0329/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O interesse em agir, que consiste na necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir o processo, é exigível para a interposição e prosseguimento do recurso contencioso.

II- A falta de interesse em agir superveniente tem como consequência a rejeição do recurso contencioso (equivalente, em processo civil, à absolvição da instância).

III- No recurso contencioso, a apreciação da existência de interesse em agir, consubstanciada na utilidade desse processo, não pode ser dissociada das possibilidades legais que este meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer, designadamente, em primeira linha, a anulação ou declaração de nulidade ou inexistência do acto impugnado e a subsequente reconstituição da situação que existiria se ele não tivesse sido praticado e, subsidiariamente, caso essa reconstituição não seja viável, a atribuição de uma indemnização ao recorrente (arts 173.º, 177.º, n.º 3, e 178.º do CPTA).

IV- Não pode justificar o prosseguimento do processo de recurso contencioso o hipotético interesse do recorrente em ver efectuada a prova de factos que estão a ser apreciados numa acção cível em que é parte.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., LDA, interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Lisboa de 22-12-95, proferido por delegação de competência do Senhor Presidente da mesma Câmara Municipal, que homologou o auto de vistoria da Comissão Permanente de Vistorias, de 18-12-1995 e respectivas conclusões.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que sucedeu na competência daquele Tribunal, julgou procedente o recurso e anulou o acto recorrido.

Inconformada, a Autoridade Recorrida interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. Salvo o devido respeito, falece a argumentação expendida na douta decisão, pelo Mmº Juiz “a quo”, nos termos da qual, fazendo apelo ao artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo, determinou a anulação do acto recorrido, com base, quer na insuficiência da fundamentação do acto posto em crise, quer na existência de erro quanto aos pressupostos de facto.

2. Com efeito, inexiste insuficiência, quer de facto quer de direito, salientando-se que a fundamentação de direito é suficiente, quando a decisão administrativa indica como fundamento para a intimação designadamente, o art.º 10º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, bem como as disposições legais referidas, quer no auto de vistoria, quer na notificação, porque a indicação dada permite, nas circunstâncias do caso, à destinatária concreta, tal como permitia a um destinatário médio no seu lugar, saber a norma concreta que se tinha em vista aplicar e que até vem atacada com fundamento (inverificado) em não prever os pressupostos materiais da actuação.

3. Por seu turno, inexiste também o vício de violação de lei, resultante de erro nos pressupostos de facto, porquanto, como foi referido pela entidade recorrida, o acto prolatado teve presente o estado efectivo do imóvel, decorrendo do auto de vistoria, que este é recuperável, não cabendo fazer apelo a uma pretensa onerosidade do preconizado, nem tão pouco a elementos posteriormente juntos ao processo, dado que o interesse público, impõe uma actuação célere no caso de risco eminente de ruína, circunstância que determinou a intimação da então Recorrente para a realização das obras elencadas no auto de vistoria.

4. Por último, cumpre salientar que, prolatando o acto posto em crise, a entidade recorrida actuou, dentro do quadro normativo em que a Administração se move neste domínio, no âmbito do qual, impera uma reserva da administração, não no sentido de que está isenta de controle jurisdicional, mas que em certas áreas “os juízos e as valorizações meta-jurídicas” (situadas, pois, na esfera do mérito), empreendidos pelos órgãos de Administração não podem ser substituídos pelo tribunal.

Termos em que,

e com o douto suprimento de V.Exas, se requer a revogação da douta sentença recorrida, com todos os efeitos legais, assim se fazendo a costumada Justiça.

A Recorrente contenciosa contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1. O despacho de 22/12/1995 do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa que homologou o auto de vistoria de 18/12/95 é ilegal;

2. A fundamentação do despacho é em si mesma contraditória com a realidade dos factos, além de manifestamente insuficiente, o que assimila a um acto infundamentado (artº 125º nº 2 do CPA).

3. Acresce que o despacho impugnado sofre do vício de violação da lei, por erro sobre os pressupostos de facto em que assenta, conducente à anulabilidade do acto (artº 135 do C.P.A.)

4. A administração não pode estar isenta de controle jurisdicional, mesmo apelando à reserva da administração, sob pena de acabar por ser Juiz em causa própria.

5. A douta sentença proferida, não viola qualquer preceito legal.

Termos em que,

e com o douto suprimento de V. Exas., se deve manter a douta sentença proferida, improcedendo totalmente o presente recurso e assim será feita Justiça!

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Resulta dos documentos juntos com as contra-alegações da recorrida que o imóvel objecto da intimação para a execução de obras necessárias de reparação, consolidação e reconstrução, designadamente, de acordo com as conclusões do auto de vistoria da Comissão Permanente de Vistorias, de 18/12/95, que o acto impugnado contenciosamente homologou (cfr fls. 13/14), foi objecto de posterior acto de intimação para execução de obras de demolição do edifício com contenção de fachada (cfr fls. 157/158), na sequência de a Administração ter assumido o entendimento “de não existir interesse público na continuação do procedimento" para beneficiação geral do mesmo imóvel (cfr fls. 156).

Podendo suscitar-se agora a questão da superveniente inutilidade do presente recurso jurisdicional, promovo se convide o recorrente a esclarecer o que a esse respeito tiver por conveniente.

As partes foram ouvidas sobre a questão suscitada pelo Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público.

A Recorrente Contenciosa defendeu a utilidade do recurso por estar pendente uma acção cível em que é ré e em que são objecto de prova factos que estão em discussão no presente recurso contencioso, designadamente, se a Comissão Permanente de Vistoria que deu o prédio como recuperável partiu da afirmação falsa de que se tratava do edifício mais profundo do quarteirão, se a recuperação do prédio implicaria a execução de novas fundações e se isso implicaria um custo de dezenas de milhares de contos.

A Autoridade Recorrida pronunciou-se também no sentido da utilidade do presente recurso contencioso, «para evitar, desde já que, com uma eventual decisão desfavorável sobre a sua actuação a Administração possa vir a ser responsabilizada noutra sede».

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1- Pela inscrição nº 41460, de 15.01.91, na 8ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, foi inscrita a aquisição, a favor da sociedade, ora recorrente, do prédio sito na Rua ..., em Lisboa.

2- Em 17 de Dezembro de 1995 a fachada posterior do referido prédio aluiu, arrastando na sua queda as varandas, a escada metálica exterior e parte da construção, na profundidade de uma divisão.

3- Em 18.12.95, após deslocação ao local, a Comissão Permanente de Vistorias, da CML, elaborou o respectivo Auto de Vistoria, do qual consta:

«...

Em conclusão, o edifício apesar de ter aluído parte da zona posterior ainda é recuperável dado que possuía uma empena profunda /é o edifício mais profundo deste quarteirão) restando portanto agora área disponível idêntica à dos edifícios contíguos.

Em face do exposto e do que foi dado observar, a Comissão emite o seguinte parecer:

1º – deverá ser levada a efeito a execução das obras necessárias de reparação, consolidação e reconstrução no edifício em causa, a fim de serem eliminadas as más condições de segurança (entre elas contra o risco de incêndio) e de salubridade originadas pelas acima citadas anomalias.

2º – Enquanto não forem realizadas as necessárias obras de reparação e de consolidação, deverá determinar-se o despejo temporário de pessoas e bens das habitações do 1º, 4º e 6º andares, sem prejuízo da sua reocupação uma vez dadas por concluídas as necessárias obras de reconstrução.

3º – Deverá interditar-se ao uso as varandas, o terraço do 1º andar e o logradouro do rés-do-chão do edifício contíguo, com o n º 56, esta interdição deverá manter-se até à demolição de parte do 6º andar e da empena lateral direita do edifício em causa (n º 58).

4º – Deverá determinar-se a demolição de todos os elementos que se encontram em risco de aluírem nomeadamente a empena lateral direita, a zona tardoz do 6º andar e da cobertura e deverá apear-se a escada de salvação, as caixilharias dos vãos da frente da habitação do 6º andar e quaisquer outros elementos que se encontrem em situação instável.

......» (doc. fls. 13 e 14, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

4- No Auto de Vistoria foi aposto o seguinte despacho:

“HOMOLOGO

Por delegação

Despacho nº57/P/94-LìM nº16798 de 94/01/19

Em 22/12/95

O vereador

(assinatura)” (doc. a fls. 13 e 14).

5- Em 07 de Fevereiro de 1996 foi elaborado Parecer sobre o edifício da Rua ..., em Lisboa, pelo Eng.º Civil ..., Especialista em Estruturas, Investigador-Coordenador do LNEC, terminando com as seguintes Conclusões e recomendações:

«...

8- Conclusões e recomendações

A análise efectuada com base na informação disponível permite enunciar as seguintes conclusões:

a) O edifício encontra-se arruinado em mais de um terço da sua área construída e inclui na zona que colapsou todas as cozinhas e instalações sanitárias das habitações.

b) As causas da ruína são complexas e envolvem uma deficiente concepção e execução original, a acção da humidade nas coberturas, nas paredes, nas estruturas de madeira e nas fundações, e ainda uma deficiente manutenção do edifício.

c) Uma intervenção a realizar no edifício exige, em termos do cumprimento da regulamentação de segurança em vigor e da satisfação das regras deontológicas da engenharia, o reforço das suas fundações, uma nova organização dos fogos, o reforço da estrutura actual para as cargas verticais e para a acção dos sismos e, bem assim, a adopção de soluções estruturais com bom comportamento à acção do fogo.

d) Uma intervenção como a que se refere atrás iria conduzir à quase completa reconstrução do edifício o que não tem viabilidade técnico-económica.

...... ” (doc. fls. 17 a 32, cujo teor aqui se dá por reproduzido).

6- Em Fevereiro de 1996 o aspecto do prédio e a sua posição relativa aos demais prédios do quarteirão é a que se observa das fotografias juntas a fls. 21 a 26, para as quais se remete (fazendo parte do doc. nº 3).

7- Em reunião de 08 de Fevereiro de 1995 a Câmara Municipal de Lisboa deliberou aprovar os despachos de intimação para obras nos edifícios particulares em mau estado, entre eles o prédio em causa nos autos: Edifício da Av. ... (doc. fls.56 e 57).

8- Com data de 09 de Fevereiro de 1996, a Recorrente dirigiu à CML carta que consta de fls. 58 (cujo teor aqui se dá por reproduzido), aí se lendo, nomeadamente:

“... foi ordenada a demolição da empena lateral direita do edifício situado no nº... do prédio da Av. ... empena essa que entretanto já ruiu parcialmente.

... impõe-se para a realização da obra o despejo imediato do arrendatário da Loja situada no r/c

...sem o qual não pode dar cumprimento ao ordenado. ”

Por resultar dos documentos juntos com as contra-alegações da Recorrente Contenciosa e das posições assumidas pelas partes ao pronunciarem-se sobre o douto parecer do Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, adita-se a seguinte matéria de facto, com interesse para a apreciação da questão da inutilidade superveniente da lide:

9- Na sequência de uma vistoria ao imóvel sito na Avenida ..., realizada em 9-1-2004 foi decidido pela Câmara Municipal de Lisboa ordenar a demolição do referido imóvel, com contenção da fachada (documento de fls. 157-158);

10- Posteriormente todo o imóvel foi demolido.

3- Cabe apreciar, antes de mais, a questão da inutilidade superveniente da lide, suscitada pelo Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público.

O art. 287.º, alínea e), do CPC estabelece que a instância se extingue por inutilidade superveniente da lide.

Esta causa de extinção da instância tem a ver com o interesse em agir ou interesse processual, que constitui um pressuposto processual ( ( ) Neste sentido. ANSELMO DE CASTRO, Direito Processual Civil Declaratório, volume II, páginas 253-254. ) ou condição da acção. ( ( ) Neste sentido, MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, páginas 82-83. )

No contencioso administrativo anterior à reforma de 2002, o interesse em agir, no que concerne ao recorrente contencioso, tem suporte explícito nos arts. 46.º, n.º 1, do RSTA e 821.º, n.º 2, do Código Administrativo, que exigem para a interposição de recursos contenciosos a titularidade de «interesse directo, pessoal e legítimo» no provimento do recurso, com a anulação ou declaração de nulidade ou inexistência do acto administrativo impugnado. ( ( ) A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo não é unânime quanto à autonomia do interesse em agir, em relação ao pressuposto processual «legitimidade», mas mesmo os acórdãos em que é defendida a integração do interesse em agir no conceito de legitimidade, chegam à conclusão, idêntica a nível de efeitos práticos, de que não haverá legitimidade quando faltar tal interesse, o que tem como consequência a rejeição do recurso contencioso.

Nesta linha, podem ver-se os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 8-2-1989, recurso n.º 24504, AP-DR de 14-11-94, 944;

- de 12-4-1994, recurso n.º 33170, AP-DR de 31-12-96, 2490;

- de 8-11-1994, recurso n.º 30769, AP-DR de 18-4-97, 7688;

- de 22-11-1994, recurso n.º 31929, AP-DR de 18-4-97, 8225; e

- de 17-4-1997, recurso n.º 39847, BMJ n.º 466, 284 e AP-DR de 23-3-2001, 2812. )

O interesse em agir «consiste na necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir a acção». ( ( ) ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA, e SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 1.ª edição, página 170. ) Isto é, esse interesse tem de existir no momento em que o processo se inicia, mas tem de manter-se ao longo dele, justificando a sua falta a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide. ( ( ) ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA, e SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 1.ª edição, página 179. )

Este requisito da utilização do processo justifica-se primacialmente pelo interesse público em optimizar a actividade dos tribunais, reservando-a aos casos em que há necessidade de tutela judiciária. ( ( )MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, página 82, e ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA, e SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 1.ª edição, páginas 172-173. )

O interesse em agir é um interesse de natureza processual, de natureza secundária e instrumental em relação ao interesse substancial primário, existindo apenas para protecção deste interesse substancial.

Em relação ao demandado no processo, o interesse em agir é reconhecido como corolário do interesse do demandante, pois tem interesse idêntico ao dele de obter uma decisão em sentido contrário.

É por essa razão que, no art. 296.º, n.º 1, do CPC, se faz depender de aceitação do réu a desistência da instância, quando requerida depois do oferecimento da contestação.

4- No contencioso administrativo, a apreciação da existência de interesse em agir e da consequente utilidade da lide, como utilidade do processo de recurso contencioso, não pode ser dissociada das possibilidades legais que este meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer.

Os efeitos úteis para cuja obtenção o processo de recurso contencioso ( ( ) Instaurado antes de 1-1-2004, data da entrada em vigor do CPTA, nos termos do art. 7.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro. ) e a subsequente execução de julgado ( ( )Esta, agora, regulada pelo CPTA, em face do preceituado no art. 5.º, n.º 4, daquela Lei n.º 15/2002. ) são os meios processuais adequados são, em primeira linha, a anulação ou declaração de nulidade ou inexistência do acto impugnado e a subsequente reconstituição da situação que existiria se ele não tivesse sido praticado (art. 173.º do CPTA); e, subsidiariamente, caso essa reconstituição não seja viável, o processo de recurso contencioso, complementado pelo processo de execução de julgado, pode proporcionar a atribuição de uma indemnização ao recorrente, nos termos dos arts. 177.º, n.º 3, e 178.º do mesmo Código.

No caso em apreço, a Recorrente não pretende já alcançar qualquer destes objectivos.

Na verdade, com o recurso contencioso e a pedida anulação do acto recorrido a Recorrente Contenciosa pretendia não ser obrigada a efectuar obras de beneficiação do imóvel, pois pretendia demoli-lo.

Presentemente, esse imóvel está já demolido, pelo que está já satisfeita a pretensão da Recorrente e está definitivamente afastada a possibilidade de lhe ser imposta a realização de obra de beneficiação, pois estas pressupunham que o imóvel existisse.

Por outro lado, estando a demolição consumada e não tendo sido realizadas obras de beneficiação, na sequência de eventual anulação do acto impugnado nada havia a realizar, a nível a reconstituição natural da situação que existiria se o acto hipoteticamente ilegal não tivesse sido praticado. Aliás, a própria Recorrente contenciosa acaba por reconhecer isso, ao afirmar que a única utilidade que vislumbra é obter uma decisão que contribua para a prova a produzir numa acção cível. Já não pretende a anulação do acto, que inicialmente pediu, nem refere existirem quaisquer efeitos produzidos pelo acto impugnado que pretenda ver destruídos, designadamente quaisquer danos a indemnizar.

Porém, para existir o interesse em agir necessário para a manutenção de um processo judicial, não basta qualquer interesse subjectivo, sendo imprescindível uma «necessidade justificada, razoável, fundada de lançar mão do processo ou fazer prosseguir a acção» ( ( ) ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA, e SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 1.ª edição, página 171. ), que, no recurso contencioso, tem de estar conexionada com os objectivos para que está vocacionado esse meio processual e a subsequente execução de julgado.

O interesse em ver apreciadas questões e dirimido um litígio no foro administrativo, com o único objectivo de obter efeitos cíveis, não está abrangido no círculo de interesses que o recurso contencioso visa assegurar, o que só por si, afasta a possibilidade de prosseguimento do presente processo exclusivamente para permitir à Recorrente Contenciosa atingir aquele objectivo.

De qualquer modo, o interesse invocado pela Recorrente Contenciosa apenas poderia ser considerado justificado, razoável e fundado se estivesse em causa apreciar qualquer questão para cuja apreciação os tribunais administrativos estivessem especialmente vocacionados e se a decisão a proferir no processo administrativo tivesse, à face do regime legal aplicável, qualquer relevância, na acção cível.

Ora, isso não sucede, no caso em apreço.

Na verdade, por um lado, saber se a Comissão Permanente de Vistoria que deu o prédio como recuperável partiu da afirmação falsa de que se tratava do edifício mais profundo do quarteirão, se a recuperação do prédio implicaria a execução de novas fundações e se isso implicaria um custo de dezenas de milhares de contos são meras questões de facto, que não têm qualquer particularidade que torne os tribunais administrativos mais adequados que os tribunais judiciais para a sua apreciação. Por isso, não há qualquer razão que possa justificar que a prova de tais factos, relevantes para a acção cível, não seja feita no próprio processo para que ela releva e onde deverá ser produzida.

Por outro lado, nem sequer se pode aventar que o eventual êxito probatório que a Recorrente Contenciosa obtivesse no presente processo a colocasse numa situação de vantagem na referida acção cível. Na verdade, segundo se depreende do documento n.º 1 junto a fls., 178-195, são autores na referida acção cível «... e outros», arrendatários do 1.º andar do prédio referido nos autos, e é ré a Recorrente Contenciosa no presente processo, pelo que o que quer que se decida neste recurso contencioso não produzirá quaisquer efeitos em relação a esses autores, que não têm no presente processo qualquer intervenção, em face dos limites subjectivos do caso julgado, delineados pelos arts. 671.º, 497.º, n.º 1, e 498.º, n.ºs 1 e 2, do CPC.

Assim, não havendo suporte jurídico para a alegada «especial relevância» da decisão de mérito do presente recurso contencioso para a prova daquela matéria de facto, tem de concluir-se que não há, no presente momento, interesse em agir por parte da Recorrente Contenciosa.

5- Mas, como se referiu, há que apreciar se se pode reconhecer interesse processual àquele que se encontra no lado passivo da relação jurídica processual, no caso a Autoridade Recorrida.

No caso em apreço, o interesse que a Autoridade Recorrida refere existir na apreciação do presente recurso contencioso é o de ver apreciada a legalidade da sua actuação «para evitar, desde já que, com uma eventual decisão desfavorável sobre a mesma actuação, a Administração possa vir a ser responsabilizada noutra sede».

Porém, se a instância se extinguir por inutilidade superveniente da lide, o processo terminará com uma decisão de rejeição do recurso contencioso (arts. 46.º, n.º 1.º, e 59.º do RSTA) equivalente à absolvição da instância no processo civil ( ( ) Neste sentido, pode ver-se o acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 17-12-1992, recurso n.º 26200, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º422, página 185. ), ficando sem efeito o decidido pela 1.ª instância.

Sendo assim, se a instância se extinguir é certo e seguro que não será proferida «uma eventual decisão desfavorável» à Autoridade Recorrida. Se o processo prosseguir, isso sim, é que pode vir a ser proferida «uma eventual decisão desfavorável» que hipoteticamente poderia servir de suporte a responsabilização da Administração.

Por isso, uma decisão de absolvição da instância ou de rejeição do recurso contencioso dá satisfação àquele interesse, único que a Autoridade Recorrida invoca, e, nestas condições, não pode ser reconhecida à Autoridade Recorrida um interesse justificado, razoável e fundado no prosseguimento do presente recurso.

Conclui-se assim, que ocorre falta de interesse em agir, o que justifica que se implica inutilidade superveniente da lide, e justifica a rejeição do recurso contencioso.

Termos em que acordam em revogar a decisão recorrida e em rejeitar o recurso contencioso.

Sem custas, por a inutilidade superveniente da lide não se imputável à Recorrente Contenciosa e a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 3 de Julho de 2007. Jorge de Sousa (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José – Concordo com a conclusão de revogar a decisão recorrida, mas com fundamento na inutilidade superveniente por perda de interesse em agir que se projecta na (in) subsistência da relação processual que sustentou a prolação da sentença.