1164/09.3BELRS - Tribunal Central Administrativo Sul

I. O Regulamento da Contribuição Especial (RCE), devida pela valorização de imóveis, decorrente da realização da EXPO 98 (aprovado em anexo ao DL n.º 54/95, de 22 de março), define dois momentos relevantes distintos, para efeitos de incidência objetiva e subjetiva (cfr. art.ºs 2.º e 3.º).

II. Para efeitos de incidência objetiva, o momento relevante é aquele em que é requerida a licença de construção e, para efeitos de incidência subjetiva, é aquele em que é emitida essa mesma licença, sendo neste último momento essencial aferir quem é o titular do direito de construir.

III. O art.º 3.º do RCE consagra uma presunção de que a titularidade do direito de construção é daquele em nome de quem seja emitida a licença de construção, sendo tal presunção ilidível.

IV. Tendo, entre o momento em que foi requerida a licença de construção e o momento em que foi emitido o alvará de construção, sido transmitido o direito de propriedade do lote em causa e deixado o Recorrido de ser, por via dessa transmissão, titular do direito de construção, o mesmo não é sujeito passivo da CE, ainda que o alvará tenha sido emitido em seu nome, dado ter sido ilidida a presunção prevista no art.º 3.º do RCE.

Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul

I- RELATÓRIO

A FAZENDA PÚBLICA (doravante Recorrente ou FP) veio apresentar recurso da sentença proferida pelo Tribunal Tributário (TT) de Lisboa, na qual foi julgada procedente a impugnação apresentada por S..... (doravante Recorrido ou Impugnante), que teve por objeto liquidação de contribuição especial (CE), prevista no DL nº 54/95, de 22 de Março.

O recurso foi admitido, com subida imediata nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.

Nesse seguimento, a Recorrente apresentou alegações, nas quais concluiu nos seguintes termos:

1. O impugnante, reagiu contra a liquidação da Contribuição Especial, no montante de €16.406,00, referente a um terreno sito na Quinta do C….. e na Quinta do C…., na freguesia de Moscavide, concelho de Loures.

2. Para o qual promoveu uma operação de loteamento urbano, a que correspondeu o processo nº 3…../L da Câmara Municipal de Loures.

3. Por deliberações da Câmara Municipal de Loures, datadas de 04/02/2003 e de 18/11/2003, foi aprovada a operação de loteamento, emitindo aquela entidade, para tanto, o alvará de licença de loteamento com o nº 2/2004, de 09/02 e, consequentemente, o Alvará de Autorização Administrativa de Construção.

4. De referir que o alvará de Autorização Administrativa de Construção com o nº 4…../2005, processo 4……./AA/E/OR, foi emitido em nome do impugnante, S

5. Retirando-se desse documento a menção de “Dado e passado que sirva de título ao requerente e para todos os efeitos prescritos no Decreto-Lei 555/99, de 16/12, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 177/2001, de 04/06”.

6. O impugnante, manteve-se proprietário do lote de terreno em causa (lote 18 da urbanização para o efeito criada, denominada “Urbanização J……..”), até 11/11/2004, data na qual procedeu à sua venda.

7. Em 15/11/2007, o impugnante foi notificado pelo SF Loures 3 para apresentar a Modelo 1, nos termos do artº 7º do Regulamento da Contribuição Especial, anexo ao Decreto-Lei nº 54/95, de 22/03, procedimento fundamentado no alvará de Autorização Administrativa de construção com o nº 4…./2005, incidente sobre o prédio sito na Urbanização J……, lote….., da freguesia de Moscavide.

8. O que não foi cumprido pelo impugnante, titular do alvará de Autorização Administrativa de Construção com o nº 4…../2005, processo 4…../AA/E/OR.

9. Sendo que, como resulta do artº 3º do já mencionado Decreto-Lei 54/95, de 22/03, “A contribuição é devida pelos titulares do direito de construir em cujo nome seja emitida a licença de construção ou de obra, no caso, reitera-se, S

Termos nos quais, em face do exposto e bem assim das conclusões apresentadas, será de determinar a revogação da sentença recorrida.

O Recorrido contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª A sentença recorrida fez correta interpretação e aplicação do disposto no artigo 3.º do Regulamento anexo ao Decreto-Lei n.º 54/95, de 22 de março, ao julgar procedente a impugnação, entendendo que tal norma exige a demonstração da titularidade do direito de construir independentemente do nome do sujeito que figura no alvará de licença.

2.ª Estando demonstrado que o Recorrido já não era titular do direito de construir ao momento em que foi emitido em seu nome o alvará de autorização - por já não ser então o proprietário do lote – sobre o mesmo não poderia ter recaído o ato de liquidação de contribuição especial por ausência de suporte legal

3.ª “O artigo 3.º do RCE assenta na presunção legal de que o beneficiário do direito de construir e da dita valorização do terreno é aquele em nome de quem foi emitido o respectivo alvará da licença da construção. Mas essa presunção é afastada quando se demonstra que o alvará foi emitido em nome de quem efectivamente já não tinha o direito de construir. Nesta situação a valorização do terreno que a contribuição especial visou tributar não se repercute na esfera jurídica em nome de quem foi emitido o alvará mas sim em nome do titular do direito de construção"- cfr., por todos, o acórdão de 30.01.2013, no Proc. n.º 0804/12, in www.dgsi.pt.

4.ª A sentença recorrida nunca poderia deixar de ter como não verificado o facto tributário que o artigo 3.º do Regulamento anexo ao Decreto-Lei n.º 54/95, de 22 de março, sujeita a Contribuição Especial, dada a ausência de prova de emissão de qualquer alvará de «licença de construção», sendo que a emissão de um alvará de autorização não opera a transformação de um prédio rústico em urbano, limitando-se a permitir o exercício de um direito pré-existente, não preenchendo o pressuposto de facto exigido pela fattispecie da norma.

5.ª O doc. fls. 35 a 37 do PAT apenso aos autos – um «alvará» emitido pela Câmara Municipal de Loures em 06.09.2005 com o n.º 4…../2005 – é um «alvará de autorização administrativa de construção», como dele inequivocamente consta e não um «alvará de licença» como erroneamente ficou a constar da decisão de facto e figura na alínea c) do elenco dos factos provados.

6.ª Deve o Tribunal ad quem alterar a decisão de facto vertida sob o ponto c) do elenco dos factos provados, passando a fazer constar do mesmo ponto que, em 06.09.2005 a Câmara Municipal de Loures emitiu Alvará de Autorização Administrativa de Construção n.º 4…../2005, relativo ao prédio em causa nos autos (v. documentos de fls. 29 29 e 35 a 37 do PAT apenso aos autos), alteração essa que se justifica e requer a coberto do artigo 636.º, n.º 2 do CPC e que sempre se imporia a coberto do disposto no artigo 662.º do CPC atento o documento existente nos autos.

NESTES TERMOS, deve o recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida, com todas as legais consequências.

Assim se decidindo, será cumprido o Direito e realizada JUSTIÇA!

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público, nos termos do então artigo 289º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), que emitiu parecer, no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência.

II- FUNDAMENTAÇÃO

- De facto

O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

A) O impugnante é uma pessoa jurídica canonicamente erecta que goza de personalidade jurídica reconhecida pelo Estado Português e pelo artigo III da Concordata assinada, entre a Santa Sé e a República Portuguesa, em 7 de Maio de 1940 e confirmada na nova Concordata assinada, entre Santa Sé e a República Portuguesa, em 18 de Maio de 2004 (Acordo).

B) Por escritura de compra e venda, datada de 11-11-2004, o S..... alienou o «Lote Dezoito» designado por terreno destinado a construção com área de novecentos e trinta e cinco metros quadrados pelo preço de oitocentos e noventa e quatro mil oitocentos e quarenta e três euros à sociedade «O….. – C…… SA.» (cfr. fls. 41 a 48 do Processo Administrativo Tributário (PAT) apenso aos autos).

C) Em 06-09-2005 a Câmara Municipal de Loures emitiu Alvará de Licença de Administrativa de Construção n.º 4…../2005, relativo ao prédio urbano sito na Urbanização J….., Lote D….. – Freguesia de Moscavide, correspondente ao processo n.º 4……/AA/E/OR (cfr. doc. fls. 35 a 37 do PAT apenso aos autos).

D) Através do ofício n.º 8…… de 13-11-2007 o Serviço de Finanças de Loures-3 notificou o impugnante, para a presentar a Declaração Modelo 1 da Contribuição Especial, relativamente a citado lote 18, no prazo de 10 dias (cfr. fls. 32 a 34 do PAT apenso aos autos).

E) Em 04-12-2007 o impugnante deu entrada no Serviço de Finanças de Loures-3 de uma exposição/reclamação informando que está dispensado do pagamento de qualquer imposto ou contribuição nos termos da Concordata de 1940 celebrada entre o Vaticano e o Estado Português (cfr. fls. 39 e 40 do PAT apenso aos autos).

F) Através do ofício n.º 9….. de 10-12-2007 o impugnante foi informado de que a questão havia sido submetida superiormente por dúvidas sobre o benefício da referida isenção (cfr. fls. 50 do PAT apenso aos autos)

G) Por falta de apresentação da Declaração Mod.1 de Contribuição Especial o Chefe do Serviço de Finanças de Loures-3, levantou o competente Auto de Notícia (cfr. fls. 51 do PAT apenso aos autos).

H) Através do ofício nº 00234, datado de 14-01-2009, o impugnante foi notificado, pelo mesmo serviço de finanças, para nomear representante para integrar a Comissão de Avaliação do Lote……, referente à freguesia de Moscavide (cfr. fls. 52 e 53 do PAT apenso aos autos) .

I) Em 26-01-2009 o impugnante deu entrada no referido Serviço de Finanças de recurso hierárquico, cujo teor se dá por reproduzido (cfr. fls. 5 a 10 do Recurso Hierárquico apenso aos autos).

J) Em 10-03-2009, foi efectuada a avaliação do referido imóvel – lote…., no valor de € 1.196.215,00, a qual foi notificada ao impugnante através do ofício n.º 0…. de 02-04-2009 (cfr. fls. 57 a 63 do PAT apenso aos autos).

K) Em 18.03.2009 o recurso hierárquico foi remetido à Divisão de Liquidação dos Impostos sobre o Património para apreciação (cfr. fls. 2, do Recurso Hierárquico apenso aos autos).

L) Através do ofício n.º 0……. de 02-04-2009 a impugnante foi notificada do valor da avaliação, bem como do montante a pagar de Contribuição Especial a pagar, no valor de € 16.406,00 (cfr. fls. 61 a 63 do PAT apenso aos autos).

M) Em 16-06-2009 a impugnante deu entrada da presente impugnação judicial da liquidação de Contribuição Especial, no Tribunal Tributário de Lisboa onde foi registado com o n.º 1…… (cfr. fls. 2 dos autos).

Não se provaram outros factos, com relevância para a presente decisão.

A matéria de facto, dada como assente nos presentes autos, foi a considerada relevante para a decisão da causa controvertida, segundo as várias soluções plausíveis das questões de direito e, a formação da convicção do tribunal, para efeitos da fundamentação dos factos dados como provados, está referida no probatório com remissão para as folhas dos processos onde se encontram.

Atento o disposto no artigo 662.°, n.° 1, do CPC, ex vi artigo 281.° do CPPT, acorda-se em aditar a seguinte matéria de facto ao probatório:

N) O impugnante foi titular do direito de propriedade sobre prédio urbano designado por lote 18 da Urbanização J……, na freguesia de Moscavide, concelho de Loures, criado pelo Alvará de loteamento n.° 0…./2004, de 9 de fevereiro de 2004, cujo projeto foi aprovado por despacho de 22/07/05 (cfr. fls. 29 a 31 e 41 a 48 do processo administrativo).

O) Foi elaborado termo de avaliação, para efeitos de liquidação da contribuição especial prevista no DL n.°54/95, de 22 de Março, pelos serviços da administração tributária (AT), relativamente ao lote…., do qual resultou como valor da avaliação à data do pedido de licenciamento o de €1.196.215,00, indicando-se como tal o dia 22/07/05 (cfr. fls. 57 a 60 do PA, cujo teor se dá integralmente por reproduzido);

Corrige-se, ainda, tal como requerido em contra-alegações, o teor da alínea C) dos factos provados, por daí constar um lapso, ficando dela a constar o seguinte:

C) Em 06-09-2005 a Câmara Municipal de Loures emitiu Alvará de Autorização Administrativa de Construção n.º 4…../2005, relativo ao prédio urbano sito na Urbanização J……, Lote …….– Freguesia de Moscavide, correspondente ao processo n.º 4……/AA/E/OR (cfr. doc. fls. 35 a 37 do PAT apenso aos autos).

- De direito

Estabilizada a matéria de facto, avancemos.

Alega a Recorrente que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, na medida em que, em seu entender, os pressupostos da tributação se verificavam na pessoa do Recorrido, sendo o mesmo sujeito passivo do tributo, não tendo cumprido com as obrigações decorrentes do estipulado no DL n.° 555/99, de 16 de Dezembro.

Vejamos a questão que aqui vem colocada lançando mão da análise levada a cabo por recente acórdão deste TCA, proferido em 14/01/20, no processo nº 1167/09.8BELRS, no qual era Recorrido, também, o S....., no âmbito de impugnação da mesma Contribuição Especial, relativa, porém, a outro lote (o 23) da Urbanização J……., em Moscavide.

Em tal aresto ficou dito, em termos que merecem a nossa total concordância, o seguinte:

“O DL n° 54/95, de 22 de março, aprovou o Regulamento da Contribuição Especial (RCE), devida pela valorização de imóveis, decorrente da realização da EXPO 98, regulamento esse aprovado em anexo.

Nos termos do seu art.° 2.°, n.° 1, "[constitui valor sujeito a contribuição a diferença entre o valor do prédio à data em que for requerida a licença de construção ou de obra e o seu valor à data dei de janeiro de 1992, corrigido pelo coeficiente de desvalorização monetária".

É, pois, definido, como momento relevante, para efeitos de incidência objetiva, o momento em que é requerida a licença de construção.

Por seu turno, o art.° 3.º do referido regulamento prescreve que a contribuição é devida pelos titulares do direito de construir em cujo nome seja emitida a licença de construção ou de obra.

Assim, são momentos relevantes, sob dois prismas distintos, (i) aquele em que é requerida a licença de construção e (ii) aquele em que é emitida essa mesma licença, sendo neste último momento relevante aferir quem é o titular do direito de construir.

A este propósito chama-se à colação o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30.01.2013 (Processo: 0804/12), que, apesar de respeitante à contribuição especial (CE) criada pelo DL fl.° 43/98, de 3 de março, apresenta consonância com os presentes autos, dada a semelhança da disciplina legal de ambas as CE.

No mencionado aresto escreveu-se:

"Na confrontação do artigo 2 com o 3º parece haver dois momentos relevantes para a determinação do tributo: o do requerimento da licença de construção e o da emissão do respectivo alvará. O primeiro serve de ponto de referência para o cálculo do valor do prédio e o segundo constitui o momento em que se considera 'realizado' o acréscimo desse valor.

(...) [Para efeitos de determinar o momento da "realização" do acréscimo do valor do prédio ou terreno que foi valorizado pelos investimentos públicos, a lei atende à data da emissão do alvará, por ser esse o momento em que o titular do direito de construir o pode tornar efectivo. Como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional n° 604/2005, de 2/11 «o facto gerador do tributo é o acto jurídico de licenciamento da edificação — rectius no momento em que é emitido o título correspondente — que é aquele em que o acréscimo de valor do prédio ou terreno passa de potencial a actual, e não o requerimento da licença de construção, bastando ponderar que, se o licenciamento for requerido mas vier a ser indeferido, ninguém sustentará que o tributo seja devido».

O facto de na determinação da matéria colectável o artigo 2° do diploma atender ao valor actual dos prédios à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra, não significa que esse seja o momento da realização do acréscimo tributável. Como também se refere no referido acórdão, «não é a apresentação do requerimento de licenciamento da operação urbanística que constitui o facto gerador da obrigação de imposto. Estamos aí perante uma norma que opera em benefício do sujeito passivo, congelando esse aumento de valor em momento anterior ao da ocorrência do facto essencial, com que a mais valia eclode (a emissão do alvará), assim neutralizando os efeitos da maior ou menor duração do procedimento de licenciamento que, em princípio, é imputável à Administração ou decorre de circunstâncias aleatórias que o sujeito passivo não domina»".

E, no que respeita à densificação do conceito de titularidade do direito de construir, refere-se no referido Acórdão (cuja doutrina, apesar de a situação fática subjacente ser respeitante a superficiário, é transponível in casu):

"A determinação do momento em que se gera o facto tributário tem grande interesse no caso dos autos, pois quando o alvará foi emitido em nome da recorrente, ela já não era titular do direito de construir a obra licenciada. (...)

Sendo a contribuição devida pelos "titulares do direito de construir", o facto revelador da capacidade contributiva que constitui o pressuposto e causa da contribuição especial, naturalmente que só quem pode exercer esse direito vê repercutir na sua esfera jurídica o aumento de valor do prédio. A incidência objectiva, consubstanciada no aumento do valor do prédio, resulta da possibilidade do mesmo ser utilizado para construção urbana. Mas, só quem tem o direito de construir pode ser sujeito passivo da contribuição especial. Isto significa que o facto tributário considerado (...) é (...) a titularidade do direito de construir, em sentido estrito, que consiste na faculdade de se materializar o aproveitamento urbanístico correspondente e que é consolidado ou adquirido com a emissão da licença titulada por alvará.

(...) Ora, no caso dos autos, quando o acréscimo de valor se "realizou", consumado com a emissão do alvará de licença de construção, tal como se dita no artigo 30 do RCE,]á o requerente do licenciamento não era titular do direito de construir: o alvará foi emitido em Março de 2008 e em Dezembro de 2007 O direito de construir foi transmitido para terceiro. Se este tivesse cumprido o disposto no n° 9 do artigo 90 do RJEU, averbando no prazo de 15 dias a substituição do titular do direito de construir, naturalmente que o alvará teria sido emitido em seu nome".

Assim, e sistematizando, o conceito de titular de direito de construção para efeitos do art.° 3.º do RCE é distinto, designadamente, do de proprietário (e de titular do direito de construção) à data da apresentação do requerimento de licença de construção, podendo haver alterações subjetivas entre um momento e outro.

A este respeito, o próprio Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo DL n.° 555/99, de 16 de dezembro, admite tais alterações nos procedimentos ali consagrados (cfr. n.° 9 do seu art.° 9.º).

É ainda de sublinhar que consta do já mencionado art.° 3.º do regulamento em causa uma presunção de que a titularidade do direito de construção é daquele em nome de quem seja emitida a licença de construção. Não obstante, tal presunção é ilidível.

Chama-se novamente à colação o já mencionado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, onde se refere:

"O artigo 3º do RCE assenta na presunção legal de que o beneficiário do direito de construir e da dita valorização do terreno é aquele em nome de quem foi emitido o respectivo alvará da licença de construção. Mas essa presunção é afastada quando se demonstra que o alvará foi emitido em nome de quem efectivamente já não tinha o direito de construir. Nesta situação, a valorização do terreno que a contribuição especial visou tributar não se repercute na esfera jurídica em nome de quem foi emitido o alvará, mas sim em nome do (...) titular do direito de construção".

Aplicando estes conceitos ao caso dos autos, resulta, desde logo, que, apesar da emissão do alvará de autorização administrativa de construção, em Setembro de 2005, incidente sobre o lote 18 da Urbanização dos J……, em nome do S....., a verdade é que, como resulta do probatório, o Recorrido vendeu o lote em causa, através de escritura outorgada em Novembro de 2004.

Ou seja, através do contrato celebrado em Novembro de 2004, o Recorrido transmitiu a um terceiro o direito de construção ínsito à propriedade do lote, que declarou transmitir naquela data. Não obstante, o alvará de construção foi, apesar de tal transmissão, emitido em nome do Recorrido, em Setembro de 2005.

Já em 2007, o Recorrido foi notificado pela AT para que procedesse à entrega da declaração modelo 1 da CE, tendo nessa sequência o Recorrido reagido e explanado as razões por que, na sua perspetiva, não teria de proceder a tal apresentação.

Após tais procedimentos, foi ainda o Recorrido notificado para nomear representante para efeitos de avaliação do lote, tendo tal avaliação sido efetuada e, em consequência, emitida a liquidação impugnada.

Ora, retomando o acórdão que vimos citando, “tendo em consideração esse acervo probatório, para apreciação do erro sobre os pressupostos de facto e de direito da liquidação em causa, há que atentar na titularidade em concreto do direito de construir à data da emissão do alvará de construção.

Assim, e voltando ao caso dos autos, considerando o contrato celebrado em novembro de 2004, resulta que o Recorrido deixou de ser o titular do direito de construção, não obstante o alvará de construção ter sido emitido em seu nome.

(….)

Não sendo o Recorrido titular do direito de construção, no momento da emissão do alvará de loteamento, não se encontra verificado o elemento subjetivo constante do art.° 3.º do regulamento.

O facto de não ter sido dado cumprimento ao disposto no art.° 7.º do RCE também não permite extrair diferente conclusão, ao contrário do defendido pela Recorrente.

Com efeito, nos termos do mencionado art.° 7.º:

"1- Os titulares de licença de construção ou de obra deverão apresentar até ao fim do mês imediato àquele em que tenha sido emitida a referida licença, na repartição de finanças da área da situação do prédio, declaração do modelo aprovado.

2- Com a apresentação da declaração deverá ser exibida a licença de construção ou de obra a fim de ser extraída pela repartição de finanças fotocópia destinada a documentar o processo".

É certo que esta disposição legal, ao contrário do referido no art.° 3.º, não apela ao conceito de titular do direito de construção.

No entanto, trata-se de disposição legal que prevê uma obrigação acessória e não uma norma de incidência, ao contrário do art.° 3.º. Ademais, sempre a interpretação das normas tem de ser sistemática e, como tal, a interpretação do art.° 7.º deve ser feita atento o disposto na globalidade do RCE, designadamente no art.° 3.º.

Portanto, o facto de o Recorrido não ter cumprido o disposto no art.° 7.º em nada altera o juízo efetuado, pois que não era o mesmo o titular do direito de construção à data da emissão do alvará de construção.

(…)

Como tal não se verifica o pressuposto subjetivo do facto tributário em termos de titularidade do direito de construção, o que fere a liquidação em crise de erro sobre os pressupostos.

Logo, carece de razão a Recorrente”.

Acolhendo-se toda a explanação transcrita, e sem necessidade de outros considerandos, improcedem as conclusões da alegação do recurso e nega-se provimento ao mesmo.

III- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da 1ª Subsecção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 06/02/20

Catarina Almeida e Sousa

Hália Gameiro

Ana Pinhol