I. RELATÓRIO:
F…, com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal - TAF de Sintra, contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES - CGA, ação administrativa especial, com pedido de condenação à prática de ato administrativo devido, peticionando: a) condenação da Demandada na prática do ato administrativo devido que permita ao A. ver efetuados os descontos para a CGA, por referência à remuneração por si efetivamente auferida pelo exercício das suas funções de Chefe de Serviço e de Diretor Adjunto e não como Técnico Superior do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola - INGA (depois Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas – IFADAP e atual Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P - IFAP), no período entre 6.1998 e 1.1.2006;
b) caso assim não se entenda, deve a condenação abranger, pelo menos, a prática do ato legalmente devido que permita ao A. ver efetuados os descontos para a CGA por referência à remuneração por si efetivamente auferida pelo exercício das suas funções no período de 1.2.2004 e 1.1.2006;
c) Como consequência da procedência de qualquer dos pedidos formulados e dos vícios próprios do ato, deve ser eliminado da ordem jurídica o segmento do ato de indeferimento da pretensão do A. notificado em 28.3.2011, apenas na parcela em que indefere parcialmente a pretensão do A
O TAF de Sintra, por Acórdão de 2015.06.24, julgou a ação procedente e, em consequência, condenou a entidade demandada na prática do ato administrativo devido e anulou o ato de 2011-03-22, na parcela em que indeferiu parcialmente a pretensão do A
Inconformada, a entidade demandada e ora recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo - TCA Sul, no qual peticionou a revogação do Acórdão recorrido, para tanto concluindo: “…
1. A Sentença recorrida, na ótica da CGA, não aplicou corretamente a Lei na medida em que concluiu que as funções desempenhadas pelo ora recorrido a partir de junho de 1998 e os «contratos de gestão» a que se refere a matéria de facto assente em C, D, F, H, L,M não são abrangidos pelo estatuto do gestor público.
2. É unicamente no Estatuto do Gestor Público que se encontra prevista a possibilidade de serem celebrados «contratos de gestão» (cfr. 2.º parágrafo do preâmbulo do DL n.º 464/82, de 9 de setembro - Estatuto do Gestor Público que estava em vigor em 1998), os quais configuram, nos termos dos n.ºs 2 e 3 do art.º 3.º daquele diploma, “...um contrato formal de mandato...”. Regime que foi, de resto, mantido nos art. s 15.º e 30.º do Estatuto do Gestor Público que lhe sucedeu, previsto no DL n.º 71/2007, de 27 de março.
3. Apesar de ter dado relevância ao facto de o recorrido ter exercido funções após 1998 com base em «contratos de gestão» e ter defendido que o exercício de funções ao abrigo desse contrato não está abrangido pelo Estatuto do Gestor Público, o Tribunal acaba por não nos dizer qual é, afinal, o tipo de contrato em causa e onde se encontra ele tipificado entre os contratos previstos para a Administração Pública.
4. Ao contrário do entendimento do Tribunal a quo, a CGA sustenta que os «contratos de gestão» em causa foram efetivamente celebrados com fundamento no Estatuto do Gestor Público, sendo, por natureza, “...um contrato formal de mandato...”, como o afirmam os n.ºs 2 e 3 do art. 3.º do DL n.º 464/82, de 9 de setembro e, posteriormente, os art.s 15.º e 30.º do DL n.º 71/2007, de 27 de março.
5. Esses «contratos de gestão» que o recorrido celebrou com o INGA (a que se refere a matéria de facto assente em C, D, F, H, L,M), são elucidativos quanto ao facto de salvaguardarem expressamente a categoria de origem do recorrido: “O segundo outorgante é funcionário do INGA detendo a categoria profissional de Técnico Superior Principal da carreira Técnica Superior” (cláusula 2.ª do contrato referido em C) da matéria assente como Doc. 1 junto pelo ali A.)
“O segundo outorgante é funcionário do INGA detendo a categoria profissional de Assessor da carreira Técnica Superior” (cláusula 3.ª do contrato referido em C) da matéria assente como Doc.1 junto pelo ali A.)
6. Até porque um simples contrato – e, no caso, um “...um contrato formal de mandato...” – não é suscetível de poder alterar um regime imperativo de segurança social.
7. Os cargos desempenhados a coberto daqueles dois «contratos de gestão» não se enquadram no âmbito do n.º 1 do artº 1.º do Estatuto da Aposentação (EA) porquanto, não resultando de uma normal progressão na carreira nem de concurso, não estão abrangidos pelo conceito de funcionário ou agente da Administração Pública.
8. E não conferindo, nos termos do art. 1° do EA, direito de inscrição na CGA, a regra é a de que os respetivos titulares ficam abrangido pelo regime de segurança social aplicável ao seu lugar de origem, relevando o tempo de serviço prestado nesse cargo. O que sucedeu com o interessado.
9. A CGA não pode concordar com a afirmação que o Tribunal a quo faz no final da página 18 da decisão recorrida, segundo a qual “... a Demandada não teve dúvidas em considerar que a possibilidade de descontar pela remuneração de dirigente devia produzir efeitos à data da entrada em vigor da Lei n.º 2/2004, de 15.1, para o pessoal dirigente.”, uma vez que, como se pugnou em sede de contestação, a partir de 2006-01-01 entrou em vigor a Lei n.º 60-A/2005, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2006), cujo art. 18.º, na ótica da CGA, permitiu considerar o cargo de Diretor-Adjunto do INGA, subjacente ao sobredito contrato de gestão datado de 2003-03-01, abrangido pelo Estatuto do pessoal dirigente previsto na Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro.
10. Apesar de esse normativo – que consubstanciou um desvio à regra geral – circunscrever-se, apenas “Aos titulares de cargos dirigentes nomeados nos termos da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, ou cuja comissão de serviço seja renovada ao abrigo da mesma lei.”, a CGA veio a entender (já em 2011 – cfr. Doc.16 junto pelo A.) que haveria fundamento legal para passar a considerar-se, a partir de 2006-01-01 – data de entrada em vigor do OE para 2006 – o cargo de Diretor-Adjunto do INGA, abrangido pelo Estatuto do pessoal dirigente previsto na Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, uma vez que esta Lei é aplicável aos institutos públicos (cfr. n.º 2 do art.º 1.º) e dado que, conforme resultava dos Estatutos do INGA (DL n.º 78/98 de 27 de março), este reveste a natureza de instituto público e tem o enquadramento da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro (com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, e pelos DL n.º 200/2006, de 25 de outubro e 105/2007, de 3 de abril).
11. Ou seja, em face da norma prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, e do disposto no n.º 6 do mesmo art.º 2.º, remissivo para “Os diplomas orgânicos ou estatutários dos serviços e organismos...” – neste caso para os Estatutos e Regulamento de Dirigentes do INGA – a CGA decidiu reconhecer ao impetrante – com fundamento no disposto no artº 18º da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de dezembro (OE para 2006), que possibilitou tornar este pessoal, a partir de 2006-01-01, legalmente abrangido pelo Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, por força da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro – o direito a efetuar retroativamente os descontos por referência à remuneração efetivamente auferida após 2006-01-01.
12. Mas não anteriormente a essa data, uma vez que o disposto no artº 18.º da Lei n.º 60 A/2005, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2006) carece de eficácia retroativa…”.
Para tanto notificado, o A., ora recorrido, apresentou as respetivas contra-alegações, com as seguintes conclusões:
“…
1. O direito vigente deve ser interpretado no sentido de que procura refletir a carreira contributiva para efeitos de cálculo da pensão.
2. O direito constituído deve ser aplicado à específica relação jurídica mantida entre o Recorrido e o INGA (depois IFAP), e não a quaisquer outras.
3. O regime encontrado tem de resistir à análise crítica à luz dos princípios da igualdade, proporcionalidade e proteção da confiança, particularmente, no confronto da solução que daí resulte para o Recorrido com outras soluções consagradas para casos essencialmente iguais ao seu.
4. Como resulta do quadro comparativo acima incluído, estava em causa no processo decidido pelo Acórdão recorrido a questão de saber se a carreira contributiva do Recorrido deveria ser “amputada” num montante de tal forma relevante que, nos anos da sua reforma, o Recorrido receberia menos 884,74€ por mês (ou 548,46€, nos termos do pedido subsidiário) do que receberia se essa carreira contributiva fosse integralmente contabilizada.
5. A essa pergunta o Tribunal a quo disse, inequivocamente, que tal “amputação” não tem razão de ser: a carreira contributiva a considerar não pode deixar de incluir as remunerações efetivamente recebidas entre 1998 e 2007. A decisão sob recurso não merece, por isso, qualquer censura.
6. As funções exercidas pelo Recorrido no INGA entre 1998 e 2007 enquadram-se na previsão do art. 1º/1 do EA, sendo incorreta a interpretação dada pela CGA a esse preceito, pois adita à norma pressupostos que lá não estão e recusa atender à configuração concreta daquelas funções.
7. O art. 11º/3 do EA não é aplicável ao caso, mas sim o art. 11º/1, como bem entendeu o Tribunal a quo.
8. A relação do Recorrido com o INGA foi sempre uma relação laboral norteada pela subordinação jurídica e hierárquica e pela ausência de qualquer relação de confiança – ou seja, entra no âmbito do art. 1º/1 EA e por isso não lhe pode ser aplicável o art. 11º/3 do mesmo EA
9. Contrariamente ao que a CGA dá a entender, existem na lei múltiplos casos de exercício de outras funções que não as da carreira que relevam para a aposentação com base na remuneração completa.
10. Os casos do art. 51º n.ºs 1 a 3 do EA estão nessas condições, preenchendo o caso do Recorrido o n.º 1, por maioria de razão, e em qualquer caso, o n.º 2; por outro lado, o art. 18º da Lei n.º 60-A/2005 também veio dispor no mesmo sentido.
11. O art. 11º/3 do EA, bem como quaisquer outras normas (arts. 1º, 6º, 11º, 13º, 34º, 44º e 51º do EA, art. 5º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, e art. 18º da Lei n.º 60-A/2005, conjugados com as disposições do DL n.º 78/98 e DL n.º 87/2007 que mantiveram os direitos do Recorrido em matéria de proteção na aposentação), seriam sempre inconstitucionais, se interpretadas no sentido sugerido pela CGA, por violação dos art.s. 63º, 13º e 18º da Constituição.
12. Pelo que bem andou o Tribunal a quo ao rejeitar integralmente essa interpretação pretendida pela Recorrente, e reafirmada nas suas alegações de recurso.
13. Com efeito, tal interpretação subverteria completamente o direito à segurança social e à relevância integral da carreira contributiva; colocaria o Recorrido numa situação irracionalmente desigual quer face aos trabalhadores privados do regime geral da segurança social, quer aos dirigentes públicos, pois ambos descontam pela remuneração efetiva; e configuraria, portanto, uma solução que restringe de forma desproporcionada o direito à segurança social do Recorrido.
14. Pois a situação do Recorrido é manifestamente igual às situações dos dirigentes de empresas privadas, e dos demais dirigentes públicos. Todos esses trabalhadores veem contabilizadas, para efeitos de pensão, as retribuições efetivas que auferem como dirigentes. A interpretação que a CGA faz das normas em presença resultaria no tratamento completamente diferente (e prejudicial para o Recorrido) face a esses outros casos.
15. Esta diferença de tratamento é particularmente chocante, quando se considera que neste caso ela é feita, não só, entre os universos da segurança social geral e do regime da aposentação, mas, inclusivamente, entre dirigentes da própria administração – já que na tese da CGA, os dirigentes da Lei n.º 2/2004 têm um regime diferente, mais favorável, do que é aplicável ao Recorrido.
16. Consequentemente, como bem decidiu o Tribunal a quo, o direito aplicável confere ao Recorrido o direito a efetuar agora os descontos de acordo com a retribuição que efetivamente auferiu desde 1998 até 2007, como Chefe de Serviço, primeiro, e depois como Diretor Adjunto, que indevidamente não foram feitos, e consequentemente a ver calculada a sua pensão considerando nas parcelas P1 e P2 a remuneração que efetivamente auferiu.
17. Além disso, ao Recorrido foram aplicáveis, logo a partir da sua entrada em vigor, as Leis n.ºs 2/2004 e 3/2004, ao abrigo das quais existia o direito de descontar pela remuneração efetiva e não pela remuneração da carreira, direito esse que foi mantido pelo artigo 18º da Lei n.º 60-A/2005.
18. Que o art. 18º da Lei n.º 60-A/2005, contrariamente ao referido pela Recorrente, veio aplicar-se a situações em curso e mesmo a situações passadas, resulta de modo evidente do art. 18º/1, que diz que se mantém a regra de desconto pela remuneração efetiva dos dirigentes públicos, e do art. 18º/2, que chega ao ponto de aplicar a mesma regra a dirigentes que entretanto já se tivessem aposentado antes da entrada em vigor da própria Lei n.º 60 A/2005.
19. A CGA nada diz, porque nada pode dizer, sobre este ponto, perfilhado no acórdão recorrido e levantado sempre pelo Recorrido. E nada diz, porque ele revela, sem margem para dúvidas, a insustentabilidade da sua tese.
20. Mais: pelos factos provados torna-se evidente que a própria CGA não teve quaisquer dúvidas em considerar que o regime do art. 18º da Lei n.º 60-A/2005 tinha aplicação, pelo menos, desde a data de entrada em vigor da Lei n.º 2/2004, para o pessoal dirigente abrangido por essa lei.
21. Como ficou provado, aquando da entrada em vigor da Lei n.º 60-A/2005, a CGA instruiu o Ministério que tutelava o INGA para que os organismos desse ministério enviassem as quantias respeitantes à diferença entre as remunerações de origem e as remunerações efetivas.
22. Tudo isto reportado ao período entre a entrada em vigor da Lei n.º 2/2004 e a entrada em vigor da Lei n.º 60A/2005 – cf. a circular n.º 17/2006 da secretária-geral do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e o respetivo ofício anexo (alínea S) do probatório).
23. Pelo que esse mesmo direito não pode agora deixar de ser reconhecido ao Recorrido, sob pena de violação das mais elementares exigências de igualdade, justiça e legalidade.
24. Também aqui, a auto-vinculação assumida pela CGA a vincula a aplicar ao Recorrido os mesmos princípios que entendeu aplicar a outros casos iguais ao seu (cf. alínea EE) do probatório).
25. Se não o fizesse, incorreria em vício de violação de lei, baseado, por um lado, na eficácia normativa da auto-vinculação, decorrente do princípio da igualdade, e na eficácia dos princípios da boa fé e proteção da confiança (art. 6º-A do CPA).
26. Insista-se que sob nenhum ponto de vista seria possível explicar que determinados dirigentes, de determinados institutos públicos (inclusive da tutela do mesmo ministério!) pudessem descontar para a CGA com base no seu vencimento de dirigente, e ao Recorrido, que era dirigente, e dirigente de um instituto público, só fosse permitido descontar com base na sua remuneração de origem!
27. Tal resultado, repete-se, seria uma interpretação manifestamente inconstitucional das normas em presença – da Lei n.º 2/2004 e do art. 18º da Lei n.º 60-A/2005 – por grosseira violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade e do direito à segurança social do Recorrido, pois teria o efeito de não se tratar como igual a situação do Recorrido, que para os efeitos do cálculo da pensão, é igual à de qualquer dirigente nomeado nos termos da Lei n.º 2/2004.
28. A CGA continua a não dar qualquer justificação plausível para o facto de notoriamente ter aplicado o art. 18º da Lei n.º 60-A/2005, com referência a 1 de fevereiro de 2004 (entrada em vigor da Lei n.º 2/2004), aos dirigentes públicos, qualidade que o Recorrido tinha, como a mesma admite.
29. Por tudo o exposto, a decisão sob recurso fez uma correta aplicação do direito ao caso, resolvendo adequadamente o problema central de justiça que lhe foi colocado: deve, por isso, manter-se integralmente…”.
O recurso foi admitido em 2015-10-21 e ordenada a sua subida em 2015-11-18.
O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, exerceu a faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA, emitindo Parecer do qual ressalta: “…que ao recurso deve ser negado provimento, mantendo-se a decisão recorrida”.
Notificadas, as partes nada mais aduziram.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos senhores juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II. OBJETO DO RECURSO:
Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece, ou não, do assacado erro de julgamento de direito.
III. FUNDAMENTAÇÃO:
A- DE FACTO:
Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.
B- DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO:
Primo:
A entidade recorrente, considera, em síntese, ocorrer erro de julgamento de direito no Acórdão recorrido, na exata medida em que o recorrido exerceu funções ao abrigo de denominados «contratos de gestão» que foram celebrados com fundamento no Estatuto do Gestor Público, os quais são, por natureza, “...um contrato formal de mandato...”, pelo que, salvaguardando, tais contratos, expressamente a categoria de origem do recorrido (funcionário do INGA detendo a categoria profissional de Assessor da carreira Técnica Superior), não se mostram suscetíveis de alterar um regime imperativo de segurança social: cfr. art. 3º do DL 464/82, de 9 de setembro e art. 15º e art. 30º do DL n.º 71/2007, de 27 de março, ambos tempus regit actum.
Neste ponto o Acórdão recorrido assentou no seguinte discurso fundamentador, o qual, pela sua clareza e assertividade, se transcreve: “… Da prova produzida nos autos resulta que, em junho de 1998, o A. encontra-se inscrito na CGA e efetuava descontos providenciais pelo cargo na função pública que lhe conferia direito de inscrição na CGA: o de Técnico Superior da carreira do INGA.
Entre junho de 1998 e junho de 2007, o A. exerceu os cargos de Chefe de Serviço e de Diretor Adjunto no INGA, mediante a celebração de dois sucessivos contratos, num instituto público a cujos quadros pertence.
Portanto, em 1998, o A. era subscritor da CGA e passou a exercer novos cargos, com novas remunerações.
As funções do A., de 1998 a 2007, foram, no entanto, funções dirigentes, não políticas, nem, muito menos, foram funções de gestor público.
As relações laborais entre o A. e o INGA, entre 1998 e 2007, não são reconduzíveis ao estatuto de gestor público.
O A. nunca preencheu a noção de gestor público prevista no art .1º, nº 1 do DL nº 464/82, de 9.11 (Estatuto do Gestor Público em vigor à data), que atribuía essa qualidade aos indivíduos nomeados pelo Governo para os órgãos de gestão das empresas públicas ou para os órgãos das empresas em que a lei ou os respetivos estatutos conferirem ao Estado essa faculdade.
Apenas aos titulares do órgão de gestão do INGA, ou seja, os membros do conselho diretivo era aplicável o estatuto do gestor público.
O A. não exerceu funções como membro de um gabinete de um titular de órgão político ou alto cargo público.
O A. não foi nomeado pelo Governo, nem exerceu qualquer cargo em órgão de gestão.
As funções do A., enquanto dirigente, relevam do âmbito da função administrativa.
O A. estava sujeito a subordinação hierárquica e as suas funções não eram norteadas pelo princípio da livre exoneração, pois o A. não podia ser livremente destituído, antes sendo necessária justa causa ou então reorganização do serviço com extinção do posto de trabalho do A.. Isso resulta indiscutivelmente dos diplomas orgânicos do INGA e do IFAP e dos contratos de adesão celebrados pelo A
(…)
Assim sendo, entre junho de 1998 e junho de 2007, os descontos feitos ao A. para a CGA deviam ter sido atualizados às novas funções, tituladas pelos contratos de gestão juntos, e não sobre o valor da remuneração base na carreira de Técnico Superior...”.
Aqui chegados, decorre ainda dos autos e o probatório elege que, entre o recorrido e o então INGA, foram acordados os termos e as condições para a outorga de contratos, expressamente denominados como contratos de gestão, de que na cláusula 6ª do primeiro contrato se referia que: “… durante o tempo em que o A. se mantivesse no exercício de funções ao abrigo do contrato em questão, considerava-se que se encontrava em regime de requisição face ao quadro de origem, nos termos do DL nº 427/89, de 7 de dezembro…” : cfr. alínea A) a EE), sobretudo alínea F) dos factos assentes.
Sendo que, já na cláusula 6ª do segundo contrato se referia que o ora recorrido: “… tem direito a todos os benefícios com expressão pecuniária atribuídos genericamente aos trabalhadores do INGA em regime de contrato individual de trabalho…”: cfr. alínea A) a EE), sobretudo alínea K) dos factos assentes.
Tal circunstancialismo contratual assume particular relevância no caso concreto, porquanto, não só corrobora a tese defendida no acórdão recorrido (de que, pese embora os contratos sejam titulados como “contratos de gestão” não estão, efetivamente, em causa contratos reconduzíveis ao regime Estatuto do Gestor Público) como também, e sobretudo, demonstra encontrar-se antes em causa, primeiramente, o regime de requisição face ao quadro de origem e depois, o direito a todos os benefícios com expressão pecuniária atribuídos genericamente aos trabalhadores do INGA em regime de
regime de contrato individual de trabalho (tendo, ademais as partes então acordado que, tal decorreria: “… nos termos dos respetivos regulamentos, a aprovar ao abrigo do art. 29º do DL n.º 78/98, 27 de março…” e ainda que: “… 9ª Em tudo que este contrato for omisso, reger-se-á pelo Regulamento Interno do Inga e pela Legislação Geral do Trabalho…”), situações, portanto, também juridicamente distintas da típica comissão de serviço dirigente regulada diretamente pelo então Estatuto do Pessoal Dirigente: cfr. art. 3º do DL 464/82, de 9 de setembro e art. 15º e art. 30º do DL n.º 71/2007, de 27 de março, ambos tempus regit actum; DL n.º 323/89, de 26 de setembro - tempus regit actum.
Dito de outro modo, a questão que foge ao figurino tradicional e que dá origem ao presente dissídio, prende-se a final com as concretas e supra assinaladas razões factuais e históricas do caso concreto, em que evidenciam os autos que o instituto público, no qual o recorrido exercia funções, nos anos idos anos 90 e inícios dos anos 2000, demonstrava ter um regime híbrido e orgânico próprio, em que coexistiam denominados contratos de gestão, requisições, contrato individual de trabalho, estruturas dirigentes fora do modelo clássico do DL n.º 323/89, de 26 de setembro - tempus regit actum, etc.
O que justifica que se coloque agora a questão de o recorrido ter sido tratado remuneratoriamente como dirigente mas contributivamente “ancorado” à carreira de origem (recorde-se: de técnico superior), pese embora, os descontos para a ADSE, no mesmo período de 6.1998 a 1.1.2006, tenham sido realizados sobre a remuneração efetivamente auferida.
Ponto é que, a factualidade assente evidencia que, não obstante, juridicamente, o núcleo do vínculo ter permanecido fundeado na categoria de técnico superior e de que as funções de chefia terem sido exercidas, num modelo contratual especial de gestão (primeiramente, considerando-se em regime de requisição e depois tendo direito a todos os benefícios com expressão pecuniária atribuídos genericamente aos trabalhadores do INGA em regime de contrato individual de trabalho), o facto é que, dos autos, resulta manifesto que o recorrido exercia efetivamente as funções dirigentes, auferindo a remuneração correspondente, encontrando-se, por isso, material e objetivamente, abrangido pelo estatuto remuneratório dirigente.
Tudo isto para afirmar, ter decidido com acerto o tribunal a quo, nomeadamente, à luz do princípio da primazia da relação jurídica efetiva, ao concluir, dever prevalecer a natureza efetiva do cargo exercido pelo recorrido e da remuneração atribuída e auferida, ou seja, a relevância material das funções dirigentes e do respetivo estatuto remuneratório, sobre a manutenção formal da categoria de técnico superior, para efeitos de incidência da quota ou dos descontos para a aposentação: cfr. art. 2º, art. 266º nº 2 ambos da Constituição da República Portuguesa – CRP; art. 3º e art. 6º-A ambos do Código do Procedimento Administrativo – CPA (tempus regit actum); DL n.º 323/89, de 26 de setembro - tempus regit actum e Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro - tempus regit actum.
Secundo:
Prossegue a entidade apelante concluindo ainda que os cargos de dirigente desempenhados pelo recorrido de período entre 6.1998 e 1.1.2006, a coberto dos referenciados «contratos de gestão», não resultam de uma normal progressão na carreira nem de concurso e, por isso, não estão abrangidos pelo conceito de funcionário ou agente da Administração Pública, não conferindo direito de inscrição na CGA: cfr. art. 1º e art. 11º n.º 3 ambos do DL n.º 498/72, de 09 de dezembro, Estatuto da Aposentação - EA (tempus regit actum).
No Acórdão recorrido a questão é enquadrada nos seguintes termos: “… Do pedido de condenação da Demandada na prática do ato administrativo devido que permita ao A. ver efetuados os descontos para a CGA, por referência à remuneração por si efetivamente auferida pelo exercício das suas funções no período entre 6.1998 e 1.1.2006. (…) Importa assim saber se as remunerações que o A. auferiu, de janeiro de 1998 a julho de 2007, correspondentes aos cargos de Chefe de Serviço e Diretor Adjunto, relevam para o direito à aposentação, considerando a entidade onde prestou funções – instituto público – e o período em que as prestou.
Para a Entidade Demandada as funções exercidas pelo A., entre 1998 e 2007, não dariam, autonomamente, o direito à inscrição como subscritor da CGA, por força do art 1º do EA; por esse motivo, ao abrigo do art .11º, nº 3 do EA, tais funções (e a remuneração respetiva) não poderiam servir de base aos descontos efetuados para efeitos de aposentação.
Contradita o A. que as funções que exercia estavam sujeitas a subordinação hierárquica e não podia ser livremente destituído…”
Seguindo-se depois o discurso fundamentador supratranscrito que, por economia de meios, agora se convoca, concluindo o tribunal a quo, sobre a temática, nos seguintes termos: “… Nos termos expostos, nas circunstâncias do caso concreto, assiste razão ao A. em considerar as funções que exerceu no período de 1998 a 2007, enquanto funcionário público, como relevantes para o direito à aposentação, nos termos do art .11º, nº 1 do EA…”.
Do exposto dimana, pois, com meridiana clareza, que o atual argumento recursivo foi já apreciado e corretamente decidido pelo tribunal a quo.
Na verdade, o cotejo dos factos assentes enquadrados pelas normas aplicáveis, revela – aliás como bem assinalado pelo tribunal a quo -, que de 1998 a 2007 o recorrido foi funcionário público e subscritor da entidade apelante, tendo ainda exercido funções dirigentes, no âmbito da função administrativa e estando sujeito a subordinação hierárquica: cfr. diplomas orgânicos do INGA e do IFAP e denominados contratos de gestão.
Circunstâncias que impõem a conclusão de que ao recorrido deve ser permitido efetuar os descontos para a entidade apelante por referência à remuneração por si efetivamente auferida pelo exercício das suas funções como dirigente e não por referência à remuneração do cargo de origem: cfr. art. 1º, art. 11º n.º 1; vide v.g. art. 5º, art. 6º, art. 28º, art. 29º, art. 47º e art. 51º todos do EA (tempus regit actum).
Tertio:
Insurge-se, por fim, a entidade apelante com a afirmação que o tribunal a quo fez de que : “... a Demandada não teve dúvidas em considerar que a possibilidade de descontar pela remuneração de dirigente devia produzir efeitos à data da entrada em vigor da Lei n.º 2/2004, de 15.1, para o pessoal dirigente…”, pois, deverá de ser interpretado que o disposto no art. 18.º da Lei n.º 60 A/2005, de 30 de dezembro (LOE/2006) carece de eficácia retroativa, pelo que, antes de 2006-01-01, não pode ocorrer reconhecimento do direito a efetuar retroativamente os descontos por referência à remuneração efetivamente auferida pelo recorrido: cfr. art. 18º Lei n.º 60-A/2005, de 30 de dezembro (LOE/2006); art 1º n.º 2 e art. 2 n.º 2 n.º 6 ambos da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro e DL n.º 78/98, de 27 de março e Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, e pelos DL n.º 200/2006, de 25 de outubro e 105/2007, de 3 de abril.
No Acórdão recorrido a questão foi apreciada e decidida, nos seguintes termos: “… Aliás, a Demandada não teve dúvidas em considerar que a possibilidade de descontar pela remuneração de dirigente devia produzir efeitos à data da entrada em vigor da Lei nº 2/2004, de 15.1, para o pessoal dirigente.
Com efeito, aquando da entrada em vigor da Lei nº 60-A/2005, de 30.12, a CGA instruiu o Ministério que tutelava o INGA para que os organismos desse ministério enviassem as quantias respeitantes à diferença entre as remunerações de origem e as remunerações efetivas, tudo isto reportado ao período entre a entrada em vigor da Lei nº 2/2004 e a entrada em vigor da Lei nº 60-A/2005 (cfr al S) dos factos provados).
Pois, o art .18º, nº 1 da Lei nº 60-A/2005, de 30.12, vem manter algo que já vinha desde a entrada em vigor da Lei nº 2/2004, a saber, que os dirigentes nomeados ou cuja comissão de serviço seja renovada, ao abrigo da Lei nº 2/2004, mantêm até à cessação dessas funções, a inscrição na CGA e o pagamento de quotas a essa caixa com base nas funções exercidas e na correspondente remuneração.
O art. 18º da Lei nº 60-A/2005, veio admitir expressamente que o exercício de cargos dirigentes no quadro do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública confere aos respetivos titulares o direito a descontar para a CGA com base na sua remuneração efetiva e não na remuneração de origem.
Na verdade, como bem nota o A., o art. 18º da Lei nº 60-A/2005, de 30.12, norma sobre o regime de aposentação, não pode ter o efeito de passar a submeter um determinado dirigente ao regime das Leis nº 2/2004 e nº 3/2004.
Porque são as leis nº 2 e 3/2004 que fixam os seus respetivos âmbitos de aplicação.
E, sendo assim, foram as próprias leis 2 e 3/2004, quando entraram em vigor, que se aplicaram, de imediato, ao pessoal dirigente e aos institutos públicos por si definidos.
Portanto, tanto o disposto nas Leis nº 2/2004 e nº 3/2004, como o art 18º da Lei nº 60-A/2005, de 30.12, como foi prática da Demandada em relação a outros funcionários que exerceram funções dirigentes, o desconto para efeitos da CGA do funcionário público aqui A. devia ter incidido sobre a remuneração efetiva e não, no período de 5.1998 a 6.2007, sobre a remuneração de origem...”.
Vejamos:
Valendo aqui mutatis mutandis tudo o supra aduzido, designadamente, de que a remuneração auferida pelo recorrido se mostra devida e diretamente correspondente ao exercício efetivo de funções dirigentes e que não existia fundamento material bastante para limitar a incidência contributiva perante a entidade apelante exclusivamente à remuneração da categoria de origem.
Importa agora ter presente que, mesmo antes da entrada em vigor da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro - tempus regit actum, o exercício efetivo de funções dirigentes com estatuto remuneratório autónomo, já constituía realidade jurídica suscetível de fundar incidência contributiva perante a entidade apelante.
Com efeito, e como sobredito, resulta da matéria de facto provada que o recorrido, não obstante ter permanecido vinculado ao quadro de origem como técnico superior, exerceu, desde maio de 1998 a 2007, primeiramente sob o regime da requisição e depois tendo direito a todos os benefícios com expressão pecuniária atribuídos genericamente aos trabalhadores do INGA em regime de contrato individual de trabalho, funções dirigentes efetivamente desempenhadas, em instituto público, mediante atribuição de estatuto remuneratório autónomo, correspondente às responsabilidades de direção, repete-se, efetivamente exercidas.
Na verdade, quer sob requisição, quer depois tendo contratualmente direito a todos os benefícios com expressão pecuniária atribuídos genericamente aos trabalhadores do INGA em regime de contrato individual de trabalho, o facto é que se mostrava, essencialmente, assegurada a manutenção do vínculo jurídico de origem do recorrido, não impedindo que o mesmo exercesse efetivamente as funções dirigentes remuneradas em moldes próprios e autónomos.
Acresce que a posterior consagração expressa do princípio segundo o qual os descontos para a entidade apelante do pessoal dirigente incidem sobre a remuneração correspondente às funções efetivamente exercidas não pode ser interpretada como criação inovadora de um direito inexistente até então, mas antes como explicitação legislativa de uma solução já compatível com a estrutura remuneratória e funcional do regime do pessoal dirigente anteriormente vigente: vide art 18.º da Lei n.º 60-A/2005, 30 de dezembro.
De outro modo, criar-se-ia uma diferenciação materialmente arbitrária, no que ao caso releva, para efeitos de aposentação, entre dirigentes que exerciam efetivamente funções de direção antes e depois de 2004, apesar da identidade substancial das funções exercidas, das responsabilidades assumidas e da natureza autónoma das remunerações auferidas.
Posto que já existia autonomia funcional e remuneratória dos cargos dirigentes, tendo por isso a respetiva remuneração aptidão contributiva própria, tendo vindo o art 18.º da Lei n.º 60-A/2005, 30 de dezembro explicitar e confirmar essa lógica: vide art. 28.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro – tempus regit actum; art. 1º, art. 11º n.º 1 e art. 51º todos do EA – tempus regit actum; art. 13º, art.18º e art.63º todos da CPR; vide Coleção STVDIVM, Temas Filosóficos, Jurídicos e Sociais, Interpretação e Aplicação das Leis, FRANCESCO FERRARA, 4ª Edição, Arménio Amado – Editor Sucessor, Coimbra – 1987; art. 9º do Código Civil – CC.
Por outro lado, na sequência da entrada em vigor da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de dezembro, como bem assinala o Acórdão recorrido e o sublinha a entidade apelante no seu requerimento recursivo, nunca colocou em causa que, relativamente ao pessoal dirigente abrangido pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, os descontos para a CGA deveriam incidir sobre a remuneração efetivamente auferida no exercício das respetivas funções dirigentes.
A questão, ligada ao citado art 18.º da LOE/2006 é agora, tão só a de se saber se o tribunal a quo decidiu acertadamente ou, antes com o invocado erro de julgamento de direito, ao condenar a entidade ora apelante na prática do ato administrativo devido (que permita ao recorrido efetuar os descontos para a CGA, no período entre junho de 1998 e janeiro de 2006, por referência à remuneração por si efetivamente auferida pelo exercício das suas
funções como dirigente) e, em consequência, condenando-a ainda à eliminação da ordem jurídica do segmento do ato de indeferimento da pretensão do recorrido.
E a resposta mostra-se afirmativa, como decorre de tudo quanto ficou aduzido.
Pelo que a incidência da quota para a pensão previdencial do ora recorrido aferir-se-á, em primeiro plano, pelas normas do EA, recaindo então sobre a remuneração correspondente ao cargo efetivamente exercido e não sobre o cargo de origem: cfr. art. 1º e art. 11º n.º 1 do EA - tempus regit actum; Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro e Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro - tempus regit actum; art. 18.º da Lei nº 60-A/2005, de 30 de dezembro.
Termos em que a decisão recorrida não padece do suscitado erro de julgamento de direito.
IV. DECISÃO:
Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso e, consequentemente, em confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo da entidade recorrente.
21 de maio de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Rui Pereira – 1.º adjunto)
(Ilda Côco – 2ª adjunta)
