272/1985 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 272/85 Processo n.º 281/85 Plenário Relator: Conselheiro Martins Fonseca O Partido Social Democrata – PPD/PSD, reclamou junto do Tribunal Judicial de Montemor-o-Novo, contra a admissão de candidaturas apresentada pela “APU” – Aliança Povo Unido, para a Assembleia de Freguesia de Lavre, alegando de essencial que a APU, se apresenta ao sufrágio sob a forma de coligação eleitoral, que o não é nem de facto nem de direito. Isto porque, juntou uma certidão do Tribunal Constitucional, comprovativa de que se encontra registada uma coligação desde 14 de Abril de 1978, sendo certo que tal coligação é de partidos, constituídas nos termos do disposto no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 593/74, de 7 de Novembro, e que o n.º 2 desse mesmo artigo estatui que as coligações para fins eleitorais se regem pelo disposto nas leis eleitorais. Ora, nessas condições deve a APU – como já o fizera aliás em 18/10/83, dar cumprimento aos n.ºs 1 e 2 do art.º 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, com a nova redacção dada pela Lei n.º 14-B/85, de 10 de Julho. E, a APU desses requisitos apenas cumpriu o referente ao anúncio público de que pretendia concorrer em coligação, e que, assim, essa coligação constituída pela APU, não tem validade jurídica para as presentes eleições, já que, por força do disposto no n.º 3 do artigo 16.º do citado Decreto-Lei n.º 701-B/76, aquela coligação deixou de ter existência jurídica, logo após as eleições para que se constituiu. E, como as últimas eleições autárquicas se realizaram em 1 de Dezembro de 1985, desde então nenhuma coligação eleitoral APU existiu mais, pelo que não pode ser admitida a sufrágio qualquer lista que se apresente por uma coligação juridicamente inexistente, devendo, pois, ser rejeitada a lista apresentada pela APU. Notificado para responder o mandatário da APU vem este dizer, de essencial, que o reclamante mais não pretende do que atacar um facto provado por um documento autêntico sem usar o meio processual idóneo, pois que a APU constitui uma coligação permanente de partidos com fins (entre outros) eleitorais, devidamente legalizada em 1978, tal como é certificado no processo pelo Tribunal Constitucional, e que a lei não só não proíbe como admite expressamente a existência de coligações permanentes, com fins eleitorais, as quais, precisamente por serem permanentes, não devem (nem podem) ver depois deferido requerimento de nova anotação. E, afirma, esse foi o entendimento do Tribunal Constitucional, por se ter abstido de proceder à nova anotação da coligação permanente para fins eleitorais (APU) que o PCP e o MDP/CDE, por cautela lhe requereram nas eleições de 1980 (ou seja após a instalação do Tribunal Constitucional e quando pela primeira vez se tornou necessário pôr-lhe a questão, face à realização de eleições suplementares para órgãos de autarquias locais. Acrescenta que esse entendimento continua a ser perfilhado pelo Tribunal Constitucional sem qualquer divergência, já que todas as posteriores eleições (Assembleia da República, Assembleia Regional da Madeira e Açores e órgãos de poder local) sempre emitiu certidões referentes à coligação legalizada em 1978. sustenta ainda, que a nova redacção dos n.ºs 1 e 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, dada pela Lei n.º 14-B/85, de 14 de Julho, não sofreu qualquer alteração parcial ou substancial do regime legal das coligações, já que por força dos artigos 9.º, alínea b) e 103.º, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o Tribunal Constitucional já estava obrigado a proceder à anotação das coligações (mesmo que só eleitorais, fossem eventuais ou permanentes) e a julgar da legalidade da respectiva denominação, sigla e símbolo. Invoca, também, que a APU cumpriu atempadamente os requisitos do n.º 1 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, cuja prova deve ser exibida junto do Juiz do Tribunal perante quem são apresentadas as listas (por força do n.º 4 do artigo 18.º do citado Decreto-Lei. Aliás, refere ainda, a APU, num quadro legal exactamente idêntico, concorreu e foi admitida sem qualquer contestação às eleições para a Assembleia da República, sendo certo que a APU integra há 7 anos a comunidade política e jurídica nacional, concorrendo desde essa data a todas as eleições gerais para a Assembleia da República, Assembleias Regionais e Órgãos do poder local, sempre com certidões emitidas pelo Tribunal Constitucional desde que este foi instalado e sem que qualquer magistrado judicial tenha suscitado qualquer dúvida sem que qualquer das forças políticas, nomeadamente o PS, PSD e CDS, tenham alguma vez contestado tal coligação. Conclui requerendo, seja negado provimento à reclamação e o reclamante condenado como litigância de má fé. O juiz , decidiu desatender totalmente a reclamação por entender que a coligação preenche as condições exigidas pelo artigo 12.º do D.L 595/74, de 7 de Novembro e encontra-se plenamente legalizada para concorrer ao presente acto eleitoral, pois tal decorre dos documentos juntos pelo reclamante e pela APU, ao processo n.º 5/85, relativo às candidaturas para a Assembleia de Freguesia de Graça de Divor. Afirma ainda que o reclamante não agiu de má fé tendo-se limitado a interpretar os textos legais de acordo com os seus interesses eleitorais”. Notificados os mandatários das listas, veio o PSD interpor recurso para o Tribunal Constitucional, reproduzindo, ainda que mais desenvolvidos, na sua alegação, os pontos de vista expressos na sua reclamação, apenas aditando que a APU só provou nos autos, através de certidão do Tribunal Constitucional, que se encontra legalizada desde 14 de Abril de 1978, mas como a data do último acto eleitoral foi 12 de Dezembro de 1982, e que o último acto eleitoral intercalar foi o da Assembleia de Freguesia de Burgões (Santo Tirso), em 1-9-1985, face à nova redacção dada ao artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76 a APU é juridicamente inexistente uma vez que, e após a publicação dos resultados daqueles actos eleitorais não se transformou em coligação permanente de partidos como a Lei exige e, assim, não fizeram prova no Tribunal Constitucional, da autorização expressa dos órgãos dirigentes competentes para a formalização da coligação eleitoral APU, para todos os concelhos e freguesias do País, com vista às próximas eleições autárquicas. Este recurso foi admitido e no respectivo despacho de admissão o juiz ordenou a notificação do mandatário da APU para responder, querendo, no prazo de 2 dias, o que fez apontando extensas razões sustentando a tese já exposta no respectivo acrescentando apenas que o recorrente na reclamação não invocou a falta de autorização dos órgãos do PCP e do MDP/CDE e que não podia ser agora. A notificação teve lugar em 14/11 (fls. 108 v.º) e em 19 de Novembro o juiz ordenou a subida dos autos a este Tribunal. TUDO VISTO. Quanto à questão prévia da delimitação objectiva do recurso, entende a APU que não pode conhecer-se da questão da “falta de autorização dos órgãos do PCP e do MDP/CDE”, por tal questão não ter sido objecto de reclamação. Mas não têm razão. Com efeito, o PS, na reclamação, disse expressamente que dos requisitos exigidos pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76 – entre os quais se inclui a autorização pelos órgãos competentes dos partidos – a APU “apenas cumpriu o referente ao anúncio público de que pretendia concorrer em coligação”. Assim, e independentemente da posição que devesse tomar-se no problema de saber se, nesta matéria, a reclamação é condição necessária para a interposição de recurso, tem aquela questão de considerar-se abrangida no objecto deste recurso. Em relação ao mérito da causa, segue-se a orientação perfilhada no Acórdão n.º 267/85, que se reproduz, para todos os efeitos. Questão de fundo Legalização da APU. A questão foi examinada no acórdão desta data, proferida no processo n.º 251/85. Remetendo-se para os fundamentos aí aduzidos, basta concluir, como nesse acórdão se concluiu, que a APU não tinha que requerer a sua anotação neste Tribunal para poder concorrer à eleição para os órgãos autárquicos, a realizar em 15 de Dezembro. Deliberação dos órgãos competentes dos partidos integrantes da APU de concorrerem à eleição. Nos termos até do acto de constituição da APU, deviam os órgãos competentes dos partidos que compõem esta coligação deliberar previamente concorrer à eleição de que se trata. Ora essa prova foi feito no acto de apresentação das listas, como se entendeu no referido acórdão, pelas razões aí invocadas. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Lisboa, 4 de Dezembro de 1985 Martins da Fonseca Vital Moreira António Correia Mesquita Antero Alves Monteiro Diniz Mário Afonso Mário de Brito José Manuel Cardoso da Costa (com declaração idêntica à junta ao Ac. 267/85). Messias Bento (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto aposta ao Ac. 267/85). Raul Mateus (vencido nos termos da declaração de voto junta). Luís Nunes de Almeida (vencido, pelas razões constantes da declaração de voto junta ao Ac. 267/85). José Magalhães Godinho (vencido, nos termos da declaração de voto junta ao Ac. 267/85) DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Votei no sentido de se julgar procedente o recurso do Partido Social-Democrata (PPD/PSD) e de, em consequência, se rejeitar a lista apresentada pela Aliança Povo Unido (APU) à eleição para a Assembleia de Freguesia do Lavre. Resumidamente se exporão as razões deste voto. 2. As coligações constituídas nos termos do artigo 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 595/74 podem ter fins eleitorais. Convém a propósito, e antes de mais, transcrever o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 595/74: São permitidas as coligações e frentes de partidos desde que se observem as seguintes condições: Aprovação pelos órgãos representativos competentes dos partidos; Indicação precisa do âmbito e da finalidade específica da coligação ou frente; Comunicação por escrito , para mero efeito de anotação, ao Supremo Tribunal de Justiça. As coligações e frentes para fins eleitorais regem-se pelo disposto na Lei Eleitoral. As coligações e frentes previstas no n.º 1 não constituem individualidade distinta dos partidos.” As coligações ou frentes referidas no preceito correspondem a agrupamentos de partidos e resultam de um pacto político entre eles estabelecido para a prossecução, através de esforços e acções desenvolvidos em comum, de objectivos precisos e predeterminados. Necessariamente isto implica, e salvo preceito expresso em contrário, que às coligações seja lícito em conjunto visar os mesmos fins que os partidos políticos singularmente considerados estão autorizados a prosseguir, ou seja, todos e cada um dos fins referidos no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 595/74. O artigo 12.º deste diploma, e numa perspectiva teleológica, distingue entre coligações para fins meramente eleitorais e coligações para quaisquer dos fins referidos no citado artigo 2.º (cfr. artigo 103.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15/11). Importa precisar, no entanto, que as coligações para fins meramente eleitorais não são aquelas que pretendem concorrer a um grupo de actos eleitorais prefixado ou a todo e qualquer acto eleitoral que venha a ter lugar no futuro, mas antes as que têm por alvo participação associada em uma única eleição. Estas coligações – e como resulta directamente do artigo 16.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, a lei eleitoral que neste voto interessa particularmente considerar – deixam de existir logo que for tornado público o resultado definitivo das coligações em que intervieram. São, por isso, coligações por tempo definido. As demais, que podem apontar para qualquer dos fins do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 595/74, e por conseguinte também para fins eleitorais, são coligações por tempo indefinido. Se o seu escopo for eleitoral, terão finalisticamente de visar mais de um acto eleitoral, e, por aplicação analógica das regras que regulam directamente a matéria para os partidos políticos (vide, em particular, o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 595/74, com o aditamento introduzido pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 126/75, de 13/3, e a alteração decorrente do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 195/76, de 16/3), deverão ainda adoptar denominação, sigla e símbolo próprios. Por conseguinte, e em conclusão, é consentido às coligações por tempo indefinido previstas no artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74 terem por finalidade a participação em actos eleitorais. Nenhum obstáculo legal se depara a tal entendimento, o mais conforme, aliás, com uma leitura global daquele diploma. 3. A APU, se nos termos do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74 se tivesse constituído em coligação para prosseguir também (ou só) fins eleitorais, poderia puramente nessa qualidade concorrer a actos eleitorais. Sendo as coisas assim, e na mesma lógica consequencial – com o que se passa à análise de outro ponto – observa-se que a APU, coligação constituída nos termos do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74, caso se tivesse organizado para prosseguir também (ou só) fins eleitorais, poderia concorrer, simplesmente nessa qualidade, às eleições autárquicas de 1985, sem necessidade de se reconstituir em coligação meramente eleitoral para os efeitos e nos termos do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76. Logo, porque se trataria de uma exigência descabida, não imposta expressamente pela lei e repudiada pela análise sistemática do ordenamento jurídico. De facto, que sentido teria tal formalidade que nada inovaria em relação ao statu quo pré existente? Nessa situação hipotética, já o PCP e o MDP/CDE haveriam decidido através de um pacto político participar em eleições, tal contrato teria sido inscrito e anotadas, depois de ponderada a sua inconfundabilidade, a denominação, sigla e símbolo respectivos. O entendimento adverso contrariaria a ideia de racionalidade e economia que, à partida, deve informar todo o Direito e é, por isso, de repudiar. Se todo este condicionalismo estivesse efectivamente preenchido, bastaria à APU, para apresentação de listas únicas às eleições dos órgãos do poder local em 1985, anunciar publicamente tal coligação nos quadros do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 701-B/76. Mas estarão, na verdade, preenchidas todas aquelas condições por parte da APU? Muito especialmente o pacto que lhe deu origem definia rigorosamente como seu fim, entre outros, o de uma intervenção plurieleitoral? 4. Por do pacto de constituição da APU não constar verdadeiramente a finalidade eleitoral, tinha ela de se constituir em específica coligação eleitoral para efeitos de concurso às próximas eleições autárquicas. Primeiro que tudo cabe sublinhar que o artigo 12.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 595/74, acima transcrito, exige uma indicação precisa do âmbito e da finalidade específicos da coligação. Que foi dito, neste domínio, no pacto de formação da APU? Segundo o requerimento junto a folhas 46 do processo de anotação da aliança partidária que ligou o PCP e o MDP/CDE, que havia sido aprovada pela Comissão Política do Comité Central do PCP, no uso de atribuições que lhe haviam sido conferidas pelo Comité Central, e pela Comissão Central do MDP/CDE “ a constituição de uma frente de partidos, com a finalidade de promover e dinamizar a participação das populações na resolução dos problemas das regiões, municípios e freguesias; lutar por uma política a nível nacional, regional e local, que seja conforme com os princípios da Constituição da República; e apresentar listas conjuntas em futuras eleições que se vierem a realizar se os órgãos dos partidos que compõem a referida frente de partidos assim o decidirem.” Verifica-se aqui a indicação precisa de um objectivo de participação plurieleitoral por parte da APU? A resposta, como de seguida se demonstrará, não pode deixar de ser negativa. E não o será apenas por a finalidade em causa ser condicionalmente afirmada. Na verdade, apesar de o artigo 12.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 595/74 exigir uma descrição de alta definição dos objectivos das coligações, crê-se que tal exigência não será, em princípio, incompatível com a descrição, em estilo meramente condicional, de algumas dessa finalidade. Mas já tal imposição de indicação precisa do âmbito e das finalidades da coligação não é cumprida quando, como no caso sucede, a condição é de tal ordem do seu implemento exige novos e sucessivos pactos entre os partidos, de nível em absoluto idênticos àquele que deu nascença à própria coligação. Nesta óptica, tem-se por evidente que a coligação da APU, tal como foi constituída, não tem, na realidade das coisas, finalidade eleitoral. Nem se diga que as condicionantes do pacto constitutivo se referem unicamente a cada acto eleitoral de per si, e não ao próprio objectivo em questão. É que isto equivale a separar o inseparável. Se é certo que é a participação em cada acto eleitoral que é imediatamente condicionada, não menos certo é que mediamente é a própria finalidade eleitoral, sempre dependente da realização de novos e sucessivos pactos, que é condicionada, e condicionada em tal grau que, em boa verdade, se transmuda em simples possibilidade. Não se está pois face a um objectivo prefigurado com exactidão. O rigor desta análise é confirmado ainda pelo seguinte quadro hipotético. Suponha-se que a APU a cada um dos itens expressivos das finalidades colimadas pelo pacto de constituição acrescentava similar condição. Seria legítimo dizer então que existia uma coligação? De modo nenhum, desde logo porque não podia existir frente partidária sem indicação precisa de finalidades, e nesta hipotética situação tal aliança política, sempre dependente na sua actuação conjunta de sucessivos pactos políticos, nenhum objectivo efectivo, ao cabo e ao resto, teria. Ou, por outras palavras: se para em cada momento actuarem em conjunto precisavam previamente de se coligar, era afinal, por direitas contas, porque o acordo inicial não fora nunca de coligação. Vê-se assim que a APU, embora coligação legalmente constituída nos termos do artigo 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 595/74, não mirava, entre outras metas, a meta eleitoral. Por isso, não lhe era lícito apresentar listas para concorrer às eleições autárquicas de 1985 sem que previamente se constituísse em coligação meramente eleitoral na moldura do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76. Não se trataria então de um acto repetitivo, mas de um acto novo e legalmente indispensável. 5. Aliás, tanto o PCP como o MDP/CDE, pelo menos tacitamente, assim o parecem ter entendido quando, para efeitos de anotação, apresentaram no Tribunal Constitucional, em 18/1/83, possivelmente para efeitos de concurso a eleições autárquicas intercalares, dois documentos juntos a folhas 66 e 68 do processo de anotação da APU. No primeiro deles, uma acta do Secretariado Nacional do MDP/CDE, diz-se ter sido deliberado, em 12/7/73, “ constituir uma frente de partidos com o Partido Comunista Português, que terá a denominação “aliança Povo Unido”, a sigla APU e o símbolo anexo e tendo por objectivo apresentar listas conjuntas aos órgãos do poder local nas próximas eleições que se vão realizar” (sublinhados acrescentados). No segundo documento, uma acta da Comissão Politica do Comité Central do PCP, diz-se ter sido deliberado em 12/7/83, “ em conformidade com a orientação estabelecida pelo Comité Central, constituir uma coligação eleitoral com o Movimento Democrático Português, MDP/CDE, com o objectivo de apresentar listas conjuntas às eleições para os órgãos do poder local. “A referida coligação usará a denominação de ‘Aliança Povo Unido’, a sigla APU e o símbolo anexo, o qual foi exibido e aprovado na referida reunião” (sublinhados aditados). A APU, apesar de beneficiar do estatuto de coligação enquadrável no artigo 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 595/74, não teve nessa altura por despiciendo solicitar ao Tribunal Constitucional a anotação de uma segunda coligação ad hoc constituída para fins meramente eleitorais, o que leva a pensar que então a teve por necessária. Em conclusão final: por não haver agora procedido atempadamente à anotação de similar coligação, a APU ficou legalmente impedida de apresentar listas para as próximas eleições autárquicas e, na hipótese contemplada no processo para as eleições em causa. 6. Permitir-se que a APU, com a simples prova de que os órgãos competentes do PCP e MDP/CDE o haviam autorizado, apresentasse as suas candidaturas às eleições autárquicas quiçá no último dia do prazo, equivale a subverter a função de garantia que neste caso cabe ao registo partidário do Tribunal Constitucional. E, antes de finalizar, não se quer deixar de fazer uma breve crítica, em termos directos, à solução que obteve vencimento: a de que bastava à APU, além de se anunciar publicamente, provar nos tribunais de comarca, em cada processo de apresentação de candidaturas, que tinha sido autorizada pelos órgãos competentes dos respectivos partidos a sua participação nas eleições autárquicas de 1985. Com este entendimento, e no que se refere ao segundo requisito (o da prova da autorização), destruiu-se o equilíbrio lógico do processo eleitoral autárquico tal como o Decreto-Lei n.º 701-B/76 o delineia. De facto, do exame analítico dos artigos 16.º, 16-A e 17.º deste último diploma e 9.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, decorre nomeadamente: Que certos factos referentes a partidos políticos, coligações ou frentes de partidos devem obrigatoriamente ser levados a registo público existente no Tribunal Constitucional e nele anotados; Que a anotação das coligações de partidos com fins meramente eleitorais, que pretendam concorrer a uma eleição autárquica, tem de verificar-se até ao 70.º dia anterior à realização da eleição; Que, por analogia, as coligações constituídas nos termos do artigo 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 595/74 e que visem, entre outros fins, a participação nesse acto eleitoral, têm igualmente de providenciar pela sua anotação em igual prazo. O Decreto-Lei n.º 701-B/76, com a exigência de anotação das coligações de uma e outra espécie dentro desse prazo, pretende proporcionar aos consulentes do registo partidário uma certeza: que a definição do universo das coligações que por anotação aí ingressaram, e com direito a participar em eleições autárquicas, já não pode sofrer aditamentos nos últimos quinze dias do prazo de apresentação de candidaturas. Isto permitirá aos demais concorrentes a elaboração nesse período, da sua estratégia eleitoral. O que transgride abertamente este esquema legal é consentir-se que a APU, que como coligação organizada nos quadros do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74 não visava participar nas eleições autárquicas de 1985, pudesse, porventura no último dia do prazo de apresentação de candidaturas, ladear aquela garantia do registo partidário, e apresentar-se de surpresa a concorrer onde bem lhe apetecesse, invocando então, e para o efeito, a simples autorização dos órgãos partidários competentes. Isto, a meu ver, é de todo em todo inaceitável. Raul Mateus