764/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 764/2021 Processo n.º 953/2021 Plenário Relator: Conselheiro José João Abrantes Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional . I – A Causa No âmbito do processo eleitoral em curso, os Vereadores da CDU da Câmara Municipal de Almada apresentaram duas denúncias, em 10/08/2021 e 18/08/2021, perante a Comissão Nacional de Eleições (CNE) relativas à produção de publicidade institucional pela Câmara Municipal de Almada, que se materializa na afixação de cartazes na via pública, na publicação de diversas mensagens na página institucional do Município de Almada na rede social Facebook e na divulgação, por via eletrónica, da publicação denominada Revista Almada ( cfr. fls. 19 a 20 e 64 a 77). A Câmara Municipal de Almada foi ouvida e pronunciou-se no sentido do arquivamento do processo, com respeito às duas denúncias apresentadas, com os fundamentos que constam das respostas a fls. 43 e 93, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Apreciando as denúncias, a CNE, em reunião plenária de 16/09/2021, deliberou: ( i ) remeter o processo ao Ministério Público, por existirem indícios de violação do dever de neutralidade previsto e punido pelo artigo 17.° da LEOAL; (ii) notificar a Presidente da Câmara Municipal de Almada, no uso dos poderes conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.° da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, para, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pela alínea b) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal, no prazo de 24 horas, mandar retirar ou ocultar os outdoors e, bem assim, as publicações da página da Câmara Municipal no Facebook, objeto de queixa no âmbito dos presentes processos ; e (iii) advertir a Presidente da Câmara Municipal de Almada que, no decurso do presente período eleitoral e até à realização do ato eleitoral, se abstenha de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida. Tal deliberação assentou no teor da Informação n.º l-CNE/2021/254, que consta em anexo à respetiva ata (cfr. fls. 45 e 46) – e que se tem por integralmente reproduzido nos autos – em particular, nos seguintes fundamentos (cfr. fls. certidão emitida pela CNE e remetida a todos os intervenientes a fls. 15 a 17): “[…] No âmbito do processo eleitoral em curso, vêm os Vereadores da CDU de Almada apresentar perante esta Comissão, duas denúncias contra a Câmara Municipal de Almada que, alegadamente, "... insiste em produzir publicidade institucional..." que reputam ilegal, em período eleitoral. Mais referem que, no passado mês de julho apresentaram já participações a esta Comissão, com igual fundamento, no âmbito das quais, instruídos os respetivos processos, foi dada razão às suas alegações. As participações vêm ilustradas com imagens de outdoors, prints de vários posts publicados na página institucional do Município no Facebook e, ainda, da Revista Almada consubstanciando, todos, mensagens da Câmara Municipal de Almada. Através das imagens dos outdoors são veiculadas, entre outras, as seguintes mensagens; "Construção - 1.ª Escola Secundária Charneca da Caparica - Mais investimento, Melhor Ensino"; "Requalificação - Troço Final IC20, Costa da Caparica - Mais investimento, Melhores Acessos"; "Requalificação - Parque Urbano de Vila Nova, Caparica - Mais Investimento, Melhores Espaços Verdes"; "Almada Próxima, Plano Almada Solidária"; "Almada Destino Natural dos Petiscos". Dos posts na Facebook resultam mensagens relativas a: Abertura das candidaturas ao "Programa Dinamizar Mais", destinado a apoiar a recuperação económica dos empresários e comerciantes do concelho de Almada, na sequência do impacto provocado pela Pandemia do Covid-19 e, especialmente dirigido ao comércio local, à restauração, a operadores económicos com contabilidade simplificada e, parques de diversão ou temáticos; Em 29 de julho, informação relativa a Unidade móvel, estacionada junto ao Museu de Almada, destinada a rastreio de cancro de mama, no âmbito de uma parceria coma Liga Portuguesa Contra o Cancro; Em 2 de agosto, anúncio de que a Câmara Municipal de Almada irá continuar a promover o Programa Pasta Escolar, que consiste em apoio destinado a estudantes, abrangidos pela ação social escolar, nos escalões A e B, do 1.° ao 6.° ano de escolaridade do Ensino Básico da rede pública do concelho: Em 6 de Agosto, anúncio de que está a decorrer a empreitada de remoção das coberturas de amianto em várias escolas do concelho de Almada, que ascende a quase 5 milhões de euros, envolve 15 escolas, abrangendo cerca de 14 mil estudantes; Em 7 de agosto, inauguração de quatro conjuntos de chuveiros disponibilizados pela Câmara Municipal de Almada (CMA) e pelos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento (SMAS) de Almada; Em 7 de agosto, divulgação de uma Campanha de Verão de dádiva de sangue, iniciativa promovida pela Federação Portuguesa e Dadores Benévolos de Sangue, e organizada pelo Grupo Benévolo de Dadores de Sangue da Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários de Cacilhas, com o apoio da Câmara Municipal de Almada; Em 9 de agosto, o anúncio de que está a decorrer, na Fonte da Telha, o Exercício PRAIALM'21, que consiste na realização de um teste ao dispositivo integrado do Programa Praia Protegida à escala real com meios no terreno, planeado e organizado pelo Serviço Municipal de Proteção Civil, em articulação com a Autoridade Marítima Local/Capitania do Porto de Lisboa. Finalmente, da revista Almada, extensa publicação com cerca de 31 páginas, dedicada a temas de CULTURA / TERRITÓRIO / DESPORTO / PESSOAS, podemos verificar a disponibilização de artigos relativos a: Realização de obras de acessibilidade em casas de munícipes carenciados; Disponibilização de um local de acolhimento para sem-abrigo; Jornadas de Trabalho sobre o Aproveitamento Alimentar - Pensar em Soluções de Futuro para Alcançar uma Sociedade Mais Equilibrada, Ambientalmente Sustentável e Mais Equitativa; Concurso de Jovens Talentos; CMA cria Programa Qualificar Associações - dirigido a todas as entidades almadenses e tem como objetivo apoiar as associações do concelho, promover a inserção de jovens no mercado de trabalho, bem como fomentar a reconversão profissional de desempregados. Interessa salientar que, a pedido de parecer da Câmara Municipal de Almada, a Comissão, na reunião plenária de 17 de agosto p.p., deliberou, com referência à edição em causa "Revista Almada", que "o informação que se pretende transmitir não reveste nenhum caráter de necessidade e urgência para a população." 3. Notificada para se pronunciar sobre o teor das participações ora formuladas, a Presidente da Câmara Municipal de Almada veio, em síntese, dizer o seguinte: a) Que não se trata "... da divulgação de ações que visem publicitar quaisquer atos, programas, obras ou serviços, e que visem exaltar as funções, atividades ou atuação de qualquer titular de cargo ou de órgão autárquico, sendo esta última premissa a que efetivamente o legislador pretende proteger e que enferma a ratio da norma citada...."; Que as ações objeto de participação se inserem "... no habitual e regular cumprimento dos planos de atividades municipais anuais aprovados pelos competentes órgãos autárquicos, em matéria de comunicação institucional (...) as quais não assentam numa perspectiva de promoção daquelas atividades e/ou dos seus órgãos autárquicos, tendo outrossim, como desideratos maiores, primeiramente, assegurar a adequada e generalizada transmissão de conteúdos meramente informativos...". Tendo presente o enquadramento legal que consta da Informação n.º I-CNE/2021/254, cujo teor ora se dá aqui por integralmente reproduzido, resulta evidente que os conteúdos veiculados pelo Município de Almada, através dos outdoors e dos posts na sua página institucional no Facebook consubstanciam, maioritariamente, conteúdos de verdadeira publicidade institucional proibida em período eleitoral. De facto, só não integram esse conceito os posts relativos ao anúncio do rastreio do cancro da mama e à dádiva benévola de sangue. Afastados da presente análise os dois posts referidos , verifica-se que, através de todos os demais conteúdos, a Câmara Municipal de Almada, veicula mensagens de que resulta uma clara promoção do trabalho já efetuado pela Presidente da Câmara e, do que ela se propõe levar a cabo no futuro mandato, a cujo exercício se recandidata, mensagens que revelam natureza de verdadeira publicidade institucional, por serem aptas a induzir nos destinatários um estado de espírito de receptividade e adesão à lista de candidatura da força política que representa, extravasando o caráter puramente informativo, e o contexto de imprescindibilidade à sua fruição pelos cidadãos ou à concretização das suas atribuições, numa situação de grave e urgente necessidade. Na verdade, como a Presidente da Câmara de Almada bem sabe, e não pode ignorar, tem entendido, também, a jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria, que a partir da data de publicação do decreto que marca a eleição, apenas é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições, numa situação de grave e urgente necessidade pública, o que não ocorre no caso vertente. Em geral, encontram-se proibidos todos os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público, que nomeadamente contenham slogans, mensagens elogiosas ou encómios à ação do emitente ou, mesmo não contendo mensagens elogiosas ou de encómio, não revistam gravidade ou urgência. Tal proibição, conjugada com a sujeição aos especiais deveres de neutralidade e imparcialidade, visa impedir que as entidades públicas, através dos meios que estão ao seu dispor, deles façam uso a favor de determinada candidatura em detrimento das demais, introduzindo-se aqui um fator de desequilíbrio entre elas em clara violação do princípio da igualdade de oportunidades das candidaturas. Neste sentido o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 586/2017 quando, a propósito desta matéria, afirma que tal"... garantia de igualdade demanda que os titulares de entidades públicas, mormente os que se pretendam recandidatar, não possam, por via do exercício dessas funções, afetar os recursos e estruturas da instituição à prossecução dos interesses da campanha em curso ....". "Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113°, n.° 3, al b), da Constituição), as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente." (Cfr. Acórdão TC n.° 545/2017). Mostram-se assim, claramente, violados os deveres de neutralidade e imparcialidade a que a Presidente da Câmara Municipal de Almada está sujeita durante o período eleitoral, uma vez que, estando em pleno exercício do seu cargo autárquico não se absteve de promover o trabalho realizado no mandato que agora finda e o que se propõe realizar no próximo mandato e a proibição de publicidade institucional uma vez que , para o efeito utilizou meios institucionais da Autarquia a que preside - outdoors e página institucional no Facebook -, num contexto em que não pode resultar demonstrada "a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo", única circunstância que poderia justificar a licitude da sua conduta. A violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade e da proibição de publicidade institucional em período eleitoral são cominadas, respetivamente, com pena de prisão até 2 anos e multa até 240 dias (LEOAL, artigo 172.°) e, coima de €15 000 a € 75 000 (Lei n.° 72- A/2015, artigo 12.°, n.° 1) Existindo evidência de os mesmos factos constituírem simultaneamente crime e contraordenação (concurso de infrações), devem ser apreciados a título de crime, nos termos previstos no artigo 20.° do Regime Geral das Contraordenações. […]”. 1.3. Desta deliberação recorreu a Presidente da Câmara Municipal de Almada para o Tribunal Constitucional, invocando diversos vícios formais da Deliberação da CNE e insurgindo-se quanto à qualificação como publicidade institucional dos cartazes outdoors visados naquela decisão, nos termos e com os fundamentos que constam das alegações de recurso a fls. 5 a 14, que aqui se dão por integralmente reproduzidas. Os argumentos esgrimidos pela Recorrente são reconduzíveis aos seguintes feixes temáticos: (i) Do vício de preterição do direito à pronúncia, ou audiência prévia, uma vez que a CNE fez tábua rasa do argumentário avançado pela Recorrente , nas respostas que ofereceu aquando da pronúncia sobre as denúncias apresentadas e que estão na base da Deliberação recorrida ( cfr. artigos 10.º a 24.º das alegações de recurso); (ii) Da notificação incompleta da Deliberação recorrida, em virtude de não ter sido acompanhada da ata de reunião da CNE, no âmbito da qual tal deliberação foi tomada ( cfr. artigos 25.º a 32.º das alegações de recurso); (iii) Do vício da falta de fundamentação da Deliberação, alegando a falta de indicação e especificação dos outdoors objeto da decisão ( cfr. artigos 40.º a 47.º das alegações de recurso); e (iv) Do vício de violação de lei, com respeito aos outdoors objeto de Deliberação, que a Recorrente reputa não se subsumirem no escopo do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23/07, na medida em que a sua afixação “não visou promover iniciativas, atividades ou a imagem do Município de Almada e dos seus órgãos e titulares” , não se pretendendo com a mesma “induzir um estado de espírito de recetividade e adesão à imagem veiculada e de consequente memorização da ligação ao Município de Almada” ( cfr. artigos 33.º a 39.º da alegações de recurso). Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação Importa proceder à fixação dos factos relevantes para, de seguida, interpretar o direito aplicável. Fundamentos de facto Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos, documentalmente comprovados e reconhecidos pela Recorrente : i) Pelo Decreto n.º 18-A/2021, de 7 de julho, publicado no Diário da República n.º 130, 1.ª série, de 07/07/2021, foi marcada a realização das eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais para o dia 26/09/2021. Em data não concretamente apurada, o Município de Almada fez colocar cinco cartazes tipo outdoor , na via pública desse município, que reproduzem imagens de diferentes infraestruturas e com as seguintes menções: “Construção - 1.ª Escola Secundária, Charneca da Caparica - Mais Investimento Melhor Ensino” ( cfr. fls. 65); “Requalificação – Troço Final IC20, Costa da Caparica - Mais Investimentos, Melhores acessos” ( cfr. fls. 66); “Requalificação - Parque Urbano de Vila Nova, Caparica – Mais Investimento, Melhores Espaços Verdes” ( cfr. fls. 67); “Almada Próxima – Plano Almada Solidária – Linha de Apoio (N.º Gratuito) 800 10 20 40” ( cfr. fls. 69); “Almada Destino Natural Dos Petiscos – Já conhece as nossas “Tascas”?” ( cfr. fls. 70). Dos cartazes descritos no ponto anterior consta o logótipo do município ( “CMA/Câmara Municipal de Almada”) e a referência ao sítio da internet da Câmara Municipal de Almada ( www.cm-almada.pt ); Os aludidos cartazes permanecem visíveis na via pública, pelo menos, desde da data referida em i) até ao presente. v) Em data posterior a 7 de julho de 2021, na página institucional da Câmara Municipal de Almada da rede social Facebook foram divulgadas publicações com o seguinte teor: Abertura das candidaturas ao "Programa Dinamizar Mais", destinado a apoiar a recuperação económica dos empresários e comerciantes do concelho de Almada, na sequência do impacto provocado pela Pandemia do Covid-19 dirigido ao comércio local, à restauração, a operadores económicos com contabilidade simplificada e, parques de diversão ou temáticos; Em 2 de agosto, anúncio de que a Câmara Municipal de Almada irá continuar a promover o Programa Pasta Escolar, que consiste em apoio destinado a estudantes, abrangidos pela ação social escolar, nos escalões A e B, do 1.° ao 6.° ano de escolaridade do Ensino Básico da rede pública do concelho: Em 6 de Agosto, anúncio de que está a decorrer a empreitada de remoção das coberturas de amianto em várias escolas do concelho de Almada, que ascende a quase 5 milhões de euros, envolve quinze (15) escolas, abrangendo cerca de catorze mil estudantes; Em 7 de agosto, inauguração de quatro conjuntos de chuveiros disponibilizados pela Câmara Municipal de Almada (CMA) e pelos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento (SMAS) de Almada; Em 9 de agosto, o anúncio de que está a decorrer, na Fonte da Telha, o Exercício PRAIALM'21, que consiste na realização de um teste ao dispositivo integrado do Programa Praia Protegida à escala real com meios no terreno, planeado e organizado pelo Serviço Municipal de Proteção Civil, em articulação com a Autoridade Marítima Local/Capitania do Porto de Lisboa. Fundamentos de direito O Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela CNE ou por outros órgãos da administração eleitoral, nos termos do artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional (“LTC”). O ato impugnado enquadra-se na competência da CNE para intervir no processo eleitoral (artigo 5.º, n.º 1, alínea d) , da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro) e foi praticado no uso dos “[…] poderes [sobre órgãos administrativos] necessários ao cumprimento das suas funções ” (artigo 7.º do mesmo diploma). O conceito de ato de administração eleitoral em que assenta o artigo 102.º-B da LTC “[…] abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr. neste sentido, entre outros, os Acórdãos n.º 209/09, 475/2013, 409/2014, 429/2017 e 461/2017) ” e “ […] o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro – “[a]ssegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais” – que a CNE é competente para a apreciação da legalidade de atos de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra (Acórdão n.º 461/2017) ” ( cfr. Acórdão n.º 545/2017, disponível para consulta em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ , bem comos os demais arestos infra citados). Decorre do exposto que o ato é impugnável e a decisão sobre a impugnação cabe ao Tribunal Constitucional (artigos 8.º, alínea f) , e 102.º-B da LTC). O recurso é tempestivo (artigo 102.º- B, n.º 2, da LTC), uma vez que, tendo a notificação da deliberação recorrida ocorrido em 20/09/2021, a Recorrente apresentou o requerimento e alegações recursivas junto da CNE no dia seguinte, em 21/09/2021 ( cfr. fls. 3). O primeiro vício assinalado à Deliberação da CNE pela Recorrente consiste na preterição do direito à pronúncia ou à audiência prévia, face ao facto de não constar do ato administrativo qualquer apreciação dos fundamentos aduzidos nas respostas apresentadas pela Recorrente . Contudo, tal alegação não procede. Ao contrário do que a Recorrente alega, foi escrupulosamente cumprido o direito de audiência dos interessados (artigo 121.º e 122.º do CPA), tendo aquela sido notificada para se pronunciar sobre as duas denúncias apresentadas, que lhe foram remetidas juntamente com a documentação que lhe serve de suporte. Na sequência das notificações da CNE, a Recorrente exerceu o seu contraditório e direito de defesa, mediante as respostas oferecidas em 24 de agosto e 6 de setembro, como resulta de fls. 43 e 93 a 94. Ora, à luz dos artigos 151.º a 153.º do CPA, que fixam as menções que devem constar obrigatoriamente de qualquer ato administrativo, não impende sobre o órgão que pratica o ato administrativo um verdadeiro ónus de responder ou até de rebater os factos alegados pelo visado, em sede de audiência dos interessados. Na verdade, a fundamentação do ato administrativo deve ser expressa e espelhar uma sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, que esclareça, em concreto, a motivação do ato, inexistindo uma obrigação de pronúncia expressa e especificada acerca argumentos de facto e de direito carreados pelo visado, em sede de audiência prévia. Em face disto, não colhe a argumentação da Recorrente neste particular, não sendo a Deliberação recorrida anulável por preterição do direito de audiência prévia. 2.2.4. O segundo vício invocado pela Recorrente , suscetível de importar a sua ineficácia, prende-se com a incompletude da notificação da Deliberação da CNE, em virtude de não ter sido acompanhada da ata da reunião onde foi tomada, desconhecendo, por isso, o lugar onde se realizou, o quórum de funcionamento e deliberativo, bem como o sentido de voto de cada membro. Porém, não lhe assiste qualquer razão, porquanto a notificação realizada cumpre na íntegra as formalidades previstas no artigo 114.º do CPA, que estabelece como elementos essenciais da notificação do ato administrativo aos respetivos destinatários (cfr. n.º 1) (i) o texto integral do ato administrativo, incluindo a respetiva fundamentação, quando deva existir (cfr. alínea a) do n.º 2); (ii) a identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do ato e a data deste (cfr. alínea b) do n.º 2); e (iii) a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária (cfr. alínea c) do n.º 2). Segundo o n.º 3 do sobredito normativo, o texto integral do ato administrativo pode ser substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objeto, quando o ato tiver deferido integralmente a pretensão formulada pelo interessado . Revertendo ao caso concreto, é patente que a certidão emitida pela CNE da Deliberação recorrida, que foi notificada a todos os interessados, designadamente à Recorrente , compreende todas as menções referidas no artigo 114.º do CPA, inexistindo qualquer omissão, pelo que não colhe a apontada ineficácia do ato, nos termos arguidos nas alegações de recurso. 2.2.5. No tocante ao vício de falta de fundamentação gerador de anulabilidade da Deliberação recorrida, refere a Recorrente que a mesma se refere a “todos os outdoors ”, sem os especificar, o que acarreta a absoluta falta de fundamentação daquele ato administrativo. Conforme tem vindo a ser afirmado pela jurisprudência constitucional, a CNE “ desempenha um papel central de “guardião” da regularidade e legalidade democráticas dos procedimentos eleitorais da República Portuguesa. No entanto, a sua atividade, como a de qualquer entidade administrativa, não escapa à necessária obediência ao princípio da legalidade ” ( cfr. Acórdão n.º 509/2019, ponto 12). Nesse sentido, encontra-se adstrita ao dever de fundamentação devida das suas decisões, nos termos preceituados pelos artigos 152.º e 153.º do CPA, a qual deverá ser expressa e conter uma sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão. Como evidenciado pelo Acórdão n.º 579/2017, ponto 9, as exigências de fundamentação das deliberações da CNE variam « em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização de um critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, bem como os factos sobre os quais incidiu a decisão, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir contra a decisão pelos meios legais ». Imperioso é que « a fundamentação aduzida na decisão recorrida, [mesmo] não sendo exemplar, [seja] suficiente, quanto à delimitação dos factos em análise e do respetivo enquadramento jurídico, para o recorrente conhecer e compreender o sentido da decisão » (cfr. Acórdão n.º 590/2017, ponto 7). Neste sentido, vejam-se, ainda, os recentes Acórdãos n.ºs 684/2021, 691/2021, 696/2021 e 727/2021, todos disponíveis para consulta em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/, como os demais citados. A Deliberação da CNE dirigida à Recorrente radicou num juízo acerca da violação do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, que estabelece a proibição de publicidade institucional, por parte de órgãos do Estado e da Administração Pública, desde a publicação do decreto que designe a data da eleição, corporizada por atos, programas, obras ou serviços, “salvo em caso de grave e urgente necessidade pública”. Como tal, e na senda da argumentação expendida no Acórdão 691/2021, qualquer deliberação da CNE a este respeito, que culmine com a determinação da remoção de publicidade, terá de assentar, necessariamente, num conjunto de pressupostos de facto, a saber: “i) a publicitação de «atos, programas, obras ou serviços»; ii) de caráter institucional; iii) promovida por órgãos do Estado e da Administração Pública; iv) após a publicação do decreto que marque a data da eleição; bem como a v) inexistência de «caso grave e urgente necessidade pública» ou de qualquer outro dever de publicitação, que justifique o afastamento da proibição quanto aos elementos cuja divulgação seja legalmente exigida (v., a este respeito, o Acórdão n.º 461/2017). In casu , contrariamente ao asseverado pela Recorrente , na Deliberação da CNE é feita referência aos cartazes outdoors em apreciação, em particular, à sua descrição e às menções que constam dos mesmos ( cfr. ponto 2 da Deliberação), por referência às denúncias apresentadas. Estatui o n.º 2 do artigo 153.º do CPA que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato . Como tal, a remissão para a Informação n.º I – CNE/2021/254 e para o Quadro Anexo, bem como a adoção da identificação dos cartazes nos termos que constam das denúncias é suficiente para que a Recorrente , ou qualquer destinatário normal, pudesse compreender e apreender o sentido da decisão, os pressupostos de facto e de direito que lhe estão subjacentes, ficando na disponibilidade dos elementos necessários para se conformar ou reagir a tal decisão, nos termos da lei. Acresce que, para além de constar uma descrição individualizante dos cartazes outdoors em causa, percetível pela Recorrente , esta não demonstrou qualquer dúvida sobre a respetiva identificação, na resposta oferecida em 6 de setembro ( cfr. fls. 93 e 94), onde se pronuncia individualmente sobre cada um dos cartazes em causa. Assim, não se pode considerar existir vício de falta de fundamentação, uma vez que a fundamentação aduzida pela CNE na Deliberação recorrida é suficiente, delimitando os factos em análise e o respetivo enquadramento jurídico, de molde a que a Recorrente conhecesse e compreendesse o sentido da decisão, não colhendo, em face disto, o aduzido vício. 2.2.6. Comecemos por nos debruçar sobre o vício de violação de lei sustentado pela Recorrente , na parte em que invoca que os cartazes outdoors objeto da decisão recorrida detêm apenas cariz informativo e não visaram promover iniciativas ou atividades do Município de Almada, dos seus órgãos ou titulares, tendo a CNE incorrido numa interpretação inadmissível do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Mais uma vez, não assiste qualquer razão à Recorrente . O artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, estabelece o seguinte: Artigo 10.º Publicidade comercial 1 – A partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial. 2 – Excluem-se da proibição prevista no número anterior os anúncios publicitários, como tal identificados, em publicações periódicas desde que se limitem a utilizar a denominação, símbolo e sigla do partido, coligação ou grupo de cidadãos e as informações referentes à realização de um determinado evento. 3 – Excluem-se igualmente da proibição prevista no n.º 1, nos mesmos termos do número anterior, anúncios publicitários nas estações de radiodifusão e bem assim nas redes sociais e demais meios de expressão através da Internet. 4 – No período referido no n.º 1 é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. A proibição contida no n.º 4 do artigo transcrito assenta em evidentes razões de neutralidade e imparcialidade dos órgãos de entidades públicas e respetivos titulares, que, adotando o comportamento proibido, poderiam mobilizar meios ou informação de natureza pública para favorecer certo candidato. A Lei Eleitoral dos Titulares dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, doravante “LEOAL”) também limita um conjunto de ações e atividades “[…] desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais ou da decisão judicial definitiva ou deliberação dos órgãos autárquicos de que resulte a realização de eleições intercalares ” (artigo 38.º), destacando-se a previsão do seu artigo 41.º: Artigo 41.º Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas 1 – Os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. 2 – Os funcionários e agentes das entidades previstas no número anterior observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas e respetivas entidades proponentes. 3 – É vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções. Neste normativo é estabelecido o princípio da absoluta neutralidade e imparcialidade de todas as entidades públicas relativamente ao ato eleitoral em curso, em concretização do princípio da igualdade de oportunidades das candidaturas, consagrado na alínea b) do n.º 3 do artigo 113.º da CRP. Segundo o Acórdão n.º 545/2017 (ponto 10), «a proibição de publicidade institucional que recai sobre os órgãos do estado e da Administração Pública visa impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente favorecer ou prejudicar. Nesta ótica, no âmbito da proteção da norma não se encontram compreendidas meras comunicações informativas e sem carácter promocional, como sejam, por exemplo, avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares ou com indicações sobre alterações de funcionamento dos serviços, mas inscrevem-se seguramente todos os atos de comunicações que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público » (sublinhado acrescentado). Por outro lado, como se faz notar no sobredito acórdão (ponto 11), «[a] interpretação […] de que a proibição de publicidade institucional não atinge os materiais produzidos ou colocados em momento anterior ao da fixação da data do sufrágio eleitoral, podendo então a entidade, órgão ou serviço publico eximir-se à respetiva remoção, ou à suspensão de difusão, tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático. Daí que o dever imposto no referido preceito, em conjugação com o dever geral estatuído no artigo 41.º da LEOAL, possa ser violado tanto por ação como por omissão , designadamente quanto o titular do órgão do Estado ou da Administração Pública não determine, logo que publicado o Decreto que marca a data para as eleições, a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços, nem proceda à suspensão da produção e/ou divulgação de formas de publicidade institucional até ao decurso do período eleitoral, salvaguardada a exceção de urgência admitida pela parte final do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-B/2015 » (sublinhado acrescentado). Na esteira da jurisprudência constitucional, o conceito de publicidade institucional abrange « todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação) » ( cfr. Acórdão n.º 461/2017, ponto 8), bem como « a página oficial do Facebook » da entidade em causa ( cfr. os Acórdãos n.º 591/2017, ponto 9, n.º 100/2019, ponto 10). In casu , a Recorrente sustenta que os cartazes objeto da Deliberação da CNE e descritos no ponto ii) supra tinham cariz meramente informativo, refutando, por isso, que com tais cartazes se pretendesse promover qualquer candidatura ou sequer imiscuir-se no processo eleitoral em curso. Sobre o caráter meramente informativo como pretensa causa de justificação da proibição da publicidade institucional, aplicam-se integralmente os fundamentos aduzidos no recente Acórdão n.º 678/2021, a saber: « Ao proibir a publicidade a “atos, programas, obras ou serviços”, o n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, tem em vista afastar atos de divulgação que, as mais das vezes, serão abertos à interpretação dos destinatários. Fruto da natural ambiguidade das mensagens desta natureza, poderão ser vistos por alguns cidadãos com indiferença ou enquanto mera informação e por outros como promoção da obra feita e, por essa via, do candidato que a realizou. É a potencialidade dessa leitura favorável – como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade de os atingir no período em curso, e quem não os pode projetar, porque não teve essa oportunidade, a diferença, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito – que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço. É por esse motivo que a intenção meramente informativa não constitui causa de justificação – a conduta só seria justificada perante a urgente necessidade pública (n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação, sendo que nenhum dos referidos fundamentos foi invocado ou decorre dos factos provados nos presentes autos ». Com efeito, as únicas causas de justificação da conduta consagradas naquele normativo consistem em situações de urgente necessidade pública, ou estrito cumprimento de um dever legal de divulgação, o que não se verifica, nem foi sequer alegado pela Recorrente. Contudo, sempre se aditará, que os factos contrariam a tese da Recorrente no sentido da pretensa neutralidade dos conteúdos dos cartazes outdoors em causa, bem assim a inexistência de qualquer desiderato de promoção por parte da Câmara Municipal de Almada. O n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, proíbe a publicidade de “atos, programas, obras ou serviços” com um claro intuito de evitar que atos de divulgação, abertos à livre e individual interpretação de cada destinatário, possam induzir a uma promoção (in)direta, quer de quem as concretizou efetivamente, quer dos atuais dirigentes que projetam uma determinada imagem do município, mercê das infraestruturas existentes. É precisamente este segundo cenário a que a lei pretende obstar, garantido a igualdade de todos os candidatos que se apresentem a ato eleitoral. Ora, revertendo ao caso em concreto, entendemos que as imagens ilustradas nos cartazes, bem como as menções às respetivas infraestruturas, associadas a slogans como “Mais Investimento Melhor Ensino”, “Mais Investimento, Melhores Acessos”, “Mais Investimento, Melhores Espaços Verdes” e ao logótipo da Câmara Municipal de Almada, bem como ao sítio da internet, são suscetíveis de transmitir uma manifesta correlação das imagens ilustradas nos referidos cartazes a “obra feita” pela atual composição desse órgão executivo. E mesmo que essa correlação não se afigurasse como óbvia, é evidente a potencialidade que a conjugação de todos esses elementos detém de sugerir que o atual status quo do município, pelas mesmas projetado, de cariz manifestamente abonatório, são um “feito” obtido/concluído no mandato em curso. Por outro lado, mesmo os cartazes de conteúdo aparentemente mais inócuo, como o da Linha de Apoio e o de Almada como destino natural de petiscos, ao estarem associados ao logótipo da Câmara Municipal, sugerem uma clara ligação àquela entidade pública, o que é suficiente para veicular uma imagem sugestiva da atividade desenvolvida durante o presente mandato camarário. É, por isso, patente a natureza elogiosa e encomiástica dos cartazes que ilustrando de modo categórico o logótipo da Câmara Municipal de Almada sugerem a existência de infraestruturas, e serviços suscetíveis de transmitir uma ideia positiva e abonatória do desempenho dos atuais titulares, promovendo-os, o que por si só é suficiente para considerar os aludidos cartazes como publicidade proibida nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/201, de 23 de julho. Na parte relativa às publicações no facebook nada é argumentado. Em suma, a permanência dos cartazes outdoors e das publicações no facebook descritos na factualidade provada ( cfr. pontos ii) a v)) é injustificada e contrária à previsão dos artigos 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e 41.º da LEOAL. Vale o mesmo por dizer que a Deliberação da CNE recorrida não apresenta desvio à lei aplicável e deve, por isso, ser confirmada, com a consequente improcedência do recurso. III – Decisão Em face do exposto, decide-se negar provimento ao recurso. Sem custas (artigo 2.º Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a contrario ). Notifique. Lisboa, 24 de setembro de 2021 - José João Abrantes - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers – O relator atesta o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros Lino Ribeiro, Teles Pereira, Assunção Raimundo, Gonçalo Almeida Ribeiro e Mariana Canotilho . José João Abrantes