomeado pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo de entre indivíduos habilitados com licenciatura e experiência profissional adequadas ao exercício das respetivas funções. 2 - A nomeação, precedida de audição do conselho consultivo, é em comissão de serviço pelo período de três anos, que poderá ser renovado por iguais períodos. 3 - Compete ao administrador coordenar, sob a superintendência do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, o funcionamento dos respetivos serviços, designadamente em matérias de gestão de recursos humanos, gestão orçamental e gestão de instalações e equipamento. 4 - O Presidente do Supremo Tribunal Administrativo pode delegar competências em matéria de gestão financeira no administrador ou, na falta deste, no secretário do Tribunal, até ao limite das competências de diretor-geral. 5 - O administrador aufere a remuneração base do cargo de diretor-geral». Por sua vez, o n.º 1 do artigo 16.º deste Decreto-Lei n.º 73/2002 prescreve que «o lugar de administrador e o quadro do pessoal dirigente do Supremo Tribunal Administrativo constam do mapa anexo ao presente diploma, que dele faz parte integrante», constatando-se que, nesse quadro, ocorre uma efetiva segregação entre o cargo de administrador e o pessoal dirigente do STA, abrangendo este último apenas um diretor de serviços e dois chefes de divisão. Assim, em face destes preceitos legais, o cargo de administrador do STA não surge qualificado como cargo de direção superior, antes parecendo corresponder a uma figura sui generis que apenas encontra na figura de diretor-geral um referencial , quer para efeitos de competências potencialmente delegáveis, quer para efeitos remuneratórios, embora, nesta última vertente, a equiparação se encontre limitada à remuneração base (cf. n.ºs 4 e 5 do acima transcrito artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 73/2002 , de 26 de março). 2.7. Em face do que antecede, desde já se pode adiantar, em conformidade com a promoção do Ministério Público, que o cargo de administrador do STA não se afigura reconduzível ao âmbito subjetivo da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho. É certo que o diretor-geral constitui cargo de direção superior de primeiro grau – cf. artigo 2.º , n.º 3, da Lei n.º 2/2004 , de 15 de janeiro (com alterações posteriores), que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado –, mas o cargo de administrador do STA nem é legalmente qualificado como diretor-geral, nem a ele é plenamente equiparado, como se viu, encontrando aquele apenas um referencial neste último (nomeadamente, no que concerne à respetiva remuneração, mas que se acha expressamente limitada à remuneração base do cargo de diretor-geral, com a correspondente exclusão do abono de despesas de representação e prémios de desempenho contemplados no artigo 31.º, n.º 2 e 7, daquela Lei n.º 2/2004 ). Cumpre, a este respeito, recordar ainda o que se decidiu no Acórdão n.º 608/2014, aresto este tirado em face do direito pregresso, mas cuja doutrina se afigura claramente aplicável ao caso vertente: «Ora, conforme notado já no Acórdão n.º 223/2010 a propósito da previsão constante da alínea b) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83 , de 02 de abril, na versão aprovada pela Lei n.º 25/95 , então em vigor, a categorização do elenco dos sujeitos vinculados pelo regime do controlo público da riqueza em razão do cargo segue, por razões relacionadas quer com a extensão, quer com a heterogeneidade que caracterizam o universo dos seus destinatários, a chamada técnica da «“normação sintética”: ao invés de enumerar especificadamente, em termos descritivos e fechados, a totalidade dos cargos abrangidos, adota uma qualificação de síntese (…), reenviando para fontes externas relativamente à fattispecie a densificação do conceito correspondente». Sob pena de converter a técnica do reenvio numa cláusula ilimitadamente aberta e com isso comprometer as exigências mínimas de tipificação, essas fontes externas que concorrem para a densificação dos conceitos ou categorias através das quais se define e delimita o âmbito subjetivo de aplicação do regime do controlo público da riqueza em razão do cargo terão de ser suficientemente expressas e explícitas para permitir que a hipótese legal se torne, através da respetiva convocação, percetível e alcançável com o mínimo de certeza e segurança. No que à previsão da alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83 , de 02 de Abril, na versão resultante das alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e 38/2010, de 2 de setembro, diz em concreto respeito, daqui resulta que cargos equiparados aos cargos de direção superior do 1.º grau serão apenas aqueles que se encontrem expressamente equiparados aos cargos de direção superior do 1.º grau ou cuja possibilidade de equiparação a estes, encontrando-se prevista na lei, haja sido concretizada por decisão do órgão ao qual se encontre legalmente atribuída competência para o efeito». A esta luz, reitera-se que o cargo de administrador do STA não se encontra legalmente qualificado como cargo de direção superior de primeiro grau, do mesmo passo que a expressa atribuição a tal cargo da remuneração base do cargo de diretor-geral não equivale a uma equiparação plena. 2.8. Em suma, não se encontram preenchidas, tal como se sustenta na promoção do Ministério Público, as hipóteses legais plasmadas na alínea f) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho, tanto no que concerne ao segmento cargo de direção superior do 1.º grau, quanto no que se refere ao segmento equiparado (a cargo de direção superior do 1.º grau) , não se encontrando o Requerente sujeito às obrigações declarativas contempladas nessa lei. Aliás, se essa tivesse sido a intenção do legislador do Decreto-Lei nº 73/2002 , bem o poderia ter imposto já em face do direito pregresso, tendo em conta que o artigo 4.º , n.º 3, alínea c) , da Lei n.º 4/83 , de 2 de abril, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 25/95 , de 18 de agosto, já incluía, no âmbito subjetivo daquela lei, os cargos de «d iretor-geral, subdiretor-geral e equiparados». III. Decisão Pelo exposto, o Tribunal Constitucional defere a Reclamação apresentada pelo Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal e, apreciando o pedido, pronuncia-se no sentido de que o cargo de administrador do STA não é subsumível à alínea f) do n.º 1 do artigo 3.° da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho, não se encontrando o respetivo titular sujeito às obrigações declarativas contempladas nessa lei . Lisboa, 19 de fevereiro de 2026 - José João Abrantes - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - Afonso Patrão - António José da Ascensão Ramos - Joana Fernandes Costa - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca - Carlos Medeiros de Carvalho Atesto o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros Vice-Presidente João Carlos Loureiro e José Eduardo Figueiredo Dias , que participaram por meios telemáticos. José João Abrantes