Quem foi o relator do acórdão 01414/15.7BALSB?

O relator foi Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01414/15.7BALSB?

O acórdão foi proferido em 08 de novembro de 2018.

01414/15.7BALSB

Sumário

A situação tratada nos autos – a do pedido de prorrogação da licença de construção a fim de evitar a sua caducidade – não é tratada e regulada no DL n.º 166/70, razão pela qual não se pode invocar, em relação a ela, os artigos 12.º e 13.º que regulam outras situações. Mais concretamente, a recorrente não vai poder beneficiar do disposto no artigo 13.º, que, no seu n.º 1, consagra uma excepção à regra geral de que o silêncio da Administração deve ser lido como indeferimento tácito.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1. A……………., LDA (A………….), inconformada com a sentença do TAC de Lisboa, de 12.06.15, que julgou totalmente improcedente, por não provada, a acção declarativa ordinária que moveu contra a Câmara Municipal de Cascais (MC) e outros, todos devidamente identificados nos autos, recorre para este Supremo Tribunal com vista a obter a condenação solidária dos RR. em indemnização por prejuízos que por eles lhe foram infligidos no exercício de actos de gestão pública. 2. A A., ora recorrente, apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 738 a 741): “1 - Por escritura pública de 24 de Janeiro de 1990 a A. adquiriu à empresa B…………….., Lda, o prédio urbano sito na Avenida ………….., n.º ………… – Monte Estoril - Cascais. 2 - Em relação a esse imóvel a Câmara Municipal de Cascais havia aprovado, por despacho de 25 de Novembro de 1989, a construção de um prédio tendo, em consequência, emitido o Alvará de Licença de Construção n.º 72/90, de 5 de Janeiro de 1990, válido até 31 de Dezembro de 1990. 3 - Após a aquisição pela A. do referido prédio foi por ela requerido à Câmara Municipal de Cascais o averbamento de licença em seu nome, o que foi deferido. 4 - Sendo igualmente requerida e obtida licença de demolição de um imóvel existente no prédio adquirido. 5 - A A. requereu à C.M. Cascais em 19.3.1990 a aprovação de um projecto, referenciado pela C.M.C com o n.º 1981/90, com vista a melhorar o que fora aprovado em 25.11.89. 6 - A R. CM. Cascais informou a A. em 19.7.1990 que por despacho de 29.6.1990, do Vereador do Pelouro, o projecto referido em 5 supra fora indeferido por não cumprir o PUCS. 7 - Em 3.9.1990 a R. C.M. de Cascais solicitou à A. cópias do Proc.º n.º 1981/90, para enviar à CCR. 8 - A A. não teve conhecimento de qualquer resposta da CCR. 9 - A A. apenas adquiriu o prédio sito na Av. …………. n.º ………. – Monte Estoril - Cascais, por se tratar de um investimento sem risco face ao projecto aprovado e a emissão do Alvará de Licença de Construção n.º 72/90. 10 - De outro modo a A. não o teria comprado atento o elevado montante envolvido – 111.391.340$00 -. 11 - Em 18 de Dezembro de 1990, face ao facto de não haver qualquer aprovação do processo n.º 1981/90, e em virtude do esgotamento da capacidade financeira da A. esta requereu a renovação do Alvará de Licença de Construção nº 72/90. 12 - Até hoje a R. CM. de Cascais não se pronunciou sobre este pedido. 13 - O que implicou a paralisação das obras que estavam a ser realizadas. 14 - No ano de 1992 a A. contabilizou em salários e outro pessoal afecto à obra o valor de 7.492.282$00; 15 - Em encargos com equipamento inativo, referente a uma grua torre, adquirida em leasing, sendo a 1ª renda de 809,034$00, bem como de renda trimestral do escritório e de encargos gerais relativos à Gerência e pessoal afecto à obra em percentagem não apurada. 16 - Foi contabilizado o preço do terreno adquirido no montante de 111.391.340$00. 17 - A R. C.M.C, ao não renovar o Alvará 72/90, praticou um acto ilícito, tendo violado o art.º 12º e 13º do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril e o art. 268º da CRP, sendo certo que não respeitou o Despacho n.º 6/91, de 20.6.91, in D.R II Série, n.º 157, de 11.7.1991, que determina que o prazo das licenças de construção tem de estar realisticamente adequado ao tempo que a obra demorará a realizar até à sua conclusão definitiva. 18 - Uma obra, com trabalhos especiais (v.g., construção de um “muro de Berlim” para contenção de terras) e um prédio com a área de construção de 5.096,90 m2; 10 pisos; 2 caves; comércio no 1º piso e habitação nos restantes pisos, não consegue estar concluída no prazo de um ano, prazo inicial fixado no Alvará n.º 72/90. 19 - Sendo, por isso, ilícito e ilegal o prazo fixado pela R. Câmara, como ilegal é a não renovação de licença de construção. 20 - Por assim ser, a douta sentença recorrida padece do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, porque o facto de a A. ter apresentado um projecto de alterações, que não foi aprovado pela R. Câmara, não implica a desistência do Alvará n.º 72/90, respeitante ao projecto inicial que a A. pretendeu cumprir quando pediu a renovação dessa Licença de construção em 18.12.1990. 21 - Há, outrossim, vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito porquanto as despesas referidas em 14 a 17 destas conclusões seriam sempre realizadas independentemente do tipo de edifício a implantar no imóvel adquirido em 24.1.1990. 22 - A omissão da R. C.M.C. em renovar o Alvará 72/90, implica, por isso, um prejuízo a liquidar em execução de sentença, por violação do art.º 6.º do D.L 48051, então em vigor, a que hoje corresponde o art.º 70, n.º 1 do D.L. 67/2007, de 31.12, bem como o art.º 268.º da CRP. 23 - Normas que também são violadas, por erro sobre os pressupostos de facto e direito, pelo Tribunal a quo, ao negar provimento ao recurso. Destarte, impetra-se a Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, se dignem revogar a douta sentença recorrida, por ilegal, que deverá ser substituída por douto acórdão que reconheça à A. o direito de ser ressarcida pelos prejuízos causados pela omissão dos R.R. no tocante à não renovação do Alvará nº 72/90, prejuízos plasmados nos pontos 14 a 17 destas conclusões, e que deverão ser liquidados em execução de sentença, como é de Direito e Mandamento da Justiça”. 3. Os ora recorridos Município de Cascais (MC) e outros vieram produzir contra-alegações, não apresentando, contudo, o correspondente quadro conclusivo (cfr. fls. 763 e ss.). 4. O Digno Magistrado do MP junto deste Tribunal teve vista dos autos e emitiu parecer (cfr. fls. 779 a 782) no sentido de “ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a douta sentença recorrida e julgando-se parcialmente procedente a ação, nos termos pretendidos pela recorrente”. 5. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir. II – Fundamentação 1. De facto: Resulta como assente da decisão recorrida o seguinte quadro factual: “1. A Câmara Municipal de Cascais aprovou, por despacho de 25.11.89, a construção de um prédio na Av. …………. nº …………. no Monte do Estoril, e emitiu o respectivo alvará de licença de construção de 5.1.1990 em nome de B…………….., Lda, à data proprietária do imóvel existente no local. 2. A respectiva aprovação camarária teve como fundamento parecer prévio favorável da DGPU. 3. A Autora veio a adquirir por escritura pública de 24.1.1990 à empresa B………………., Lda o referido imóvel. 4. A Autora requereu de seguida o averbamento da licença de construção em seu nome, o que foi deferido. 5. Sendo igualmente requerido e obtido licença de demolição do imóvel existente. 6. A Autora requereu à CMC, em 19.3.1990, a aprovação do projecto, referenciado pela CM com o nº 1981/90. 7. Em 18.6.1990, a Autora solicitou à CMC que reconhecesse a aprovação tácita do projecto. 8. Por despacho proferido em 7.6.1990 e comunicado por ofício de 17.7.1990 à Autora, o Vereador …………….. indeferiu o projecto supra identificado. 9. A CMC informou em 19.7.1990, em resposta, que por despacho do Vereador do pelouro de 29.6.1990, o projecto fora indeferido por não cumprir o PUCS. 10. A Autora interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Vereador do pelouro proferido em 29.6.1990. 11. A construção está por iniciar, tendo a Autora apenas podido proceder à demolição do imóvel e às escavações necessárias à implantação do edifício, o que obrigou a processos construtivos especiais com efectivação em ancoragem. 12. Em 18.12.1990 foi requerida a renovação da licença nº 72/90, que havia sido emitida para um período de tempo com início em 5.1.1990 e término de 31.12.1990, não tendo a Ré CM notificado a Autora da resolução definitiva no prazo de 60 dias. 13. A Autora é industrial da construção civil. 14. E no exercício desta actividade que realizará a obra em causa. 15. Os parâmetros urbanísticos do estudo aceite pela DGPU eram: área de construção 5.446.50 m2, 11 pisos, 2 caves, um cinema no 1º piso, habitação nos restantes pisos. 16. O projecto aprovado em 1989 assentava nos seguintes parâmetros: área de construção 5.096,90m2, 10 pisos, 2 caves de estacionamento, 1 piso de comércio, restantes pisos de habitação, índice de ocupação 3.2. 17. O projecto indeferido pelo despacho de 7.6.1990 apresentava uma área de construção de 5.476.99m2 (superior à autorizada pela DGPU), suprimia a área comercial (exigida pela DGPU) e apresentava um índice de ocupação de 3.54. 18. A Autora só adquiriu à B…………….. Lda o imóvel por se tratar de um investimento sem risco, face ao projecto aprovado e à licença de construção já concedida, reportada à data da aquisição. 19. De outro modo não teria comprado o imóvel atento o elevado montante envolvido, por referência à data da aquisição. 20. O projecto apresentado pela Autora comportava mais um piso por referência ao aprovado, a par de um agravamento da área de construção e da transferência da área comercial para área habitacional e de lazer. 21. Em 3.9.1990, após insistências da Autora, a CMC solicitou-lhe cópias do processo 1981/90 para posterior envio à CCR. 22. Da eventual resposta da CCR, não foi dado conhecimento à Autora. 23. Em 14.1.1991 a Ré CM renovou o pedido enunciado em 21. 24. Em 14.10.1991, após insistências várias, a Autora recebeu o ofício 199978. 25. Em 18.12.1990, face ao decurso do tempo a aguardar pela aprovação do projecto e ao esgotamento da capacidade financeira da Autora, esta requereu a renovação da licença de construção nº 72/90. 26. A CM não se pronunciou sobre a requerida renovação da licença. 27. A Autora contabilizou no ano de 1992 o pagamento de salários e outros encargos com o pessoal afecto a obra no valor de 7.492.282$00, pagou encargos com o equipamento inactivo, referente a uma grua torre, adquirido em 1990 em leasing, sendo a 1ª renda de 2.012.400$00 e as restantes 16 rendas trimestrais no valor de 809.034$00 cada (sendo a grua retirada da obra em 2003), contabilizou a renda trimestral do escritório e de encargos gerais relativos à gerência e pessoal administrativo, em percentagem não apurada de afectação à obra em apreço, bem como contabilizou o terreno pelo preço de 111.391.340$00”. 2. De direito: 2.1. Cumpre apreciar a questão suscitada pela ora recorrente – delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações –, qual seja, a da responsabilidade civil extracontratual do MC e outros e do consequente dever de indemnizar que sobre eles recai, pela alegada prática de um acto ilícito que consiste na não renovação de uma licença camarária de construção (responsabilidade por conduta omissiva), assacando a ora recorrente vários erros de julgamento à sentença recorrida. Vejamos. 2.2. Um dos aspectos que salta à vista neste recurso, e que cumpre desde logo destacar, é a mudança de estratégia da A., ora recorrente, relativamente à p.i. Aí, como bem salientam os RR., ora recorridos, e, bem assim, a decisão de que se recorre, a pretensão formulada dizia respeito a determinados danos imputados ao MC em virtude de conduta alegadamente omissiva relativa à não aprovação da nova licença de construção respeitante a um projecto de modificação – sendo esta a designação que conta do requerimento apresentado pelos A., ora recorrente (cfr. doc. n.º 6 junto aos autos). Com efeito, ainda que a A., na p.i., mencione a latere a questão da não renovação da licença de construção n.º 72/90 e se refira à ilicitude da conduta omissiva do MC, não há dúvidas de que a pretensão indemnizatória formulada tem como fundamento a alegada omissão do MC relativamente à questão da aprovação do novo projecto. Isto mesmo está patente na parte em que a A. quantifica as lesões sofridas (cfr. conclusões 64.º: “Desde 19.03.90 (ou no mínimo até 19.06.90) que a Ré-‘Câmara’ tinha o dever de aprovar o projecto de alterações (Proc. 1981/90)”; 65.º: “Tinha mesmo de tomar resolução no prazo legal de 60 dias. 66.º: Está-se em dezembro de 1991 e até esta data ainda não o fez”; igualmente, vide conclusões 73.º: “Estes prejuízos e lucros cessantes que foram sofridos pela A. desde Junho de 1990 até Dezembro de 1991 constituem lesão patrimonial que os RR., a título solidário, devem reparar, pagando à A. semelhante montante (artº 562 e 564 ambos do Cod. Civil)” e 74.º: “Este pagamento deverá subsistir, mês a mês, no montante de 9.000 contos mensais, desde Dezembro de 1991 até que a Ré-‘Câmara´ aprove projecto de alterações (Proc. 1981/90) e emita a necessária licença de construção”) e, de forma claríssima, no que peticiona a final: “NESTES TERMOS: Deve a presente acção ser julgada procedente e provada e, consequentemente, deverá o Tribunal os RR. a título subsidiário, a pagarem à A.: a) – Esc.: 153.000.000$00 (cento e cinquenta e três milhões de escudos) indicados no art.º 72.º). b) – A partir de Dezembro de 1991, a quantia de Esc.: 9.000.000$/mês até que a Ré-‘Câmara’ proceda pelo modo descrito no art.º 74º”. c) – E com os acréscimos a liquidar em execução de sentença, tal como consta do artº 75º, actos estes todos desta p.i., com as custas e procuradoria”. Já no recurso, o foco é outro: “17 - A R. C.M.C, ao não renovar o Alvará 72/90, praticou um acto ilícito, tendo violado o art.º 12º e 13º do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril e o art. 268º da CRP, sendo certo que não respeitou o Despacho n.º 6/91, de 20.6.91, in D.R II Série, n.º 157, de 11.7.1991, que determina que o prazo das licenças de construção tem de estar realisticamente adequado ao tempo que a obra demorará a realizar até à sua conclusão definitiva”. “18 - Uma obra, com trabalhos especiais (v.g., construção de um “muro de Berlim” para contenção de terras) e um prédio com a área de construção de 5.096,90 m2; 10 pisos; 2 caves; comércio no 1º piso e habitação nos restantes pisos, não consegue estar concluída no prazo de um ano, prazo inicial fixado no Alvará n.º 72/90”. “19 - Sendo, por isso, ilícito e ilegal o prazo fixado pela R. Câmara, como ilegal é a não renovação de licença de construção”. “20 - Por assim ser, a douta sentença recorrida padece do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, porque o facto de a A. ter apresentado um projecto de alterações, que não foi aprovado pela R. Câmara, não implica a desistência do Alvará n.º 72/90, respeitante ao projecto inicial que a A. pretendeu cumprir quando pediu a renovação dessa Licença de construção em 18.12.1990”. “21 - Há, outrossim, vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito porquanto as despesas referidas em 14 a 17 destas conclusões seriam sempre realizadas independentemente do tipo de edifício a implantar no imóvel adquirido em 24.1.1990”. “22 - A omissão da R. C.M.C. em renovar o Alvará 72/90, implica, por isso, um prejuízo a liquidar em execução de sentença, por violação do art.º 6.º do D.L 48051, então em vigor, a que hoje corresponde o art.º 70, n.º 1 do D.L. 67/2007, de 31.12, bem como o art.º 268.º da CRP”. “23 - Normas que também são violadas, por erro sobre os pressupostos de facto e direito, pelo Tribunal a quo, ao negar provimento ao recurso”. “Destarte, impetra-se a Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, se dignem revogar a douta sentença recorrida, por ilegal, que deverá ser substituída por douto acórdão que reconheça à A. o direito de ser ressarcida pelos prejuízos causados pela omissão dos R.R. no tocante à não renovação do Alvará nº 72/90, prejuízos plasmados nos pontos 14 a 17 destas conclusões, e que deverão ser liquidados em execução de sentença, como é de Direito e Mandamento da Justiça” (negritos nossos). Quid juris? A sentença recorrida, apesar de tudo – e a nosso ver, de forma discutível –, parece ter considerado que estávamos em presença de um pedido (indemnizatório) e de dois fundamentos ou causas de pedir (pluralidade de causas de pedir), pois, efectivamente, acabou por se pronunciar sobre ambos/as, considerando que improcediam. No seu recurso, a A., ora recorrente, opta por fundar o pedido indemnizatório apenas na questão da não renovação da licença de construção originária, deixando cair o outro fundamento, pelo que o segmento da decisão recorrida que sobre ele recaiu transitou em julgado. Cabe, então, agora, apreciar o pedido indemnizatório à luz do fundamento, digamos, secundário ou residual, da ilicitude por não renovação da licença de construção. Não sem antes notar que andou mal a decisão recorrida ao decidir no sentido de que a simples apresentação do projecto de substituição faria extinguir os direitos adquiridos com base numa licença de construção que permanecia válida. Incorreu, pois, como afirmado pela recorrente, em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da lei. 2.3. O primeiro aspecto que importa salientar é o de que a sentença recorrida não se debruçou e, consequentemente, não se pronunciou sobre a questão da alegada ilegalidade do prazo das licenças de construção, que a ora recorrente entende ser desadequado, porque demasiado curto. Deste modo, estando agora em causa um recurso de simples revisão, não pode este Supremo Tribunal conhecer de questão que não foi tratada na decisão de que se recorre. Passando à questão da alegada ilicitude da conduta omissiva do município, temos que a ora recorrente invoca os artigos 12.º e 13.º do DL n.º 166/70, de 15.04. Basicamente, entende que não se tendo o MC pronunciado sobre o seu pedido de renovação da licença, estaríamos perante um deferimento tácito, razão pela qual está justificado o seu pedido indemnizatório. Mas não assiste razão ao recorrente. Comecemos por atentar no disposto nos preceitos convocados pela recorrente: Art. 12.º “1. São fixados os seguintes prazos para que as entidades competentes se pronunciem definitivamente: a) Sobre a localização de novos edifícios ou de quaisquer instalações - quarenta e cinco dias; b) Sobre licenciamento de novas edificações, reconstruções, ampliações ou alterações de estrutura de edifícios - sessenta dias; c) Sobre licenciamento de obras da mesma natureza, respeitantes a edificações de carácter industrial ou de utilização colectiva - noventa dias; d) Quaisquer outras obras - trinta dias. 2. O presidente da câmara, em despacho fundamentado, que será notificado ao requerente, poderá prorrogar os prazos a que se referem as alíneas b) e c) do número anterior, antes de terem expirado, até noventa e até cento e vinte dias, respectivamente. 3. Quando se torne necessário parecer da autoridade sanitária, será este transmitido à câmara municipal nos prazos de vinte ou trinta dias, conforme se trate de obras abrangidas nas alíneas b) ou c) do n.º 1. 4. Havendo lugar a parecer, autorização ou aprovação de outras entidades estranhas ao município, deverão as mesmas pronunciar-se nos prazos de quarenta e cinco, de sessenta ou de trinta dias, conforme se trate de obras previstas nas alíneas a) e b), c) ou d) do n.º 1. 5. Os prazos para as resoluções ou pareceres contam-se a partir da data da recepção do requerimento e do pedido de parecer, autorização ou aprovação ou da recepção dos documentos que posteriormente hajam sido juntos, de harmonia com o disposto no artigo 8.º 6. Tratando-se de obras cujo licenciamento dependa de parecer, autorização ou aprovação de entidades estranhas ao município, os prazos para a resolução definitiva da câmara municipal contam-se a partir do dia em que tiver sido recebido o último dos pareceres ou resoluções que têm de instruir o processo, ou do termo fixado para os mesmos, em caso de silêncio, considerando-se, porém, reduzidos de 1/3. 7. Os serviços municipais devem notificar o requerente do dia a que se refere o número anterior, bem como dos pareceres desfavoráveis que comprometam o prosseguimento do processo”. Art. 13.º “1. A falta de parecer ou resolução dentro dos prazos prescritos no artigo anterior interpreta-se, para todos os efeitos, como consentimento. 2. A entidade licenciadora não pode recusar a emissão de alvará, nos termos requeridos, sempre que se verifique o deferimento tácito e se mostrem pagas as taxas devidas”. Como se pode constatar, a pretensão da recorrente de ‘renovação’ da licença não se enquadra em nenhuma das situações previstas no artigo 12.º. Na verdade, o DL n.º 166/70, de 15.04, relativo ao licenciamento municipal de obras particulares, não previa a caducidade das licenças municipais de construção civil. Em face dessa lacuna, acabou o legislador por criar o DL n.º 19/90, de 11.01, ulteriormente alterado pelo DL n.º 382/90, de 10.12. Neste último, o n.º 6 do artigo 1.º dispunha do seguinte modo: “6 - Os titulares das licenças referidas no n.º 1 e que não possam concluir as obras ou trabalhos nos prazos previstos nas respectivas licenças poderão, antes de ocorrer a caducidade das licenças por decurso do seu prazo, requerer às câmaras municipais, tendo em vista tal conclusão, a prorrogação do prazo de validade das suas licenças nos seguintes casos: “a) Na construção de edifícios, quando esteja concluída e em conformidade com o projecto licenciado a sua estrutura, incluindo fundações, vigas e pilares; b) Na ampliação e reconstrução de edifícios que impliquem alterações na sua estrutura, quando a mesma esteja concluída nos termos da alínea anterior; c) Na execução de obras de urbanização, quando estejam concluídas e em conformidade com o projecto licenciado as redes de águas e de esgotos; d) Nas restantes licenças, quando as câmaras municipais entenderem que o estado das obras ou trabalhos justifica a sua prorrogação para efeitos da conclusão dos mesmos”. Vale isto por dizer que esta específica situação – do pedido de prorrogação da licença de construção – não é tratada e regulada no DL n.º 166/70, razão pela qual não se pode invocar, em relação a ela, os artigos 12.º e 13.º que regulam outras situações. Mais concretamente, a recorrente não vai poder beneficiar do disposto no artigo 13.º, que, no seu n.º 1, consagra uma excepção à regra geral de que o silêncio da Administração deve ser lido como indeferimento tácito. Com tudo isto, pode concluir-se que a alegada omissão do município relativamente ao pedido de prorrogação da licença de construção não constitui facto ilícito, razão suficiente para afastar a responsabilidade civil do município e o concomitante dever de ressarcir os danos invocados pela recorrente. Isto porque, como visto, no caso em apreço o alegado silêncio da câmara municipal sobre o pedido em causa vale como indeferimento tácito. A sentença recorrida tinha considerado que, quanto a este fundamento, “não resultou demonstrado nos autos o nexo causal entre os danos supra elencados contabilizados no ano de 1992 e a omissão de pronúncia da Administração sobre o pedido de renovação da licença n.º 72/90, apresentado em 18.12.1990” (cfr. fl. 716). Embora entendamos que, in casu, nem sequer se verifica uma conduta ilícita da Administração, o resultado final é o mesmo, isto é, não há lugar à responsabilidade civil extracontratual do MC. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso, mantendo, pelas razões expostas, a decisão recorrida, e julgando totalmente improcedente a acção. Custas pela recorrente. Lisboa, 8 de Novembro de 2018. - Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Sumário

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. A……………., LDA (A………….), inconformada com a sentença do TAC de Lisboa, de 12.06.15, que julgou totalmente improcedente, por não provada, a acção declarativa ordinária que moveu contra a Câmara Municipal de Cascais (MC) e outros, todos devidamente identificados nos autos, recorre para este Supremo Tribunal com vista a obter a condenação solidária dos RR. em indemnização por prejuízos que por eles lhe foram infligidos no exercício de actos de gestão pública.

2. A A., ora recorrente, apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 738 a 741):

“1- Por escritura pública de 24 de Janeiro de 1990 a A. adquiriu à empresa B…………….., Lda, o prédio urbano sito na Avenida ………….., n.º ………… – Monte Estoril - Cascais.

2- Em relação a esse imóvel a Câmara Municipal de Cascais havia aprovado, por despacho de 25 de Novembro de 1989, a construção de um prédio tendo, em consequência, emitido o Alvará de Licença de Construção n.º 72/90, de 5 de Janeiro de 1990, válido até 31 de Dezembro de 1990.

3- Após a aquisição pela A. do referido prédio foi por ela requerido à Câmara Municipal de Cascais o averbamento de licença em seu nome, o que foi deferido.

4- Sendo igualmente requerida e obtida licença de demolição de um imóvel existente no prédio adquirido.

5- A A. requereu à C.M. Cascais em 19.3.1990 a aprovação de um projecto, referenciado pela C.M.C com o n.º 1981/90, com vista a melhorar o que fora aprovado em 25.11.89.

6- A R. CM. Cascais informou a A. em 19.7.1990 que por despacho de 29.6.1990, do Vereador do Pelouro, o projecto referido em 5 supra fora indeferido por não cumprir o PUCS.

7- Em 3.9.1990 a R. C.M. de Cascais solicitou à A. cópias do Proc.º n.º 1981/90, para enviar à CCR.

8- A A. não teve conhecimento de qualquer resposta da CCR.

9- A A. apenas adquiriu o prédio sito na Av. …………. n.º ………. – Monte Estoril - Cascais, por se tratar de um investimento sem risco face ao projecto aprovado e a emissão do Alvará de Licença de Construção n.º 72/90.

10- De outro modo a A. não o teria comprado atento o elevado montante envolvido – 111.391.340$00 -.

11- Em 18 de Dezembro de 1990, face ao facto de não haver qualquer aprovação do processo n.º 1981/90, e em virtude do esgotamento da capacidade financeira da A. esta requereu a renovação do Alvará de Licença de Construção nº 72/90.

12- Até hoje a R. CM. de Cascais não se pronunciou sobre este pedido.

13- O que implicou a paralisação das obras que estavam a ser realizadas.

14- No ano de 1992 a A. contabilizou em salários e outro pessoal afecto à obra o valor de 7.492.282$00;

15- Em encargos com equipamento inativo, referente a uma grua torre, adquirida em leasing, sendo a 1ª renda de 809,034$00, bem como de renda trimestral do escritório e de encargos gerais relativos à Gerência e pessoal afecto à obra em percentagem não apurada.

16- Foi contabilizado o preço do terreno adquirido no montante de 111.391.340$00.

17- A R. C.M.C, ao não renovar o Alvará 72/90, praticou um acto ilícito, tendo violado o art.º 12º e 13º do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril e o art. 268º da CRP, sendo certo que não respeitou o Despacho n.º 6/91, de 20.6.91, in D.R II Série, n.º 157, de 11.7.1991, que determina que o prazo das licenças de construção tem de estar realisticamente adequado ao tempo que a obra demorará a realizar até à sua conclusão definitiva.

18- Uma obra, com trabalhos especiais (v.g., construção de um “muro de Berlim” para contenção de terras) e um prédio com a área de construção de 5.096,90 m2; 10 pisos; 2 caves; comércio no 1º piso e habitação nos restantes pisos, não consegue estar concluída no prazo de um ano, prazo inicial fixado no Alvará n.º 72/90.

19- Sendo, por isso, ilícito e ilegal o prazo fixado pela R. Câmara, como ilegal é a não renovação de licença de construção.

20- Por assim ser, a douta sentença recorrida padece do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, porque o facto de a A. ter apresentado um projecto de alterações, que não foi aprovado pela R. Câmara, não implica a desistência do Alvará n.º 72/90, respeitante ao projecto inicial que a A. pretendeu cumprir quando pediu a renovação dessa Licença de construção em 18.12.1990.

21- Há, outrossim, vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito porquanto as despesas referidas em 14 a 17 destas conclusões seriam sempre realizadas independentemente do tipo de edifício a implantar no imóvel adquirido em 24.1.1990.

22- A omissão da R. C.M.C. em renovar o Alvará 72/90, implica, por isso, um prejuízo a liquidar em execução de sentença, por violação do art.º 6.º do D.L 48051, então em vigor, a que hoje corresponde o art.º 70, n.º 1 do D.L. 67/2007, de 31.12, bem como o art.º 268.º da CRP.

23- Normas que também são violadas, por erro sobre os pressupostos de facto e direito, pelo Tribunal a quo, ao negar provimento ao recurso.

Destarte, impetra-se a Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, se dignem revogar a douta sentença recorrida, por ilegal, que deverá ser substituída por douto acórdão que reconheça à A. o direito de ser ressarcida pelos prejuízos causados pela omissão dos R.R. no tocante à não renovação do Alvará nº 72/90, prejuízos plasmados nos pontos 14 a 17 destas conclusões, e que deverão ser liquidados em execução de sentença, como é de Direito e Mandamento da Justiça”.

3. Os ora recorridos Município de Cascais (MC) e outros vieram produzir contra-alegações, não apresentando, contudo, o correspondente quadro conclusivo (cfr. fls. 763 e ss.).

4. O Digno Magistrado do MP junto deste Tribunal teve vista dos autos e emitiu parecer (cfr. fls. 779 a 782) no sentido de “ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a douta sentença recorrida e julgando-se parcialmente procedente a ação, nos termos pretendidos pela recorrente”.

5. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Resulta como assente da decisão recorrida o seguinte quadro factual:

“1. A Câmara Municipal de Cascais aprovou, por despacho de 25.11.89, a construção de um prédio na Av. …………. nº …………. no Monte do Estoril, e emitiu o respectivo alvará de licença de construção de 5.1.1990 em nome de B…………….., Lda, à data proprietária do imóvel existente no local.

2. A respectiva aprovação camarária teve como fundamento parecer prévio favorável da DGPU.

3. A Autora veio a adquirir por escritura pública de 24.1.1990 à empresa B………………., Lda o referido imóvel.

4. A Autora requereu de seguida o averbamento da licença de construção em seu nome, o que foi deferido.

5. Sendo igualmente requerido e obtido licença de demolição do imóvel existente.

6. A Autora requereu à CMC, em 19.3.1990, a aprovação do projecto, referenciado pela CM com o nº 1981/90.

7. Em 18.6.1990, a Autora solicitou à CMC que reconhecesse a aprovação tácita do projecto.

8. Por despacho proferido em 7.6.1990 e comunicado por ofício de 17.7.1990 à Autora, o Vereador …………….. indeferiu o projecto supra identificado.

9. A CMC informou em 19.7.1990, em resposta, que por despacho do Vereador do pelouro de 29.6.1990, o projecto fora indeferido por não cumprir o PUCS.

10. A Autora interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Vereador do pelouro proferido em 29.6.1990.

11. A construção está por iniciar, tendo a Autora apenas podido proceder à demolição do imóvel e às escavações necessárias à implantação do edifício, o que obrigou a processos construtivos especiais com efectivação em ancoragem.

12. Em 18.12.1990 foi requerida a renovação da licença nº 72/90, que havia sido emitida para um período de tempo com início em 5.1.1990 e término de 31.12.1990, não tendo a Ré CM notificado a Autora da resolução definitiva no prazo de 60 dias.

13. A Autora é industrial da construção civil.

14. E no exercício desta actividade que realizará a obra em causa.

15. Os parâmetros urbanísticos do estudo aceite pela DGPU eram: área de construção 5.446.50 m2, 11 pisos, 2 caves, um cinema no 1º piso, habitação nos restantes pisos.

16. O projecto aprovado em 1989 assentava nos seguintes parâmetros: área de construção 5.096,90m2, 10 pisos, 2 caves de estacionamento, 1 piso de comércio, restantes pisos de habitação, índice de ocupação 3.2.

17. O projecto indeferido pelo despacho de 7.6.1990 apresentava uma área de construção de 5.476.99m2 (superior à autorizada pela DGPU), suprimia a área comercial (exigida pela DGPU) e apresentava um índice de ocupação de 3.54.

18. A Autora só adquiriu à B…………….. Lda o imóvel por se tratar de um investimento sem risco, face ao projecto aprovado e à licença de construção já concedida, reportada à data da aquisição.

19. De outro modo não teria comprado o imóvel atento o elevado montante envolvido, por referência à data da aquisição.

20. O projecto apresentado pela Autora comportava mais um piso por referência ao aprovado, a par de um agravamento da área de construção e da transferência da área comercial para área habitacional e de lazer.

21. Em 3.9.1990, após insistências da Autora, a CMC solicitou-lhe cópias do processo 1981/90 para posterior envio à CCR.

22. Da eventual resposta da CCR, não foi dado conhecimento à Autora.

23. Em 14.1.1991 a Ré CM renovou o pedido enunciado em 21.

24. Em 14.10.1991, após insistências várias, a Autora recebeu o ofício 199978.

25. Em 18.12.1990, face ao decurso do tempo a aguardar pela aprovação do projecto e ao esgotamento da capacidade financeira da Autora, esta requereu a renovação da licença de construção nº 72/90.

26. A CM não se pronunciou sobre a requerida renovação da licença.

27. A Autora contabilizou no ano de 1992 o pagamento de salários e outros encargos com o pessoal afecto a obra no valor de 7.492.282$00, pagou encargos com o equipamento inactivo, referente a uma grua torre, adquirido em 1990 em leasing, sendo a 1ª renda de 2.012.400$00 e as restantes 16 rendas trimestrais no valor de 809.034$00 cada (sendo a grua retirada da obra em 2003), contabilizou a renda trimestral do escritório e de encargos gerais relativos à gerência e pessoal administrativo, em percentagem não apurada de afectação à obra em apreço, bem como contabilizou o terreno pelo preço de 111.391.340$00”.

2. De direito:

2.1. Cumpre apreciar a questão suscitada pela ora recorrente – delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações –, qual seja, a da responsabilidade civil extracontratual do MC e outros e do consequente dever de indemnizar que sobre eles recai, pela alegada prática de um acto ilícito que consiste na não renovação de uma licença camarária de construção (responsabilidade por conduta omissiva), assacando a ora recorrente vários erros de julgamento à sentença recorrida. Vejamos.

2.2. Um dos aspectos que salta à vista neste recurso, e que cumpre desde logo destacar, é a mudança de estratégia da A., ora recorrente, relativamente à p.i. Aí, como bem salientam os RR., ora recorridos, e, bem assim, a decisão de que se recorre, a pretensão formulada dizia respeito a determinados danos imputados ao MC em virtude de conduta alegadamente omissiva relativa à não aprovação da nova licença de construção respeitante a um projecto de modificação – sendo esta a designação que conta do requerimento apresentado pelos A., ora recorrente (cfr. doc. n.º 6 junto aos autos). Com efeito, ainda que a A., na p.i., mencione a latere a questão da não renovação da licença de construção n.º 72/90 e se refira à ilicitude da conduta omissiva do MC, não há dúvidas de que a pretensão indemnizatória formulada tem como fundamento a alegada omissão do MC relativamente à questão da aprovação do novo projecto. Isto mesmo está patente na parte em que a A. quantifica as lesões sofridas (cfr. conclusões 64.º: “Desde 19.03.90 (ou no mínimo até 19.06.90) que a Ré-‘Câmara’ tinha o dever de aprovar o projecto de alterações (Proc. 1981/90)”; 65.º: “Tinha mesmo de tomar resolução no prazo legal de 60 dias. 66.º: Está-se em dezembro de 1991 e até esta data ainda não o fez”; igualmente, vide conclusões 73.º: “Estes prejuízos e lucros cessantes que foram sofridos pela A. desde Junho de 1990 até Dezembro de 1991 constituem lesão patrimonial que os RR., a título solidário, devem reparar, pagando à A. semelhante montante (artº 562 e 564 ambos do Cod. Civil)” e 74.º: “Este pagamento deverá subsistir, mês a mês, no montante de 9.000 contos mensais, desde Dezembro de 1991 até que a Ré-‘Câmara´ aprove projecto de alterações (Proc. 1981/90) e emita a necessária licença de construção”) e, de forma claríssima, no que peticiona a final: “NESTES TERMOS: Deve a presente acção ser julgada procedente e provada e, consequentemente, deverá o Tribunal os RR. a título subsidiário, a pagarem à A.: a) – Esc.: 153.000.000$00 (cento e cinquenta e três milhões de escudos) indicados no art.º 72.º). b) – A partir de Dezembro de 1991, a quantia de Esc.: 9.000.000$/mês até que a Ré-‘Câmara’ proceda pelo modo descrito no art.º 74º”. c) – E com os acréscimos a liquidar em execução de sentença, tal como consta do artº 75º, actos estes todos desta p.i., com as custas e procuradoria”. Já no recurso, o foco é outro: “17 - A R. C.M.C, ao não renovar o Alvará 72/90, praticou um acto ilícito, tendo violado o art.º 12º e 13º do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril e o art. 268º da CRP, sendo certo que não respeitou o Despacho n.º 6/91, de 20.6.91, in D.R II Série, n.º 157, de 11.7.1991, que determina que o prazo das licenças de construção tem de estar realisticamente adequado ao tempo que a obra demorará a realizar até à sua conclusão definitiva”. “18 - Uma obra, com trabalhos especiais (v.g., construção de um “muro de Berlim” para contenção de terras) e um prédio com a área de construção de 5.096,90 m2; 10 pisos; 2 caves; comércio no 1º piso e habitação nos restantes pisos, não consegue estar concluída no prazo de um ano, prazo inicial fixado no Alvará n.º 72/90”. “19 - Sendo, por isso, ilícito e ilegal o prazo fixado pela R. Câmara, como ilegal é a não renovação de licença de construção”. “20 - Por assim ser, a douta sentença recorrida padece do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, porque o facto de a A. ter apresentado um projecto de alterações, que não foi aprovado pela R. Câmara, não implica a desistência do Alvará n.º 72/90, respeitante ao projecto inicial que a A. pretendeu cumprir quando pediu a renovação dessa Licença de construção em 18.12.1990”. “21 - Há, outrossim, vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito porquanto as despesas referidas em 14 a 17 destas conclusões seriam sempre realizadas independentemente do tipo de edifício a implantar no imóvel adquirido em 24.1.1990”. “22 - A omissão da R. C.M.C. em renovar o Alvará 72/90, implica, por isso, um prejuízo a liquidar em execução de sentença, por violação do art.º 6.º do D.L 48051, então em vigor, a que hoje corresponde o art.º 70, n.º 1 do D.L. 67/2007, de 31.12, bem como o art.º 268.º da CRP”. “23 - Normas que também são violadas, por erro sobre os pressupostos de facto e direito, pelo Tribunal a quo, ao negar provimento ao recurso”. “Destarte, impetra-se a Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, se dignem revogar a douta sentença recorrida, por ilegal, que deverá ser substituída por douto acórdão que reconheça à A. o direito de ser ressarcida pelos prejuízos causados pela omissão dos R.R. no tocante à não renovação do Alvará nº 72/90, prejuízos plasmados nos pontos 14 a 17 destas conclusões, e que deverão ser liquidados em execução de sentença, como é de Direito e Mandamento da Justiça” (negritos nossos).

Quid juris?

A sentença recorrida, apesar de tudo – e a nosso ver, de forma discutível –, parece ter considerado que estávamos em presença de um pedido (indemnizatório) e de dois fundamentos ou causas de pedir (pluralidade de causas de pedir), pois, efectivamente, acabou por se pronunciar sobre ambos/as, considerando que improcediam. No seu recurso, a A., ora recorrente, opta por fundar o pedido indemnizatório apenas na questão da não renovação da licença de construção originária, deixando cair o outro fundamento, pelo que o segmento da decisão recorrida que sobre ele recaiu transitou em julgado. Cabe, então, agora, apreciar o pedido indemnizatório à luz do fundamento, digamos, secundário ou residual, da ilicitude por não renovação da licença de construção. Não sem antes notar que andou mal a decisão recorrida ao decidir no sentido de que a simples apresentação do projecto de substituição faria extinguir os direitos adquiridos com base numa licença de construção que permanecia válida. Incorreu, pois, como afirmado pela recorrente, em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da lei.

2.3. O primeiro aspecto que importa salientar é o de que a sentença recorrida não se debruçou e, consequentemente, não se pronunciou sobre a questão da alegada ilegalidade do prazo das licenças de construção, que a ora recorrente entende ser desadequado, porque demasiado curto. Deste modo, estando agora em causa um recurso de simples revisão, não pode este Supremo Tribunal conhecer de questão que não foi tratada na decisão de que se recorre.

Passando à questão da alegada ilicitude da conduta omissiva do município, temos que a ora recorrente invoca os artigos 12.º e 13.º do DL n.º 166/70, de 15.04. Basicamente, entende que não se tendo o MC pronunciado sobre o seu pedido de renovação da licença, estaríamos perante um deferimento tácito, razão pela qual está justificado o seu pedido indemnizatório. Mas não assiste razão ao recorrente. Comecemos por atentar no disposto nos preceitos convocados pela recorrente:

Art. 12.º

“1. São fixados os seguintes prazos para que as entidades competentes se pronunciem definitivamente:

a) Sobre a localização de novos edifícios ou de quaisquer instalações - quarenta e cinco dias;

b) Sobre licenciamento de novas edificações, reconstruções, ampliações ou alterações de estrutura de edifícios - sessenta dias;

c) Sobre licenciamento de obras da mesma natureza, respeitantes a edificações de carácter industrial ou de utilização colectiva - noventa dias;

d) Quaisquer outras obras - trinta dias.

2. O presidente da câmara, em despacho fundamentado, que será notificado ao requerente, poderá prorrogar os prazos a que se referem as alíneas b) e c) do número anterior, antes de terem expirado, até noventa e até cento e vinte dias, respectivamente.

3. Quando se torne necessário parecer da autoridade sanitária, será este transmitido à câmara municipal nos prazos de vinte ou trinta dias, conforme se trate de obras abrangidas nas alíneas b) ou c) do n.º 1.

4. Havendo lugar a parecer, autorização ou aprovação de outras entidades estranhas ao município, deverão as mesmas pronunciar-se nos prazos de quarenta e cinco, de sessenta ou de trinta dias, conforme se trate de obras previstas nas alíneas a) e b), c) ou d) do n.º 1.

5. Os prazos para as resoluções ou pareceres contam-se a partir da data da recepção do requerimento e do pedido de parecer, autorização ou aprovação ou da recepção dos documentos que posteriormente hajam sido juntos, de harmonia com o disposto no artigo 8.º

6. Tratando-se de obras cujo licenciamento dependa de parecer, autorização ou aprovação de entidades estranhas ao município, os prazos para a resolução definitiva da câmara municipal contam-se a partir do dia em que tiver sido recebido o último dos pareceres ou resoluções que têm de instruir o processo, ou do termo fixado para os mesmos, em caso de silêncio, considerando-se, porém, reduzidos de 1/3.

7. Os serviços municipais devem notificar o requerente do dia a que se refere o número anterior, bem como dos pareceres desfavoráveis que comprometam o prosseguimento do processo”.

Art. 13.º

“1. A falta de parecer ou resolução dentro dos prazos prescritos no artigo anterior interpreta-se, para todos os efeitos, como consentimento.

2. A entidade licenciadora não pode recusar a emissão de alvará, nos termos requeridos, sempre que se verifique o deferimento tácito e se mostrem pagas as taxas devidas”.

Como se pode constatar, a pretensão da recorrente de ‘renovação’ da licença não se enquadra em nenhuma das situações previstas no artigo 12.º. Na verdade, o DL n.º 166/70, de 15.04, relativo ao licenciamento municipal de obras particulares, não previa a caducidade das licenças municipais de construção civil. Em face dessa lacuna, acabou o legislador por criar o DL n.º 19/90, de 11.01, ulteriormente alterado pelo DL n.º 382/90, de 10.12. Neste último, o n.º 6 do artigo 1.º dispunha do seguinte modo: “6 - Os titulares das licenças referidas no n.º 1 e que não possam concluir as obras ou trabalhos nos prazos previstos nas respectivas licenças poderão, antes de ocorrer a caducidade das licenças por decurso do seu prazo, requerer às câmaras municipais, tendo em vista tal conclusão, a prorrogação do prazo de validade das suas licenças nos seguintes casos: “a) Na construção de edifícios, quando esteja concluída e em conformidade com o projecto licenciado a sua estrutura, incluindo fundações, vigas e pilares; b) Na ampliação e reconstrução de edifícios que impliquem alterações na sua estrutura, quando a mesma esteja concluída nos termos da alínea anterior; c) Na execução de obras de urbanização, quando estejam concluídas e em conformidade com o projecto licenciado as redes de águas e de esgotos; d) Nas restantes licenças, quando as câmaras municipais entenderem que o estado das obras ou trabalhos justifica a sua prorrogação para efeitos da conclusão dos mesmos”. Vale isto por dizer que esta específica situação – do pedido de prorrogação da licença de construção – não é tratada e regulada no DL n.º 166/70, razão pela qual não se pode invocar, em relação a ela, os artigos 12.º e 13.º que regulam outras situações. Mais concretamente, a recorrente não vai poder beneficiar do disposto no artigo 13.º, que, no seu n.º 1, consagra uma excepção à regra geral de que o silêncio da Administração deve ser lido como indeferimento tácito. Com tudo isto, pode concluir-se que a alegada omissão do município relativamente ao pedido de prorrogação da licença de construção não constitui facto ilícito, razão suficiente para afastar a responsabilidade civil do município e o concomitante dever de ressarcir os danos invocados pela recorrente. Isto porque, como visto, no caso em apreço o alegado silêncio da câmara municipal sobre o pedido em causa vale como indeferimento tácito.

A sentença recorrida tinha considerado que, quanto a este fundamento, “não resultou demonstrado nos autos o nexo causal entre os danos supra elencados contabilizados no ano de 1992 e a omissão de pronúncia da Administração sobre o pedido de renovação da licença n.º 72/90, apresentado em 18.12.1990” (cfr. fl. 716). Embora entendamos que, in casu, nem sequer se verifica uma conduta ilícita da Administração, o resultado final é o mesmo, isto é, não há lugar à responsabilidade civil extracontratual do MC.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso, mantendo, pelas razões expostas, a decisão recorrida, e julgando totalmente improcedente a acção.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 8 de Novembro de 2018. - Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

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Sumário

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I- Relatório

II- Fundamentação

III- Decisão