82/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 82/2022 Processo n.º 92/2022 Plenário Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO Nos presentes autos de recurso de atos de administração eleitoral vindos da Comissão Nacional de Eleições (CNE), em que é recorrente o Município da Amadora (MA) e recorrida a CNE, foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos do n.º 1 do artigo 102.º-B da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11, na redação que lhe foi dada, por último, pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13.09 - LTC), da deliberação da CNE tomada na reunião plenária de 13.01.2022, relativa ao Processo AR.P-PP / 2021 /12-Cidadão /CM Amadora / Publicidade institucional (publicação no Facebook ). Na reunião n.º 127/CNE/XVI, realizada em 13.01.2022, a CNE, concordando com a proposta de deliberação que consta da Informação n.º I-CNE/2022/8, datada de 03.01.2022, deliberou por maioria (com o voto contra de um dos seus membros) o seguinte: “[…] 11. Face ao que antecede, a Comissão delibera: a) Ordenar procedimento contraordenacional contra a Presidente da Câmara Municipal da Amadora, por violação do disposto no n.º 4, do artigo 10.º da Lei n. o 72-A/2015, de 23 de julho; Advertir a Presidente da Câmara Municipal da Amadora que, no decurso do período eleitoral e até à data da realização da eleição, se deve abster de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida”. A deliberação da CNE de 13.01.2022 foi notificada ao Município da Amadora no dia 18.01.2022, por mensagem de correio eletrónico enviada em 18.01.2022, às 22h22, para o endereço eletrónico: [email protected]. A Câmara Municipal da Amadora, através da sua Presidente, interpôs o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC. Fê-lo por meio de correio eletrónico enviado em 20.01.2022. Foram produzidas alegações com as seguintes conclusões: Para a deliberação de 13.01.2022, a CNE não considerou a pronúncia do ora recorrente; Todavia, como sublinhado na defesa apresentada, toda a publicidade institucional em causa consubstancia apenas e só um meio de divulgação das atividades municipais e de iniciativas/notícias de interesse e com impacto para o concelho, por se mostrar necessária e adequada às suas características populacionais. Ou seja Tal publicidade não constitui propaganda eleitoral, e muito menos por meio de publicidade comercial, tratando-se, antes, de uma expressão do direito à informação dos munícipes, essencial, sobre intervenções urbanísticas que, pelas suas dimensões, poderão impactar no seu quotidiano. Nesta medida, o entendimento perfilhado pela recorrida, deflui de uma interpretação abusiva do dever de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas relativamente a um ato eleitoral em curso, idónea, isso sim, a colocar em causa os princípios da autonomia local e da proporcionalidade. Não se descortinando, de igual modo, nem a recorrida o demonstra de forma cabal, por que motivo as publicações em causa poderão objetivamente favorecer algumas candidaturas em detrimento de outras, em pretensa violação dos deveres de neutralidade e de imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas. Não sendo, pois, razoável nem conforme ao princípio da proporcionalidade, decorrente do princípio do Estado de Direito democrático inscrito no artigo 2.º da Constituição, uma interpretação do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, que imponha a absoluta paragem de toda a atividade de todas as entidades públicas que seja enquadrável no conceito amplo de publicidade institucional. Tratar-se-ia de uma proibição que excederia largamente o necessário relativamente aos objetivos do legislador com esta medi da – cfr. Acórdão nº 254/2019 (proc. nº 479/2019), do Tribunal Constitucional, de 10.05.2019. Ao decidir em sentido contrário, a e entidade recorrida fez uma errada interpretação da factualidade sub judice e, consequentemente, uma incorreta subsunção e aplicação legal, violando designadamente os artigos 10º, 11º e 128, da Lei nº 72-A/2015, de 23 de julho. Em face de tudo quanto antecede, tal deliberação é anulável por erro nos pressupostos de facto e de direito, já que a publicidade em causa não é propaganda eleitoral nem está abrangida pelo disposto nos artigos 10º e 11º e, consequentemente, pelo artigo 12º, todos da Lei nº 72-A/2015, de 23 de julho”. A final, pugna pela procedência do recurso e pela consequente anulação da deliberação da CNE recorrida, com as legais consequências. 5. Cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO Resultam do processo, com relevo para a decisão, os seguintes elementos de facto: O cidadão Tiago Miranda apresentou, por correio eletrónico datado de 29.12.2021 (enviado às 13:09h), uma participação junto da CNE contra a Presidente da Câmara Municipal da Amadora, ora recorrente, por alegada prática do ilícito de publicidade institucional proibida, participação essa com o seguinte teor: “ TIAGO MIRANDA, nome profissional de Tiago Reis Miranda, contribuinte fiscal n.º ….., com domicílio alternativo na ……., n.º .., ….. Amadora, vem, muito respeitosamente, ao abrigo do disposto no art. 52.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, em conexão com o art. 5.º, n.º 1, al. d) da Lei n.º 71/78, de 27/12 e com art. 16.º do Regimento da CNE, denunciar e requer o seguinte: Dos factos No dia 05.12.2021, foi publicado, em Diário da República, Série I, o Decreto do Presidente da República n.º 91/2021 que dissolve a Assembleia da República, nos termos do art. 1.º do referido decreto, e marca as Eleições Legislativas para o próximo dia 30.01.2021, nos termos do art. 2.º do mesmo decreto. Acontece que, após a referida data, o Município da Amadora promoveu diversas publicações, através da sua página oficial da rede social Facebook (acessível em: https://www.facebook.com/ municipiodaamadora): 2.1) No dia 27.12.2021, publicação no Facebook sobre as obras de reabilitação urbana do Mercado de Carenque (acessível em: http://www. facebook.com/ municipiodaamadora/ posts/4773022646090654) que se junta e se reproduz como Doc. 1 para os devidos efeitos legais. 2.2) No dia 26.12.2021, publicação no Facebook sobre as obras que decorrem na Praceta Cerrado da Vinha (acessível em: https://www.facebook.com/municipiodaamadora/posts/4773031036089815 ) que se junta e se reproduz como Doc. 2 para os devidos efeitos legais. O Câmara Municipal da Amadora é liderada pelo Partido Socialista. Salienta-se ainda que o referido partido político não nutre simpatia pelas decisões desta douta Comissão, nem pela Lei n.º 72-A/2015, cfr. Discussão na generalidade do Projeto de Lei n.º 1176/XIII/4, in Diário da Assembleia da República, I.ª Série n.º 75, 2019.04.13, da 4.º Sessão Legislativa da XIII Legislatura, pp. 7-13. Enquadramento legal B.1) Dos Princípios de Direito Administrativo e da publicidade institucional A Administração Pública e, designadamente, as Autarquias Locais estão vinculadas, a todo o tempo, aos Princípios da Neutralidade e da Imparcialidade, nos termos dos art. 266.º, n.º 2 da Lei Fundamental, em conjugação com o art. 9.º do Código do Procedimento Administrativo, o que implica, nomeadamente, uma actuação administrativa objectiva, abnegada e isenta, voltada única e exclusivamente para a prossecução do interesse público. Sendo que as Autarquias Locais são pessoas colectivas públicas de base local que visam a satisfação das necessidades colectivas locais, cfr. o art. 235.º da Constituição da República Portuguesa e o Anexo à Lei n.º 75/2013, de 12/09. Nessa esteira, prescreve a al. a) do art. 4.º do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30/06, que são deveres dos Autarcas: “i) observar escrupulosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis aos actos por si praticados ou pelos órgãos a que pertencem ii) Cumprir e fazer cumprir as normas constitucionais e legais relativas à defesa dos interesses e direitos dos cidadãos no âmbito das suas competências; iii) Actuar com justiça e imparcialidade”. Nos períodos eleitorais, a vinculação dos agentes e órgãos da Administração Pública a tais princípios e deveres tem maior acuidade, nos termos dos art. 113.º, n.º 3, als. b) e c) da Constituição da República Portuguesa, em conjugação com o art. 57.º da Lei n.º 14/79, de 16/05 (LEAR). Por outro lado, estabelece o art. 10º, n.º 4 da Lei n.º 72-A/2015, de 23/07, que é proibida a publicidade institucional, em período eleitoral, salvo nos casos de grave e urgente necessidade pública. Neste sentido, escreve HONG CHENG LEONG, “Regulação de eleições políticas – em especial, a regulação da campanha eleitoral”, in AAVV, Garantia de Direitos e Regulação: Perspectivas de Direito Administrativo, AAFDL, Lisboa, 2020, p. 282, que «[...] são proibidas, durante o período eleitoral, por um lado, a realização de qualquer iniciativa oficial pelas entidades públicas que promove a sua imagem ou que lhe concede « spotlight» no público e, quaisquer mensagens com expressões que abonem ou elogiem as actividades por si prosseguidas [...]». No mesmo sentido, salienta o Acórdão do TC n.º 588/2017 sobre um caso análogo que «[ nJa verdade, de tais outdoors ressalta uma linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas da autarquia (beneficiação de ruas, requalificação da zona central de Marinhas, taxa de IMI no mínimo legal e oferta de livros escolares para o 2.º ciclo) sob o slogan «Excelente para viver ótimo para investir». Os outdoors aqui em causa constituem, assim, verdadeira publicidade e não meras mensagens informativas. Consequentemente, mostram-se abrangidos pela proibição geral de publicidade institucional, decorrente do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015 […]». Porém, não se nega o dever geral da Administração Pública informar os cidadãos, contudo o modo e a forma como o referido dever de informação é realizado, cabe, dentro dos limites da Constituição e da Lei, na esfera da discricionariedade da Administração Pública. A este respeito ensina e explica PAULO OTERO, “A dimensão política da Administração Pública: a quebra do mito da separação de poderes entre política e administração”, in AAVV, Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Vol. IV, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, p. 730, que «[e] esta margem de liberdade decisória a cargo de certas estruturas da administração, quase sempre confundível com a discricionariedade administrativa, representa um plus, comportando uma liberdade primária de decisão que, envolvendo opções cujo conteúdo não é predeterminado pela Constituição ou pela lei, assume um sentido político dentro dos fins a cargo da entidade pública em causa [...] ». B.2) Do quadro sancionatório No que diz respeito à prática de actos de publicidade institucional proibida, traduz na prática da contra-ordenação p. e p. pelo art. 12.º da Lei n.º 72-A/2015. Por outra banda, as condutas passíveis de conduzir à violação de deveres de imparcialidade e neutralidade das entidades públicas patenteiam a prática do crime p. e p. pelo art. 129.º da LEAR. Adicionalmente, no âmbito do exercício das atribuições e competências da CNE, pode esta douta Comissão formular uma cominação legal ao abrigo do art. 5.º, n.º 1, al. d) da Lei n.º 71/78, de 27/12, de modo a que as entidades públicas adoptem determinado comportamento, sob pena de incorrerem na prática de crime de desobediência, p. e p. pelo art. 348.º do Código Penal. Sem prejuízo, no caso dos Eleitos Locais, importa relevar que as violações aos deveres que se encontram adstritos, por acção ou por omissão, podem conduzir à instauração de acção administrativa urgente para a perda de mandato autárquico, pelo Ministério Público, nos termos do art. 9.º, al. l) e do art. 11.º e 15.º da Lei n.º 27/96, de 01/08, em conexão com o art. 9.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. B.3) Das competências da CNE A CNE, nos termos do no n.º 3, do art. 1.º da Lei n.º 71/78, de 27/12, «exerce a sua competência relativamente a todos os actos de recenseamento e de eleições para os órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local». Conforme salienta o. Acórdão do TC n.º 509/2019: «[ a] CNE desempenha um papel central de 'guardião' da regularidade e legalidade democráticas dos procedimentos eleitorais da República Portuguesa ». Nesse sentido, a CNE poderá, por exemplo, manifestar recomendações ou advertências aos órgãos da Administração Pública, nos termos do art. 9.º do Regimento da CNE e demais legislação aplicável. A este respeito, explica PEDRO GONÇALVES, “Advertências da Administração Pública", in AAVV, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, p. 731 que «[...] a advertência não é uma declaração administrativa juridicamente imperativa (nada impõe ou proíbe), pelo que a eliminação da liberdade de escolha do destinatário deve ser entendida como resultante de uma pretensão de vinculação fáctica (diríamos, psicológica). Ou seja, a advertência, como outros actos de informação de natureza conformadora, é um instrumento administrativo de orientação indirecta de comportamentos, já que, não excluindo a liberdade decisória do destinatário, deixa intacta a sua liberdade jurídica e procura apenas actuar sobre as suas motivações [...] ». Posto isto, salienta-se ainda que a CNE e os seus titulares estão vinculados ao dever de cooperação com o Ministério Público, conforme prescreve o art. 5.º, n.º 1 da Lei n.º 68/2019, de 27/08: «[t] odas as entidades públicas e privadas têm o dever de colaborar com o Ministério Público, facultando documentos e prestando as informações e os esclarecimentos solicitados de modo devidamente justificado em função da competência a exercer, nos limites da lei, sem prejuízo dos regimes de sigilo aplicáveis ». Para além disso, refira-se que, no âmbito do processo criminal, o conhecimento de suspeitas da prática de crimes públicos é de denúncia obrigatória ao Ministério Público, no caso dos funcionários, nos termos dos art. 241.º e 242º, n.º 1, al. b) do Código de Processo Penal. Do caso concreto As publicações sub judice extravasam objectivamente a mera necessidade de informação dos cidadãos ao socorrem-se de linguagem adjectivada e de hashtag sugestivo (# amadoracidade), típico de actividade publicitária. De uma forma global, os posts publicitam diversas obras municipais em curso. A título de exemplo, veja-se que a publicação identificada como Doc. 1 refere expressamente que a obra promovida pela Autarquia irá melhorar a qualidade de vida dos seus munícipes. Em suma, tudo visto e analisado, e salvo melhor opinião em contrário, tratam-se de actos de publicidade institucional proibida, nos termos do art. 10.º, n.º 4 da Lei n.º 72-A/2015, sendo que poderá patentear a prática da contra-ordenação p. e p. pelo art. 12.º do mesmo diploma. No caso do Denunciado alegar a não verificação da prática de publicidade institucional proibida, por se tratar de eleição à Assembleia da República, e os titulares dos órgãos executivo e deliberativo do Município da Amadora não integrarem as futuras listas de candidatura, dir-se-á o seguinte. Assim alega-se sem conceder que é evidente o teor abonatório das comunicações, e é certo que o período eleitoral em curso concerne à eleição de Deputados à Assembleia da República, e não para os órgãos das autarquias locais. Nessa conformidade, a relação estabelecida entre o sentido da mensagem política transmitida pelos posts e a formação do sentido de voto do eleitorado é ténue, mas tal não significa que ela não exista simplesmente. Considerando que a campanha eleitoral é largamente abastecida pelos mesmos partidos e coligações que se apresentam aos demais actos eleitorais, designadamente às eleições autárquicas, e que as questões de política nacional, regional e local são reiteradamente trazidas para o debate e para a arena política que precede as eleições legislativas nacionais, verifica-se, que as mensagens e comunicados das autarquias locais aparentemente virgens de política nacional, podem, de acordo com as regras da lógica e da experiência comum, interferir na liberdade e na formação da vontade dos eleitores, bem como, na própria campanha eleitoral, aquando da discussão dos temas paroquiais pelos candidatos a Deputados do círculo eleitoral de Lisboa. Ainda assim, veja-se que o enquadramento orgânico e o funcionamento dos órgãos das autarquias locais, assim como o seu financiamento anual, é da competência da Assembleia da República, quer em sede de revisão constitucional, quer no âmbito da sua reserva absoluta de competência legislativa, nos termos do art. 164.º, al. n) da Constituição da República Portuguesa, quer, também, em sede de apreciação e aprovação da Lei do Orçamento do Estado. Pelo que aqui também se poderá verificar uma confluência comunicacional e eleitoralista entre os diversos actores políticos. Na esteira, explica o Acórdão do TC n.º 678/2021 que « [...] importa notar que o recorrente, ao afirmar a finalidade meramente informativa dos meios em causa, procura trazer para os autos uma discussão que a lei quis evitar. Ao proibir a publicidade a “atos, programas, obras ou serviços”, o n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, tem em vista afastar atos de divulgação que, as mais das vezes, serão abertos à interpretação dos destinatários. Fruto da natural ambiguidade das mensagens desta natureza, poderão ser vistos por alguns cidadãos com indiferença ou enquanto mera informação e por outros como promoção da obra feita e, por essa via, do candidato que a realizou. É a potencialidade dessa leitura favorável – como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade de os atingir no período em curso, e quem não os pode projetar, porque não teve essa oportunidade, a diferença, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito – que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço. É por esse motivo que a intenção meramente informativa não constitui causa de justificação – a conduta só seria justificada perante a urgente necessidade pública (n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72.º A/2015, de 23 de julho) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação, sendo que nenhum dos referidos fundamentos foi invocado ou decorre dos factos provados nos presentes autos ». Adicionalmente, mesmo que assim não se entenda, também se alega sem conceder, que não se compreende, nem se alcança, qualquer urgente e necessidade pública, nem imperativo legal de publicação, que possa justificar a emissão dos posts aqui em crise. Nestes termos e nos melhores de Direito que doutamente esta Comissão suprirá, requer-se, desde já, muito respeitosamente, que: A Senhora Presidente da CM da Amadora seja notificada para exercer o contraditório e que, ao abrigo do art. 5.º, n.º 1, al. d) da Lei n.º 71/78, de 27/12, seja notificada para remover as publicações denunciadas, sob pena de, eventualmente, poder incorrer na prática de crime de desobediência, p. e p. pelo art. 348.º do Código Penal; Seja aberto procedimento de contra-ordenação por suspeitas da prática de publicidade institucional proibida, nos termos do art. 12.º da Lei n.º 72-A/2015, ou, caso assim não entenda, que seja emitida a advertência para adopção de comportamento devido; Seja verificada a existência de indícios da prática do crime p. e p. pelo art. 129.º da LEAR e, em caso afirmativo, seja extraída certidão do processo administrativo e remetida ao Ministério Público, nos termos na legislação processual penal; Sem prejuízo, caso se verifique a violação, por acção ou omissão, dos deveres a que os Eleitos Locais estão vinculados, designadamente neutralidade, imparcialidade, cooperação interadministrativa, seja extraída certidão do processo administrativo e remetida para os serviços do Ministério Público do Tribunal Administrativo e Fisçal de Sintra, para os efeitos que o MP tomar por convenientes”. O mesmo cidadão fez acompanhar a participação de um conjunto de fotografias dos painéis publicitários em que estariam inseridas as mensagens de alegada publicidade institucional proibida. Por mensagem de correio eletrónico enviada para o endereço eletrónico [email protected], em 30.12.2021, às 10:07h, a CNE notificou a Presidente da Câmara da Amadora para, no prazo de dois dias contínuos, se pronunciar sobre os factos constantes da participação do cidadão referida em 6.1. Por mensagem de correio eletrónico enviada para o endereço eletrónico [email protected], em 30.12.2021, às 10:12h, a CNE transmitiu a seguinte informação: “ Na sequência da comunicação sobre o assunto em referência, enviada por lapso desta secretaria, solicito a V. Exa. que desconsidere a referida comunicação. Agradeço a compreensão”. Por mensagem de correio eletrónico enviada para o endereço eletrónico [email protected], em 30.12.2021, às 10:016h, a CNE notificou a Presidente da Câmara da Amadora para, no prazo de dois dias contínuos, se pronunciar sobre os factos constantes da participação do referido cidadão. Na reunião n.º 127/CNE/XVI, realizada em 13.01.2022, a CNE, concordando com a proposta de deliberação que consta da Informação n.º I-CNE/2022/8, datada de 03.01.2022 (Informação cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido), deliberou por maioria (com o voto contra de um dos seus membros) o seguinte: No âmbito do processo eleitoral relativo à eleição para a Assembleia da República, foi, por um cidadão, apresentada uma participação contra a Presidente da Câmara Municipal da Amadora, com fundamento em alegada prática do ilícito de publicidade institucional proibida, alega o Participante que a Presidente da Câmara Municipal da Amadora disponibilizou na página da rede social Facebook do município, diversas publicações que violam a proibição de publicidade institucional proibida em período eleitoral, delas destacando duas em concreto: uma primeira relativa à realização de obras de reabilitação urbana do Mercado de Carenque, disponibilizada em 27.12.2021, em https://www.facebook.com/municipiodaamadora/posts /4773022646090654 outra, acerca das obras que decorrem na Praceta Cerrado da Vinha, publicada em 26.12.2021, acessível através de https://www.facebook.com/municipiodaamadora/posts /4773031036089815. Notificada para se pronunciar sobre o teor da participação formulada a Presidente da Câmara Municipal da Amadora veio dizer, em síntese, o seguinte: Que as publicações objeto de participação se enquadram na política comunicacional da autarquia, revestem natureza meramente informativa e, por essa razão, é essencial informar os munícipes sobre as intervenções que estão a ser desenvolvidas, Que a atuação das autarquias no período que medeia a marcação das eleições legislativas e a sua realização não pode ser restringida, por hipotética possibilidade de interferir na liberdade e formação da vontade dos eleitores Que, não sendo nem a Presidente da Câmara Municipal nem nenhum vereador eleito pelo Partido Socialista (...) candidato às eleições em apreço, não se compreende como poderá a sua atuação influenciar qualquer sentido de voto. Estabelece o artigo 57.º da LEAR que, os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares «… não podem intervir directa ou indirectamente em campanha eleitoral nem praticar quaisquer atos que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra ou outras, devendo assegurar a igualdade de tratamento e imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.» Decorrendo daqueles princípios, a proibição de realização de publicidade institucional em período eleitoral, consagrada no n.24 do artigo 10.º da Lei n.º 72-4/2015, de 23 de julho «…terá necessariamente de ser lida à luz do contexto do período eleitoral e dos específicos deveres de imparcialidade e neutralidade aplicáveis às entidades públicas durante esse intervalo de tempo.» ( cfr. Acórdão TC n.º 696/2021). Daqui resulta que, em período eleitoral, a lei pretende impedir a promoção pelas entidades públicas «de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar» (cf. Acórdão TC n.º 545/2017). E continua, o mesmo aresto: «Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (...) as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente.» Em geral, encontram-se proibidos todos os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público, que nomeadamente contenham slogans, mensagens elogiosas ou encómios à ação do emitente ou, mesmo não contendo mensagens elogiosas ou de encómio, não revistam gravidade ou urgência. De salientar que «A proibição legal de publicidade institucional não impede também o cumprimento dos deveres de publicitação de informações impostos legalmente, como é o caso de avisos ou painéis relativos à legislação de licenciamento de obras, ou das publicações em Diário da República, bem como das publicações obrigatórias realizadas em publicação institucional ou por editais e outros meios. Nestes casos, à publicitação deve conter somente os elementos que a respetiva legislação exija.» (Cf. Acórdão TC n.º 461/2017). Assim, apenas é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições, numa situação de grave e urgente necessidade pública, o que não ocorre no caso vertente. 5. Porém, para que a proibição tenha conteúdo material em todas as eleições, deve admitir-se que, para que ela se concretize, é necessário estabelecer um qualquer vínculo, ainda que ténue e indireto, com a eleição em curso tanto mais que o princípio enquadrador é o da proibição para todos, de intervirem na campanha, ainda que indiretamente. Ora, ainda que o processo eleitoral em curso respeite à eleição dos deputados para a Assembleia da República, a publicidade institucional divulgada pela Presidente da Câmara Municipal da Amadora, através da página do município na rede social Facebook é suscetível de influenciar os eleitores, na medida em que estes a podem identificar, também, com uma das candidaturas à eleição. Com efeito, a imagem positiva projetada através de uma rede social por aqueles órgãos junto dos eleitores quanto à forma como prosseguem as suas atribuições – suscetível de ser associada à candidatura e ao partido que gere os destinos do órgão regional – tem a virtualidade de influir na campanha, introduzindo um desequilíbrio entre as candidaturas concorrentes à eleição para os deputados à Assembleia da República. Acresce que os promotores da publicação foram recentemente candidatos por partidos ou coligações que, nesta eleição, propõem ou publicamente suportam candidaturas e, portanto, é forte e vincada nas consciências dos eleitores a ligação entre ambos os processos eleitorais. Ademais, as redes sociais que constituem hoje um amplo espaço de troca de informações, são utilizadas como meio privilegiado de rápida difusão de factos, ideias e opiniões, por essa razão, têm sido crescentemente aproveitadas, também, por entidades públicas que através da criação de páginas institucionais, aí promovem publicidade institucional. Não obstante, em períodos eleitorais as suas publicações estão sujeitas às normas legais que regulam esses períodos especiais. Analisada toda a factualidade apurada no âmbito do processo ora em apreço, forçoso é concluir que, com a publicação de posts na página do Município da Amadora na rede social Facebook com conteúdos relativos à realização de obras no município, a Presidente da veiculou informação de que não resulta demonstrada "a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo", única circunstância que poderia justificar a licitude da sua conduta. Ao invés, é bem patente o ato de promoção, junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, de iniciativas, obras e atividades da Câmara Municipal da Amadora, contrariando a proibição ínsita no 4 do artigo 10.º, 2 da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Como resulta, também, da jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria, a partir da data de publicação do decreto que marca a eleição, apenas é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições, numa situação de grave e urgente necessidade pública, o que não ocorre no caso vertente Tudo visto e ponderado, afigura-se-nos que as publicações acima descritas, divulgadas numa página institucional do município numa rede social com o alcance do Facebook, de conteúdo que extravasa a mera informação de utilidade para os destinatários, não se enquadra nas exceções previstas na Lei, e revela-se apta a favorecer a força política eleita para a Câmara Municipal da Amadora que se apresenta, também, à eleição dos deputados à Assembleia da República, em detrimento das demais. Mostra-se, assim, violada a proibição de publicidade institucional em período eleitoral, pela Presidente da Câmara Municipal da Amadora. Face ao que antecede, a Comissão delibera: a) Ordenar procedimento contraordenacional contra a Presidente da Câmara Municipal da Amadora, por violação do disposto no n.º 4, do artigo 10.º da Lei n. o 72-A/2015, de 23 de julho; Advertir a Presidente da Câmara Municipal da Amadora que, no decurso do período eleitoral e até à data da realização da eleição, se deve abster de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida”. A Presidente da Câmara da Amadora foi notificada da deliberação da CNE de 13.01.2022 através de mensagem de correio eletrónico enviada em 18.01.2022, às 22h22, mensagem expedida do endereço eletrónico [email protected]. para o endereço eletrónico [email protected]. Na sequência desta notificação, a Presidente da CMA, por meio de mensagem de correio eletrónico enviada no dia 20.01.2022, às 16:24h, interpôs o presente recurso junto da CNE. Na página oficial da CNE na Internet , no link “Contactos”, consta o seguinte horário: “Segunda a Sexta feira - 9h00 - 19h00”. O recurso deu entrada no TC em 21.01.2022, com o registo de entrada n.º 1767. A convicção deste Tribunal foi formada com base na prova documental junta aos autos e na consulta da página oficial da CNE na Internet . 7. Tendo em consideração os factos assentes, cumpre agora, antes mesmo do conhecimento do mérito, aferir se se mostram reunidos os pressupostos processuais indispensáveis ao conhecimento do objeto do presente recurso. O ato impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo da competência que lhe é conferida pelo artigo 5.º, n.º 1, al. d), da Lei n.º 71/72, de 27.12 (com as alterações introduzidas, por último, pela Lei n.º 72-A/2015, de 23.07), conjugado este preceito com o n.º 4 do artigo 10.º do mesmo diploma, o artigo 57.º da LEAR e o artigo 113.º, n.º 3, alínea b), da CRP ( cfr. a Informação mencionada no ponto 6.5. da fundamentação de facto). Já no que concerne à competência deste Tribunal para conhecer do presente recurso, da leitura conjugada da alínea f) do artigo 8.º e dos n. os 1 e 5 do artigo 102.º-B, ambos da LTC, resulta que o Plenário do Tribunal Constitucional é competente para decidir dos recursos contenciosos de deliberações da Comissão Nacional de Eleições. 8. Num outro plano, cabe agora averiguar da tempestividade do presente recurso. O prazo para a sua interposição é de um dia, a contar da data do conhecimento pelo recorrente da deliberação que se impugna, conforme disposto no n.º 2 do artigo 102.º-B da LTC. Segundo a recorrente, a deliberação impugnada, datada de 13.01.2022., foi-lhe notificada, através de mensagem de correio eletrónico enviada em 18.01.2022, às 22:22h, do endereço eletrónico seguinte: [email protected]. A mensagem em apreço foi recebida no endereço destinatário – [email protected]. A recorrente manifesta a sua surpresa pelo facto de a notificação da deliberação recorrida não ter sido “ endereçada para o email direto do gabinete da presidência [[email protected]], como, de resto, sucedera aquando da notificação anterior ”. Sustenta que, por esse motivo, a deliberação em causa apenas foi “ rececionada pela recorrente apenas no dia útil seguinte (19.01.2022) ”, razão pela qual entende que a interposição do recurso está em tempo . Na verdade, resulta dos documentos juntos aos autos que a CNE, aquando da notificação da Presidente da CMA da existência de uma participação contra si dirigida convidando-a para exercer o contraditório, enviou mensagem de correio para o endereço eletrónico [email protected] no dia 30.12.2022, às 10:07h; ulteriormente, às 10:12h, enviou para o mesmo endereço eletrónico mensagem cujo teor foi reproduzido no ponto 6.3. dos factos assentes; por fim, às 10:16h do mesmo dia enviou mensagem idêntica à enviada às 10:07h, mas, desta feita, para o endereço eletrónico [email protected] (porventura, por entender estar assim a cumprir o disposto no n.º 2 do artigo 21.º do Regimento da CNE, constante da Deliberação da CNE n.º 540/2020, de 05.05). Vale isto por dizer que não é seguro que a recorrente não estivesse alertada para a circunstância de as mensagens eletrónicas expedidas pela CNE serem ou poderem ser enviadas para o endereço eletrónico geral. Acresce a isto que a recorrente não argumenta, propriamente, que não tenha sido validamente notificada ( v.g ., porque tinha indicado um endereço eletrónico específico ou porque “ não coloca em causa a titularidade do endereço eletrónico utilizado pela CNE, nem a validade da utilização de tal meio de notificação ” – cfr. Acórdão n.º 460/2017), limitando-se a manifestar a estranheza por não ter sido utilizado um outro endereço eletrónico, daí extraindo a asserção de que apenas no dia seguinte teve conhecimento da notificação da CNE. Em todo o caso, e seja como for, importa aqui convocar o Acórdão n.º 254/2019, no qual foi afirmado o seguinte: “De acordo com aquela jurisprudência, uma vez que o presente recurso foi apresentado na CNE, como determina o n.º 1 do artigo 102.º-B da LTC, deveria o mesmo ter sido entregue até às 18h do dia 3 de maio de 2019 (neste sentido, Acórdão n.º 478/2013). Todavia, como o e-mail foi enviado fora do horário de funcionamento do serviço, é verosímil que o recorrente tenha acedido ao específico correio apenas no dia seguinte, como resulta do afirmado a folhas 98 ( cfr. artigo 113.º, n.º 5, do Código do Procedimento Administrativo), caso em que nenhum problema de tempestividade se coloca. Recorde-se que foi já pelas 19h13, portanto já após o encerramento da secretaria, que os serviços da CNE enviaram o mail de notificação da deliberação ao Município de Viseu. Em face do exposto o recurso em apreciação é tempestivo”. Aplicando esta orientação ao caso dos autos, temos que, uma vez que a mensagem eletrónica da CNE foi enviada às 22:22h do dia 18.01.2022, deve considerar-se que a recorrente apenas foi notificada no dia 19.01.2022. Já o recurso foi interposto por mensagem eletrónica enviada para a CNE – tal como se determina no n.º 1 do artigo 102.º-B da LTC – às 16.24h do dia 20.01.2022, sendo que na página oficial da CNE na Internet , no link “Contactos”, consta o seguinte horário: “Segunda a Sexta feira - 9h00 - 19h00”. É, assim, de considerar o presente recurso como tempestivo. 9. Cumpre, agora, analisar a questão de saber se a deliberação da CNE objeto de impugnação corresponde a um ato de administração eleitoral, impugnável nos termos conjugados da alínea f), do artigo 8.º e do artigo 102.º-B, ambos da LTC. Tal como visto supra , a deliberação da CNE que se impugna é expressão do exercício de uma competência genericamente atribuída à CNE no artigo 5.º, n.º 1, al. d), da Lei n.º 71/72, de 27.12. Acresce a isto que, nos termos do disposto no artigo 7.º, n.º 1, da mesma lei, a CNE “ tem sobre os órgãos e agentes da Administração os poderes necessários ao cumprimento das suas funções”. Todavia, da leitura conjugada da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 102.º-B da LTC, decorre que apenas os atos da CNE qualificáveis como atos administrativos são impugnáveis junto do TC. No caso concreto dos autos, a recorrente menciona genericamente a impugnação da deliberação da CNE. Ora, esta última não é propriamente clara, contendo dois segmentos distintos. Por um lado, ordena a instauração de processo contraordenacional contra a Presidente da CMA, comando contido na alínea a). Por outro lado, a deliberação em apreço contém uma ‘advertência’ dirigida à ora recorrente, no sentido de “ que, no decurso do período eleitoral e até à data da realização da eleição, se deve abster de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida”. 9.1. No que respeita ao comando contido na alínea a), trata-se de uma ordem no sentido de se instaurar processo contraordenacional. Ou seja, o destinatário do ato diretivo em apreço não é a Presidente da CMA, ora recorrente, mas a entidade competente para instaurar o processo contraordenacional. Ademais, este processo conhece uma fase instrutória dirigida de forma autónoma e imparcial, podendo concluir-se que não foi praticada qualquer infração (ver artigo 18.º do Regimento da CNE) – não sendo, deste modo, correto equiparar a ordem de instauração de um processo contraordenacional aos pareceres vinculantes em relação aos quais os tribunais administrativos vêm a considerar serem processualmente impugnáveis, apesar de não terem eficácia externa. É que, não só a emissão dos pareceres vinculantes ocorre numa fase mais adiantada do processo, como, além disso, o seu conteúdo irá moldar o ato final, na medida em que devem ser seguidos pelo órgão decisor. Seja como for, importa sublinhar que este Tribunal já se pronunciou sobre questão idêntica nos Acórdãos n. os 749/2021, 762/2021 e 851/2021. No Acórdão n.º 762/2021 afirmou-se o seguinte: “10. Quanto ao ato de « ordenar procedimento contraordenacional », não satisfaz o mesmo, desde logo, a segunda condição referida. Ou seja, a de se tratar de um autêntico ato de administração eleitoral. O Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro (« [a] ssegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais »), que a CNE é competente para apreciar atos de propaganda política relacionados com o ato eleitoral, incluindo a proibição de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra. A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cf., neste sentido, por exemplo, os Acórdãos n.º 209/2009, n.º 475/2013 e n.º 409/2014). No entanto, deve notar-se que, por um lado, este procedimento contraordenacional não tem a natureza de procedimento administrativo nos termos e para os efeitos do Código de Procedimento Administrativo e está, por isso, de resto, afastado da jurisdição administrativa. De qualquer modo, o ato de ordenar a instauração de procedimento contraordenacional nunca poderia considerar-se definitivo, pois trata-se de um mero ato inicial de um procedimento que pode, mas apenas eventualmente, culminar numa decisão que já será suscetível de impugnação. Trata-se de um ato que não determina ou influi de modo algum na decisão que venha a ser tomada no final desse processo sancionatório e que, por isso, só muito remotamente com ela se relaciona. Trata-se, por fim, de um ato que nunca apresentaria a lesividade bastante para justificar um desvio ao princípio da impugnação unitária – princípio que, pese embora a mitigação a que foi já sujeito, continua a reger em termos de impor a definitividade do ato administrativo como critério determinante para a sua impugnabilidade –, visto não provocar na esfera jurídica dos seus destinatários qualquer lesão atual, imediata e irreversível”. Já no Acórdão n.º 851/2021 afirmou-se o seguinte: “Ato impugnável será, então, por exemplo, uma ordem da CNE para remover certo objeto publicitário de um lugar público ou para remover a publicação de um texto numa rede social, mas já não assim a decisão de instauração de um procedimento contraordenacional ou a mera advertência para que alguém se abstenha de um certo comportamento, visto que nenhum destes atos impõe ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas ( cfr. o Acórdão n.º 749/2021, ponto 5., no confronto com o ponto 3., da respetiva fundamentação; v., ainda, o Acórdão n.º 763/2021). Ora, a decisão recorrida limitou-se a determinar a abertura do procedimento contraordenacional. Não se trata, pois, face ao exposto, de ato que imponha ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas, pelo que não é recorrível. Tem-se presente o que foi invocado pelo recorrente, a este propósito, nos artigos 1.º a 13.º das alegações de recurso. No entanto, os argumentos aí apresentados não procedem. A mera abertura de um procedimento de contraordenação não é apta, só por si, a gerar quaisquer efeitos imediatamente operantes na esfera jurídica do recorrente, pois nada decide quanto à ocorrência de factos por si praticados e às respetivas consequências. A pendência do procedimento não constitui “prejuízo”, nem para a imagem, nem para a honorabilidade do recorrente, na medida em que não envolve a afirmação de qualquer juízo de censura. Pelo contrário, permite-lhe o exercício do direito de defesa, em termos amplos, em relação a todos os factos em discussão. Que a defesa tenha lugar dentro do referido processo – que é, efetivamente, a sua sede própria – e não em momento anterior em nada prejudica o direito à tutela jurisdicional efetiva. Pelo contrário, remete o respetivo exercício para o momento em que o mesmo é relevante: o processo em que os factos em que assenta uma possível infração são discutidos, bem como os respetivos efeitos jurídicos. Ademais, nenhuma apreciação dessa natureza teve lugar na decisão impugnada, que se limitou a constatar factos e remeter para o processo contraordenacional a respetiva apreciação. Como se referiu supra, da alínea f) do artigo 8.º da LTC decorre que nem todos os atos praticados pela CNE são recorríveis, ao contrário do que afirma o recorrente, e o ato em causa não o é, pelas razões apontadas, visto que os seus efeitos jurídicos não se reconduzem à resolução de uma situação individual e concreta, carecendo, nessa medida, de conteúdo decisório. Tanto basta para concluir pelo não conhecimento do objeto do recurso”. Por último, no Acórdão n.º 749/2021 foi considerado que o ato de ordenar a instauração do processo contraordenacional (“ b) Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal do Seixal, por violação do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, relativamente aos restantes materiais objeto de queixa e acima elencados”) não constitui objeto idóneo do recurso consagrado no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC (“No caso vertente, apenas as injunções enunciadas na alínea c) do dispositivo da deliberação impugnada estão nestas condições, na medida em que impõem ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas”). 9.2. No que respeita ao segundo segmento, não é muito clara a sua natureza jurídica. Efetivamente, ao contrário do que sucede em outros casos relatados em arestos deste TC em que se impõe uma determinada conduta (remover a publicidade indevida), este segmento limita-se a conter uma mera exortação para cumprimento da lei eleitoral num determinado período temporal – aspeto já assinalado por este Tribunal no mencionado Acórdão n.º 762/2021, em que foi dito o seguinte: “9. Contudo, a deliberação em causa já não satisfaz a primeira condição referida. Ou seja, não constitui um ato recorrível ou impugnável, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 8.º, alínea f), e 102.º-B, da LTC. É certo que a jurisprudência deste Tribunal tem reiteradamente considerado que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si (não apenas o ato eleitoral em sentido estrito) e bem assim que nessa pluralidade de atos se incluem as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cf. v.g. os Acórdãos n.º 471/2008, n.º 209/2009, n.º 475/2013, n.º 409/2014, n.º 585/2017 e n.º 678/2021). Porém, para que os atos praticados pela CNE (ou outro órgão da administração eleitoral) sejam impugnáveis é necessário, nos termos do disposto expressamente no artigo 8.º, alínea f), da LTC, que constituam « atos administrativos definitivos e executórios ». Daqui decorre que não constituem objeto idóneo do recurso previsto no n.º 1 do artigo 102.º-B da LTC todas as decisões tomadas pela Comissão Nacional de Eleições em contexto eleitoral, mas apenas aquelas que se traduzam num ato administrativo « cuja produção dos seus efeitos jurídicos se reflita na resolução de uma situação individual e concreta, exigindo-se, pois, que comporte conteúdo decisório »: cf. o Acórdão n.º 582/2017, ainda recentemente convocado no Acórdão n.º 749/2021. Neste último Acórdão decidiu-se que, dos vários atos que integram a deliberação cuja impugnação aí se conhecia, apenas poderiam ter-se como impugnáveis as injunções de remoção e de cessação da divulgação de conteúdos constitutivos de publicidade institucional proibida, pois « apenas estas impõem ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas ». Pelo contrário, consideraram-se inimpugnáveis atos idênticos aos que estão em causa nestes autos, mais especificamente: (i) o de ordenar procedimento contraordenacional por violação do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; e (ii) o de advertir o sujeito visado no sentido de se abster, no decurso do período eleitoral, de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional. Nos presentes autos, a advertência feita ao Presidente da Câmara Municipal do Porto e ao Vereador do Pelouro da Educação foi no sentido de que, « no decurso do período eleitoral e até à data da realização da eleição, se abstenham de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida ». Uma advertência com este conteúdo – que se limita a alertar os seus destinatários para a imperatividade de observar uma proibição que decorre já imediatamente da lei e que a deliberação da CNE não intensifica nem por qualquer outra forma modifica –, não apresenta, desde logo, a característica da executoriedade necessária para que o ato fosse conhecido por este Tribunal”. Também no já citado Acórdão n.º 749/2021 foi considerado que a ‘advertência’ em análise (“ d) Advertir que se abstenha, no decurso do período eleitoral, até à realização do ato eleitoral marcado para 26 de setembro próximo, de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional”) não constitui objeto idóneo do recurso consagrado no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC (“No caso vertente, apenas as injunções enunciadas na alínea c) do dispositivo da deliberação impugnada estão nestas condições, na medida em que impõem ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas”). 10. Em face de todo o exposto, porque não se vê motivo para afastar estas orientações adotadas nos acórdãos mencionados, e não sendo apresentados pela recorrente argumentos capazes de as neutralizar, importa concluir pelo não conhecimento do objeto do recurso. Decisão Em face do exposto, decide-se n ão conhecer o presente recurso, por ser dirigido a decisão inimpugnável. Lisboa, 24 de janeiro de 2022 – Maria Benedita Urbano Atesto o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros João Pedro Caupers - Teles Pereira - Joana Fernandes Costa - Lino Ribeiro - José João Abrantes - Mariana Canotilho - Afonso Patrão - José Eduardo Figueiredo Dias - Ascensão Ramos , que participaram por via telemática. Atesto o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros Pedro Machete e Assunção Raimundo que não assinaram por não estarem presentes. Maria Benedita Urbano