660/2015 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 660/2015 Processo n.º 816/2015 3.ª Secção Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro Acordam, em Conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I - Relatório Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, os Municípios de Coimbra, Penacova, Condeixa-a-Nova e Góis vieram interpor recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) , da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC). No Tribunal Constitucional, foi proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso. Na fundamentação de tal decisão, refere-se, nomeadamente, o seguinte: “(…) O Tribunal Constitucional tem entendido, de modo reiterado e uniforme, serem requisitos cumulativos da admissibilidade do recurso, da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, a existência de um objeto normativo – norma ou interpretação normativa - como alvo de apreciação; o esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC); a aplicação da norma ou interpretação normativa, cuja sindicância se pretende, como ratio decidendi da decisão recorrida; a suscitação prévia da questão de constitucionalidade normativa, de modo processualmente adequado e tempestivo, perante o tribunal a quo (artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa; artigo 72.º, n.º 2, da LTC). Vejamos, então, se os aludidos requisitos – de necessária verificação cumulativa - se encontram preenchidos in casu . (…) Começando pela análise do objeto do recurso, diremos que o mesmo tem obrigatoriamente de assumir natureza normativa, incumbindo, por esse motivo, ao recorrente a tarefa de enunciar a concreta norma ou interpretação normativa, cuja fiscalização de constitucionalidade pretende, relacionando-a, de forma certeira, com a disposição ou conjunto de disposições legais, de que é extraível. Salienta-se, neste contexto, que a enunciação do critério normativo não prescinde da individualização e especificação do respetivo suporte legal. A este propósito, refere o Acórdão n.º 175/06 deste Tribunal Constitucional (disponível em www.tribunalconstitucional.pt ): “A indicação do concreto preceito legal sob cuja veste a norma aparece no nosso sistema jurídico é elemento essencial para o conhecimento da questão de constitucionalidade, não podendo ter-se por adequadamente suscitada uma questão de constitucionalidade sem uma tal identificação, em virtude de, no nosso sistema de fiscalização concreta de constitucionalidade, apenas, poderem constituir objeto do recurso normas jurídicas que estejam recortadas em disposições ou preceitos que resultem do exercício de um poder normativo (conceito funcional de norma). (…) A identificação da base legal à qual se imputa a norma cuja constitucionalidade se pretende ver apreciada é, pois, um momento insuprível do controlo de constitucionalidade, na medida em que importa saber se essa base legal elegida para a fiscalização de constitucionalidade se apresenta como idónea a suportar esse sentido (…).” Ora, no caso dos autos, os recorrentes, não obstante aludirem a uma “interpretação”, não autonomizam e especificam qualquer questão verdadeiramente normativa, não identificando, desde logo, um preceito ou conjugação de preceitos legais, como base de cada questão que indicam, – e que deveria corresponder ao enunciado de um específico sentido interpretativo com um mínimo de correspondência na literalidade do preceito legal selecionado como seu suporte – assacando, ao invés, a inconstitucionalidade genericamente ao Decreto-Lei n.º 92/2015. Acresce que tal omissão de especificação corresponde, no caso, a uma consequência da falta de natureza normativa do objeto do recurso. Na verdade, a formulação das questões apresentadas traduz, iniludivelmente, uma expetativa de sindicância da decisão jurisdicional concreta, na sua dimensão subsuntiva. De facto, o que os recorrentes, verdadeiramente, pretendem é questionar a qualificação dos atos impugnados como atos legislativos e o consequente juízo subsuntivo do tribunal a quo que redundou na exclusão da apreciação dos mesmos da sua competência material. Tal dimensão de sindicância encontra-se, porém, subtraída à competência do Tribunal Constitucional. A este propósito, pode ler-se no Acórdão deste Tribunal Constitucional n.º 633/08 (disponível no sítio da internet já aludido), o seguinte: “ (…) cumpre acentuar que, sendo o objeto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade constituído por normas jurídicas , que violem preceitos ou princípios constitucionais, não pode sindicar-se, no recurso de constitucionalidade, a decisão judicial em si própria , mesmo quando esta faça aplicação direta de preceitos ou princípios constitucionais, quer no que importa à correção, no plano do direito infraconstitucional, da interpretação normativa a que a mesma chegou, quer no que tange à forma como o critério normativo previamente determinado foi aplicado às circunstâncias específicas do caso concreto (correção do juízo subsuntivo). Deste modo, é sempre forçoso que, no âmbito dos recursos interpostos para o Tribunal Constitucional, se questione a (in)constitucionalidade de normas, não sendo, assim, admissíveis os recursos que, ao jeito da Verfassungsbeschwerde alemã ou do recurso de amparo espanhol, sindiquem, sub species constitutionis , a concreta aplicação do direito efetuada pelos demais tribunais, em termos de se assacar ao ato judicial de “aplicação” a violação (direta) dos parâmetros jurídico-constitucionais. Ou seja, não cabe a este Tribunal apurar e sindicar a bondade e o mérito do julgamento efetuado in concreto pelo tribunal a quo . A intervenção do Tribunal Constitucional não incide sobre a correção jurídica do concreto julgamento, mas apenas sobre a conformidade constitucional das normas aplicadas pela decisão recorrida (…)”. Nestes termos, não tendo os recorrentes enunciado, como objeto do recurso, um verdadeiro critério normativo – em qualquer uma das questões que colocam – conclui-se, desde já, pela inadmissibilidade do recurso, sem necessidade de apreciação dos restantes pressupostos de admissibilidade, atenta a necessidade da sua verificação cumulativa.” É esta a Decisão sumária que é alvo da presente reclamação. 3. Os reclamantes manifestam a sua discordância com a decisão sumária proferida, alegando que apenas apresentaram, no requerimento de interposição de recurso, um mero resumo das questões de constitucionalidade, reservando o desenvolvimento das mesmas para a fase de alegações. Salientam, porém, que, no n.º 2 do aludido requerimento, identificam, de forma clara, os preceitos legais do Decreto-Lei n.º 93/2015, que servem de base a cada questão que indicam. Assim, argumentam que, no requerimento de interposição de recurso, quando se refere que se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie a inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 93/2015, tal afirmação tem de ser lida no contexto das menções anteriores feitas na mesma peça processual, nomeadamente nos n. os 2, 4 e 5. Pelo exposto, concluem os reclamantes que, no requerimento de interposição de recurso, são mencionadas as normas inconstitucionais e as razões da desconformidade constitucional. Ainda que não se concorde com aquilo que é referido supra , deverá o Tribunal Constitucional possibilitar aos reclamantes a indicação dos elementos alegadamente em falta, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 5 do artigo 75.º-A, da LTC. Concluem, assim, pela admissão do recurso ou pela prolação de convite ao aperfeiçoamento. 4. O Conselho de Ministros respondeu à reclamação, manifestando a sua concordância com a decisão sumária proferida, que concluiu pelo não conhecimento do objeto do recurso, com fundamento em duas ordens de razões: em primeiro lugar, com base na circunstância de os recorrentes terem assacado a inconstitucionalidade, genericamente, ao Decreto-Lei n.º 93/2015, não tendo autonomizado especificadamente qualquer questão verdadeiramente normativa, não identificando, desde logo, um preceito ou conjugação de preceitos legais que servisse de base a cada questão indicada; em segundo lugar, com fundamento no facto de a omissão de especificação assinalada corresponder, no caso, a uma consequência da falta de natureza normativa do objeto do recurso. Ora, relativamente a este segundo fundamento, os reclamantes nada referem, por não ser possível contestar a sua evidência, no caso. Acrescenta o Conselho de Ministros que os preceitos elencados nos n. os 2, 3, e 4 do requerimento de interposição de recurso correspondem a normas que não foram aplicadas pelo Supremo Tribunal Administrativo. Na verdade, a norma legal, de cuja interpretação resultou a declaração da incompetência do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer do objeto do processo, não consta do Decreto-Lei n.º 93/2015, mas sim do artigo 4.º, n.º 2, alínea a) , do ETAF, do artigo 89.º, n.º 1, do CPTA e do artigo 278.º, n.º 1, alínea a) , do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA. Reitera, em conclusão, que a pretensão dos recorrentes se traduz, afinal, numa tentativa de beneficiarem de uma “instância adicional que conheça da qualificação dos atos impugnados como atos legislativos”, sindicando o consequente juízo subsuntivo feito, em concreto, pelo tribunal a quo . O Conselho de Ministros responde ainda à alegação de inconstitucionalidades que os reclamantes assacam à decisão recorrida. Conclui, finalmente, pelo indeferimento da reclamação e consequente manutenção do sentido da decisão sumária proferida. Os restantes reclamados optaram por não responder à reclamação. Cumpre apreciar e decidir. II - Fundamentos 5. Os reclamantes começam por referir que apenas apresentaram um “resumo das questões de constitucionalidade”, no requerimento de interposição de recurso, reservando o seu desenvolvimento para a fase de alegações. Tal argumento, porém, não é idóneo a infirmar a existência de um ónus, impendente sobre a parte que pretenda recorrer para o Tribunal Constitucional, de individualização e enunciação da norma ou interpretação normativa, cuja sindicância de constitucionalidade é pretendida. Ora, no caso concreto, os recorrentes não cumprem tal ónus, como resulta explicitado na decisão reclamada. Contra a asserção precedente, igualmente não procede o argumento de que a delimitação do objeto do recurso deve ser contextualizada no âmbito das menções feitas nos n. os 2, 3 e 4, do requerimento de interposição de recurso. Na verdade, por um lado, não é legítima a expetativa de que o Tribunal Constitucional corrija a delimitação do objeto do recurso, a que os recorrentes procederam, ou que reconstitua a mesma a partir de menções difusas, feitas ao longo do requerimento de interposição de recurso, ou por remissão para peças processuais anteriores. Na prática, tal expetativa traduzir-se-ia numa inoperância do referido ónus processual, por transferência do seu cumprimento para o Tribunal Constitucional. Por outro lado, a consideração global do requerimento de interposição de recurso – a que o Tribunal sempre procede - não tem o efeito pretendido pelos reclamantes, mas, pelo contrário, corrobora a conclusão plasmada na decisão reclamada, atinente à inidoneidade do objeto do recurso, por falta de natureza normativa. Como se refere na decisão sumária colocada em crise, “a omissão de especificação corresponde, no caso, a uma consequência da falta de natureza normativa do objeto do recurso”, sendo percetível que “a formulação das questões apresentadas traduz, iniludivelmente, uma expetativa de sindicância da decisão jurisdicional concreta, na sua dimensão subsuntiva”. Invocam ainda os reclamantes que as eventuais deficiências, assinaladas pela decisão sumária, deverão justificar a prolação de convite ao aperfeiçoamento. Relativamente a tal aspeto, salienta-se que o convite ao aperfeiçoamento, previsto no artigo 75.º-A, n. os 5 e 6, da LTC, só tem sentido útil quando faltam apenas meros requisitos formais do requerimento de interposição do recurso – a que se alude nos n. os 1 a 4 do mesmo preceito - carecendo, ao invés, de utilidade quando faltam pressupostos de admissibilidade do recurso, que não podem ser supridos deste modo. Nesta última hipótese, em vez de proferir um convite ao aperfeiçoamento – que determinaria a produção de processado inútil, em prejuízo dos princípios de economia e celeridade processuais – deve o relator proferir logo decisão sumária, no sentido do não conhecimento do recurso. Ora, no caso, o objeto do recurso não tem natureza normativa, sendo, por isso, inidóneo. Tal circunstância é insuscetível de correção, o que justifica a não prolação de qualquer despacho de convite ao aperfeiçoamento. De facto, como resulta das considerações expendidas supra, o convite ao aperfeiçoamento apenas pode servir para o recorrente suprir a falta de indicação de menções necessárias, no requerimento de interposição de recurso, e não para corrigir indicações erradas, nomeadamente para corrigir a seleção de um objeto de recurso inidóneo, substituindo-o por um objeto idóneo. Nestes termos e sendo certo que a decisão sumária proferida merece a nossa concordância, damos por reproduzida a sua fundamentação e, em consequência, concluímos pelo indeferimento da presente reclamação. Decisão Pelo exposto, decide-se confirmar a decisão sumária reclamada, proferida no dia 28 de outubro de 2015, e, em consequência, indeferir a reclamação apresentada. Custas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça, devida por cada um deles, em 10 (dez) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma), nomeadamente a circunstância de, não obstante serem vários os reclamantes, terem apresentado uma reclamação unitária. Lisboa, 10 de dezembro de 2015 - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria Lúcia Amaral