01089/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Em matéria tributária, os recursos hierárquicos, salvo disposição em contrário, têm natureza meramente facultativa e efeito meramente devolutivo;

2. Pelo que nestes recursos em regra, não ocorre indeferimento tácito ou acto tácito de indeferimento, porque desde logo os interessados têm a faculdade de reagir contenciosamente contra o acto objecto daqueles, não havendo necessidade do apelo a acto legalmente ficcionado que nestes se deva produzir;

3. Interposto recurso contencioso contra pretenso acto tácito de indeferimento ocorrido em recurso hierárquico facultativo, deve o mesmo ser rejeitado por ilegal interposição.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo Sul:

A. O Relatório.

1. P...– Propriedades, Lda, identificada nos autos, dizendo-se inconformada com a sentença proferida pelo M. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa - 2.º Juízo - que julgou improcedente o recurso contencioso deduzido, veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:

1- Por força do disposto no artigo 92° n° 1 do CPT os recursos hierárquicos, no âmbito do contencioso tributário, têm natureza facultativa e efeito devolutivo.

2- Tendo o recurso hierárquico natureza facultativa, o seu indeferimento (tácito ou expresso) não é susceptível de recurso contencioso.

3- Esta regra, contudo, não se aplica sem excepções. Pois, o artigo 92º, n° 2 e 100º do CPT, expressamente prevê a faculdade de se apresentar recurso contencioso de um recurso hierárquico, deduzido na sequência do indeferimento de uma reclamação graciosa, não obstante, a sua natureza facultativa, e não obstante o facto do acto objecto de recurso contencioso ser meramente confirmativo.

4- Assim, a Douta Sentença Recorrida ao decidir que recurso contencioso carece de objecto, está claramente a desconsiderar o facto do recurso hierárquico, em causa, decorre do indeferimento de uma reclamação graciosa deduzida contra as liquidações de Contribuição Autárquica,

5- e consequentemente está a violar o disposto nos artigos 92°, n° 2 e 100º do CPT.

Nestes termos e nos melhores de Direito deverá o presente recurso ser considerado procedente, revogando-se a Douta Sentença recorrida, com as legais consequências, designadamente em termos da apreciação do mérito do recurso contencioso, por parte do tribunal recorrido.

Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo.

Também a entidade recorrida veio a apresentar as suas alegações, sem a formulação de conclusões, defendendo a bondade do assim decidido, por o despacho em causa não ser contenciosamente recorrível, inexistindo por outro lado acto tácito de indeferimento, carecendo por isso de objecto o presente recurso.

O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser negado provimento ao recurso, por tal despacho não ser recorrível como na sentença recorrida se teorizou, fundamentação que se diz acompanhar.

Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.

B. A fundamentação.

2. A questão decidenda. A única questão a decidir consiste em saber se se formou indeferimento tácito no recurso hierárquico interposto na sequência de procedimento administrativo tramitado como reclamação graciosa, contra o qual o contribuinte possa reagir contenciosamente.

3. A matéria de facto.

Em sede de probatório o M. Juiz do Tribunal “a quo” fixou a seguinte factualidade a qual igualmente na íntegra se reproduz:

1) Em 6/2/1991, por escrituras celebradas no 4.º Cartório Notarial do Porto, a ora recorrente adquiriu, para revenda, os lotes de terreno destinados à construção, participados à matriz, em 3/12/1990, por Edifícios Atlântico, S.A., sendo, depois de avaliados, inscritos na matriz predial urbana da freguesia de Foz do Douro, sob os arts. 2551, 2552, 2553 e 2554.

2) Em 1992, conforme se verifica a fls. 43 a 46 dos autos de reclamação, foram actualizadas as referidas inscrições, alterando-se o nome do titular para Pinhais da Foz, Propriedades, Lda., aqui a ora recorrente, tendo por base as escrituras de compra e venda acima referidas.

3) Consequentemente, foram emitidas as notas de cobrança da Contribuição Autárquica, referentes aos anos de 1992 a 1994 pagáveis, respectivamente, nos ­meses de Abril a Setembro de 1993, Abril a Setembro de 1994, e Abril de 1995 (1.ª prestação da CA do ano de 1994).

4) Porque os aludidos terrenos foram adquiridos para revenda, veio, em 21/7/1995, em petição dirigida ao Exmo. Director de Finanças do Porto, requerer a anulação oficiosa, nos termos do art. 21.º do CCA, daquelas liquidações, alegando a não sujeição prevista na al. f) do art. 10.º do mesmo diploma legal, bem como os respectivos juros indemnizatórios.

5) Instruída aquela petição como se de processo de reclamação graciosa se tratasse, foi, por despacho proferido em 2/2/1999, ao abrigo de delegação de poderes do Exmo. Director de Finanças do Porto, indeferida parcialmente quanto à liquidação da CA do ano de 1992, por extemporânea e, na parte que requer juros indemnizatórios, por não se ter considerado erro imputável aos Serviços.

6) Notificado da decisão e não se conformando com a mesma, a ora recorrente interpôs, em 25/3/1999, recurso hierárquico contra o indeferimento parcial da sua pretensão (despacho do Subdirector Tributário da DDF do Porto, proferido por delegação do DDF do Porto, em 2/2/1999), com fundamento em vício de falta de fundamentação da parte de decisão recorrida, violação do disposto nos artigos 21.º, n.º 3, do CCA, 93.º e 94.º, n.º 1, al. b), do CPT, e ter havido erro exclusivamente imputável aos serviços da AF.

7) A ora recorrente deduziu o presente recurso em 27/9/2000, contra o presumido acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto em 25/3/1999.

Factos não provados:

Constituindo "matéria [...] relevante" para a solução da "questão de direito" ­art. 511.º, n.º 1, do Código de Processo Civil-, nenhum.

4. Para julgar improcedente o recurso contencioso deduzido dada a sua ilegal interposição, considerou o M. Juiz do Tribunal “a quo”

Como se refere a fls. 128 e 129 dos presentes autos, "o acto impugnado é um suposto acto de indeferimento tácito que se teria formado na sequência de interposição de recurso hierárquico. O indeferimento tácito, ou acto tácito negativo, é uma ficção legal que visa possibilitar aos administrados a interposição de recurso contencioso. Ele surge, assim, vocacionado para obstar a determinadas situações em que sendo necessária a existência de um acto administrativo, para que dele se recorra, a Administração não o pratica. No caso da recorrente, estamos perante um recurso hierárquico de um acto em matéria tributária cujo regime legal é regulado pelo CPT. Ora, nos termos do artigo 92.º, n.º 1 do CPT, «os recursos hierárquicos, salvo disposição em contrário das leis tributárias, têm natureza facultativa e efeito meramente devolutivo.» Tal efeito devolutivo, por oposição ao efeito suspensivo, significa, antes, que o recurso hierárquico «não suspende os efeitos do acto atacado», isto é, a decisão do subalterno é, desde logo, executória ou exequível. No caso, há lugar a recurso contencioso do acto do subalterno pois que o recurso interposto para o superior hierárquico é meramente facultativo. Sendo o recurso hierárquico de natureza facultativa, há logo, do respectivo acto recurso contencioso, pelo que o superior hierárquico, tendo embora o dever legal de decidir, a petição respectiva não gera qualquer acto tácito, pois a competência do subalterno é de natureza própria reservada. Consequentemente, não se formou o acto tácito de indeferimento, pelo que o recurso carece de objecto, devendo ser rejeitado. Neste sentido, cfr., entre outros, o Ac. da Secção do Contencioso Tributário do S.T.A., de 21 de Abril de 1999, rec. 22.066."

Com efeito, esta tem sido a orientação jurisprudencial, como se pode verificar, p. ex., pelos seguintes arestos: "I - Dada a natureza facultativa e efeito meramente devolutivo do recurso hierárquico previsto no art. 92.º n.º 1 do C.P.T., os actos em matéria tributária praticados pelo subalterno são, desde logo, contenciosamente recorríveis, por emanados no exercício de uma competência própria reservada. II Aquele efeito devolutivo, por contra-posição ao efeito suspensivo, não tem o sentido de devolução inteira, ao superior hierárquico, da competência decisória do subalterno, significando, antes, que o recurso hierárquico não suspende os efeitos do acto recorrido, isto é, a decisão do subalterno é, desde logo, executória ou exequível. III - Após a nova redacção do n.º2 daquele art. 92.º, dada pelo Dec.-lei n.º 47/95, de 10/03, a decisão do recurso hierárquico facultativo dos actos em matéria tributária - que não incluem a liquidação, de que cabe reclamação - não é em princípio susceptível de impugnação contenciosa, por, em geral, confirmativa do acto do subalterno. IV - Assim, e embora o superior hierárquico tenha o dever legal de decidir tal recurso, a respectiva omissão não gera qualquer acto tácito. V - Pelo que, interposto deste, recurso contencioso, deve o mesmo ser rejeitado por ilegal interposição - art. 57.º parág. 4 do RSTA." (Ac. STA de 21/4/1999, Proc. 022066); "I -Interposto um recurso hierárquico, ainda que facultativo, o órgão competente tem obrigação legal de o decidir no prazo fixado no prazo de 30 dias (ou no máximo de 90), nos termos do artigo 175, n.º 1 e 2, do CPA. II- Decorrido esse prazo, considera-se o recurso tacitamente indeferido (artigo 175, n.º3, do CPA). III - Em caso de recurso hierárquico facultativo, tal indeferimento não é, porém, contenciosamente recorrível, por não lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente, já que tal lesão ocorreu com o acto objecto do recurso gracioso." (Ac. STA de 25/9/2003, Proc. 01402/02); "III - A não decisão desse recurso hierárquico [facultativo] conduz à formação de indeferimento tácito, nos termos do n.º 3 do art. 175.º do C.P.A., que, no entanto, é contenciosamente irrecorrível, por lhe faltar natureza lesiva. [...] o n.º 3 do art. 175.º do C.P. Administrativo é expresso no sentido que o decurso do prazo de decisão do recurso hierárquico (necessário ou facultativo) sem que esta tenha sido tomada conduz à formação do indeferimento tácito. Porém, esse indeferimento tácito do recurso hierárquico, que é «no fundo uma confirmação tácita do acto do subalterno», não tem autonomia contenciosa, sendo insusceptível de recurso contencioso, «por lhe faltar a natureza lesiva que o n.º 4 do art. 268.º da CRP pressupõe ao garantir a tutela jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados designadamente através da impugnação de actos administrativos» (cfr. Ac. do STA de 1/4/98 - Rec, n.º 40640, J. M. Santos Botelho A. Pires Esteves J. Cândido de Pinho in «Código do Procedimento Administrativo Anotado», 1992, pag. 508 e M. Esteves de Oliveira P. Costa Gonçalves J. Pacheco de Amorim in «Código do Procedimento Administrativo Comentado», II Vol., 1995, pags. 319 e 323). Deste modo, contenciosamente recorrível seria o despacho [...] e não o indeferimento tácito formado sobre o recurso hierárquico facultativo interposto, pelo recorrente, daquele despacho." (Ac. TCAS de 14/11/2002, Proc. 2777/99).

Conclui-se, deste modo, que o indeferimento objecto do presente recurso não é recorrível pelo que deve ser rejeitado, dada a ilegalidade da sua interposição (art. 57.º, § 4.º, do RSTA).

Nos termos do disposto no art.º 92.º n.º1 do CPT, então vigente, os recursos hierárquicos, salvo disposição em contrário das leis tributárias, têm natureza meramente facultativa e efeito meramente devolutivo, pelo que no caso, o despacho proferido em 2.2.1999, pelo Exmo Subdirector Tributário, no uso de subdelegação do Exmo DDFP, que indeferiu o pedido de revogação da CA do ano de 1992 e do pedido de juros indemnizatórios, dele, desde logo, cabia recurso contencioso, não sendo necessário interpôr o recurso hierárquico para se abrir a via contenciosa, pelo que tendo embora, o superior hierárquico, o dever legal de decidir, a petição respectiva não gera qualquer acto tácito de indeferimento(1), sendo aqui a competência do subalterno de natureza própria reservada.

(2) É que o indeferimento tácito ou acto tácito negativo, é legalmente ficcionado, em virtude de possibilitar aos administrados a interposição do recurso contencioso, face ao silêncio da Administração que não pratica, então, o acto administrativo devido.

Tem-se, então, em geral, por indeferida a pretensão do requerente em vista do exercício do respectivo meio legal impugnatório – cfr., em geral, o art.º 109.º n.º1 do CPA e, para a reclamação graciosa tributária, o art.º 125.º do CPT.

Está-lhe, pois, ínsito o dever de decidir por parte do superior hierárquico, contrapartida da impossibilidade em que então se encontra o administrado, à míngua de acto expresso, da respectiva impugnação contenciosa.

O que não é o caso dos autos, visto já haver o predito acto (despacho supra referido) que era, desde logo, contenciosamente recorrível.

Aliás, a pretendida formação de tal acto tácito de indeferimento, no caso, seria um contra-senso.

Pois se um acto expresso, por confirmativo, não era recorrível, por não ser lesivo, pois não definia então qualquer situação jurídica, definida que já se encontrava pelo anterior acto hierarquicamente recorrido!

E não menor contra-senso seria a formação de um acto tácito de indeferimento que, então, dado o assinalado tipo de competência do subalterno, só podia ser confirmativo do acto expresso deste.

Esta regra, comporta contudo a excepção contida no n.º2 do mesmo art.º 92.º (redacção do Dec-Lei n.º 47/95, de 10 de Março), em que admite o recurso contencioso da decisão proferida (expressa) no recurso hierárquico (ainda que confirmativa), salvo se já estiver pendente impugnação judicial com o mesmo objecto, que por excepcional, não poderá ser aplicada por analogia, a situações que não se enquadrem na precisa hipótese em que isso se determina, por força do disposto no art.º 11.º do Código Civil(3), como no presente caso de pretendido acto tácito negativo.

Em suma, e em regra, sempre que a lei assegure de imediato, meio judicial de recurso contencioso da decisão proferida em sede de reclamação ou outro procedimento administrativo, e em que o recurso hierárquico seja assim, meramente facultativo, não existem as razões justificativas para a formação de acto tácito de indeferimento tendo em vista assegurar ao administrado o recurso aos meios judiciais, porque o recurso a tais meios judiciais já antecipadamente se encontra garantido ao mesmo, pelo recurso contencioso a interpor do próprio acto proferido nessa reclamação ou outro procedimento administrativo(4).

No caso, embora o procedimento administrativo onde foi proferida aquela decisão supra referida de 2.2.1999, tivesse sido tramitada como de reclamação graciosa, o certo é que dos seus dizeres, nem seria tal espécie processual que os requerentes pretenderiam, mas sim desencadear o procedimento de anulação oficiosa tendo em conta os artigos invocados – 21.º e 31.º do CCA – para através desta via obterem a defesa da legalidade da sujeição da CA, que só teria lugar após o terceiro ou quinto ano seguinte ao da aquisição, como invocam, sem que tenham feito qualquer referência às normas reguladoras da reclamação graciosa ou sequer, jamais, utilizado esta expressão de reclamação graciosa.

A sentença recorrida que também assim entendeu e decidiu, na esteira aliás, de avassaladora jurisprudência dos nossos tribunais superiores/(5), é de confirmar, negando-se provimento ao recurso.

C. DECISÃO.

Nestes termos, acorda-se, em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em duzentos e cinquenta Euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 06/06/2006

Eugénio Sequeira

Ivone Martins

Jorge Lino

(1) Em sentido contrário, entendendo formar-se acto tácito de in/deferimento, mas não recorrível, por ser meramente confirmativo, logo não ser lesivo, cfr. os acórdãos da 1.ª Secção, quer deste TCAS de 14.11.2002, recurso n.º 2777/99, quer do STA de 25.9.2003, recurso n.º 1402/02.

(2) Seguimos aqui, de perto, a fundamentação do bem elaborado acórdão do STA de 21.4.1999, recurso 22.066, que decidiu caso paralelo e para o qual se remete para mais amplas considerações.

(3) Cfr. neste sentido, Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado, 2.ª Edição revista e aumentada, 2000, VISLIS, pág. 345, nota 350.

(4) Cfr. neste sentido o acórdão do STA de 25.5.2005, recurso n.º 193/05-30.

(5) Para além dos acórdãos citados na sentença recorrida, cfr. também os acórdãos do STA de 4.7.2001 e de 19.11.2003, recursos n.ºs 26.005 e 1251/03-30, respectivamente.