34/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 34/2018 Processo n.º 540/2017 3ª Secção Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida a A., S.A., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (doravante, «LTC»), em 11 de abril de 2017, da sentença proferida por aquele Tribunal, em 27 de março de 2017, que recusou, com fundamento em violação do princípio constitucional da legalidade tributária, no sentido de reserva de lei formal, consagrado na alínea do n.º 1 do artigo 165.º e n.º 2 do artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa, a aplicação do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Setúbal (em seguida, «RTMPC de Setúbal») e, em consequência, julgou procedente o pedido de condenação do Município de Setúbal a proceder ao pagamento das quantias respeitantes às taxas referentes a setembro e outubro de 2012 anuladas em sede de impugnação judicial, no valor de € 4 434, 25, que haviam sido liquidadas pela aqui recorrida. Através do recurso interposto, pretende-se que este Tribunal aprecie a questão que decorre do excerto da decisão recorrida que seguidamente se transcreve: « A) DA NATUREZA JURÍDICA DO TRIBUTO LIQUIDADO Como fundamento da presente impugnação, alega a impugnante que não nos encontramos perante uma verdadeira taxa uma vez que lhe falta o indispensável nexo sinalagmático, estando antes perante um imposto. Mais aduzindo que, a virtualidade de afirmar a existência da bilateralidade do tributo em causa só sena possível se a esse benefício correspondesse alguma atividade administrativa ou custo ex novo para a Autarquia, o que não se verifica. Pelo que, à luz da sua edição municipal, por violação inequívoca do princípio da legalidade tributária (cfr. artigos 103.°, n.º 2 e 165.°, n.º 1 alínea i), da Constituição da República Portuguesa), a criação, liquidação e cobrança de tal (tributo traduz-se num juízo de inconstitucionalidade orgânica. Ao invés, por a considerar uma verdadeira taxa, perfilha a Entidade Impugnada que o juízo pertinente, sobre a questão ora controvertida, será o da não inconstitucionalidade, em virtude de o tributo em questão encontrar, formalmente, total amparo na Lei n.º 53-E/2006, de 29.12, em especial na alínea f) do n.º 1 do respetivo artigo 6.º. A questão suscitada reconduz-se, assim, de uma ótica jurídica, à temática da destrinça entre taxa e imposto. Vejamos pois. Nos seus traços gerais, constitui entendimento pacífico na doutrina a ideia que as taxas constituem prestações pecuniárias, coativas e bilaterais, exigidas a favor de entidades que exercem funções ou tarefas públicas em prol de beneficiários ou causadores de específicos serviços públicos para a realização das referidas funções ou tarefas, desde que as mesmas não assumam cariz sancionatório (v.g., neste sentido, José Casalta Nabais, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.º 3994, Coimbra Editora, 2015, setembro - outubro, 20, pp. 25-45). Tomando esta definição como ponto de partida, em comum com os impostos locais, as taxas devidas às autarquias possuem a nota da coatividade, constituindo obrigações ex lege, que se formam pelo mero preenchimento de um pressuposto legal. Porém, diversamente dos impostos locais, as taxas devidas às autarquias caracterizam-se pela sua natureza comutativa ou bilateral, a qual manifesta-se, antes do mais, no seu pressuposto constitutivo composto por uma prestação das autarquias efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo (Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais - introdução e Comentário, in Cadernos do Instituto de Direito Financeiro Económico e Fiscal da Faculdade de Direito de Lisboa, n.º 8, Almedina, página 84; sublinhado nosso). Assim sendo, legalmente, o pressuposto constitutivo que fundamenta o aparecimento da taxa consistente na prestação de um serviço ou de uma atividade pública, na utilização de bens do domínio público e/ou na remoção de um Limite jurídico à atividade dos particulares [cfr. artigo 4.°, n.°s 1 e 2, da Lei Geral Tributária (LGT) e artigo 3.° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E12006, de 29.12 (RGTAL)]. Nesta sequência, vemos que, o que caracteriza definitivamente a taxa em face do imposto, consiste no caráter sinalagmático ou bilateral daquela - por oposição ao cariz unilateral ou não sinalagmático deste -, na medida em que a taxa não se basta com a existência de uma contrapartida jurídica de caráter genérico, dependendo a sua verificação da necessária satisfação de uma contraprestação individual pelo devedor (cfr., a este respeito, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 19.01.1994, in Acórdãos Doutrinais, n.º 396, pp. 1412 e seguintes, e de 02.05.1996, in Acórdãos Doutrinais, n.º 420, pp. 1420 e seguintes; Soares Martinez, in Direito Fiscal, 8. edição, Almedina, 1996, pp. 35 a 37; J. L. Saldanha Sanches, in Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3a edição, 2OO7, pp. 30 e seguintes e, ainda, Diogo Leite de Campos e Outros, in Lei Geral Tributária Anotada e Comentada, Encontro da Escrita, 4a Edição, 2012, página 85). Em suma, conforme ilustrado por Nuno Sá Gomes, in Manual de Direito Fiscal, volume l, página 76: “ a única característica distintiva das taxas em face ao imposto não está na utilidade, nem na voluntariedade nem na solicitação dos serviços pelos particulares, mas apenas no caráter sinalagmático das primeiras em termos de equivalência jurídica , mas não também económica, da prestação devida” (negrito nosso). Termos estes em que, a taxa é bilateral no sentido de sinalagmática. Ou seja, supõe contrapartida prestacional administrativa específica - inexistente no imposto -, que se traduza em vantagem autónoma e individualizada , exigível pelo particular responsável pelo pagamento da taxa, a qual há de ter um caráter substancial ou material e não meramente formal (neste sentido, cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 08.10.2014, in processo n.º 0221/12; sobre a natureza concreta da prestação do serviço público veja-se, ainda, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 16.11.201l, in processo n.º 0363/11, ambos disponíveis em www.dgsi.pt). No que concerne ao respetivo regime jurídico-constitucional, a criação dos impostos obedece à reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, porquanto, como é sabido, o princípio constitucional da Legalidade fiscal impõe, que a disciplina jurídica dos elementos essenciais de cada imposto - isto é, a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes -, conste de Lei parlamentar ou de decreto-Lei parlamentarmente autorizado (cfr. artigos 165.°, n.º 1 alínea i), e 103.°, n.º 2, da CRP). Ao passo que tal, de todo, não se verifica em sede do princípio da Legalidade das taxas, pois, em relação a estas, o que constitucionalmente se exige ao Parlamento - após a revisão constitucional de 1997 -, é tão- somente o estabelecimento do seu regime geral, não tendo este último, por conseguinte, de intervir relativamente a cada taxa, cuja criação e disciplina cabe inteiramente aos órgãos legalmente competentes, por meio de ato Legislativo ou pela via regulamentar como sucede no caso das Autarquias Locais, desde que respeitado o referido regime geral. Sucede, porém, que, a validação constitucional de um qualquer tributo não depende apenas do requisito de forma do princípio da Legalidade, dependendo ainda de requisitos de substância do qual o mais importante será, seguramente, o princípio da igualdade (cfr. artigo 13.° da CRP), sendo que a manifestação máxima que este princípio assume, quando projetado no domínio concreto das taxas é, necessariamente, o da equivalência jurídica, desenvolvido no artigo 4.° da Lei n.º 53-E/2006, de 29.12 (doravante, o RGTAL). Com efeito, precisamente porque decorre diretamente do artigo 13.° da Constituição, o «princípio da equivalência» surge, de modo evidente, como o critério naturalmente adequado [justo e igualitário] à repartição das taxas, que não se mostra necessária a sua consagração constitucional explícita para que ele se imponha ao Legislador ordinário e à administração no exercício do seu poder regulamentar (Sérgio Vasques, obra citada, página 35; sobre o princípio da equivalência, veja-se ainda Carlos Lobo, in Reflexões sobre a Necessária Equivalência Económica das Taxas, Coimbra, 2006). Desta forma, a mais importante nota que a administração Local deve observar, aquando da conceção dos seus Regulamentos, é a de verificar e assegurar que as taxas que criam possuem estrutura e montante que sejam condizentes com o princípio da equivalência e que possam passar, como tal, no teste da igualdade. No plano infraconstitucional, a Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15.01 (LFL), inscreve as taxas entre as receitas próprias das Autarquias e fixa alguns princípios orientadores a que a sua criação há de estar subordinada, em tudo o mais remetendo para o RGTAL (entrado em vigor em 01.01.2009). É assim que, de acordo com o artigo 15.º da LFL, os municípios e as freguesias possuem o poder de criar taxas, em obediência ao RGTAL (n.º 1), e com respeito pelos princípios da equivalência jurídica e da justa repartição dos encargos públicos (n.º 2). Tais princípios, enunciados no artigo 15.° da LFL e desenvolvidos no RGTAL, são estruturantes de todas as taxas municipais, devendo os municípios observá-Los em toda e qualquer circunstância, pelo que se revela indispensável conhecê-Los em profundidade. O que se fará de seguida. Nesta sequência, sob a epígrafe Princípio da equivalência jurídica, estipula o artigo 4.° do RGTAL que: O valor das taxas das autarquias Locais é fixado de acordo com o princípio da proporcionalidade e não deve ultrapassar o custo da atividade pública Local ou o benefício auferido pelo particular. O valor das taxas, respeitando a necessária proporcionalidade, pode ser fixado com base em critérios de desincentivo à prática de certos atos ou operações. Por contraposição à noção de equivalência económica - que diz respeito à correspetividade entre o quantitativo cobrado e o valor do benefício emergente da prestação administrativa ou custo causado pelo sujeito passivo -, a noção de equivalência jurídica exprime a relação rigorosamente comutativa que nas taxas se estabelece entre a obrigação tributária e a provocação ou aproveitamento de uma prestação administrativa. Exemplificando, temos que, quando se pergunta pela «equivalência jurídica» de uma taxa Local trata-se de apurar se ela é cobrada em função de uma prestação efetivamente provocada ou aproveitada pelo particular, distinguindo-se [assim] das contribuições e dos impostos, e de saber se foi Lesada a reserva de Lei parlamentar fixada no artigo 165.°, n.º 1 alínea i), da Constituição da República; quando se pergunta pela «equivalência económica» (...) trata-se de apurar se o seu montante corresponde ao custo ou valor das prestações que as autarquias dirigem a quem a paga e de saber se com isso se respeitaram os princípios da igualdade e da proporcionalidade (cfr. Sérgio Vasques, obra citada, página 95). Nesta Linha, a equivalência jurídica coloca o acento tónico da delimitação das taxas como tributos, aos quais é inerente, na correspetividade entre o que é cobrado como taxa pelo Município e a prestação efetiva de que beneficiam os sujeitos passivos (ou que por estes é provocada) [no fundo, a relação tributária em que a administração figura como credora do contribuinte é a mesma relação em que o contribuinte figura como credor de uma prestação administrativa (cfr. Sérgio Vasques, in O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária, Coimbra, 2008, página 373)]. Crucial revela-se-nos a constatação que, a referência efetuada no artigo 4.° do RGTAL ao princípio da equivalência jurídica como critério enformador de todas as taxas municipais implica, Legalmente, a consagração da subordinação da criação (e, por conseguinte, da cobrança) de taxas à existência de efetivas prestações a cargo da Administração que são (ou virão a ser) aproveitadas pelos sujeitos passivos, numa Lógica de correspetividade ou comutatividade (Conceição Gamito e Teresa Teixeira Mota, O Setor das Utilities e as Taxas de Proteção Civil, in Taxas e Contribuições sectoriais, Almedina, 2013, página 45). Por seu turno, sob a epígrafe Princípio da justa repartição dos encargos públicos, estipula o artigo 5.° do RGTAL que: A criação de taxas pelas autarquias Locais respeita o princípio da prossecução do interesse público Local e visa a satisfação das necessidades financeiras das autarquias Locais e a promoção de finalidades sociais e de qualificação urbanística, territorial e ambiental. As autarquias Locais podem criar taxas para financiamento de utilidades geradas pela realização de despesa pública Local, quando desta resultem utilidades divisíveis que beneficiem um grupo determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade. Da leitura do n.º 2 do artigo 5.° do RGTAL o Legislador parece fazer [crer] que as autarquias possam lançar (...) taxas locais que não se parecem dirigir à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelos concretos sujeitos passivos, mas à compensação de «utilidades divisíveis que beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade». Ora, porquanto não se pode admitir que por meio de Lei ordinária se defraude a reserva de Lei parlamentar (cfr. artigo 165.°, n.º 1 alínea i), da CRP), cumpre interpretar esta norma - de molde a conciliá-la com o princípio da legalidade tributária e a reserva de Lei parlamentar -, reconduzindo esta disposição às taxas Locais que assentam (...) sobre prestações cujo aproveitamento é imposto por Lei aos particulares, como sucede amiúde com as taxas de Ligação aos ramais de abastecimento público de águas, na medida em que o elemento volitivo dos particulares na sua adesão surge quase reduzido a zero ou é mesmo eliminado de todo (Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais - introdução e Comentário, in Cadernos do Instituto de Direito Financeiro Económico e Fiscal. da Faculdade de Direito de Lisboa, n.º 8, Almedina, pp. 99-100; sublinhado nosso). Por seu turno, sob a epígrafe incidência objetiva, o artigo 6.°, n.º 1 alínea f), do RGTAL estabelece que: “As taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente: (...) pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil ” . Na senda das supra analisadas normas consagradas no n.º 2 do artigo 5.° e na alínea f) do n.º 1 do artigo 6.° do RGTAL as quais, no primeiro caso, facultam (em geral) a possibilidade de as taxas municipais incidirem sobre utilidades prestadas aos cidadãos ou geradas pelas autarquias e, no segundo caso, especificam que tal pode ocorrer, em particular, pela prestação de serviços no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil, o Município de Setúbal aprovou, em 20.12.201 1, a criação de um Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil (de ora em diante, simplesmente o Regulamento). Atento o quadro jurídico-conceptual supra delineado, no caso “sub judice”, será que nos encontramos perante uma verdadeira taxa ou antes perante um imposto ? Apreciando. Sob a epígrafe incidência objetiva, dispõe o n.º 2 do artigo 2.° do Regulamento que: A TMPC tem por objetivo compensar financeiramente o município pela despesa pública local, realizada no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil, e constitui a contrapartida do Município por: prestação de serviços de bombeiros e de proteção CIVIL (alínea a)); funcionamento da comissão e do serviço municipal de proteção civil (alínea b)); funcionamento da comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios (alínea c)) cumprimento e execução do plano de emergência municipal (alínea d)); prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes; de proteção e socorro de populações (alínea e)) promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos (alínea f)). Conforme clarificado supra, os contornos da questão jus-controvertida impõem que, para estarmos perante uma taxa Local: • O tributo em concreto pressuponha contrapartida prestacional administrativa específica , que se traduza em vantagem autónoma e concreta exigível pelo particular responsável pelo pagamento da taxa, • Vantagem autónoma e específica com caráter substancial ou material e não meramente formal (cfr. citado aresto do Supremo Tribunal Administrativo, de 08.10.2014, in processo n.º 0221/12, disponível em www.dgsi.pt). Ora, entendemos por contrapartida específica uma contrapartida individualizada. Contrapartida individualizada esta, por sua vez, significa que, se traduz em utilidades novas ou em acréscimos de utilidades preexistentes para os obrigados a pagar a taxa, uma e outro, proporcionadas pela atuação da entidade à qual é liquidada a taxa. Ocorre, no entanto, e no que à incidência objetiva da TMPC diz respeito, ressalta à evidência a impossibilidade de apreender quais os serviços concretamente prestados que se traduzam em utilidades novas ou em acréscimos de utilidades preexistentes - para os sujeitos passivos- resultantes da atuação do Município de Setúbal. Isto é, percorrido o articulado do Regulamento e respetivos anexos permanecem, absolutamente, omissas e indescortináveis as prestações concretamente aproveitadas ou provocadas pelos particulares que [nos] permitam [por sua vez] a identificação de uma contraprestação traduzida na taxa assim cobrada à impugnante (neste sentido, cfr. Conceição Gamito e Teresa Teixeira Mota, «O Setor das Utilities e as Taxas de Proteção Civil, in Taxas e Contribuições sectoriais, Almedina, 2013, página 63). Para a impugnante, os serviços de proteção civil liquidados e cobrados, em setembro e outubro de 2012, não decorreram de utilidades novas e/ou em acréscimos de utilidades preexistentes , uma e outro, que lhe tenham sido proporcionadas pela atuação do Município de Setúbal . Pelo contrário, o que o elenco fechado do n.º 2 do artigo 2.° em particular e o articulado do Regulamento em questão, em geral, nos permite desvendar é - isso sim - a realização de prestações que constituem incumbência do Município (cfr., artigos 1.º, 2.° e, em particular, 35.° a 43.° da Lei de Bases da Proteção Civil, aprovada e publicada pela Lei n.º 27/2006, de 03.07), e do Estado (cfr., artigo 1.º e 31.° a 34.° da Lei de Bases da Proteção Civil), as quais aproveitam à generalidade da coletividade, sem ser possível individualizar a prestação concreta de um serviço público, conforme constitui imperativo legal plasmado no artigos 4.°, n.º 2, da LGT e no artigo 3.° do RGTAL (neste sentido, Suzana Tavares da Silva, in As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, CEJUR, Coimbra Editora, 2008, páginas 70 a 75). De facto, sem embargo de reciprocidade constituir coisa diversa de simultaneidade, nada impedindo na Constituição como na Lei ordinária, que exista uma não coincidência temporal entre prestações - no caso, entre o pagamento da taxa e a efetivação da contrapartida específica correspondente -, as taxas devidas pela realização de prestações futuras não devem, todavia, ser confundidas com as taxas devidas peta realização de prestações meramente presumidas. Assim, se é verdade que a generalidade das taxas Locais assenta em prestações efetivas, casos há em que possuem estrutura mais complexa, assentando sobre factos a partir dos quais se presume a realização da prestação autárquica a cuja compensação as taxas Locais se dirigem. Atento o refendo circunstancialismo, e sob pena de se diluir por completo a fronteira entre taxas, contribuições e impostos (...) defraudando com isso a reserva de Lei parlamentar, só em termos muito limitados devemos aceitar que as taxas Locais assentem em prestações meramente presumidas (SÉRGIO VASQUES in Regime das Taxas Locais - Introdução e Comentário, Cadernos IDEFF-FDL, n.º 8, Almedina, 2008, página 86). Pelo que, nas situações identificáveis em que a presunção em que a taxa Local assenta se mostre de tal modo frágil - em que apenas se possa qualificar como possível o aproveitamento da prestação autárquica e já não como certo - o tributo em questão deve ser classificado como um imposto, estando sujeito ao principio da capacidade contributiva e à reserva de Lei parlamentar. Uma tal hipótese-tipo consiste, precisamente, aquela sobre a qual nos debruçamos presentemente. De molde a concretizar e densificar a presente asserção, chamemos à colação o pensamento de SÉRGIO VASQUES in Regime das Taxas Locais - Introdução e Comentário, Cadernos IDEFF-FDL, n.º 8, Almedina, 2008, páginas 88 e 89, o qual, pela sua profundidade do tratamento desta matéria, perfilhamos in totum e ora transcrevemos: “A diferença subtil que há na força das presunções em que por vezes assentam os tributos Locais e a diferente quantificação a que ela conduz não deve nunca ser esquecida, (...) no seu controlo por parte dos tribunais, e ela é hoje tanto mais importante quanto é certo que o [RGTAL] em mais do que um ponto parece sugerir a criação de taxas sobre prestações difusas, cujo aproveitamento pelos contribuintes não se pode dar por seguro. É isso que sucede (...); no n.º 1 do artigo 6.°, quando se reconhece aos municípios o poder de Lançar taxas em contrapartida da prestação de «serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil» (alínea f)) (…). Uma vez que o [RGTAL] não pode, evidentemente, prevalecer sobre a Constituição da República (...) só haveremos de admitir que as autarquias lancem tributos em contrapartida destas «utilidades» (...) ou «serviços», quando neles se descubra uma prestação concreta de que os sujeitos passivos sejam efetivos causadores ou beneficiários.” Mais aduzindo o Autor em apreço, in obra citada, páginas 113-114, que: “Como sublinhámos já (...), a qualificação de um tributo local como taxa exige por princípio que este incida sobre prestações «efetivamente» provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo e não apenas sobre prestações de que o sujeito passivo seja o «presumível» causador ou beneficiário. Sempre que um tributo Local assente sobre prestações presumidas com um grau de força relativo, em termos tais que o aproveitamento da prestação pública não se possa dizer certo, mas apenas «provável», estaremos perante contribuições cuja criação está vedada às autarquias locais em virtude da reserva de Lei parlamentar constante do artigo 165.°, n.º 1 alínea i) da Constituição da República. Ora, (...) problema semelhante, senão mais grave ainda, suscitam as referências deste artigo [6.° do RGTAL] às taxas devidas em contrapartida dos serviços (...) da proteção civil (...) pois que são áreas de atividade das autarquias relativamente às quais é muitas vezes impossível destacar prestações concretas das quais os particulares sejam efetivos causadores ou beneficiários (...).” [negrito e sublinhado nosso]. Revertendo ao caso dos autos, vemos que a TMPC instituída no Município de Setúbal, ao não radicar o seu propósito na compensação de prestações efetivamente aproveitadas pelos particulares, mas na compensação de custos que os particulares presumivelmente, mas não comprovadamente, geram à comunidade, se subsume no aludido conceito de prestação pública relativamente presumida, o que a reconduz à categoria dos tributos unilaterais (impostos), estando sujeita ao princípio da capacidade contributiva e, consequentemente, à reserva de lei parlamentar. Em reforço desta conclusão, sublinhe-se que é o próprio legislador municipal que nos confirma expressamente tal natureza intrínseca - isto é, que mediante a Liquidação da TMPC não se abre Lugar a qualquer contraprestação individual, específica e concreta em favor do particular que a paga -, quando declara que: (...) O cidadão tem o direito (...) a ser prontamente socorrido sempre que aconteça um acidente ou uma catástrofe. A este direito corresponde, todavia, um dever de comparticipar na despesa pública local gerada com a proteção civil do seu Município de forma a tornar o sistema de proteção civil municipal sustentável do ponto de vista financeiro. [in Preâmbulo do Regulamento; negrito e sublinhado nosso]. Por esta via, claramente, nos é revelada a frontal violação do princípio da equivalência jurídica, na medida em que este último, o qual não constituindo mais do que uma projeção do princípio da Legalidade tributária, impõe como condição sine qua non que no ato de repartição das (verdadeiras) taxas Locais - que são tributos bilaterais -, o indivíduo contribua sobre aquilo que causa ou de que beneficia. Precisamente o que, no caso dos autos, não sucede. Na verdade, no caso em análise, em tudo igual ao que se passa quando se trata de repartir os impostos - que são tributos unilaterais -, o que o Município de Setúbal visa fazer, através da cobrança TMPC, é apenas colocar o particular a contribuir para o custeamento dos encargos da comunidade com a proteção civil, de molde a tornar o sistema de proteção civil municipal sustentável do ponto de vista financeiro. Nada mais. Especificamente sobre este ponto, conforme aflorado e explanado por SÉRGIO VASQUES, in Regime das Taxas Locais - Introdução e Comentário, Cadernos IDEFFFDL, n.º 8, Almedina, 2008, página 115, não é, pois, constitucional e legalmente admissível (...) que a coberto do [RGTAL] as autarquias Locais portuguesas venham a cobrar as contribuições ou os impostos que a Constituição da República lhes veda, instituindo (...) taxas para financiamento dos serviços da proteção civil que se aproximam de genuínas capitações , reproduzindo os antigos impostos municipais para o serviço de incêndios [sublinhado nosso]. Assim sendo, como o é, em face dos fundamentos enunciados, cumpre concluir que a TMPC deve ser, materialmente, qualificada como imposto e nunca como taxa, malgrado a sua nomenclatura (neste sentido, vide Conceição Gamito e Teresa Teixeira Mota, O Setor das Utilities e as Taxas de Proteção Civil, in Taxas e Contribuições sectoriais, Almedina, 2013, página 64). Aqui chegados, e porque não desconhecemos a jurisprudência emanada pelo Supremo Tribunal Administrativo a este propósito - v.g., Acórdão proferido em 17.02.2016, in processo n.º 0663/15, disponível em www.dgsi.pt, por representar uma violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de Lei formal, consagrado nos artigos 165.°, n.º 1 alínea i), 103.°, n.º 2, da CRP e, ainda, 8.°, n.º 1, da LGT, a TMPC padece de inconstitucionalidade orgânica porquanto, sendo jurídica e materialmente classificada como imposto, não poderia ter sido criada (como o foi) através de Regulamento da Assembleia Municipal de Setúbal, devendo outrossim ter passado pelo crivo prévio da Assembleia da República. Nesta sequência, porque a Constituição da República Portuguesa é a norma primária de Legislação e, por isso, toda a legislação ordinária, de grau hierárquico inferior terá que poder inscrever-se nos preceitos constantes daquela, por um Lado, e uma vez que o caso concreto nos revela que a norma aplicável não é passível de interpretação conforme à Constituição por outro, há que julgar as normas sindicadas inaplicáveis, sob pena de a sua aplicação redundar na violação do principio constitucional da Legalidade tributária, no sentido de reserva de Lei formal, consagrado nos artigos 165.°, n.º 1 alínea i), e 103.°, n.º 2, da CRP.» 3. Notificado para o efeito, o recorrente produziu alegações, de onde se extraem as seguintes conclusões: «V – Conclusões O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença de fls. 188 a 206, proferida no Processo de Impugnação Judicial n.º 179/13.1BEALM, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, “(…) nos termos do estatuído nas disposições conjugadas dos artigos 280º, nº 1, al. a) e nº 3 da C.R.P., 70º, nº 1, al. a) e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de novembro, com as alterações da Lei nº 85/89, de 7 de setembro” . Este recurso tem por objeto normativo as “(…) normas do “Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Setúbal”, aprovado pela Assembleia Municipal de Setúbal de 20/12/2011” . O parâmetro constitucional violado é descrito como o “princípio constitucional da legalidade tributária, no sentido de reserva de lei formal, consagrado nos artigos 165.º, n.º 1 alínea i), e 103.º, n.º 2, da CRP” . A questão de constitucionalidade que é, agora, trazida perante o Tribunal Constitucional, já dele mereceu apreciação, designadamente no douto Acórdão n.º 418/2017, da sua 1.ª Secção, o qual pronunciando-se, é certo, sobre o Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, analisou, em termos essencialmente transponíveis para o presente dissídio, a substância de tal temática. Nessa douta decisão, concluiu o Tribunal Constitucional, a final, que: “(…) afastada a qualificação jurídica como taxa, pressuposta pela TMPC, em causa nos presentes autos, forçoso é concluir que se trata verdadeiramente de um imposto, cuja aprovação é da exclusiva responsabilidade da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP, o que, inevitavelmente, acarreta a inconstitucionalidade orgânica do RTMPC, conforme ajuizou o tribunal recorrido” . Atento o teor dos argumentos expendidos pelo Tribunal Constitucional, no seu douto Acórdão n.º 418/2017 (proferido no Processo n.º 789/2016), fundamentalmente transferíveis para a discussão do presente recurso, afigura-se-nos não poder deixar de se entender, também aqui, e pelas mesmas razões, que as normas do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Setúbal se revelam organicamente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. Efetivamente, apesar das diferenças existentes, no que ao âmbito subjetivo de aplicação concerne, entre o Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Setúbal e o Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, a verificação, em ambas, de ausência de comutatividade e de arbitrariedade na eleição dos sujeitos passivos, conduz, inevitavelmente, à mesma conclusão jurídico-constitucional. A tal inferência não obsta, igualmente, a diferença de objetos entre ambos os recursos - constituídos, no Processo n.º 789/2016, por normativos discriminados do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, e no presente recurso, pela totalidade das disposições do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Setúbal – cabendo a este Tribunal, se assim julgar conveniente, pronunciar-se apenas sobre as normas regulamentares organicamente lesivas do texto constitucional. Sem prejuízo do valor atribuível à argumentação expendida pelo Tribunal Constitucional no referido aresto, não deixámos de, cautelar e complementarmente, aditar a argumentação expendida pelo Ministério Público no Processo n.º 789/2016, no âmbito do qual foi proferido o mencionado Acórdão n.º 418/2017. Aí defendemos, em termos transponíveis para o presente litígio, que esta Taxa Municipal de Proteção Civil não se configura como contrapartida equivalente da concreta prestação de um serviço público, da utilização de um bem do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, não podendo ser classificada como taxa mas sim como verdadeiro imposto. Mais sustentámos que se nos afigurava que o tributo criado pelo Município de Vila Nova de Gaia, sob a designação de taxa, constituindo, realmente, uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinavam à satisfação das necessidades financeiras daquele município, tendo como mera contrapartida o genérico funcionamento de serviços municipais, se configurava como verdadeiro imposto, tanto mais que, conforme observáramos, não visava compensar um custo ou o valor de quaisquer prestações de que os sujeitos passivos fossem causadores ou beneficiários. Consequentemente, não se verificando uma relação sinalagmática entre o tributo exigível aos sujeitos passivos identificados e qualquer prestação administrativa por eles, efetivamente, provocada ou aproveitada, fomos forçados a concluir que a Assembleia Municipal criara, no caso vertente, um imposto. Reiterando o anteriormente defendido, devemos concluir que, apesar das diferenças existentes entre o Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Setúbal e o Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, a verificação, em ambas, de ausência de comutatividade e de arbitrariedade na eleição dos sujeitos passivos, conduz, inelutavelmente, à mesma conclusão jurídico-constitucional, a saber, a da ocorrência da violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, plasmada no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa Por força do exposto entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar inconstitucionais as normas jurídicas invocadas contidas no Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Setúbal, mantendo-se a douta decisão “a quo” e, consequentemente, negando-se provimento ao presente recurso.» Notificada em 2 de outubro de 2017 para, querendo, apresentar as respetivas contra-alegações, a recorrida nada disse. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 5. O objeto do presente recurso é integrado pelas normas constantes do RTMPC de Setúbal que estão na base da criação da Taxa Municipal de Proteção Civil de Setúbal (doravante, «TMPC»). Tais normas encontram-se consagradas nos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 1, alínea c), e 5.º, n. os 1 e 2, daquele regulamento municipal. Com referência expressa à Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que aprovou a Lei de Bases da Proteção Civil, bem como à Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, que define o enquadramento institucional e operacional da proteção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de proteção civil e determina as competências do comandante operacional municipal, aquele regulamento começa por descrever a atividade de proteção civil tanto em geral, como no âmbito municipal, acentuando a vertente relativa às atividades de prevenção . No preâmbulo do RTMPC de Setúbal, a TMPC é genericamente justificada nos termos seguintes: «(…) A proteção civil é, pois, um dever repartido entre o Estado, as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, por um lado, e de todos os cidadãos e entidades públicas e privados por outro, embora tenham sido até hoje os Municípios a assumir os encargos financeiros e operacionais da Proteção Civil substituindo o Estado na prossecução desta função na salvaguarda da segurança das pessoas e bens. O cidadão tem o direito de ter à sua disposição informações concretas sobre os riscos coletivos e como os prevenir e minimizar os seus efeitos, caso ocorram. Tem também, direito a ser prontamente socorrido sempre que aconteça um acidente ou catástrofe. A este direito corresponde, todavia, um dever de comparticipar na despesa pública local gerada com a proteção civil na área do seu Município de forma a tornar o sistema de proteção civil municipal sustentável do ponto de vista financeiro. O art. 5º, n.º 2 da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, prevê a possibilidade das autarquias locais criarem taxas para financiamento de utilidades geradas pela realização de despesa pública local, quando desta resultem utilidades divisíveis que beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade, estipulando a alínea f) do n.º 1, do seu art. 6º, que as taxas das autarquias locais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, e designadamente, pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil. No âmbito da proteção civil, o Município atua nos mais diversos domínios como sejam o levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos; a análise permanente das vulnerabilidades perante situações de risco; a informação e formação das populações, visando a sua sensibilização em matéria de autoproteção e colaboração com as autoridades; o planeamento de soluções de emergência, visando a busca, o salvamento, a prestação do socorro e de assistência, bem como a evacuação, alojamento e abastecimento das populações; a inventariação dos recursos e meios disponíveis e dos mais facilmente mobilizáveis; o estudo e divulgação de formas adequadas de proteção de edifícios em geral, de monumentos e de outros bens culturais, de infraestruturas, de instalações de serviços essenciais, do ambiente e dos recursos naturais. O Município de Setúbal tem vindo, desta forma, ao longo dos anos, a investir de forma significativa na área da proteção civil e da prevenção de riscos. Para além da Companhia de Sapadores Bombeiros, tem em permanente funcionamento a Comissão e o Serviço Municipal de Proteção Civil e o Gabinete Técnico Florestal, promovendo de forma regular e continuada atividades de formação cívica com especial incidência nos domínios da prevenção contra o risco de incêndio, acidentes químicos, ventos ciclónicos, cheias e outras catástrofes, merecendo especial destaque as ações de formação junto das escolas. Nesta conformidade, e em cumprimento do novo enquadramento legal, o presente projeto de regulamento vem fixar as condições de criação, lançamento, liquidação e cobrança da taxa municipal de prevenção de riscos e proteção civil, doravante designada abreviadamente por TMPC.» No que mais especificamente concerne à arquitetura regulamentar atribuída à taxa criada, os artigos 2.º, 3.º e 5.º do RTMPC de Setúbal dispõe o seguinte: «Artigo 2º Objeto O presente regulamento estabelece as disposições à liquidação, cobrança e pagamento da taxa municipal de proteção civil, devida pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil, doravante designada abreviadamente por TMPC. A TMPC tem por objetivo compensar financeiramente o município pela despesa pública local, realizada no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil, e constitui a contrapartida do Município por: Prestação de serviços de bombeiros e de proteção civil; Funcionamento da comissão e do serviço municipal de proteção civil; Funcionamento da comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios; Cumprimento e execução do plano de emergência municipal; Prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes; de proteção e socorro de populações; e Promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos. Artigo 3º Âmbito de aplicação A TMPC aplica-se, designadamente: às pessoas singulares ou coletivas proprietárias de prédios urbanos devolutos, sitos na área do Município de Setúbal; às empresas com atividade industrial e comercial no concelho; às entidades gestoras das infra estruturas instaladas total ou parcialmente, no Município de Setúbal, designadamente, as rodoviárias e ferroviárias, de gás, de eletricidade, televisão, telecomunicações, portuárias e de abastecimento. Para efeitos do n.º 1 do presente artigo, considera-se proprietário o sujeito passivo de Imposto Municipal sobre Imóveis. A nenhum sujeito passivo poderá ser cobrado relativamente ao mesmo prédio ou infraestrutura, de incidência da taxa municipal de proteção civil prevista em mais do que uma das situações previstas no nº 1, do presente artigo. Caso se verifique a incidência do mesmo prédio ou infraestrutura em mais do que uma das situações previstas no n.º 1 será apenas cobrada a taxa que represente o valor mais elevado a aplicar no caso concreto. (…) Artigo 5º Liquidação e cobrança O montante da TMPC a pagar pelo sujeito passivo resulta da aplicação dos critérios económico-financeiros constantes do Anexo I ao presente projeto de regulamento. A liquidação da TMPC, consiste na determinação do montante mensal a cobrar e consta do Anexo II do presente projeto de regulamento. A liquidação da taxa é efetuada pelos serviços municipais no início do mês de janeiro do ano a que respeita, salvo o disposto no art. 13º, do presente regulamento. A liquidação da taxa consta de documento de cobrança próprio que será enviado aos proprietários de imóveis ou às empresas com atividade no concelho de acordo com o art. 3º do presente regulamento, que não possuam contrato de abastecimento de água com a empresa concessionária do concelho. A liquidação da taxa será efetuada para os munícipes que possuem contrato de abastecimento de água através da empresa Águas do Sado, SA, em simultâneo com a cobrança da referida prestação de serviço, em termos a acordar entre o Município e a empresa Águas do Sado SA. A fatura emitida pela empresa Águas do Sado SA, deverá descriminar expressamente o montante da taxa aplicável. Nas situações em que o proprietário do prédio ou a empresa com atividade no concelho, não possua contrato de abastecimento de água, será a Câmara Municipal a liquidar a TMPC, e a proceder ao envio da nota de cobrança ao munícipe, por carta registada.» O aludido regulamento fez-se ainda acompanhar, como anexo, de uma exposição designada «fundamentação económico-financeira» do valor da TMPC, a qual, no que diz respeito às empresas com atividade industrial e comercial no concelho — categoria em que se inscreve a aqui recorrida —, estabelece o seguinte: «2. PRESSUPOSTOS E CONDICIONANTES Para a elaboração do presente estudo foram tidas em consideração os seguintes pressupostos e condicionantes: O Município de Setúbal embora já possua alguns dados relativos ao apuramento de custos, ainda não tem implementada na integralidade a contabilidade analítica que permita identificar com rigor os custos de funcionamento das diversas unidades orgânicas, assim como o valor dos equipamentos municipais utilizados nos processos onde são cobradas taxas. No cálculo dos custos foram atendidos aos princípios de eficiência organizacional e da razoabilidade dos valores apresentados pelo serviço. No cálculo do valor das taxas foi respeitado o princípio da proporcionalidade. Refira-se que nesta data não conseguimos efetuar uma estimativa fiável dos custos administrativos decorrentes do processo de liquidação e cobrança da TMPC através da empresa Águas do Sado, SA, bem como, diretamente pelo Município para os proprietários de imóveis que não possuem contrato de abastecimento de água. Foi ainda considerado um custo social suportado pelo Município, funcionando como uma comparticipação ao custo real da prestação do serviço associado à TMPC, decorrente da proteção e segurança dos munícipes. TAXA MUNICIPAL DE PROTEÇÃO CIVIL - JUSTIFICAÇÃO De acordo com a Lei de Bases da Proteção Civil, a proteção civil é a atividade desenvolvida pelo Estado, Regiões Autónomas e Autarquias Locais, pelos cidadãos e por todas as entidades públicas e privadas com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram. A taxa prevista no Regulamento da TMPC do Município de Setúbal refere-se ao serviço público prestado pelos diversos agentes de proteção civil, no âmbito dos serviços de: Prevenção dos riscos coletivos e a ocorrência de acidente grave ou de catástrofe deles resultantes; Atenuação dos riscos coletivos e limitação dos seus efeitos no caso de ocorrência de acidente grave ou de catástrofe; Socorro e assistência a pessoas e outros seres vivos em perigo e proteção de bens e valores culturais, ambientais e de elevado interesse público; Reposição da normalidade da vida das pessoas em áreas afetadas por acidente grave ou catástrofe. METODOLOGIA UTILIZADA O estudo procura demonstrar os critérios de determinação dos custos da atividade pública para a fixação da taxa, tendo em conta os aspetos inerentes aos mesmos de forma a garantir uma maior equidade na sua aplicação. Foram inicialmente identificados os processos que conduzem a serviços prestados pelo Município de Setúbal aos particulares, empresas e demais entidades e pelos quais os mesmos têm de pagar a TMPC, tendo sido definidos que intervenções, no âmbito das funções e competências da Companhia de Bombeiros Sapadores, da Comissão e do Serviço Municipal de Proteção Civil, são passíveis de ocorrerem nas seguintes situações/tipologias: Em prédios urbanos devolutos; Em prédios com atividade industrial; Em prédios com atividades de comércio e serviços; Em outras infraestruturas, nomeadamente, redes de gás, eletricidade e telecomunicações, entre outras. Depois de identificadas todas as situações objeto de intervenção por parte daqueles serviços, procedeu-se à sua desagregação atendendo a critérios relacionados com a natureza de riscos associados e tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes taxas aplicáveis, a saber: Em prédios urbanos devolutos (risco associado de 10%); Em prédios com atividade industrial (risco associado de 65%); Em prédios com atividades de comércio/serviços/outras infraestruturas, nomeadamente, redes de gás, eletricidade e telecomunicações (risco associado de 25%). A metodologia seguida para o apuramento do valor das taxas teve em consideração apenas o referencial de base do custo da contrapartida (perspetiva objetiva) e de uma perspetiva subjetiva, para os prédios urbanos, com um custo social a ser suportado pelo Município. Assim, o valor das taxas foi calculado com base nos custos suportados pelo Município para a prestação do serviço, sendo que: no caso do valor da taxa prevista para os prédios urbanos que não estão devolutos, o Município assume na integralidade os custos da atividade pública de proteção civil, para que o particular não tenha que suportar o valor real da taxa, atendendo ao dever de serviço público, ao facto de se tratar de uma nova taxa e à sua própria especificidade, bem como à conjuntura económica de crise global que se verifica; no caso do valor da taxas previstas para os prédios que estão devolutos, o Município optou por majorar o valor da taxa dado o risco elevado de ocorrência de eventos graves na área da proteção civil; quanto às taxas aplicáveis às empresas com atividade industrial, de comércio e serviços, e às entidades gestoras de infraestruturas o valor previsto da taxa aplicável corresponde, nuns casos, a um valor percentual inferior ao custo real apurado para a mesma, ou a uma majoração da mesma dado o risco moderado ou elevado associado á atividade desenvolvida. O fluxograma seguinte representada a metodologia utilizada no presente estudo que esteve na base da fixação da TMPC: (…) Através do fluxograma anterior, que demonstra graficamente as componentes a que o apuramento da TMPC obedeceu, verifica-se que a determinação do valor da taxa a fixar pelo Município de Setúbal teve em consideração duas vertentes: económica (custo direto da atividade económica) e social (custo social suportado pelo Município). Assim, no apuramento do custo das operações relacionadas com os bombeiros e proteção civil seguiu-se o critério de tentar ser o mais objetivo possível na definição de cada uma das tarefas inerentes às operações praticadas que dão lugar ao pagamento das taxas, no estrito cumprimento do princípio já referido anteriormente da proporcionalidade. A taxa traduz-se no custo da atividade pública e incide sobre as utilidades prestadas ou geradas pela atividade do Município, como na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens dos domínios público e privado do Município. MÉTODO DE CÁLCULO O método de cálculo teve por suporte os extratos contabilísticos relativos aos custos diretos relacionados com o exercício da atividade de bombeiros e proteção Civil correspondentes ao exercício económico de 2010, bem como as aquisições de bens e serviços, pessoal e custos com os investimentos programados e a realizar no curto prazo pelo Município de Setúbal. As rubricas de custos relevantes no orçamento e que serviram de base ao cálculo das taxas são as seguintes: Custos Com Pessoal; Aquisição de Bens e Serviços; Amortizações de imobilizado; Transferências Correntes e de Capital para Terceiros. Atendendo a que não está implementada na integralidade a contabilidade de custos que permite identificar com maior rigor os custos de funcionamento das diversas unidades orgânicas, particularmente da Companhia de Bombeiros Sapadores, da Comissão e do Serviço Municipal de Proteção Civil, e, na falta de critérios mais consistentes, a imputação de custos foi realizada com base numa relação direta do total de custos, adotando um critério que tem por base o pressuposto da utilização de recursos comuns a todas as atividades e feita de forma proporcional ao dispêndio de recursos com o ato ou operação específica.» Da referida exposição cabe destacar ainda que os custos globais assacados ao serviço municipal de proteção civil (todos os custos com pessoal, aquisição de bens e serviços, amortizações de imobilizado e transferências correntes e de capital para terceiros), contabilizados em € 4 506 040,81 (quatro milhões, quinhentos e seis mil e quarenta euros, e oitenta e um cêntimos), são imputados aos proprietários de prédios urbanos devolutos, às empresas com atividade industrial e comercial no concelho e às entidades gestoras de infraestruturas instaladas, total ou parcialmente, no Município de Setúbal, designadamente, as rodoviárias e ferroviárias, de gás, de eletricidade, televisão, telecomunicações, portuárias e de abastecimento, (cf. quadros constantes das páginas 14, 15 e 16 do anexo ao RTMPC de Setúbal), operação da qual resulta uma taxa no valor mensal de € 886,85 (oitocentos e oitenta e seis euros e oitenta e cinco cêntimos) a cargo das entidades gestoras de infraestruturas instaladas no concelho e grandes superfícies comerciais, à atividade das quais foi associado um «risco de nível elevado». Não se especifica, contudo, qual o valor dos custos a suportar com as atividades de proteção civil provocadas por estas entidades, mas apenas que a receita mensal estimada com a cobrança da taxa é de € 17 736,90 (dezassete mil e setecentos e trinta e seis euros, e noventa cêntimos), ascendendo o seu valor anual a € 212 842,82 (duzentos e doze mil e oitocentos e quarenta e dois euros, e oitenta e dois cêntimos). 6. Conforme assinalado já, o objeto do presente recurso é integrado pelas normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 1, alínea c) , e 5.º, n.º 1 e 2, do RTMPC de Setúbal, que suportam a criação da TMPC, e cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal a quo com fundamento na respetiva inconstitucionalidade orgânica, decorrente da violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República consagrada na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.° da Constituição. Ainda que por referência a outros regulamentos que não o RTMPC, a conformidade constitucional das taxas municipais de proteção civil foi apreciada já, por mais do que uma vez, por este Tribunal. Começou por sê-lo no Acórdão n.º 418/2017 — cujo julgamento foi subsequentemente reiterado nos Acórdãos n.º 611/2017 e 17/2018 —, onde se concluiu pela inconstitucionalidade orgânica das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do RTMPC de Vila Nova de Gaia, com fundamento na violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, consagrada na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.° da Constituição. A orientação subjacente ao julgamento levado a cabo no Acórdão n.º 418/2017 foi recentemente reiterada no Acórdão n.º 848/2017, que declarou inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas respeitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil constantes dos n.ºs 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.ºs 1 e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.ºs 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, publicado no Diário da República , 2.ª Série, n.º 45, de 4 de março de 201, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa. Partindo do entendimento, desde há muito firmado na jurisprudência constitucional, segundo o qual a «caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo», o Tribunal concluiu, neste último aresto, que a TMPC em apreço não reunia as propriedades de uma taxa, revelando-se o ato do seu lançamento incompatível, por isso, com a reserva relativa de competência da Assembleia da República constante da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Fê-lo com base na seguinte fundamentação: « 2.2. Não é a primeira vez que o Tribunal Constitucional se pronuncia sobre uma taxa municipal “de proteção civil”. No passado mês de julho, através do Acórdão n.º 418/2017 (1.ª Secção), decidiu-se julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do “Regulamento da Taxa de Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia”. A evidente proximidade das questões de constitucionalidade aí tratadas com as que ora nos ocupam justifica que se (re)visite o essencial dos fundamentos dessa decisão, para compreender se o juízo de inconstitucionalidade ali afirmado terá cabimento face às (diferentes) normas agora em apreciação. Tal como nesse tributo, também a disciplina da TMPC agora em análise prevê que os custos globais assinalados ao serviço municipal de proteção civil (todos os custos com pessoal, aquisição de bens e serviços, amortizações, transferências correntes e de capital para corporações de bombeiros, formação e ações de sensibilização e rendas), contabilizados em €25.204.000,00, são imputados a um universo limitado de sujeitos passivos, nomeadamente aos proprietários de prédios urbanos e às entidades que exerçam certas atividades ou usos de risco acrescido (artigo 60.º, n.ºs 1, 2 e 3, do RTMPC). Segundo o requerente, está em causa um imposto; já para a requerida, a TMPC deve ser qualificada como uma taxa, ou, quando muito, como contribuição financeira. … O Município de Lisboa assinala que a TMPC se encontra prevista no RGTAL. Na verdade, o artigo 6.º, n.º 1, alínea f ), do RGTAL prevê que “[a] s taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente, […] f) [p]ela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil ”. Sucede que, como se sublinhou no Acórdão n.º 418/2017, tal previsão não permite dar como resolvida a questão central do presente recurso, uma vez que, por um lado, não cabe ao legislador ordinário a palavra definitiva quanto à qualificação de um tributo à luz das normas constitucionais e, por outro lado, o modo genérico como a referida “taxa” se encontra prevista no RGTAL não dispensa a análise de cada específico tributo estabelecido invocando essa legitimação, para aferir se nele se encontram efetivamente as características que permitem reconduzi-lo a uma verdadeira taxa. Como assinala José Manuel M. Cardoso da Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» e «imposto» na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto , org. J. L. Saldanha Sanches e António Martins, Coimbra, 2006, pp. 547/573.): “[…] A orientação que, relativamente à distinção entre «imposto» e «taxa», se foi sedimentando na jurisprudência constitucional considerada no escrito antes referido [trata-se de “O enquadramento constitucional do direito dos impostos em Portugal: a jurisprudência do Tribunal Constitucional», in Perspetivas Constitucionais – Nos 20 anos da Constituição de 1976 , Vol. II, Coimbra, 1997, do mesmo autor] pode recapitular-se nos seguintes tópicos: o critério básico em que essa distinção, segundo o Tribunal Constitucional, há de assentar é o que se reconduz à ideia da «unilateralidade» dos impostos e da «bilateralidade» ou «sinalagmaticidade» das taxas, ou seja, e como bem se sabe, a que atende ao facto de ao pagamento destas últimas haver de corresponder uma contraprestação «específica», por parte do ente público seu titular, a qual justificará esse pagamento – o que não acontecerá no caso dos impostos. O Tribunal começa por acolher, pois, o clássico critério «estrutural» que a doutrina fiscalista, na esteira da ciência das Finanças, vem há muito adotando (designadamente entre nós) para o efeito; no contexto de tal critério, entende ainda o Tribunal, em consonância com a doutrina comum e inquestionada, que não tem de haver, porém, (rigorosa) «equivalência» económica entre o montante da taxa e o valor da respetiva contraprestação – bem podendo tal montante, pois, ser designadamente superior ao custa daquela contraprestação. Trata-se, portanto, de uma bilateralidade ou sinalagmaticidade essencialmente «jurídica»; todavia, não deixava já o Tribunal de admitir que um certo nível de «proporcionalidade» do montante da taxa fosse exigível, de todo o modo, para que ela não se desvirtuasse num imposto. Ou seja: não deixou o Tribunal de admitir que o critério «estrutural» de base de que partia não devesse ser tomado em termos puramente «formais» e sempre houvesse de conhecer ou receber uma certa dimensão «material». […]” (pp. 548/549). Deve notar-se, ainda, que a jurisprudência constitucional procedeu a um alargamento do conceito de taxa, modificando um pouco o sentido traçado em decisões anteriores (por exemplo nos Acórdãos n.ºs 436 e 437/2003), no Acórdão n.º 177/2010 (taxa camarária pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular), onde podemos ler: “[…] [E] ssa situação [alterou-se] com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro). Na verdade, o artigo 4,º, n.º 1, desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e pela Lei n.º 117/2009, de 29 de dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º, idêntica categorização. Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela conceção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autossuficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza. […] Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo setor da doutrina portuguesa. Na verdade, a classificação tripartida, sem qualquer restrição, das modalidades de taxas já era advogada por autores como Alberto Xavier, Manual de direito fiscal, I, Lisboa, 1974, 42-43 e 48-53 Braz Teixeira, Princípios de direito fiscal, I, Coimbra, 1985, 43, e Sousa Franco, Finanças públicas e direito financeiro, II, 4.ª ed., 1992, 64”. […]. 2.4. As circunstâncias, já assinaladas, de a TMPC englobar indiferenciadamente todos os custos do serviço municipal de proteção civil e de a previsão da referida taxa no RGTAL ser genérica são de molde a suscitar dúvidas muito consistentes quanto à necessária bilateralidade ou sinalagmaticidade deste tributo, ainda que se adote o conceito mais amplo de taxa que se traçou no Acórdão n.º 177/2010. De resto, foram tais dúvidas que conduziram ao juízo positivo de inconstitucionalidade emitido no Acórdão n.º 418/2017 relativamente às normas do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia. Contudo, a circunstância de se considerarem corretos os fundamentos que justificaram tal juízo de inconstitucionalidade não justificará, sem mais, um idêntico juízo quanto às normas do RGTPRML que introduziram a Taxa Municipal de Proteção Civil de Lisboa. Impõe-se, pois, que estas últimas sejam analisadas tendo em conta a sua específica estrutura. Tal análise deverá incidir, separadamente, sobre cada uma das (denominadas) “taxas” em causa no pedido do Requerente: (i) o tributo que incide sobre o valor patrimonial dos prédios em geral (n.º 1 do artigo 59.º do RGTPRML) e (ii) o tributo que incide sobre o valor patrimonial dos prédios “com risco acrescido por relação com a condição de degradado, devoluto ou em estado de ruína” (n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML). Centrando-nos, em primeiro lugar, na (denominada) “taxa” prevista n.º 1 do artigo 59.º do RGTPRML, encontram-se alguns pontos de contacto com o tributo sobre o qual incidiu o Acórdão n.º 418/2017. Em primeiro lugar, e também no caso dos presentes autos, deve sublinhar-se (sem prejuízo de outras razões, adiante referidas) que não tem aqui cabimento a convocação dos fundamentos do Acórdão n.º 316/2014, porquanto as atividades do município na área da proteção civil, a que se refere a TMPC, não permitem estabelecer uma relação – efetiva ou presumida – com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários. Pelo contrário, e como se observou no Acórdão n.º 418/2017, pode dizer-se, genericamente, que todos os sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem ocasionalmente na área do município, e ainda que de um modo muito difuso, “dão causa” às atividades de proteção civil – porque a sua simples presença pode condicioná-las ou moldá-las, determinando o seu conteúdo – ou delas “beneficiam”, pelo menos potencialmente. E renova-se a conclusão então afirmada: se assim é, perde-se a conexão característica dos tributos comutativos, num duplo sentido: perde-se do lado dos beneficiários, que não são suscetíveis de delimitação, porquanto a “causa” da atividade e o “benefício” dela decorrente se diluem na generalidade da população; e perde-se do lado da prestação, por não ser individualizável, reconduzindo-se a uma atividade abstrata. Justifica-se, ainda, assinalar que, também na hipótese ora apreciada, a determinação dos sujeitos passivos é arbitrária: impor o tributo aos proprietários é tão desprovido de sentido e justificação como escolher os arrendatários, alguns ou todos os empresários ou qualquer outra categoria de sujeitos, uma vez que nenhum deles tem maior ou menor proximidade objetiva com a atividade a que se refere a taxa. No caso sub judicio , também podemos (re)afirmar que a “construção” justificativa consistente na agregação em bruto de toda a atividade municipal de proteção civil a título de prestação não pode esconder que, desse modo, se ficciona, artificiosamente, uma prestação concreta com base num conjunto indiferenciado de atos sem destinatários individualizados que se reconduzem a uma atividade abstrata, sendo certo que o mesmo método – separar uma determinada área de atividade de uma pessoa coletiva pública, calcular os seus custos e fazê-los refletir (ainda que parcialmente, mas em bloco) sobre um conjunto maior ou menor de sujeitos – pode fazer-se para qualquer outro serviço público local ou estadual (educação, justiça, saúde, defesa, segurança, por exemplo), mas não traduz, manifestamente, um recorte suficientemente definido de prestações concretas da entidade pública e dos sujeitos que a elas dão causa ou delas beneficiam, nem existem elementos que suportem, neste âmbito, uma presunção suficientemente expressiva – forte – de uma relação de troca. Em suma, na justificação económica da TMPC encontram-se elementos que, à semelhança do que ocorria com o tributo criado pelo município de Vila Nova de Gaia, são dificilmente compatibilizáveis com a estrutura bilateral da taxa – designadamente, a descrição muito genérica e abrangente do conjunto das atividades de proteção civil, a “identificação dos processos” que “conduzem a serviços” ligados à proteção civil como (alegada) expressão de um nexo entre prestações, a agregação indiscriminada dos custos da globalidade dos serviços de proteção civil e a distribuição praticamente arbitrária desses custos por categorias de sujeitos passivos. Estes elementos estruturais do tributo – comuns às hipóteses dos presentes autos e à encarada pelo Tribunal no Acórdão n.º 418/2017 – representam um primeiro obstáculo à qualificação da TMPC como taxa. 2.5.2. Às características apontadas da TMPC, que a aproximam do tributo equivalente de Vila Nova de Gaia, somam-se outras próprias daquela. A incidência da TMPC revela uma estrutura análoga ao IMI, como justamente observou o Requerente. A sobreposição dos regimes é inegável – ambos os tributos incidem sobre o valor patrimonial tributário dos imóveis e o sujeito passivo da TMPC é determinado por remissão para as regras do IMI. Tal semelhança estrutural não é inócua. Ela revela que o tributo não assenta na correlação económica das prestações – e, nessa medida, prescinde do nexo característico dos tributos bilaterais, já que não pode guiar-se por uma ideia de proporcionalidade entre elas –, mas sim (e inequivocamente) na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada pela titularidade do direito sobre os prédios. Não é possível reconstituir qualquer relação suficientemente definida, certa e objetiva entre o conteúdo e valor das prestações do serviço municipal de proteção civil, por um lado, e o valor a suportar pelos titulares dos prédios, por outro. O Município de Lisboa sustenta que os proprietários dos prédios são “[…] os […] beneficiários principais ” da TMPC, na medida em que “[…] a atividade da proteção civil do Município de Lisboa está em larga medida ligada ao património edificado, traduza-se ela em operações de socorro a incêndios, em intervenções por ocasião de inundações, em ações de proteção ditadas pelo estado degradado ou em ruína de imóveis […]”, sendo por isso “’ normal’ e mesmo ‘expectável’ que a Câmara Municipal de Lisboa, em face das atribuições que lhe são cometidas por lei, desenvolva um conjunto de ações concretas de proteção civil de que são principais beneficiários os proprietários de prédios urbanos situados no concelho ”, concluindo que “[…] é inquestionável que a TMPC dá corpo àquela relação comutativa que o Tribunal Constitucional entende conformadora das verdadeiras taxas ”. Por outras palavras, entende o Município de Lisboa que os proprietários integram um dos “[…] três universos de pessoas que se distinguem com clareza do conjunto da coletividade pela intensidade dos riscos que geram e pela intensidade do benefício que a atividade da proteção civil lhes traz ”, sendo “[…] esta razão que justifica que parte dos custos inerentes aos serviços de proteção civil lhes seja imputada através da TMPC ”. Como tal, e sempre no entender do Município, o que se pretende com a taxa é “[…] fazer com que um conjunto bem determinado de pessoas concorra para o custeamento de uma atividade de que são os principais causadores ou beneficiários ”. Sucede que estas relações assentam, em grande medida, em petições de princípio que não estão especificamente demonstradas e não encontram reflexos na fundamentação económica da TMPC (onde, como se viu, todos os custos são agregados indistintamente). Por outro lado, no que respeita especialmente à incidência prevista no n.º 1 do artigo 59.º do RGTPRML, tal relação – a existir – sempre se perderia, porque o tributo assenta na titularidade do património, o que, ademais, fornece um elemento de sinal contrário: tendencialmente, os prédios de maior valor são de construção mais recente, com recurso a técnicas mais avançadas e, por isso, mais seguros. A estrutura da TMPC não apresenta uma base objetiva para se poder afirmar que é a propriedade, por si, que determina ou potencia os gastos municipais. Por outras palavras, ao partir de um pressuposto claramente revelador da capacidade contributiva genérica que é independente da dimensão, da natureza e do peso e valor relativos das prestações a assegurar no âmbito da proteção civil, o Município de Lisboa criou um tributo – qualificando-o como “taxa” – que se determina objetivamente sem a relevância daquelas prestações, a não ser na medida em que foram agregados os custos globais daqueles serviços (o que em nada favorece a ideia de bilateralidade, como vimos). Este desligamento das conexões entre prestações características dos tributos bilaterais decorre, inelutavelmente, de se escolher como (único) facto tributário a titularidade do direito real . E, sendo correto dizer-se que “ é ponderada a área dos prédios ” (como alegou o autor da norma), o certo é que essa ponderação é feita nos mesmos termos – e através – das regras do IMI, ou seja, com única utilidade de cálculo do valor do prédio para efeitos tributários, pelo que tal consideração não afasta as conclusões já afirmadas. Não há, pois, como negar o caráter extremamente difuso (na verdade, impossível de traçar) da relação entre a titularidade dos prédios e as prestações no âmbito da proteção civil a que (alegadamente) dá causa, ou da relação entre tais prestações e o respetivo “benefício” para os titulares do património imobiliário. Como se sublinhou, não é a possibilidade de enumerar várias atividades de proteção civil – sem consideração do seu peso relativo e, em particular, da relação de cada uma com a titularidade dos prédios – que permite dar por estabelecida a necessária correlação entre prestações. Consequentemente, não pode a TMPC afirmar-se como tributo bilateral, ou seja, não se trata de uma taxa, no sentido jurídico-constitucionalmente relevante que atrás foi assinalado. […] À semelhança do que se concluiu a respeito do tributo apreciado no Acórdão n.º 418/2017, forçoso é concluir, perante a TMPC, que a relação comutativa que deveria estar pressuposta numa verdadeira taxa não se encontra a partir de qualquer dos seus elementos objetivos, pelo que o referido tributo não merece tal qualificação jurídica. As considerações que antecedem são transponíveis para a TMPC na modalidade prevista no n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML, ou seja, a norma respeitante aos prédios “com risco acrescido por relação com a condição de degradado, devoluto ou em estado de ruína”. Numa primeira leitura, a favor da não inconstitucionalidade da TMPC nesta vertente, poder-se-ia afirmar que, por natureza, os prédios degradados, devolutos ou em estado de ruína representam um risco acrescido de necessidade de intervenção dos serviços de proteção civil. Todavia, sendo esta asserção verdadeira, não é menos certo que a TMPC não aparece nem se determina em função desse risco concreto . Ou seja, mantêm-se válidas, mutatis mutandis , todas as considerações acima tecidas a respeito da “norma-base” do n.º 1 do artigo 59.º do RGTPRML. Por outras palavras, a pretexto de uma situação de risco (abstrato) acrescido, o tributo é agravado. Todavia – e constitui a sua “mácula original”, nunca dissipada –, continua a assentar apenas na capacidade contributiva revelada pela titularidade do direito real, ou seja, desliga-se (como vimos) de qualquer relação de troca configurável neste contexto, aliás, em paralelo com o IMI – cf. artigos 112.º, n.º 3 (“ as taxas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 são elevadas, anualmente, ao triplo nos casos de prédios urbanos que se encontrem devolutos há mais de um ano e de prédios em ruínas, considerando-se devolutos ou em ruínas, os prédios como tal definidos em diploma próprio ”) e 112.º, n.º 8 (“o s municípios, mediante deliberação da assembleia municipal, podem majorar até 30% a taxa aplicável a prédios urbanos degradados, considerando-se como tais os que, face ao seu estado de conservação, não cumpram satisfatoriamente a sua função ou façam perigar a segurança de pessoas e bens ”) do Código do IMI. Consequentemente, e apesar de a TMPC prevista no n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML dizer respeito a uma hipótese eventualmente reconduzível a riscos acrescidos, estes não moldam a essência do tributo: o facto tributário (titularidade do direito real) e a incidência sobre o valor permanecem desvinculados de prestações determinadas do serviço de proteção civil. Ou seja, servindo de pretexto para a tributação agravada, os ditos riscos (não especificados) e as prestações (concretamente desconhecidas) que os mesmos determinam estão ausentes do mecanismo jurídico da TMPC. Daí que, apesar da aparente diferença, esta norma mereça, pelas razões atrás apontadas e que aqui se dão por reproduzidas, o mesmo juízo no plano jurídico-constitucional. Conclui-se, pois, e sem necessidade de outras considerações, pela inconstitucionalidade orgânica da norma contida no artigo 59.º, n.º 2, do RGTPRML e, ainda, das normas contidas nos artigos 60.º, n.º 2, e 63.º, n.º 2, do mesmo diploma (que respeitam à incidência subjetiva e ao valor da TMPC)». 7. Exposto o essencial da fundamentação seguida no Acórdão n.º 848/17 — decalcada, em parte, daquela que fora desenvolvida já no Acórdão n.º 418/2017 —, é fácil de verificar que nela se contêm, em traços gerais, os critérios convocáveis para a caracterização da TMPC de Setúbal, em causa nos presentes autos. Com efeito, trata-se, também aqui, de um tributo municipal, cujo objetivo é o de «compensar financeiramente o município pela despesa pública local, realizada no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil», e que se destina a constituir «a contrapartida do Município» pela «prestação de serviços de bombeiros e de proteção civil», pelo «funcionamento da comissão e do serviço municipal de proteção civil» e da «comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios», pelo «cumprimento e execução do plano de emergência municipal», pela «prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes», pela «proteção e socorro de populações» e pela «promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos» (artigo 2.º do RTMPC). Do ponto de vista do propósito fiscal subjacente, a TMPC de Setúbal parte, assim, da agregação indiferenciada de todos os custos do serviço municipal de proteção civil, a cujo financiamento diretamente se dirige: destinando-se a TMPC de Setúbal a financiar genericamente os serviços de proteção civil a cargo do respetivo Município, a receita por essa via angariada encontra-se dissociada de qualquer contraprestação municipal em função da qual o tributo se pudesse dizer devido, o que põe em causa o caráter sinalagmático e comutativo próprio das taxas. Conforme se afirmou no Acórdão n.º 848/2017 relativamente à TMPC, todos e quaisquer sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área daquele município, ainda que de um modo muito difuso, «provocam» as atividades de proteção civil a cujo financiamento se destina a TMPC — porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo — ou delas «beneficiam», pelo menos potencialmente. E porque assim é, não é possível reconhecer na TMPC a conexão característica dos tributos comutativos, tanto do ponto de vista da própria prestação municipal — que, não sendo individualizável, consubstancia uma atividade de que todos são ou podem vir a ser indiferenciadamente beneficiários —, como dos destinatários da prestação financiada — que não são suscetíveis de delimitação, uma vez que a «causa» da atividade e o «benefício» dela decorrente se diluem na generalidade da população. 8. Há, ainda assim, determinados aspetos relativos à TMPC de Setúbal que justificam uma referência autónoma. O primeiro decorre do facto de o RTMPC de Setúbal fazer assentar a TMPC na natureza dos riscos associados a certos imóveis (cf. alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do RTMPC) — ou, no que aqui especialmente releva, a determinadas infraestruturas ou atividades (alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 3.º do RTMPC, respetivamente) —, aspeto apontado pelo próprio Município de Setúbal como decisivo para a qualificação daquele tributo como taxa e não como imposto. Com efeito, na exposição que acompanhou a proposta do RTMPC de Setúbal, o referido Município procurou refutar a alegação de que o tributo em causa não evidenciaria a sinalagmaticidade necessária à sua qualificação como taxa, sustentando que «a TMPC» se destina «a ser aplicada em função do grau de risco de cada empresa no âmbito do sistema de proteção civil, tendo para tal sido definidos no anexo ao regulamento da referida taxa os níveis de cada atividade e o risco potencial associado a cada uma». Na perspetiva sustentada ali pelo município, «[t]al aferição representa (…) a contraprestação do serviço e a sua aplicabilidade ao tipo de taxa, seja de risco reduzido, inferior ou elevado» (cf. Proposta do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil, discutida na Reunião n.º 23/2011 da Câmara Municipal do Município de Setúbal, disponível em https://www.mun-setubal.pt/temps/conteudos/12_28_11_29_regulamento_taxa_municipal_protecao_civil.pdf). Basta, contudo, recordar os fundamentos invocados no Acórdão n.º 848/2017 para estender o juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre a TMPC à modalidade respeitante aos prédios «com risco acrescido por relação com a condição de degradado, devoluto ou em estado de ruína», prevista no n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML, para perceber a irrelevância do argumento no plano da caracterização do tributo. É que, independentemente do risco acrescido de necessidade de intervenção dos serviços de proteção civil que certo tipo de prédios, infraestruturas ou atividades possa representar, a TMPC de Setúbal, tal como se apontou à TMPC de Lisboa, não aparece nem se determina em função desse risco concreto . E muito menos a aferição desse risco , em si mesmo considerado, pode representar ou substituir, conforme sustentado pelo Município, « a contraprestação do serviço » necessária à caracterização do tributo como taxa. Pelo contrário: os termos em que a TMPC de Setúbal foi perspetivada pelo próprio Município  e que obtiveram concretização no RMTPC, são, em si mesmo, relevadores de que o propósito fiscal subjacente ao respetivo lançamento, bem como a receita através dela estimada angariar, se destinam genericamente a financiar os recursos despendidos pelo município com o serviço público de proteção civil e socorro e a prover indistintamente às necessidades financeiras do Município, naquele seu especifico âmbito de atividade. Com efeito, na exposição que acompanhou a proposta do RMTPC, o próprio Município de Setúbal não deixou de configurar a TMPC como uma espécie de sucedâneo das verbas não transferidas pelo Estado para o financiamento das atribuições legalmente cometidas às autarquias locais no âmbito da proteção civil (cf. artigo 1.º, n.º 1, da Lei de Bases da Proteção Civil, aprovada pela Lei n.º 27/2006, de 3 de junho), ao afirmar que o tributo «apenas se aplicará, enquanto o Município de Setúbal não for ressarcido pela Administração Central dos custos incorridos pela existência de um Corpo de Bombeiros Sapadores». Sucede que, apesar de a Lei n.º 27/2006 cometer a atividade de proteção civil também às autarquias locais (cf. artigo 1.º, n.º 1), daí obviamente se não segue que, por força dessa atribuição, os municípios passem a dispor da faculdade de prover ao financiamento dos recursos implicados na respetiva prossecução nos termos em que o Estado se encontra constitucionalmente autorizado a fazê-lo — isto é, mediante o lançamento, através de lei parlamentar, de tributos destinados a custear prestações genéricas e indivisíveis que tenham como beneficiária toda a respetiva coletividade. 9. O segundo aspeto — relacionado, de resto, com o anterior — prende-se com a circunstância de, ao contrário do que parece resultar da exposição que acompanhou a proposta do RMTPC, o facto tributário gerador da TMPC de Setúbal não ser o risco causado por certos imóveis, infraestruturas ou atividades, mas antes a respetiva titularidade ou prossecução . Conforme evidenciado pelos dados que integram a fundamentação económico-financeira da TMPC de Setúbal, constante do anexo I do RMTPC de Setúbal, o tributo encontra-se determinado objetivamente, sem a consideração relevante das prestações municipais alegadamente na sua base, a não ser na medida em que a determinação do respetivo valor foi precedida da agregação dos custos globais dos serviços a cujo financiamento se destina. Na prática, ao associar um risco de 10% aos prédios urbanos devolutos, de 65% aos prédios com atividade industrial e de 25% aos prédios com atividades de comércio, indústria, bem como com infraestruturas (como redes de gás, eletricidade, telecomunicações ou de abastecimento), o município usou o risco como mero critério de repartição do valor dos custos globais dos serviços de proteção civil e bombeiros que pretendeu imputar, sem especificar quaisquer prestações concretas ou singularizáveis de que, em função desse risco, os sujeitos do tributo se pudessem dizer efetivos causadores ou beneficiários. O que se torna mais claro ainda se tivermos em conta que a fundamentação económico-financeira da TMPC de Setúbal, acima referida, não contém sequer a especificação do valor dos custos a suportar com as atividades de proteção civil a prestar a cada uma das categorias dos respetivos sujeitos tributários, quedando-se, ao invés, pela indicação do «montante total da despesa associada à área dos Bombeiros e Proteção Civil» do município, seguida da imputação desse valor «ao universo de cada tipologia, com base» apenas «na percentagem do contributo de cada tipologia», previamente fixada nos termos mencionados já. Trata-se de indicações inequívocas de que, apesar da criação da TMPC de Setúbal ter sido justificada a partir da identificação de eventuais riscos acrescidos , estes não moldam a essência do tributo: servindo de pretexto para a tributação, os ditos riscos (que não são sequer especificados) e as prestações (concretamente desconhecidas) que os mesmos (putativamente) determinam estão ausentes do mecanismo jurídico da TMPC (neste sentido, a propósito da modalidade da TMPC prevista no n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML, vide Acórdão n.º 848/2017). 10. O último aspeto a considerar diz diretamente respeito à particular categoria em que se inscreve o sujeito tributário, decorrendo do facto de o ato de liquidação impugnado no âmbito do processo-base ter tido por destinatária uma entidade exploradora de infraestruturas de abastecimento . Tal aspeto é insuscetível, porém, de justificar qualquer desvio ao juízo para que vem apontando. Com efeito, uma vez que as atividades municipais em matéria de proteção civil, que justificariam a TMPC de Setúbal, não permitem estabelecer uma qualquer conexão com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários, encontra-se aprioristicamente excluída a possibilidade de sedear aquele tributo no âmbito de uma relação diferenciada com certa categoria de agentes, bem como a de nele reconhecer a vinculação a uma contraprestação municipal singularizável, designadamente em virtude de um eventual risco acrescido que àqueles agentes pudesse ser objetivamente associado. Contra o que acaba de afirmar-se, poder-se-ia sustentar, porém, que, sendo a entidade impugnante, aqui recorrida, uma sociedade exploradora de postos de abastecimento, a situação sub judice evidenciaria suficientes semelhanças com aquela que foi apreciada no Acórdão n.º 316/2014, em termos de justificar um julgamento de igual sentido. Assim não é, todavia. Conforme notado no Acórdão n.º 848/2017 a propósito da TMPC, também no âmbito da TMPC de Setúbal não é possível entrever, ao contrário do caso julgado no referido aresto, uma qualquer proximidade funcional suscetível de suportar o estreitamento do universo dos beneficiários a que o elenco constante do artigo 3.º, n.º 1, do RTMPC dá concretização. Tal como assinalado à TMPC, não é possível reconhecer na TMPC de Setúbal uma presunção de benefício (que vai pressuposta na – e revelada pela – estrutura do tributo) suficientemente forte , mas apenas uma presunção fraca, ou até mesmo vazia de conteúdo. E isto porque o espectro dos seus supostos beneficiários é demasiado alargado e a invocada presunção não tem contornos definidos, não podendo, nessa medida, afastar-se com segurança o seu caráter arbitrário, dado que a relação entre prestações é vaga e indireta, ao ponto de quebrar os nexos essenciais ao estabelecimento das correlações presumidas. Com efeito, todos e quaisquer sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área do município ainda que de um modo muito difuso, «provocam» as atividades de proteção civil a cujo financiamento se destina a TMPC de Setúbal — porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo — ou delas «beneficiam», pelo menos potencialmente. E porque assim é, não é possível reconhecer naquela «taxa» a conexão característica dos tributos comutativos, o que ocorre tanto do ponto de vista dos beneficiários — que não são suscetíveis de delimitação, uma vez que a «causa» da atividade e o «benefício» dela decorrente se diluem na generalidade da população —, como do ponto de vista da própria prestação municipal — que não é individualizável, consubstanciando, ao invés, uma atividade de que todos são ou podem vir a ser indiferenciadamente beneficiários (neste sentido, a propósito da TMPC, cf. Acórdão n.º 848/2017) Por assim ser, também aqui se impõe a conclusão de que a TMPC de Setúbal, incluindo no segmento em que recai sobre entidades exploradoras de infraestruturas de abastecimento, não pode ser juridicamente qualificada como taxa; o que torna as normas que suportam a sua criação incompatíveis com a reserva relativa de competência constante da alínea i ) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 1, alínea c) , e 5.º, n. os 1 e 2, do RTMPC de Setúbal; e, em consequência, b)Julgar improcedente o recurso interposto pelo Ministério Público. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 31 de janeiro de 2018 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers