0162/17.8BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

A inclusão, no cúmulo jurídico de três penas disciplinares aplicadas a um magistrado judicial, de uma pena de suspensão do exercício de funções cuja eficácia se encontra suspensa por uma decisão judicial proferida em sede cautelar, ofende o caso julgado naquele processo.

ACORDAM NO PLENO DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. A………… – identificada nos autos – recorreu para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 25º, n.º 1, alínea a), do ETAF, do acórdão proferido em conferência na referida Secção, em 18 de fevereiro de 2021, que julgou totalmente improcedente a ação que intentara contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CSMP), absolvendo-o do pedido, relativo à anulação da decisão da Secção Disciplinar do CSMP, de 27 de setembro de 2016, que lhe aplicara «a pena de inatividade de um ano, cumulada com a pena de transferência, logo que terminado o período de inatividade…» bem como da deliberação, por acórdão do Plenário do CSMP, de 24 de janeiro de 2017, que, confirmou a deliberação do acórdão da Secção Disciplinar, que lhe aplicara essas penas disciplinares, e, procedendo ainda ao cúmulo jurídico destas penas disciplinares «com aquela outra que lhe foi aplicada no processo nº ......... – RMP – PD, [decidiu] aplicar-lhe a pena disciplinar de inatividade por um ano e seis meses, cumulada com a pena de transferência …»

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1.º O presente recurso jurisdicional foi interposto contra o acórdão de 18 de Fevereiro de 2021, que julgou totalmente improcedente a acção de impugnação da decisão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) que, em sede de reclamação e em cúmulo jurídico, aumentou a pena disciplinar de um ano de inactividade aplicada pela Secção para a pena de um ano e cinco meses de inactividade.

2.° O aresto em recurso enferma de nulidade por omissão de pronúncia prevista na alínea d) do n.º 1 do art.º 615º do CPC, uma vez que deixou de se pronunciar sobre a questão do erro nos pressupostos decorrente de haver uma impossibilidade fáctica de um magistrado que passava sete horas diárias em sessão e tinha a seu cargo uma filha menor despachar o volume processual que lhe fora atribuído, assim como sobre a questão do erro nos pressupostos resultante de para efeitos de cúmulo e de aplicação de uma só pena se ter considerado que a arguida praticara seis infracções e não apenas uma infracção continuada (e o tribunal a quo até considerou que em causa estava uma infracção continuada).

3.° O aresto em recurso incorreu ainda na nulidade prevista na alínea b) do n° 1 do art° 615° do CPC por não ter especificado os fundamentos de facto que justificam a decisão alcançada, uma vez que para que pudesse concluir pela legalidade do acto impugnado e pela improcedência do vício de violação do princípio da presunção da inocência era absolutamente essencial que, no mínimo, tivesse dado por provado quais os atrasos imputados à arguida e ainda qualquer outro facto que permitisse concluir que esses mesmos atrasos eram censuráveis, designadamente que o volume processual que lhe fora atribuído era o volume processual que um magistrado normalmente diligente colocado na sua situação teria conseguido despachar.

Por outro lado,

4.° O aresto em recurso incorreu em erro de julgamento ao ter considerado improcedente o vício de violação do princípio constitucional da presunção da inocência, uma vez que, não tendo especificado nem dado por provado um só facto que comprovasse quais os valores processuais de referência ou, pelo menos, qual o número de processos que um magistrado normalmente diligente teria ou conseguiria de despachar diariamente, não possuía base factual que lhe permitisse afastar a presunção de inocência de que a arguida beneficiava e considerar que a simples existência de atrasos processuais constituía um acto culposo e censurável, sobretudo quando a própria arguida alegara que tais atrasos se deviam a um volume processual excessivo para quem passava sete horas diárias em sessão e tinha uma filha menor a seu cargo e a própria entidade demanda reconheceu que “os valores de referência processual” ainda estavam em estudo.

5.° Na verdade, só se pode afastar a presunção de inocência constitucionalmente reconhecida quando houver uma certeza preponderante sobre a sua culpabilidade (v. AUGUSTO OLIVEIRA e ALBERTO ESTEVES REMÉDIO, Sobre o direito disciplinar da Função Pública. Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, 2001, Vol.2, pág. 641), pelo que, sabendo-se que a simples existência de atrasos processuais não significa por si só que haja uma infracção disciplinar e que a negligência pressupõe um tertium comparationis, muito naturalmente o aresto em recurso só poderia considerar legal a decisão punitiva se e na medida em que se soubesse e estivesse minimamente comprovado que o volume processual atribuído à arguida não era excessivo e que um magistrado normalmente diligente que estivesse colocado na posição da arguida não teria incorrido e tais atrasos processuais.

6° Contudo, não só a entidade demandada reconheceu que os valores processuais de referência ainda se encontravam em estudo, como o Tribunal a quo nem sequer deu por provado que o volume processual atribuído à arguida era o normal para um magistrado do Ministério Público normalmente diligente despachar atempadamente, pelo que o aresto em recurso baseou-se exclusivamente na existência de atrasos ao longo dos tempos sem sequer curar da razão de tais atrasos, deixando funcionar uma presunção de culpa - há atrasos, logo há culpa - em vez de presunção da inocência que constitucionalmente estava vinculado a respeitar e fazer cumprir.

Acresce que,

7.° Ao julgar improcedente o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, o aresto em recurso incorreu em erro de julgamento, violando frontalmente o direito fundamental à tutela judicial efectiva e o princípio da igualdade das partes, consagrados no art.º 268.º/4 da Constituição e no art.º 6.º do CPTA.

8.° Com efeito, o vício de violação de lei por erro nos pressupostos fundamentava-se na alegação de que os atrasos processuais verificados eram apenas fruto da sucessiva atribuição de um volume processual excessivo à arguida, que a impossibilitava, a ela e a um magistrado normalmente diligente, de despachar atempadamente todos os processos atribuídos.

9.° Contudo, ao arrepio das mais elementares garantias inerentes ao direito fundamental à tutela judicial efectiva - que asseguram um processo paritário e com amplas possibilidades de defesa e obriga o Tribunal a controlar a materialidade dos pressupostos de facto em que se baseou a decisão punitiva -, o Tribunal a quo não abriu um período de prova destinado a comprovar a existência ou não existência de um volume processual excessivo e depois decide que os atrasos processuais são censuráveis por constar do processo administrativo que anteriormente já haviam sido efectuados alertas e avisos à arguida.

10.° Ora, não só processo administrativo não tem força probatória plena como, em qualquer dos casos, a circunstância de haver atrasos processuais e alertas anteriormente efectuados não comprova minimamente que haja um volume processual normal atribuído e consequente negligência da arguida, pelo que o aresto em recurso atentou frontalmente contra o direito fundamental à tutela judicial efectiva quando decide haver culpa da arguida e julgar improcedente o vício de violação de lei por erro nos pressupostos sem permitir comprovara e sem que estivesse comprovado o facto que era absolutamente essencial para concluir pela culpabilidade e pela improcedência de tal vício - haver ou não haver um volume processual excessivo.

11.° Mais notória se torna a violação do direito fundamental à tutela judicial efectiva quando a própria entidade demandada reconheceu que os valores processuais de referência ainda se encontram em estudo e por definir, pelo que estando processualmente comprovado que não se sabia se o volume processual atribuído à arguida era ou não excessivo, muito naturalmente que ou se deixava funcionar o princípio da presunção da inocência ou, então, por respeito ao direito fundamental à tutela judicial efectiva, ter-se-ia de, pelo menos, abrir um período de prova destinado a comprovar o facto determinante e absolutamente essencial para que, de forma consciente e com um mínimo de certeza e segurança, se pudesse concluir pela existência de negligência.

Por outro lado,

12.° Ao proceder ao cúmulo jurídico das sanções disciplinares aplicadas nos três processos disciplinares e ao considerar para esse efeito uma sanção disciplinar cuja eficácia estava suspensa - a sanção aplicada no primeiro processo disciplinar- e uma sanção por factos praticadas após a punição e o início da execução da pena que fora aplicada no primeiro processo - como sucedia com as infracções punidas no terceiro processo disciplinar o acto impugnado atentava contra a força de caso julgado do acórdão deste Venerando Supremo Tribunal que havia decretado a suspensão da eficácia da primeira pena disciplinar - a qual não produzindo efeitos não poderia ser considerada nem contabilizada para efeitos de cúmulo, sob pena de se estar a atribuir eficácia a uma decisão que não a possuía por força de decisão judicial - e ainda contra o disposto no art.º 78.º do CPenal e no art.º 199.º/1 da LTFP - dos quais resulta que as infracções disciplinares cometidas após a punição e o início da execução de uma sanção disciplinar já não podem ser objecto de cúmulo jurídico com aquela cuja execução já se iniciou - razão pela qual mal andou o aresto em recurso ao não anular tal acto por violação da força de caso julgado e por ilegal cúmulo de sanções que não poderiam ser objecto desse mesmo cúmulo jurídico.

13.° Refira-se, aliás, que a ilegalidade do cúmulo jurídico efectuado e da pena única aplicada decorre ainda do facto de para tal cúmulo terem sido consideradas seis infracções disciplinares quando a infracção era, como reconheceu o aresto em recurso, uma infracção continuada e, como tal, apenas poderia ser considerada para efeitos de cúmulo as penas correspondentes a uma infracção continuada e não as penas correspondentes a seis infracções - e uma análise de cada um dos três processos disciplinares que foram objecto de cúmulo permite facilmente verificar que as penas aplicadas em cada um deles foram determinadas tendo por base um total de seis infracções e não apenas uma infracção continuada.

Para além disso,

14.° O aresto em recurso incorreu em erro de julgamento ao não anular o acto impugnado por violação do princípio da proibição de reformatio in pejus consagrado nos art°s 409° do CPP e no n° 7 do artº 225º da LTFP, uma vez que deste princípio decorre a garantia de que ninguém poderá sofrer uma pena superior à inicialmente aplicada apenas por ter reclamado da decisão punitiva, sendo absolutamente irrelevante para curar da violação de tal princípio que o aumento decorra de se ter feito ou não um cúmulo jurídico, justamente porque o que releva é a garantia de que não se sofrerá pela reclamação uma pena superior.

15.° Ora, a Secção apensara os três processos e aplicara uma pena de inactividade por um ano e, em sede de impugnação administrativa deduzida exclusivamente pela arguida, o Plenário efectuou o cúmulo jurídico e aplicou uma pena de um ano e cinco meses de inactividade, razão pela qual é inquestionável que, na sequência de tal impugnação administrativa, a arguida sofreu uma pena superior à inicialmente aplicada, ao arrepio do princípio de reformatio in pejus - como se comprova pelo facto de se a arguida não tivesse reclamado para o Plenário teria sido apenas punida com um ano de inactividade.

Por fim,

16.° O aresto em recurso incorreu em erro de julgamento ao julgar improcedente o vício de nulidade insuprível do procedimento disciplinar por violação das garantias de defesa constitucionalmente asseguradas ao arguido, uma vez que os meios de prova requeridos em sede de defesa disciplinar eram legalmente admissíveis, destinavam-se a comprovar um facto absolutamente essencial para demonstrar a inocência da arguida - que tinha um volume processual excessivo e daí os sucessivos atrasos - e que ainda por cima nem sequer estava demonstrado ou comprovado no processo disciplinar, uma vez que a própria entidade demandada reconheceu que os valores processuais de referência ainda estavam em estudo e que não sabia qual o volume processual atribuído a cada magistrado do Ministério Público.

17° Consequentemente, a prova requerida e negada era não só apta como determinante para se poder ter o tertium comparationis necessário à comprovação da culpa ou da inocência da arguida, pelo que ao não se permitir a prova requerida em sede de defesa disciplinar violou-se e restringiu-se de forma inadmissível o direito fundamental de defesa assegurado pelo art.º 269.º da Constituição, o que determina a nulidade do processo disciplinar, ex vi do disposto no art.º 204.º do EMP.

18.° Refira-se, aliás, que o erro em que incorreu o aresto em recurso foi o de que preferiu “fechar os olhos” e considerar que por haver ao longo dos tempos atrasos processuais isso necessariamente significava a existência de negligência, num brilhante exemplo de substituição do princípio da presunção da inocência por uma presunção de culpabilidade e de formulação de um raciocínio tão simplista quanto o de "há atrasos, logo há negligência”, independentemente de haver ou não excesso de volume processual atribuído.

19.° Em qualquer dos casos, a nulidade insuprível do procedimento disciplinar por diminuição das garantias de audiência e de defesa da arguida sempre decorreria do facto de lhe ter sido aplicada uma pena disciplinar - de inactividade por um ano e meio - sobre a qual nunca lhe foi permitido pronunciar-se em nenhum dos três processos disciplinares - não tendo tal pena constado de nenhuma acusação nem sido objeto de prévia audição antes de ser aplicada à arguida.»

3. O Recorrido CSMP contra-alegou, concluindo o seguinte:

«1- O douto acórdão recorrido ao julgar a ação improcedente, fez correta apreciação dos factos e do direito, inexistindo omissão de pronúncia e erro de julgamento.

2- Deve, pois, ser negado provimento ao recurso, por não se verificarem os vícios imputados ao ato impugnado.

3- Pelo que, o douto acórdão recorrido não merece censura, devendo ser mantido nos seus precisos termos»

4. Notificado para o efeito, o Ministério Público não se pronunciou – artigo 146.º/1 do CPTA.

5. Cumpre apreciar e decidir.

II. Matéria de facto

6. O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

«1. A autora é magistrada do Ministério Público, com a categoria de Procuradora-Adjunta, desde 4 de Setembro de 2006 [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

2. Em 30.01.2014, por despacho do Vice-Procurador Geral da República, foi mandado instaurar processo de inquérito à atuação da autora com fundamento em alegados atrasos processuais no período compreendido entre Maio de 2012 e Maio de 2014 [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

3. Em 08.08.2014, por despacho do Vice-Procurador-Geral da República, aquele inquérito foi convertido no processo disciplinar n.º .........-RMP-PD [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

4. Em 04.05.2015, foi instaurado um segundo processo de inquérito à atuação da A. com fundamento em mais atrasos processuais no período compreendido entre 1 de Junho de 2014 e 29 de Junho de 2015, que em Outubro de 2015 foi convertido no processo disciplinar n.º ……… [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

5. Em 13.11.2015, foi instaurado um terceiro processo disciplinar à atuação da A. com fundamento em novos atrasos processuais no período compreendido entre 29 de Junho de 2015 e 15 de Janeiro de 2016, ao qual foi atribuído o nº ……… [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

6. O primeiro processo disciplinar [n.º ………-RMP-PD], culminou com a aplicação à A. pelo plenário do Conselho Superior do Ministério Público, em 10 de Março de 2015, da pena de suspensão de exercício de funções por 230 dias, em virtude de ter considerado que os atrasos processuais constituíam dois ilícitos disciplinares (por violação dos deveres de zelo e prossecução do interesse público) e que a chegada tardia ao Tribunal num dia constituía outra infração disciplinar (por violação do dever de pontualidade) [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

7. Dessa decisão foram interpostas neste Supremo Tribunal Administrativo uma providência cautelar de suspensão da respetiva eficácia, que aqui tramitou com o n.º de processo 404/15 e uma ação administrativa, que aqui tramitou com o n.º de processo 570/15 [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação e confirmado no SITAF];

8. No segundo processo disciplinar [n.º ………] a acusação deduzida contra a A. propunha a aplicação de uma pena disciplinar de suspensão de exercício por período não inferior a 130 dias com fundamento na prática de dois ilícitos disciplinares (por violação dos deveres de zelo e prossecução do interesse público) resultantes dos atrasos processuais alegadamente ocorridos no período em apreciação em tal processo disciplinar [1 de Junho de 2014 e 29 de Junho de 2015] [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

9. No terceiro processo disciplinar, a acusação deduzida propunha a aplicação de uma pena disciplinar de suspensão por 140 dias com fundamento na prática de dois ilícitos disciplinares (por violação dos deveres de zelo e prossecução do interesse público) resultantes dos atrasos processuais no período compreendido entre 29 de Junho de 2015 e 15 de Janeiro de 2016 e de um terceiro ilícito disciplinar pela violação do dever de pontualidade [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

10. Em 4 de Outubro de 2016, a Autora foi notificada do Acórdão proferido pela secção disciplinar da entidade demandada que apensou os segundos e terceiros processos disciplinares e decidiu o seguinte:

“[…] Tudo visto e ponderado, aderindo aos fundamentos dos: Senhores Instrutores, ao abrigo do artigo 30.º, n.º 7 do EMP acordam na Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Publico em aplicar à Procuradora-Adjunta, Lic. A…………, pela prática dos ilícitos disciplinares em causa nos autos a pena disciplinar de inatividade por 1 ano, cumulada com a pena de transferência, logo que terminado o período de inatividade, com colocação, pelo CSMP, em cargo da mesma categoria fora da área da circunscrição ou serviço em que exerceu funções à data dos factos, nos termos dos artigos 166.º n.º 1 alíneas c) e d), n.ºs 2 e 3, 169.º, 170.º, n.ºs 1 e 3, 174.º, 175.º n.ºs 1 e 3 alínea b) e n.º 4, 176.º n.ºs 1 e 2, 182.º, 183.º n.º 1, 185.º, 187.º e 188.º do EMP”.

[Documento n.º 1 junto com a P. I., cujo teor integral, porque não impugnado no articulado, aqui se dá aqui por integralmente reproduzido e provado];

11. Em 25 de Outubro de 2016, a A. apresentou, ao abrigo do disposto no n.º 5 do art.º 29.º do Estatuto do Ministério Público, reclamação necessária para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público do acórdão proferido pela secção [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

12. O Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, por acórdão de 24 de Janeiro de 2017, decidiu o seguinte:

“[…] Face a tudo o exposto, o Conselho Superior do Ministério Público, reunido em Plenário, delibera negar provimento à reclamação apresentada pela Sr.ª Procuradora-adjunta A…………, mantendo o acórdão da Secção Disciplinar reclamado:

- que lhe aplicou, pelas infrações cometidas nos presentes autos, a pena disciplinar de inatividade por um ano, cumulada com a pena de transferência, que termine o período de inatividade, com colocação, pelo C.S.M.P., em cargo da mesma categoria fora da área da circunscrição ou serviço em que exerceu funções à data dos factos, nos termos do disposto nos artigos 166.º, n.ºs 1, alíneas c) e e), 2 e 3, 169.º, 170.º, n.ºs 1 e 3, 174.º, 175.º, n.ºs 1 e 3, alínea b), 176.º, 182.º, 185.º e 188.º, conjugados, todos do Estatuto do Ministério Público;

- procedendo ao cúmulo jurídico das penas disciplinares aplicadas à arguida nos presentes autos com aqueloutra que lhe foi aplicada no processo n.º ……… — RMP — PD, aplicar-lhe a pena disciplinar de inatividade por um ano e cinco meses, cumulada com a pena de transferência, logo que termine o período de inatividade, ao abrigo dos mesmos normativos agora invocados.

Mais se delibera determinar a notificação do presente acórdão à Sr.ª magistrada reclamante, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 203.º e 216.º, ambos do Estatuto do Ministério Público, bem assim como dele dar conhecimento ao processo n.º ……… — RMP — PD, que se encontra em sede de recurso junto do Supremo Tribunal Administrativo.”.

[Documento n.º 2 junto com a P. I., cujo teor integral, porque não impugnado no articulado, aqui se dá aqui por integralmente reproduzido e provado];

13. Quando foi proferida e a decisão do acórdão do Plenário do CSMP de 24.01.2017, a A. já tinha cumprido 34 dias da pena de suspensão por 230 dias a que havia sido condenada no primeiro processo disciplinar [n.º ………-RMP-PD], mais precisamente de 18 de Março de 2015 a 20 de Abril de 2015, data em que regressou ao serviço por efeito da providência cautelar interposta neste Supremo Tribunal Administrativo [facto aceite pelo réu no artigo 1º da contestação];

14. Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30.05.2015 [proc. n.º 404/15] foi decretada a providência cautelar, tendo ficado suspensa eficácia do acórdão do CSMP.

15. A presente acção administrativa foi interposta neste Supremo Tribunal Administrativo em 08.05.2015.

16. Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.11.2020 [proc. n.º 570/15], foi a acção administrativa de impugnação da pena disciplinar de suspensão do exercício de funções por 230 dias, interposta pela A. contra o acórdão do CSMP, julgada totalmente improcedente e o demandado absolvido do pedido [facto confirmado no SITAF].»

III. Matéria de direito

7. Antes de entrar no conhecimento do mérito do recurso, importa apreciar as nulidades alegadas pela Recorrente.

Desde logo, a Recorrente alega que «o aresto em recurso enferma de nulidade por omissão de pronúncia prevista na alínea d) do n.º 1 do art.º 615º do CPC, uma vez que deixou de se pronunciar sobre a questão do erro nos pressupostos decorrente de haver uma impossibilidade fáctica de um magistrado que passava sete horas diárias em sessão e tinha a seu cargo uma filha menor despachar o volume processual que lhe fora atribuído, assim como sobre a questão do erro nos pressupostos resultante de que para efeitos de cúmulo e de aplicação de uma só pena se ter considerado que a arguida praticara seis infracções e não apenas uma infracção continuada».

Como decorre do acórdão de sustentação proferido pela Secção em 13 de julho de 2021, as alegadas «questões» que o tribunal a quo teria ignorado correspondem, na verdade, a eventuais erros de julgamento que a Recorrente imputa, tanto às deliberações impugnadas, como agora ao acórdão recorrido, pelo que, em rigor, não existe uma omissão de pronúncia.

A Recorrente entende que aquelas deliberações, e o acórdão que as manteve, incorreram em erro nos pressupostos de facto, quer por não terem demonstrado que ela podia, objetivamente, e sem prejuízo da sua vida pessoal, despachar o volume de processos que lhe foram distribuídos, quer por terem considerado que ela cometera seis infrações autónomas e não apenas uma infração continuada.

Mas não foi exatamente isso que foi decidido, tanto no plano administrativo, como no plano judicial, pelo que o tribunal a quo não estava obrigado a conhecer «questões» que, na verdade, correspondem a meros argumentos da Recorrente, e que são alheios à ratio decidendi da sua decisão. Aquela decisão assenta, como não podia deixar de ser, na única questão que a este respeito o tribunal estava obrigado a conhecer, que é a de saber se se encontrava preenchido o tipo legal das infrações pelas quais a Recorrente foi punida.

Como se pode ler no acórdão de sustentação, «a Recorrente foi punida por violação grosseira dos deveres de zelo e de prossecução do interesse público ao não alcançar um nível de desempenho profissional suficiente nos intervalos de tempo a que respeitam as infrações disciplinares, conforme documentado no processo disciplinar administrativo», e não apenas por causa de um atraso pontual na movimentação dos processos que estavam a seu cargo. Sendo que, por outro lado, não lhe foram imputadas seis infrações disciplinares, mas apenas três, correspondentes a três processos disciplinares originariamente autónomos, relativos ao seu desempenho profissional em períodos de tempo sucessivos, aos quais foi aplicada uma pena única.

Não se verifica, assim, a omissão de pronúncia do acórdão recorrido, nos termos da alínea d) do número 1 do artigo 615° do CPC.

8. A Recorrente alega também que «o aresto em recurso incorreu ainda na nulidade prevista na alínea b) do n° 1 do art° 615° do CPC por não ter especificado os fundamentos de facto que justificam a decisão alcançada, uma vez que para que pudesse concluir pela legalidade do acto impugnado e pela improcedência do vício de violação do princípio da presunção da inocência era absolutamente essencial que, no mínimo, tivesse dado por provado quais os atrasos imputados à arguida e ainda qualquer outro facto que permitisse concluir que esses mesmos atrasos eram censuráveis, designadamente que o volume processual que lhe fora atribuído era o volume processual que um magistrado normalmente diligente colocado na sua situação teria conseguido despachar.»

Esta alegação também não procede, não apenas porque as infrações verificadas e punidas não foram configuradas como a Recorrente as entende, assentando sobre o seu – aliás recorrente - padrão de comportamento inadequado, e na violação grosseira dos seus deveres de zelo e de prossecução do interesse público, e não apenas sobre um atraso pontual no despacho do seu acervo processual, mas em qualquer caso porque os fundamentos de facto do acórdão recorrido foram suficientemente especificados na decisão.

Da matéria factual provada no âmbito dos processos disciplinares já constam as tarefas e pendências que lhe estavam atribuídas nos períodos considerados, bem como as respetivas paralisações e acumulações de processos ocorridas durante esses períodos, sendo certo que, como decorre dos elementos que integram aqueles processos, para os quais as deliberações impugnadas e a factualidade provada nos autos regularmente remetem, dando-os como reproduzidos, se pode facilmente constatar que o acervo processual atribuído à arguida, ora Recorrente, era quantitativamente idêntico ao de outros magistrados que com ela trabalhavam e tinham as respetivas pendências em dia. A que acrescem as inúmeras situações de falta de pontualidade especificadas nas deliberações impugnadas e documentadas naqueles processos, sem paralelo nos seus colegas, e que não são explicáveis por qualquer sobrecarga de trabalho, ocorrendo todas no horário normal de serviço.

Não se verifica, assim, também, a falta de fundamentação de facto do acórdão recorrido, nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 615° do CPC.

9. Entrando na apreciação do mérito do recurso, importa conhecer, em primeiro lugar, do alegado vício de violação de lei por ofensa de caso julgado que a Recorrente imputa à deliberação do CSMP, de 24 de janeiro de 2017, prioridade que é justificada pela circunstância de que aquele vício ser cominado com a sanção da nulidade pela alínea i) do número 2 do artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo.

A questão que se coloca é de saber se, estando suspensa a eficácia da deliberação do CSMP, de 10 de março de 2015, que aplicou à ora Recorrente uma pena de suspensão de exercício de funções por 230 dias, no âmbito do Processo Disciplinar n.º ………-RMP-PD, podia a deliberação ora impugnada, de 24 de janeiro de 2017, ter englobado a referida pena no cúmulo jurídico das três penas disciplinares que até então haviam sido aplicadas à Recorrente.

E a questão é pertinente.

10. Sobre essa matéria o acórdão recorrido considerou que «a suspensão da eficácia da execução da pena de suspensão de exercício de funções por 230 dias (pena aplicada no primeiro processo disciplinar) – em que se traduziu o conteúdo da decisão judicial de deferimento da providência cautelar (ponto 14 da matéria de facto assente) – não afecta a possibilidade de realização do cúmulo jurídico das penas, uma vez que ainda não transitara em julgado a decisão judicial a respeito daquela condenação, a qual só poderia decorrer da decisão da acção principal (ponto 16 da matéria de facto assente) (...)».

Mas a questão não está na formação de caso decidido, ou caso julgado, da decisão administrativa que aplicou a pena disciplinar, mas no trânsito em julgado da decisão judicial que a suspendeu.

A decisão cautelar, embora provisória, e estando temporalmente condicionada ao trânsito em julgado da decisão que, a título definitivo, vier a ser proferida na ação principal, não deixa, por isso, de constituir uma decisão judicial de pleno direito, sendo, na medida dos efeitos que produz, e enquanto vigorar, obrigatória, nos termos do número 2 do artigo 205.º da CRP.

Vejamos então quais são os efeitos que aquela decisão cautelar produz.

11. É hoje assente na doutrina e na jurisprudência que a suspensão se dirige globalmente à eficácia dos atos, e não apenas à sua executoriedade, ou à possibilidade da sua execução coerciva pela Administração, apenas entendida enquanto um dos efeitos possíveis daquela. É, aliás, o próprio legislador que o reconhece quando, no artigo 129.º do CPTA, permite a suspensão da eficácia de atos já executados.

Diz-se, assim, que por força da pronúncia de suspensão ficam paralisados os efeitos do ato, ou ainda que a sua eficácia entra em letargia, que fica latente, pendente, ou inerte – referindo-se à latência da eficácia do ato, v. Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, p. 188.

Nessa medida, a decisão judicial que suspende cautelarmente um ato administrativo apenas se distingue da decisão que o anula pelo seu carácter provisório, pelo que, enquanto aquela suspensão se mantiver em vigor, tudo se passa como se o ato suspenso não tivesse sido praticado.

Ora, isso significa, no caso concreto dos autos, que tendo a eficácia da deliberação do CSMP, de 10 de março de 2015, sido suspensa, não podia o ora Recorrido dela extrair qualquer efeito jurídico enquanto aquela suspensão se mantivesse em vigor, não podendo, nomeadamente, incluir a pena por ela aplicada no cúmulo jurídico realizado pela sua deliberação de 24 de janeiro de 2017.

Ao fazê-lo, o Recorrido impôs à Recorrente o cumprimento imediato de uma pena que se encontrava suspensa, na parte em que os 230 dias de suspensão do exercício de funções concorrem para a pena cumulada de um ano e cinco meses de inatividade aplicada pela deliberação impugnada.

Foi nesse sentido, aliás, que se pronunciou o Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de 4 de maio de 2017, proferido no Processo n.º 0163/17, apenso aos presentes autos, quando, relativamente à verificação do requisito do fumus bonus iuris, necessário à concessão da providência de suspensão da eficácia da deliberação do CSMP, de 24 de janeiro de 2017, ali requerida, entendeu que:

«As penas disciplinares cumuladas que impedem temporariamente o exercício de funções, uma de um ano de inactividade (referente a dois processos disciplinares apensados) e outra de 230 dias de suspensão (referente a um terceiro), resultaram, nos termos do acórdão do Plenário, na pena única de 1 ano e 5 meses (ou 150 dias) de inactividade.

Estas penas, têm a mesma natureza, consistindo no afastamento completo do serviço durante o respectivo período (cfr. art. 17º, nº 1 do EMP), variando a de suspensão entre 20 e 240 dias e não podendo a de inactividade ser inferior a um ano e superior a dois (nºs 2 e 3 do mesmo preceito).

O acórdão do Plenário ao proceder ao cúmulo jurídico das duas penas acima indicadas fixando a pena única de um ano e cinco meses de inactividade, toma em conta a pena de 230 dias de suspensão aplicada à Requerente no processo nº ………-RMPPD, a qual desaparece tornando-se parte da pena aplicada em cúmulo jurídico.

Ora, esta pena de 230 dias de suspensão encontra-se suspensa na sua execução por força do acórdão deste STA de 30.04.2015, pelo que não poderia a mesma ser tida em conta naquele cúmulo jurídico operado.

Assim, verifica-se a probabilidade de violação dos arts. 205º, nº 2 da CRP, 128º e 158º do CPTA, como invocado pela Requerente, ao ter sido violada a força do caso julgado, contornando-se o efeito suspensivo decretado por aquele acórdão deste Supremo Tribunal, pelo que deve ter-se por verificado o fumus boni iuris, por ser provável, com este fundamento, a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.»

12. A conclusão a que se chegou não é posta em causa pelo facto de, entretanto, a ação principal a que respeita a providência cautelar que suspendeu a eficácia da deliberação do CSMP, de 10 de março de 2015, ter sido julgada improcedente, assim fazendo caducar aquela medida cautelar – cfr. Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de novembro de 2020, proferido no Processo n.º 570/15.9BALSB, disponível em www.dgsi.pt.

A validade dos atos afere-se à data da sua prática, de acordo com o princípio tempus regit actum, sendo, por outro lado, a nulidade daquela deliberação um desvalor insanável.

13. A probabilidade em que se fundou o juízo provisório feito no acórdão de 24 de janeiro de 2017 converte-se, assim, em certeza, concluindo-se novamente que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao não dar por verificado o vício de violação de lei por ofensa de caso julgado, em violação do disposto nos artigos 205.º, n.º 2, da CRP, 161.º, n.º 2, al. i) do CPA, e 128.º e 158.º do CPTA.

Embora tal vício, em rigor, apenas afete a validade da deliberação do CSMP de 24 de janeiro de 2017, é essa deliberação, provocada pela reclamação da deliberação do mesmo Conselho, de 27 de setembro de 2016, que constitui o objeto do presente processo, na medida em que ela é o ato lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente,

Sendo nula aquela deliberação, por força do disposto na citada alínea i) do número 2 do artigo 161,º do CPA, fica prejudicado o conhecimento dos demais vícios alegados pela Recorrente.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes que compõem o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido, julgando procedente a ação administrativa, com as legais consequências.

Custas pelo Recorrido. Notifique-se

Lisboa, 24 de março de 2022. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria Cristina Gallego dos Santos.