047636 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A fixação das despesas com a beneficiação de obras, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 21.º da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro e artigo 166.º do RGEU, não constituem um acto tributário, pois que os respectivos montantes não constituem um tributo fiscal ou parafiscal, na medida em que não resultam da contraprestação de um serviço público prestado pela Câmara Municipal (taxa), nem assentam na capacidade contributiva revelada, nos termos da lei, pela recorrida (imposto), com as quais seria visada a satisfação das necessidades financeiras da Câmara (cfr. artigos 4.º e 5.º da LGT) e também não constitui a fixação de um valor patrimonial susceptivel de impugnação judicial autónoma, ao abrigo do disposto no artigo 62.º n.º 1, alínea b) do ETAF, pois que este conceito, também vertido na LGT (artigo 95.º, n.º 2, alínea b), se reporta, claramente, apenas a actos de avaliação de matéria tributável, segundo os critérios próprios de alguns tributos (por exemplo, sisa, imposto sucessório e contribuição autárquica)."

II- Essa fixação corresponde é aos custos das obras realizadas pela recorrida, em substituição da proprietária, no desempenho das suas competências, de interesse público, de manutenção da segurança das pessoas e da salubridade pública, que lhe conferem o artigo 52.º, n.º 1, alínea h) do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29/3, e os referidos artigos 21.º, n.º 1 da Lei n.º 46/85, de 20/9 e 166.º do RGEU, com as quais não obteve, portanto, qualquer rendimento, porquanto essas importâncias se destinam apenas a pagar as despesas efectuadas.

II- O acto que procedeu à liquidação das despesas efectuadas e ordenou o seu pagamento às pessoas que por elas considerou responsáveis, nos termos referidos em I e II, insere-se, ainda, no procedimento administrativo que determinou a realização das obras de beneficiação em causa, constituindo uma espécie de fase pré-executiva, à qual se seguirá a cobrança coerciva, nos termos do disposto no § único do artigo 166.º do RGEU, pelo que não estabelece uma relação jurídica tributária, mas sim uma relação jurídica administrativa, para cujo conhecimento são competentes os tribunais administrativos.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., devidamente identificada nos autos, interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso do acto do Director Municipal de Finanças da Câmara Municipal de Lisboa de 2/5/2 000, que a notificou para pagar a quantia de 28 266 190$00, alegadamente correspondente ao custo da obra coerciva realizada pela Câmara, num seu imóvel, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 21.º da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro e artigo 166.º do RGEU, imputando-lhe vários vícios de forma e de violação de lei.

Por sentença de 29/1/2 001, o Meritíssimo Juiz recorrido julgou o TAC incompetente em razão da matéria, na medida em que considerou que o acto impugnado consistiu na fixação de um valor patrimonial, que a recorrente entende ser passível de impugnação judicial autónoma, pelo que reveste a natureza de um acto parafiscal, porquanto representa o valor ou contrapartida de um serviço, em resultado de imposição de lei e ditado por razões de interesse público, prestado pela Câmara Municipal de Lisboa.

Com ela se não conformando, interpôs o recorrido contencioso o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O presente recurso vem interposto da douta sentença que decidiu declarar o T.A.C. incompetente em razão da matéria, relativamente ao recurso interposto do acto do Director Municipal de Finanças, que notificou o então Recorrente que se encontrava a pagamento a quantia correspondente ao custo da obra coerciva realizada pela C.M.L., no imóvel sito na Rua ..., 28 a 36, em Lisboa, declarando competente o Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa.

2.ª - Constituem questões em matéria fiscal as que emergem de resoluções autoritárias que têm ligação com impostos, taxas ou receitas parafiscais, sendo certo que não estamos face a qualquer imposto ou taxa nem o montante reveste natureza parafiscal, porquanto se traduz no mero reembolso do custo das obras executadas pela CML, não podendo falar-se em receita sua.

3.ª - 0 acto recorrido não assume natureza fiscal ou parafiscal, pelo que, ao contrário do sustentado na douta sentença recorrida, o Tribunal Tributário de 1,ª Instância é incompetente para a sua apreciação, pois não cai na previsão das alíneas a), b) e c) do 62.° da ETAF.

4.ª - A Recorrente socorreu-se de um meio de impugnação de um acto administrativo, interposto perante o tribunal administrativo competente, a fim de obter a anulação desse acto, pelo que a matéria em causa se insere, nos termos do art. 51° al. c) da ETAF, na competência dos Tribunais Administrativos do Círculo.

Contra-alegou a recorrente contenciosa, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - O Mmo. Juiz a quo declarou-se incompetente em razão da matéria para conhecer do recurso contencioso a que se referem os presentes autos, por entender que se tratava de um processo da competência dos tribunais tributários.

2.ª - A recorrente não foi notificada para se pronunciar sobre a questão prévia suscitada pelo EMMP que se pronunciou no sentido de o Tribunal se declarar incompetente, em razão da matéria, para conhecer do recurso contencioso.

3.ª - Tal omissão constitui uma flagrante violação do princípio do contraditório, previsto no art.º 3°, n.º 3, do CPC, aplicável ex vi do art.º 1.° da LPTA, bem como do art.º 54.°, n.º 1, da LPTA.

4.ª - Nos termos do art.º 201.°, n.º 1, do CPC, essa omissão reconduz-se a uma nulidade processual, determinante da anulação da sentença, pois tratou-se de uma irregularidade cometida no processo que influiu decisivamente no exame e decisão da causa porquanto foi a procedência dessa questão prévia que determinou a rejeição do recurso contencioso.

5.ª - A sentença incorre em erro de julgamento, porquanto o acto recorrido foi indevidamente qualificado pelo Mmo. Juiz a quo como um “acto de fixação de valor patrimonial” e revestindo “natureza parafiscal”.

6.ª - Os actos de fixação de valores patrimoniais culminam uma actividade de avaliação de bens patrimoniais no âmbito dos impostos sobre o património - a saber, a Contribuição Autárquica, a Sisa e o Imposto sobre Sucessões e Doações - e destinam-se a servir de base à liquidação desses mesmos impostos.

7.ª - E é à impugnação desses actos que se refere a norma de fixação de competência dos tribunais tributários prevista no art.º 62.°, n.º l, alínea b ), do ETAF, invocada na sentença recorrida.

8.ª - Deste modo, o acto recorrido jamais poderia ter sido qualificado como um acto de fixação de valores patrimoniais tal como o mesmo é entendido na legislação tributária substantiva e processual, dado que não é um acto que se insira em qualquer procedimento tributário nem o mesmo serve de base à liquidação de qualquer imposto;

9.ª - Do mesmo modo, é errada a qualificação do acto recorrido como tendo natureza parafiscal ou como sendo uma taxa, dado que o Mm.º Juiz a quo concluiu que o mesmo representava uma contrapartida devida pela prestação de um serviço por parte da CML.

10.ª - Com efeito, o acto recorrido procede à determinação dos responsáveis pelo pagamento de uma quantia que a CML despendeu com a realização coerciva de obras de conservação num prédio pelo que o pagamento da quantia que a autoridade recorrida pretende impor à recorrente não se assume como uma contra partida devida por um serviço prestado pela CML mas visa antes ressarcir directamente o município da despesa que este teve com a realização das obras.

11.ª - A quantia que o acto recorrido impõe para pagamento não se destina a financiar a CML - não tem a natureza de uma receita tributária - mas antes e directamente a ressarcir esta de um montante que despendeu.

12.ª - De igual modo, a impugnação do acto recorrido não envolve a apreciação de uma questão fiscal a qual é “toda a que emerge de resolução autoritária que imponha o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do ente respectivo” (cfr. Acs. do STA de 16.3.87, Proc. n.º3.773, e de 6.10.93, Proc. N.º 26.369).

13.ª - A imposição à recorrente do pagamento da quantia em causa não constitui um modo nem tem por fim a realização de uma receita da CML; o objectivo é bem diferente: imputar à recorrente a responsabilidade pelo pagamento da dívida e ressarcir o município pelo montante despendido.

14.ª - Nestes termos, deve concluir-se que o acto recorrido nem assume a natureza de taxa nem envolve a apreciação de qualquer questão fiscal, estando a impugnação da sua legalidade consequentemente excluída da jurisdição tributária.

15.ª - A jurisdição administrativa é, assim, a competente para conhecer do recurso contencioso a que se reporta os presentes autos.

Terminou, pedindo que fosse concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, revogada a sentença recorrida e ordenado o prosseguimento do recurso na 1.ª instância.

#

O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 138, no qual se pronunciou pelo provimento do recurso, por considerar que o acto impugnado decorre do exercício do poder conferido pelo artigo 166.º do RGEU e consubstancia a fixação do montante do reembolso a cobrar ao proprietário do imóvel, correspondente às despesas das obras de reparação que o município executou, em substituição daquele e para salvaguarda do interesse público, donde decorre estar-se perante um acto administrativo e não perante um acto tributário, pelo que os tribunais competentes para dele conhecer são os administrativos e não os tributários.

#

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

A sentença recorrida considerou que, “independentemente da sua natureza ou classificação, o acto recorrido é o acto que notificou a recorrente para proceder ao pagamento voluntário da quantia de 28 266 190$00, correspondente ao custo da obra coerciva realizada pela autoridade recorrida, em conformidade com o disposto no artigo 166.º do RGEU, ou seja, trata-se de um acto de fixação de valor patrimonial que a recorrente entende ser passível de impugnação judicial autónoma. Assim sendo, o mesmo reveste natureza parafiscal, na medida em que representa o valor ou contrapartida de um serviço, em resultado de imposição da lei e ditado por razões de interesse público, prestado pela Câmara Municipal de Lisboa.

Ora, de acordo com o disposto no artigo 62.º, n.º 1, alínea b) do ETAF, a competência para conhecer dos recursos dos actos de fixação de valores patrimoniais susceptíveis de impugnação autónoma, dos actos preparatórios dos mesmos e bem assim dos recursos dos actos contenciosamente recorríveis de indeferimento total ou parcial de impugnações administrativas daqueles mesmos actos cabe aos Tribunais Tributários de 1.ª Instância e não aos Tribunais Administrativos de Círculo (artigo 51.º n .º 3 do ETAF).”

Como resulta das conclusões das alegações transcritas, outro é o entendimento quer do recorrente, quer da recorrida, que defendem a competência do TAC, dado, em suma, não se estar perante qualquer questão de natureza fiscal ou parafiscal.

E, desde já adiantamos que lhes assiste razão.

Previamente, há que apreciar a questão da nulidade processual arguida pela recorrida (recorrente contenciosa), decorrente da sua não audição sobre a questão da incompetência do TAC, em violação do principio do contraditório, sendo certo que a arguente tem legitimidade e o fez em tempo (cfr. artigo 54.º, n.º 1 da LPTA, 201.º, n.º 1, 203.º, n.º 1 e 205.º, n.º 1, todos do CPC, ex vi artigo 1.º da LPTA).

De acordo com o estabelecido no artigo 207.º do CPC, qualquer nulidade pode ser indeferida, mas não pode ser deferida sem prévia audição da parte contrária, salvo caso de manifesta necessidade.

Ora, no presente caso, como sumariamente já avançamos, entendemos que a competência para o conhecimento do objecto do recurso contencioso pertence ao TAC, pelo que, visando o arguente da nulidade que, com a sua audição, essa competência lhe não fosse retirada, seria absolutamente inútil dela conhecer – pois que, no máximo, a arguente apenas iria obter a decisão pretendida muito mais tarde – pelo que dela se não conhecerá (cfr. artigo 137.º do CPC), sendo certo que, conforme também já foi referido, a recorrida terminou as suas contra-alegações pedindo “que fosse concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, revogada a sentença recorrida e ordenado o prosseguimento do recurso na 1.ª instância.”

Entrando, então, no conhecimento do mérito do recurso, consideramos que não assiste qualquer razão ao Meritíssimo Juiz recorrido.

Na verdade, não se está, conforme bem salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público “perante qualquer relação jurídica tributária, pois que o acto impugnado não materializa a liquidação de qualquer tributo, conforme o estabelecido nos artigos 1.º, n.º 2, 3.º, 4.º e 5.º da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/88, de 17/12.” , sendo certo que o acto impugnado “também não preenche o conceito de acto de fixação de valor patrimonial previsto no artigo 62.º, n.º 1, alínea b) do ETAF, uma vez que o conceito, também vertido na LGT (artigo 95.º, n.º 2, alínea b), se reporta, claramente, apenas a actos de avaliação de matéria tributável, segundo os critérios próprios de alguns tributos (por exemplo, sisa, imposto sucessório e contribuição autárquica).”

A importância liquidada não se reporta, com efeito, à contraprestação de um serviço público prestado pela Câmara Municipal de Lisboa (taxa), nem assenta na capacidade contributiva revelada, nos termos da lei, pela recorrida (imposto), com a qual seria visada a satisfação das necessidades financeiras da Câmara (cfr. artigos 4.º e 5.º da LGT), antes resultando de obras realizadas pela recorrida, no desempenho das suas competências, de interesse público, de manutenção da segurança das pessoas e da salubridade pública, que lhe conferem os artigos 51.º, n.º 1, alínea h) do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29/3, 21.º, n.º 1 da Lei n.º 46/85, de 20/9 e 166.º do RGEU, com as quais não obteve qualquer rendimento, porquanto a importância cobrada se destina a pagar as despesas efectuadas.

O que significa que se não está perante uma relação jurídica tributária, mas sim perante uma relação jurídica administrativa.

Aliás, não é despiciendo salientar, que o acto que definiu a situação jurídica da recorrida foi aquele que lhe ordenou a realização das obras de beneficiação no prédio em causa, realização essa que foi imposta à recorrida, só devido ao seu incumprimento tendo intervindo a recorrente, que, portanto, interveio em substituição daquela. Além de que nem foi ela que realizou as obras, mas a sociedade “..., Ld.ª”, como se verifica dos documentos de fls 63-86 dos autos, a cujo pagamento se destina a quantia cobrada.

O acto impugnado, procedendo à liquidação das despesas efectuadas e notificando as pessoas que por elas considerou responsáveis para efectuar o seu pagamento, “sob pena de ser instaurada a competente acção judicial com vista à sua cobrança coerciva”, insere-se, ainda, no procedimento administrativo que determinou a realização das obras de beneficiação em causa, constituindo uma espécie de fase pré-executiva, à qual se seguirá a cobrança coerciva, nos termos do disposto no § único do artigo 166.º do RGEU.

Concluindo, temos que o acto impugnado se insere no âmbito da actividade administrativa da Câmara Municipal de Lisboa, pelo que o tribunal competente para o seu conhecimento é o TAC de Lisboa (artigo 51.º, n.º 1, alínea c) do ETAF), procedendo, assim as conclusões das alegações do recorrido.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar competente para o conhecimento do recurso contencioso o TAC de Lisboa.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003.

António Madureira - Relator – São Pedro – Rosendo José