313/85 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. Acordam no Tribunal Constitucional: I — Enquadramento da questão 1 — A., S. A. R. L., com sede em Vila Franca de Xira, deduziu oposição no Tribunal de 1.a Instância das Contribuições e Impostos de Lisboa à execução fiscal ins­taurada para cobrança coerciva da quantia de 52 362$50, proveniente da falta de pagamento de taxas previstas nas Portarias n.05 427/72, de 4 de Agosto, e 401/73, de 8 de Junho, em dívida ao Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, com o fundamento de que a dívida exequenda tem a natureza de um imposto e, como tal, os respectivos quantitativos, inci­dência e forma de cobrança não podiam ser estabelecidos por simples por­tarias manifestamente feridas de inconstitucionalidade. Em consonância com esta alegação, requerem-se a procedência da oposição e o arquivamento da respectiva acção executiva. 2 — O Tribunal de 1.a Instância das Contribuições e Impostos de Lis­boa, por sentença de 17 de Dezembro de 1981, julgou improcedente a oposição, porquanto os diplomas em causa não enfermam de qualquer inconstitucionalidade ao preverem receitas com a natureza de taxas, como sucede no caso da dívida exequenda. Acresce que na apreciação da cons­titucionalidade do direito ordinário anterior não há que averiguar se os diplomas legais respeitam a lei constitucional vigente à data da sua for­mação e publicação, nem a sua desconformidade do ponto de vista orgâ­nico ou formal face à Constituição, mas tão-só a desconformidade subs­tancial com o novo ordenamento constitucional. Ora, o preceito do artigo 106.º da Constituição, que estabelece o sistema fiscal no que res­peita à sua estruturação e à sua criação, só se aplica para o futuro, pelo que, independentemente de se qualificarem como taxas ou impostos as prestações tributárias estabelecidas nos diplomas legais assinalados, estes. 3 — Os autos subiram então, em recurso obrigatório, ao Supremo Tribunal Administrativo, que, por Acórdão de 23 de Maio de 1984, decidiu não se encontrarem eivadas de inconstitucionalidade as referen­ciadas Portarias n.0s 427/72 e 401/73, determinando, em consequência, a revogação da decisão recorrida e o prosseguimento dos autos de exe­cução fiscal. 4 — A firma executada e oponente não aceitou o assim decidido e trouxe recurso para este Tribunal, em ordem à apreciação da questão de constitucionalidade que havia suscitado durante o processo. Apresentou em abono da tese propugnada o seguinte conjunto con­clusivo: — A norma do artigo 293.º da Constituição implica a caduci­dade de todo o direito anterior que contrarie qualquer norma substantiva ou material do texto constitucional de 1976, não permitindo distinções entre tais normas; — Da conjugação dos dispositivos dos n.os 2 e 3 do artigo 106.º e do artigo 167.º, alínea o), da Constituição, resulta o prin­cípio da legalidade tributária, que, constituindo um direito fundamental dos cidadãos, não pode identificar-se com uma simples regra de competência ou de regularidade formal dos actos; — Tal princípio não pode deixar de se aplicar ao direito ante­rior por força do citado artigo 293.º; — As Portarias n.05 427/72 e 401/73, criando verdadeiros impos­tos, infringem o princípio da legalidade tributária e, por isso, têm de se considerar inexistentes em consequência do disposto no artigo 293.º da Constituição. 6 — Na contra-alegação do Ex.mo Procurador-Geral da República Ad­junto, depois de se recordar a jurisprudência pacífica e uniforme fir­mada neste domínio pela Comissão Constitucional e pelo Tribunal Cons­titucional, sustenta-se o improvimento do recurso e a manutenção da decisão impugnada. Corridos os vistos de lei, cabe agora apreciar e decidir. II — Fundamentação legal 1 — O Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, criado ao abrigo do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 283/72, de 11 de Agosto, é um orga­nismo de coordenação económica, dotado de personalidade jurídica e au­tonomia financeira, a que foram cometidas as seguintes atribuições: coor­denar e disciplinar as actividades de produção, transformação e comercialização de azeite e óleos vegetais, de gorduras alimentares prepa­radas, oleaginosas, sabões e detergentes, sem subprodutos, e bem assim das gorduras animais utilizáveis como matérias-primas dos produtos ante­riores; regular as condições de abastecimento dos produtos das activida­des coordenadas, bem como a importação e exportação dos mesmos, tendo em conta a defesa da produção e as exigências do consumo; realizar estu­dos técnicos e económicos relativos aos sectores coordenados, suas matérias--primas e respectivos produtos; certificar a origem e qualidade dos pro­dutos (cf. artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 426/72, de 31 de Outubro). No âmbito do regime financeiro, prescreve o artigo 29.º, n.º l, alí­nea do Decreto-Lei n.º 426/72 que constituem receitas do Instituto «as importâncias das taxas que incidem sobre as actividades coordenadas e os respectivos produtos», sendo os quantitativos das taxas, a sua inci­dência e forma de cobrança estabelecidos em portaria conjunta do Minis­tério das Finanças e do Secretário de Estado do Comércio. Por outro lado, no domínio das disposições gerais e transitórias, o ar­tigo 40.º do diploma legal que se vem citando preceituou que enquanto não forem estabelecidas as taxas a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 29.º continuarão a vigorar a favor do Instituto todas as taxas e ou­tras receitas que vinham sendo cobradas pêlos organismos extintos para ocorrer às suas despesas. Em cumprimento destes normativos foi expedida e publicada a Porta­ria n.º 401/73, de 8 de Junho, que, para além de fixar as taxas devidas ao Instituto, manteve em vigor as disposições da Portaria n.º 427/72. Acresce que, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 48 704, de 25 de Novembro de 1968, a cobrança coerciva das dívidas aos organismos de coordenação económica provenientes da falta de paga­mento de taxas, multas e outros rendimentos legalmente autorizados é da competência dos tribunais das contribuições e impostos, através do pro­cesso de execução fiscal, servindo de título executivo a certidão passada pelo respectivo organismo. 2 — Dentro deste quadro legal, o Instituto do Azeite e Produtos Olea­ginosos passou, em 20 de Novembro de 1979, a certidão que serviu de base à execução fiscal administrativa n.º 84/79, instaurada contra a re­corrida, na Repartição de Finanças de Vila Franca de Xira, para cobrança das importâncias em dívida ao Instituto e ali certificadas, execução essa na qual acabou por ser deduzida a já referenciada oposição. 3 — As normas aqui questionadas — Portarias n.ºs 427/72 e 401/73 — integram o direito ordinário anterior à Constituição de 1976, e daí que se coloque liminarmente a questão de saber se o Tribunal Cons­titucional tem competência para conhecer da sua constitucionalidade e, na afirmativa, qual a dimensão dessa competência. Por força do artigo 293.º da Constituição (o preceito actual corresponde ao n.º l do artigo 293.º da versão originária), «o direito anterior à en­trada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados». Contém este preceito um alcance positivo — admite a subsistência e confere validade às normas anteriores que sejam conformes à Constituição — e um alcance negativo — declara a invalidade, a revoga­ção ou a caducidade das normas que lhe sejam desconformes. O juízo a estabelecer é apenas o juízo de conformidade ou compati­bilidade material com a Constituição vigente, e não já qualquer juízo so­bre a formação do direito anterior à luz das novas normas de competên­cia e forma, e muito menos qualquer juízo sobre a sua formação à luz das antigas normas constitucionais (cf. Jorge Miranda, A Constituição de 1976. Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, 1978, pp. 122 e segs.). As normas de direito ordinário anterior mantêm-se, a menos que se­jam materialmente contrárias às normas constitucionais e aos princípios gerais da Constituição, ressalvadas, portanto, as normas constitucionais re­lativas à forma e competência dos actos normativos, pois estas normas de­vem entender-se aplicáveis apenas para o futuro. Assim sendo, o juízo de verificação reduz-se à compatibilidade mate­rial entre o conteúdo do direito anterior e a Constituição. A questão de saber se uma determinada norma de direito anterior ca­ducou, ou não, pressupõe um juízo de constitucionalidade idêntico ao juízo de constitucionalidade material em relação a normas posteriores à Constituição; só que no caso do direito anterior o juízo de inconstitucio­nalidade significa que a norma não pode ser aplicada por já não existir juridicamente desde 25 de Abril de 1976, enquanto no caso de direito posterior os tribunais não podem aplicá-la por ser inconstitucional com força obrigatória geral (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constitui­ção da República Portuguesa Anotada, 1978, p. 524). Simplesmente, o facto de a desconformidade com a Constituição su­perveniente vir a traduzir-se na revogação ou na caducidade do direito ordinário anterior não basta para excluir a intervenção do sistema de fis­calização de constitucionalidade no processo de declaração de tal revoga­ção ou caducidade. Como se assinalou no Acórdão n.º 40 da Comissão Constitucional, no Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977, p. 75: E que o juízo sobre essa revogação ou caducidade pressupõe justamente um juízo sobre a conformidade da norma com a Cons­tituição: a inconstitucionalidade será aqui a causa da cessação de vigência da norma anterior. Ora, o que importa a um sistema concentrado de fiscalização da constitucionalidade, como é o sistema português, é garantir a uniformidade na interpretação do estalão constitucional vigente; e esse estalão constitucional tanto se apura perante o direito pos­terior como perante o direito anterior. Por outras palavras: se admitirmos que o conteúdo da norma constitucional, como o de qualquer outro preceito legal, longe de poder dizer-se, de uma vez por todas, por via geral e abstracta, só vem a revelar-se através das suas renovadas aplicações, não se descobre razão para negar relevância à intervenção do órgão espe­cializado em matéria de constitucionalidade quando se trata de de­cidir sobre a conformidade do direito anterior com a Constituição. Neste sentido se firmou jurisprudência uniforme da Comissão Consti­tucional, podendo, por todos, confrontar-se, para além do citado Acór­dão n.º 40, os Acórdãos n.0s 68 e 149, no Apêndice ao Diário da Re­pública, respectivamente de 3 de Maio de 1978, p. 14, e de 31 de Dezembro de 1979, pp. 42 e seguintes. Também o Tribunal Constitu­cional vem decidindo de modo similar, como se pode extrair dos Acórdãos n.os 2/84, 20/84 e 84/84, no Diário da República, 2.a série, res­pectivamente de 26 de Abril e de 17 de Maio de 1984 e de l de Feve­reiro de 1985. Na sequência deste entendimento, aceitando-se a competência do Tri­bunal Constitucional para conhecer da compatibilidade material entre a Constituição e as normas controvertidas do direito ordinário anterior, vai, de seguida, averiguar-se se tais normas colidem com o artigo 106.º da Constituição. 4 — O artigo 106.0 da Constituição, relativo ao sistema fiscal, con­tém a seguinte redacção: 1 — O sistema fiscal será estruturado por lei, com vista à re­partição igualitária da riqueza e dos rendimentos e à satisfação das necessidades financeiras do Estado. 2 — Os impostos são criados por lei, que determina a incidên­cia, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. 3 — Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não te­nham sido criados nos termos da Constituição e cuja liquidação e cobrança se não façam nas formas prescritas na lei. Para o recorrente, as taxas previstas nas portarias em causa, sendo ver­dadeiros impostos, estão sujeitas ao princípio da legalidade tributária con­sagrado no preceito que se deixou transcrito. Ora, a sua desconformidade com esse princípio, nomeadamente por não integrarem lei parlamentar ou decreto-lei parlamentarmente autorizado, torna-as irremissivelmente in­constitucionais. Mesmo na eventualidade de se aceitar que as taxas em referência cons­tituem verdadeiros impostos — a questão é no mínimo controversa —, ainda assim o facto de não se acharem previstas e definidas em lei parla­mentar não constituiria causa de inconstitucionalidade relevante face à ac­tual Constituição, com consequente caducidade aquando do começo da sua vigência. Na verdade, a desconformidade do direito anterior com a Constitui­ção só relevará quando se configurar como desconformidade material em virtude de o conteúdo dos preceitos em crise contrariar a nova lei funda­mental. De um lado, o n.º 2 do artigo 106.º é uma norma que dispõe para o futuro, não afectando retroactivamente as normas financeiras e fiscais em vigor até ao início da sua vigência. De outro lado, o n.º 3 do mesmo preceito apenas abrange, no que respeita ao modo de criação dos impostos, aqueles que venham a ser es­tabelecidos na vigência da Constituição, mas não já os anteriormente exis­tentes: quanto a estes últimos, operou-se, por força do disposto no ar­tigo 293.º, a sua consolidação, a menos que o conteúdo das respectivas regras de incidência, ou de outras essenciais para a sua definição, fosse incompatível com a nova Constituição (cf, neste sentido, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.05 29/83 e 84/84, este último já citado e aquele publicado no Diário da República, 2.a série, de 23 de Abril de 1984). As normas das portarias em causa, editadas sob a égide da Constitui­ção de 1933, estão assim sujeitas, por parte do Tribunal Constitucional, apenas a um juízo de conformidade material com o texto da Constitui­ção vigente. Neste plano, quer se considere a tributação em causa como taxa ou imposto — já se assinalou não ser líquida a questão —, a sua criação como receita de um organismo de coordenação económica encontra--se prevista e autorizada na lei fundamental, não podendo falar-se a seu respeito de violação constitucional. 5 — Aqui chegados e adquirida a conclusão de que os n.os 2 e 3 do artigo 106.º apenas dispõem para o futuro, ressalvando as normas impo­sitivas anteriores ainda vigentes no ordenamento jurídico, compreende-se a desnecessidade de averiguar qual a real natureza das taxas criadas e man­tidas pela Portaria n.º 401/73, sob a autorização dos artigos 29.º e 40.0 do Decreto-Lei n.º 426/72, nomeadamente se constituem verdadeiras ta­xas ou, ao contrário, como defende a recorrente, comparticipam da es­trutura e natureza dos impostos. III — Decisão Pelo exposto, não julgando as Portarias n.os 427/72, de 4 de Agosto, e 401/73, de 8 de Junho, enquanto direito anterior à entrada em vigor da Constituição de 1976, desconformes ao preceituado no artigo 106.º do seu texto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão re­corrido . Lisboa, 18 de Dezembro de 1985. — Antero Alves Monteiro Dinis — Raul Mateus — Martins da Fonseca — Vital Moreira — António Luís Cor­reia da Costa Mesquita — Armando M. Marques Guedes,