162/85 - Tribunal Constitucional

Plenário. Relator: Conselheiro Martins da Fonseca Acordam no Tribunal Constitucional: O Presidente da República, ao abrigo dos nºs 1 e 4 do artigo 278º da Constituição e do nº 1 do artigo 51º e nº 1 do artigo 57ºda Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, requereu a apreciação preventiva da cons­titucionalidade do artigo 1º, e demais artigos por dele serem dependen­tes, do diploma registado na Presidência do Conselho de Ministros sob o nº 464/85, que reintegrou na função pública, pelas razões invocadas no seu preâmbulo, o cidadão A., dela demitido em 1935. Para tanto invoca a violação, por tal diploma, do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado no artigo 13° da Constitui­ção, bem como do disposto no nº 4 do seu artigo 115° Com efeito — alega-se no requerimento —, revestindo aquele diploma a forma de decreto-lei, por aprovado nos termos da alíneas) do nº 1 do artigo 201º da Constituição, ao abrigo da competência legislativa do Governo, e devendo os decretos-lei revestir as características de generali­dade e de abstracção, o acto legislativo nele contido, traduzindo-se na reintegração na função pública de um único cidadão, assume carácter in­dividual e concreto. Assim, ao proceder a tal reintegração já após o encerramento do prazo, alvo de sucessivas prorrogações, que para o efeito fora concedido a todos os cidadãos pelo Decreto-Lei nº 173/74, de 26 de Abril, e que se mos­trassem de acordo com os requisitos nele previstos, sem estender a solu­ção legislativa por si adoptada também a todos os cidadãos que de igual modo se encontrem agora em idênticas circunstâncias e satisfaçam requi­sitos semelhantes, definidos de forma geral e abstracta, é tal diploma ma­terialmente inconstitucional, por violação do referido princípio da igualdade. Pelos motivos apontados — refere-se ainda no requerimento — foi o diploma vetado e remetido novamente ao Governo, que, socorrendo-se então das razões constantes do parecer nº 33/85 da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros, o reenviou de novo à Presidên­cia da República, com a formulação de novo pedido de promulgação. Por se ter entendido que os fundamentos nele apresentados «não con­vencem nem afastam a aludida inconstitucionalidade», não se alterando, pois, os motivos que determinaram o veto, a razão do envio a este Tri­bunal do diploma cuja apreciação de constitucionalidade é objecto do pre­sente processo. Notificado o Primeiro-Ministro para responder, nos termos do artigo 54º da citada Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, nada veio dizer em devido tempo. Tudo visto. Em 27 de Junho de 1985 foi aprovado, em Conselho de Ministros, um projecto de decreto-lei, depois registado sob o nº 464/85, que con­sidera reintegrado na função pública o cidadão A., pelos motivos constantes do seu preâmbulo. Remetido o mesmo à Presidência da República, em cuja Secretaria--Geral deu entrada no dia 2 de Julho de 1985 para promulgação, foi ele devolvido pelo Presidente da República, em 10 de Julho seguinte, ao chefe do Gabinete do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Mi­nistros, a coberto do ofício confidencial nº 20, assinado pelo chefe da Casa Civil, cujo teor, na parte pertinente, se transcreve: Encarrega-me S. Ex.ª o Presidente da República de devolver, sem promulgação, o diploma registado sob o nº 464/85, que «consi­dera reintegrado na função pública o cidadão A.», porquanto, nos termos dos nºs 1 e 4 do artigo 115º da Constituição, os «decretos-lei» têm de revestir as características de generalidade e de abstracção, sob pena de se infringir o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13ºda Constituição. Por isso, não poderá o Governo socorrer-se da sua competência legislativa, prevista no artigo 201º da Constituição, para, através de decreto-lei, contemplar exclusivamente o caso deste cidadão. Recebido tal ofício na Presidência do Conselho de Ministros, o res­pectivo Secretário de Estado, com base na argumentação desenvolvido no parecer da Auditoria Jurídica a que antecedentemente já se aludiu, de­terminou a reexpedição do projecto de decreto-lei em causa à Presidência da República, a fim de o mesmo «ser de novo submetido a promulgação de S. Ex.ª o Presidente da República». Na sequência do assim peticionado pelo Secretário de Estado da Pre­sidência do Conselho de Ministros, foi requerida pelo Presidente da Re­pública a fiscalização preventiva da constitucionalidade do projecto de decreto-lei em causa, dando entrada neste Tribunal a respectiva petição em 9 de Agosto de 1985. Esta a factualidade que importa reter. Passemos agora à apreciação do direito ao qual ela se subsume. 1 — De harmonia com o nº 4 do artigo 139° da Constituição, «no prazo de 40 dias contados da recepção de qualquer decreto do Governo para ser promulgado […] deve o Presidente da República promulgá-lo ou exercer o direito de veto, comunicando por escrito ao Governo o sen­tido do veto». O veto presidencial pode assumir a natureza de veto constitucional ou de veto político, sendo, em qualquer dos casos, feito através de men­sagem fundamentada, na qual se indiquem os motivos determinadores da recusa de promulgação. Ao Presidente da República, para além da promulgação ou do veto, contemplados no normativo que se citou, não compete qualquer inter­venção de natureza complementar no processo legislativo, por forma a su­gerir ou desencadear alterações nos projectos de diplomas que lhe são en­viados, pois não participa de forma directa no exercício da função legislativa (v. Margarida Salema, O Direito de Veto na Constituição de 1976, e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Por­tuguesa Anotada, 1ª ed., p. 298). Não constando dos autos a transcrição do despacho do Presidente da República que terá vetado o diploma em análise (também não se juntou o curriculum do cidadão George Agostinho Baptista da Silva referido no ofício de 7 de Agosto), nem deles se retirando elementos suficientes que permitam formar um juízo de valor cabal sobre a génese e a evolução deste processo legislativo, podemos, contudo, socorrer-nos de outros ele­mentos que, suprindo aquelas omissões, permitam presumir a existência de veto. Na verdade, por um lado, no artigo 7º da petição o Presidente da República alega: A primeira versão do diploma deu entrada na Presidência da República em 2 de Julho de 1985 e foi por mim vetada pelas ra­zões constantes do ofício confidencial nº 20, de 10 de Julho de 1985, ao abrigo dos meus poderes constitucionais. Por outro lado, esta afirmação é corroborada, por sua vez, pelo pró­prio teor do ofício confidencial nº 20, já transcrito. Assim, pese embora o facto de nos autos não constar uma declaração expressa de aposição do veto e das razões que o determinaram, em face de tal afirmação e teor não se pode deixar de presumir, pelo menos, a existência desse veto. É que as presunções não são propriamente meios de prova, mas meios lógicos ou mentais, ou afirmações, formados em regras de experiência co­mum (v. Abílio Neto, Código Civil Anotado, 4º ed., p. 158). Acresce que o essencial para uma declaração ser expressa é que seja feita por meio directo de manifestação de vontade. Ela não supõe neces­sariamente que os meios directos de manifestação de vontade tenham de ser tão inequívocos que não haja necessidade de recorrer a uma interpre­tação; não é incompatível com esta o antigo brocrado latino in claris non fit interpretatio; não é exacto em matéria de interpretação da vontade, como não é em matéria de interpretação de leis (v. Vaz Serra, in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 110, p. 378, e Manuel de Andrade, Teoria Geral, 2º vol., pp. 133 e 134). Ao devolver o diploma, com a fundamentação que consta do ofício já mencionado, demonstrou o Presidente da República claramente que quis apor o veto. De resto, entendimento diferente não seria de perfilhar face ao pre­ceito do já aludido nº 4 do artigo 139° da Constituição, onde se esta­belece que, no prazo de 40 dias contados da recepção de qualquer de­creto do Governo para ser promulgado, deve o Presidente da República promulgá-lo ou exercer o direito de veto, não deixando margem para dú­vidas que terá de assumir uma destas duas posições (cf. Isaltino Morais e outros, Constituição da República Portuguesa, anotação ao referido ar­tigo). Ora, não tendo o Presidente da República promulgado o referido di­ploma, caso contrário não se justificaria o requerimento da apreciação pre­ventiva da constitucionalidade a este Tribunal, necessário se torna con­cluir que o mesmo foi vetado. Aposto o veto político, o Governo tinha apenas de o acatar, conformando-se com aquela decisão presidencial. É que o projecto de di­ploma deixou de ter qualquer valor no plano jurídico-constitucional a partir do momento em que foi exercido o direito de veto. O reenvio do projecto de decreto-lei à Presidência da República, de­terminado pelo Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Mi­nistros, não assume a virtualidade de um novo processo legislativo, pois, como bem resulta do disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 203º da Constituição, é da exclusiva competência do Conselho de Ministros a apro­vação dos decretos-lei. Deste modo, é manifesto que o documento remetido por aquele mem­bro do Governo para promulgação dimana de uma entidade sem compe­tência legislativa, não revestindo, consequentemente, o texto em causa a natureza de um projecto de decreto-lei com as exigências constitucionais. Na verdade, para que assim sucedesse, sempre seria necessária uma segunda intervenção do Conselho de Ministros que concedesse uma nova aprovação ao projecto anteriormente vetado pelo Presidente da República. A assim haver acontecido, ter-se-ia desencadeado um processo legisla­tivo autónomo em relação ao anterior e produzido um projecto de Decreto-Lei novo, muito embora, eventualmente, coincidente com o texto vetado. Tratando-se de um processo legislativo diferente e de um projecto de di­ploma distinto, teria o Presidente da República de assumir, face ao mesmo, a atitude que lhe é imposta pelo artigo 139° da Constituição, promulgando-o ou vetando-o. No caso concreto, porém, não havendo intervindo o Conselho de Mi­nistros, e devendo-se o novo envio do projecto de diploma tão-só a um despacho de um secretário de Estado, carecido de competência legislativa, é evidente que o texto em causa não dispõe de existência jurídico-constitucional que exija aquela intervenção do Presidente da República. Assim sendo, resulta do exposto que também o texto em questão não pode ser objecto de apreciação preventiva da constitucionalidade, pois, como vem sendo reiteradamente afirmado, não detém a virtualidade de um projecto de decreto-lei. 2 — Admitindo-se, para mero desenvolvimento argumentativo, que o Presidente da República não vetou o projecto de decreto-lei registado sob o nº 464/85 e que o ofício confidencial nº 20 assume apenas o ca­rácter de uma recomendação, integrada no processo legislativo, sempre haveria de concluir-se que o pedido agora formulado padeceria de extem­poraneidade, face ao preceituado no nº 3 do artigo 278º da Constituição. Na verdade, o requerimento de apreciação preventiva da constitucio­nalidade tem obrigatoriamente de ser formulado no prazo de cinco dias a contar da data da recepção do diploma na Presidência da República. Ora, como dos autos se extrai, o projecto controvertido deu entrada na Presidência da República em 2 de Julho de 1985 e o pedido de apre­ciação da constitucionalidade foi apresentado no Tribunal Constitucional em 9 de Agosto de 1985. É de todo irrelevante a circunstância de no projecto de decreto-lei ha­ver sido dada uma segunda entrada na Presidência da República com a data de 7 de Agosto de 1985. É que, não se tratando de um novo diploma, o prazo de cinco dias sempre teria de contar-se da data da primeira entrada, sob pena de ex­temporaneidade. Pelo exposto, decide-se não tomar conhecimento do pedido. Lisboa, 20 de Agosto de 1985. — José Martins da Fonseca — Vital Mo­reira — António Luís Correia da Costa Mesquita — Antero Alves Mon­teiro Dinis — Raul Mateus — Luís Nunes de Almeida — José Magalhães Godinho.