021/03 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NO PLENO DA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO : 1 – A… , recorre do Acórdão da Secção, de 14.12.2005 (fls. 314/335), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação, que dirigira contra o despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, de 17 de Julho de 2002, que em processo disciplinar aplicou à recorrente uma pena de multa de 8 salários mínimos nacionais, com obrigação de repor nos cofres do Estado a quantia de 75.972,18 €. Na respectiva alegação formulou as seguintes CONCLUSÕES : I - O Dec.-Lei nº 553/80 , de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) não estava “autorizado” pela Lei nº 9/79 (Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo) a legislar sobre matéria da instituição de ilícitos contra-ordenacionais e respectivas sanções, pelo que, nessa parte está ferido de inconstitucionalidade orgânica. I - O Dec.-Lei nº 553/80 , de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) é originariamente inconstitucional, na medida em que: – sem credencial parlamentar, regulou aspectos essenciais de uma liberdade abrangida pelo regime de direitos, liberdades e garantias – a liberdade de criação de escolas, enquanto dimensão específica da liberdade de ensino e de educação (liberdade de aprender e ensinar) e como dimensão da liberdade de iniciativa económica privada – e, consequentemente, pela reserva de lei, dando assim corpo a uma inconstitucionalidade orgânica. remeteu para Portaria do Governo a regulamentação de matérias que, na versão da CRP em vigor em 1980, já integrava a reserva relativa da Assembleia da República: o Governo não estava autorizado pela Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo ( Lei n° 9/79 ) a legislar sobre matéria da instituição de ilícitos e sanções por infracções ao regime do ensino particular e cooperativo. II - Após a revisão constitucional de 1982, agudizou-se a inconstitucionalidade do Dec.-Lei nº 553/80 , em matéria de sanções a aplicar às escolas particulares e cooperativas, em especial o seu Artigo 99°, passando então a existir também uma inconstitucionalidade superveniente (inconstitucionalidade material e orgânica), na medida em que afronta o disposto no nº 5 do artº. 115º da CRP (hoje n° 6 do artº. 112° da CRP), passou a remeter em branco toda a matéria sancionatória para um acto normativo de natureza regulamentar, operando a deslegalização de uma matéria que, pela sua natureza, é de reserva legislativa. III - A Portaria nº 207/98 , publicada já após a revisão constitucional de 1982, constitui um regulamento integrativo de natureza substantiva e procedimental, em violação do citado nº 5 do artº. 115º da CRP/82. IV – A inconstitucionalidade do artº 99º /4 do DL 553/80 provoca, por si só, a ilegalidade da Portaria nº 207º/98 (inconstitucionalidade da lei habilitante). V - A Portaria nº 207/98 enferma de inconstitucionalidade orgânica, na medida em que se ocupa de matérias que, nos termos da CRP, são da competência exclusiva da Assembleia da República: regime de punição de infracções disciplinares e do respectivo processo. VI - Tal Portaria já não podia sequer “legislar” sobre o regime de punição de infracções disciplinares e respectivo processo, por se tratar de matéria da competência exclusiva da Assembleia da República (artº 165°, n° 1, d) da CRP). VII - Daí que a sanção disciplinar aplicada com fundamento no Dec.-Lei nº 553/80 e Portaria nº 207/98 , bem como as consequências financeiras dela decorrentes, estão feridas de violação da lei (por ausência de suporte legal válido) e de inconstitucionalidade, material e orgânica. VIII - Quando em 27 de Junho de 2001, foi proferido Despacho de instauração do procedimento disciplinar, este estava PRESCRITO, já que ocorreu mais de 3 meses volvidos sobre o momento em que a Inspectora Geral da Educação (“dirigente máximo do Serviço”) tomou conhecimento dos factos susceptíveis de constituir faltas disciplinares, situável no dia 2 de Fevereiro de 2001. IX. O prazo prescricional inicia-se a partir do conhecimento inicial dos factos susceptíveis de constituir falhas disciplinares e não com qualquer outra fase do procedimento inspectivo ou outro qualquer momento de ponderação das consequências jurídicas dos factos. X - Não colhe dizer-se que só depois da resposta da Recorrente e análise do contraditório, o dirigente máximo do Serviço tinha condições de avaliar criteriosamente a situação, pois neste passo-Relatório da Auditoria, ou se se quiser Relatório da Acção de Inspecção “Contrato de Associação 1998/99”- não tinha sequer que facultar-se qualquer contraditório à Recorrente. XI - Se, ao invés, se considerar que havia que facultar à Recorrente o direito de audição prévia naquela fase, nos termos do artigo 100° do CPA , a Recorrente deveria ter sido informada sobre o sentido provável da decisão final ... e não o foi ... com o que estaria verificada a violação de uma formalidade absolutamente essencial, o que constituiria nulidade insuprível, que tornaria ilegal o processo disciplinar e nula, a decisão punitiva. XII - O acto praticado pelo Secretário de Estado da Administração Educativa que aplicou à Recorrente a sanção de multa e ordenou a reposição/devolução de verbas, sem base legal que o habilitasse para tal, invocando uma delegação de poderes insuficientes, por genérica, fere a decisão recorrida de incompetência relativa, geradora da anulabilidade do acto administrativo. XIII – A delegação ministerial dos poderes sancionatórios efectuados pelo Despacho nº 15.468/2002 (2ª série) infringe o princípio da especificação dos actos de delegação. XIV - O douto Acórdão recorrido assenta o seu discurso fundamentador no pressuposto não verdadeiro de que não existiria no presente processo controvérsia acerca da interpretação e aplicação das cláusulas contratuais do Contrato de Associação celebrado em 14 de Maio de 1999. XV - O despacho recorrido assentou no pressuposto factual errado que a impetrante estava vinculada contratualmente a utilizar as verbas recebidas do Ministério de forma vinculada e cabimentada, sem possibilidade de exercer qualquer autonomia de gestão quanto ao seu melhor aproveitamento, no sentido da prossecução do projecto educativo próprio e específico da Escola; quando recebeu, antes, um valor “ a forfait” que a Administração Educativa estimou como suficiente, cabendo-lhe usar (gerir) tal verba segundo princípios de optimização e liberdade de gestão, aplicando os recursos de forma flexível, adequada a fazer face às despesas de funcionamento e investimento, tendo como único limite não comprometer as finalidades acauteladas pela intervenção do contratante público: o fornecimento do bem público “Educação”, em condições de gratuitidade..., nas mesmas condições em que tal bem é fornecido pelas escolas de gestão pública. Tudo radica, pois, justamente na interpretação do Contrato, na hermenêutica das suas cláusulas! XVI - O douto Acórdão pressupõe erradamente que em execução do referido Contrato de Associação teria existido um Orçamento de Despesa, aceite e assumido reciprocamente pelas partes contratantes e que pudesse servir de vínculo contratual; - quando nada disto existiu. XVII - A DREC (Direcção Regional de Educação do Centro) não solicitou à recorrente a elaboração ou entrega de qualquer Orçamento para o ano lectivo de 1998/1999; nem a DREC, por seu lado, lhe apresentou qualquer Orçamento alternativo ou padrão; bem como a DREC também, nem nesse ano lectivo, nem em qualquer momento posterior, solicitou ao “INSTITUTO” a apresentação de qualquer “conta de gestão” ou similar. Não resulta do Contrato de Associação nem da lei qualquer obrigação de execução vinculada de um qualquer Orçamento ou de um qualquer elenco de rubricas que contenham cabimentação de despesas. XVIII - De qualquer forma, tal verba global disponibilizada pelo Estado durante esse ano lectivo de 1998/1999, não preencheu a obrigação contratual assumida pelo Estado de pagar à Recorrente um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente, como dispõe o nº 1 do Artº. 15° do Dec.-Lei n°553/80 . XIX. - A controvérsia subjacente ao presente processo - o puntum saliens -, que opõe o Ministério da Educação à Recorrente, prende-se, exactamente, com a interpretação e aplicação da Lei e do Contrato de Associação, com vista a poder apurar-se se é o Estado que está em dívida perante a Escola ou se o credor é antes o Estado. XX - Perante esta controvérsia sobre a interpretação e aplicação dos termos e cláusulas do Contrato de Associação em referência, não podia o SEAE arvorar-se em Juiz e decidir unilateralmente a obrigação de reposição de verbas, quando tal obrigação há-de ser apurada em acção e sede próprias. XXI. O Ministério da Educação - Secretário de Estado da Administração Educativa - que foi parte co-outorgante deste Contrato de Associação, através da Direcção Regional de Educação do Centro (DREC), não pode, por mero acto administrativo, impor uma pretensa obrigação contratual fazendo prevalecer uma interpretação do Contrato e das suas cláusulas, agindo como juiz em causa própria, em desrespeito pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro. XXII – O contrato celebrado entre recorrente e o Estado atribui a este um limitado poder sancionatório, apenas lhe sendo lícito impor a rescisão por incumprimento. XXIII – Nenhum dos pressupostos legais invocados no acto sancionatório – não prestação de informações solicitadas pelo Ministério da Educação e aplicação indevida de apoios financeiros concedidos – se verifica in casu : a imposição da sanção disciplinar só se compreende à luz de um juízo que postula a natureza de subsídio da prestação pecuniária auferida pela recorrente, quando é certo que as quantias entregues no âmbito do contrato de Associação radicam na prestação de colaboração do contratante particular a sua causa-função, e assumem, por isso, a natureza de um preço, não de um subsídio ou apoio financeiro; por outro lado, a infracção pressupõe a aplicação indevida , sendo certo que o acto sancionatório não se baseia numa aplicação indevida. XIV – Não estando verificados os fundamentos e pressupostos legais e regulamentares que podiam viabilizar a imposição de uma sanção disciplinar à recorrente, o acto que aplicou a sanção disciplinar é ilegal, por vício de violação de lei. XXV – O acto de ordenação da reposição da quantia é nulo, por ter sido praticado em situação de carência absoluta de poder ou incompetência absoluta, posto que: - não existe qualquer disposição jurídica que, de forma expressa, confira ao Estado o poder público de impor a reposição de apoios financeiros indevidamente aplicados por entidades proprietárias de escolas privadas; - A ordem de reposição não pode ser considerada emitida ao abrigo de um poder de modificação de contratos administrativos, nem como consequência da aplicação de sanções motivada pela aplicação indevida de apoios concedidos às escolas, nem por aplicação do regime de reposições referido no ED. XXVI - Só uma decisão judicial, no âmbito de uma acção sobre contrato administrativo, permitirá ao Estado – Administração Educativa ver declarado o seu direito ao recebimento da quantia reclamada. XXVII – A existência de controvérsia acerca da interpretação e aplicação das cláusulas contratuais, impede a imposição dos deveres de repor e restituir, alicerçada no disposto na alínea a) do artº. 180º do CPA. XXVIII - Os poderes referidos no artigo 180° do CPA não existem necessariamente em todos os contratos administrativos. XXIX - Nos Contratos Administrativos, a Administração tem geralmente, o poder contratual de modificar unilateralmente o conteúdo das prestações a que o particular está obrigado, com fundamento em razões de interesse público, se, depois de celebrado o contrato, sobrevierem vicissitudes jurídicas que vão repercutir-se na aptidão administrativa das respectivas relações contratuais, nomeadamente, no modo, na qualidade ou quantidade respectiva e na sua adequação à realização dos interesses públicos envolvidos no contrato. No caso dos autos, o que aconteceu não foi uma modificação unilateral do conteúdo das prestações, depois da celebração do contrato e durante a sua execução, mas sim a invocação por uma das partes de uma deficiente execução do contrato, ou mesmo incumprimento parcial, matérias que só os Tribunais podem decidir. XXX - Na vigência de um contencioso de mera anulação, e para certos contratos administrativos, mais paritários, a modificação unilateral do conteúdo de certas prestações tem que discutir-se em via de acção e não nos apertados limites do recurso contencioso de anulação. XXXI - A Administração Educativa, substituindo-se aos Tribunais, não pode ordenar a reposição de verbas. O douto Acórdão recorrido, ao não considerar verificado o vício de usurpação de poder de que enferma o despacho recorrido, não fez correcta aplicação do despacho nos Artº 178º , 180º e 187º do CPA , pelo que deve ser revogado. XXXII - Ao não se invocar nem no Relatório Final, nem na Informação IGE nº …/2002, nem no Despacho da entidade recorrida, quaisquer normas legais que fundamentem a reposição/restituição, há que reconhecer uma clara falta de fundamentação de direito desta decisão, geradora de anulabilidade, que igualmente inquina o segmento da decisão que aplicou a multa, desta feita por deficiente fundamentação de direito. XXXIII - A pena disciplinar foi aplicada sem terem sido equacionados e muito menos valorados os critérios de determinação da medida concreta da pena, conforme exigido pelo artº 71- 3º do Cód. Penal, aplicável ex vi do artº 9º do ED, constatando-se, novo vício de fundamentação da decisão recorrida, que igualmente, se deve anular, com este fundamento. XXXIV - O Acórdão recorrido violou o artigo 668° - 1 d) do Cód. Proc. Civ., aplicável ex vi do artigo 13º da LPTA; violando outrossim o artigo 115°- 5 da CRP (hoje artigo 112-6 CRP) e o artigo 165º 1 d) da CRP de 1982; e ainda o artigo 4°-2 do ED, aprovado pelo DL 24/84 , de 16 de Janeiro, o artigo 71°/3 do Cód. Penal, ex vi do artigo 9° do ED e os artigos 37º /1, 100º , 124° , 125° , 135° , 178° , 180º e 187° do CPA ”. 2 – Em contra-alegações (fls. 481/505 cujo conteúdo se reproduz), a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso, concluindo da seguinte forma: I - O Decreto-Lei n.º 553/80 , de 21 de Novembro não padece de qualquer inconstitucionalidade material e orgânica, pois a Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo ( Lei n.º 9/79 , de 19 de Março), aprovada pela Assembleia da República, autorizava o Governo, no art. 17º, a publicar por decreto-lei, o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, de acordo com os princípios definidos naquela Lei. II - Pelo que, não existe violação do preceito constitucional - alínea d) do n.º 1 do art. 165º da Constituição da República Portuguesa, pois o regime geral do direito disciplinar que constitui matéria legislativa da competência exclusiva da Assembleia da República, foi por autorização prévia concedida ao Governo ( art. 17º da Lei nº 9/79 ) para legislar por decreto-lei as normas que enformam o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, de acordo com os princípios estabelecidos naquela Lei. III - Nem tão pouco a Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março, está ferida reflexamente de inconstitucionalidade material e orgânica, pois limita-se a estabelecer a cominação das sanções disciplinares definidas no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, ao abrigo de autorização legal prévia (n.º 4 do art. 99º do Decreto-Lei n.º 553/80 ). IV - A limitação de reserva de lei parlamentar sobre o regime geral das infracções disciplinares, surgiu com a revisão constitucional de 1982 (art. 115º n.º 5), pelo que o Dec.-Lei 553/80 podia prever sanções, tal como o que fez no citado art. 99º, sem ofensa dos normativos constitucionais à data em vigor. V - No que diz respeito à Portaria n.º 207/98 , esta limitou-se a regulamentar matéria prevista no Decreto-Lei n.º 553/80 , especificando as situações que se enquadram no enunciado das sanções, de acordo com a gravidade e natureza das situações. VI - O Decreto-Lei n.º 553/80 previu as sanções a aplicar às entidades proprietárias e aos directores pedagógicos das escolas particulares que violassem os deveres consignados naquele diploma, prevendo igualmente as situações a que correspondem cada uma das sanções, ficando apenas para momento posterior a regulamentação das sanções, o que veio a acontecer com a publicação da Portaria n.º 207/98 . VII - Aquela Portaria regulamentou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo ( Dec.-Lei 553/80 ), não tendo introduzido quaisquer inovações ao Dec.-Lei, não exorbitando deste modo o âmbito próprio do regulamento. VIII - Assim, não existe qualquer violação do preceito constitucional, introduzido na revisão da Constituição de 1982 (art. 115º n.º 5), actualmente art. 112º n.º 6, pois não se pode falar em integração de normas no sentido previsto naquele normativo. IX - O despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa que aplicou a pena de Multa e ordenou a reposição nos cofres do Estado, das importâncias indevidamente atribuídas à arguida, está estribado no Despacho de delegação de competências (n.º 15 468/2002-2ª. Série, de 8 de Julho), que conferiu àquele membro do Governo, competências no âmbito dos assuntos relacionados com a Inspecção-Geral da Educação. X - Aliás, a notificação do despacho do SEAE à entidade proprietária do Colégio de …, invocou a competência delegada pelo referido despacho n.º 15 468/2002. XI - O Relatório provisório da equipa que intervencionou o Colégio …, só após a promoção da audiência prévia nos termos do art. 100º do CPA , se transformou em definitivo, com o envio daquele Relatório aos Serviços Centrais da IGE em 07.06.01. XII - O espaço de tempo que mediou entre o conhecimento do Relatório definitivo pelo dirigente máximo do serviço (deu entrada nos serviços centrais da IGE em 22.05.01) e a instauração do processo disciplinar em 27.06.01 não ultrapassou o prazo previsto do n.º 2 do art. 4º do Estatuto Disciplinar, não havendo assim lugar à prescrição. XIII - O despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa que ordenou a reposição de importâncias nos cofres do estado, foi proferido com base nos fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório do processo disciplinar instaurado à entidade proprietária do Colégio de …. XIV - Naquele Relatório foram elencadas as situações de ilícito disciplinar da responsabilidade da entidade proprietária do Colégio, bem como identificadas as importâncias que foram indevidamente recebidas pela escola, assim como as irregularidades verificadas na execução das verbas atribuídas. XV - A obrigatoriedade de reposição daqueles quantitativos está contemplada no nº 1 do art. 65º do Estatuto Disciplinar e assenta no apuramento de violações de deveres no âmbito de um processo disciplinar. Deveres que eram decorrentes de um contrato de associação a que a recorrente se tinha vinculado. XVI - Assim, não se verifica qualquer vicio de usurpação de poder, pois a Administração limitou-se a ordenar a reposição de quantias recebidas indevidamente pelo Colégio, após o apuramento de responsabilidades disciplinares em sede própria. XVII – O relator final do processo instrutor e a Informação IGE sobre a qual recaiu o despacho recorrido, contém de forma clara e precisa, os fundamentos de facto e de direito da proposta que veio a ser acolhida. XVIII – Dele constam de forma expressa quer os ilícitos disciplinares que foram cometidos quer o apuramento dos quantitativos que foram indevidamente utilizados pela arguida e que devem ser repostos nos cofres do Estado. XIX – O acto administrativo está fundamentado de direito quando se insere num quadro jurídico-normativo perfeitamente cognoscível, muito embora dele possa não constar referência expressa a normas ou princípios jurídicos. XX – Na graduação e medida da pena, o instrutor do processo levou em consideração as circunstâncias que militam a favor da arguida, propondo uma multa de oito salários mínimos nacionais, quando a pena a aplicar, em abstracto, varia entre dois a vinte salários. XI – A multa aplicada à recorrente ficou muito aquém do máximo legalmente permitido, pelo que é de concluir ter sido feita a ponderação das circunstâncias a favor da arguida. Deste modo, não está o acto recorrido inquinado dos vícios que lhe vêm assacados pela recorrente, não existindo assim, qualquer razão que aconselhe a alteração do sentido do despacho recorrido. Nestes termos se conclui como na Resposta pela legalidade do despacho recorrido, devendo em consequência ser negado provimento ao recurso. 3 - Neste Supremo Tribunal Administrativo o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 580 onde, alicerçado em anterior jurisprudência deste STA, sustenta a improcedência do recurso. + + Cumpre decidir: 4 – MATÉRIA DE FACTO: O acórdão recorrido deu como demonstrada a seguinte matéria de facto: I - A recorrente A… e o Estado Português (Ministério da Educação) celebraram, em 14 de Maio de 1999, um contrato de associação documentado a fls. 32 a 34 do PA (I Volume), que aqui se dá por inteiramente reproduzido, através do qual o Colégio da recorrente assumiu a obrigação de prestar serviços de ensino no âmbito da escolaridade obrigatória nos termos do DL n.º 141 de 26.04.93, mediante apoios financeiros calculados de acordo com o planeamento e os orçamentos apresentados pela recorrente. II - Em 27/6/2001, por despacho da Sra. Secretária de Estado da Administração Educativa foi instaurado processo disciplinar à recorrente. III - Este processo disciplinar iniciou-se em 19/9/2001, o que foi comunicado à recorrente por ofício de 18/9/2001 (fls. 29 do PI, Vol. 1°). IV - Em 21/3/2002, naquele processo disciplinar foi elaborado o relatório de fls. 945 a 958 do PI (Vol. IV), aqui dadas por reproduzidas, e de que se destaca: “...Em resultado do explicitado nos capítulos anteriores e da prova produzida, formulam-se as conclusões que se seguem: - a entidade titular do Colégio de …, de acordo com a caracterização a fls. 17, é a A…; - em 27 de Junho de 2001, a Secretária de Estado da Administração Educativa instaura processo disciplinar à Entidade Proprietária do Colégio de …; - em 12 de Novembro de 2001, o professor … é notificado e recebe a Nota de Culpa referente ao processo supracitado como representante da Entidade Proprietária; - nesta data o referido representante mostrou-se identificado com a Entidade Proprietária não revelando, em momento algum, desconhecimento ou inexistência da arguida por força da denominação social utilizada; - toda a relação estabelecida com a arguida e todos os documentos solicitados e obtidos, em sede de instrução do processo, foi sempre em nome de «Entidade Proprietária» e só possível (porque nunca negado) porque os seus representantes lhe conferiram sempre direitos e obrigações, não se compreendendo a nulidade requerida; - quanto à nulidade do processo, em virtude do incumprimento do prazo máximo de 10 dias para o seu início, a mesma não se verifica, já que o prazo de instrução do processo disciplinar é um prazo de natureza meramente disciplinar. Consequentemente, o não acatamento desse prazo constitui mera irregularidade que não nulidade processual, ainda que suprível; - em Janeiro de 2001 e no âmbito do Contrato da Associação, s/n, que a arguida celebrou com a DREC, a Inspecção-Geral da Educação levou a cabo no Colégio de … uma acção inspectiva (fls.17 a 27); - da mesma foi produzido relatório que remetido à Entidade Proprietária exerceu o seu direito ao contraditório, em 6 de Abril de 2001 (fls.12 a 16); - que não mereceu a concordância da equipa inspectiva tendo, em 18 de Maio de 2001, elaborado informação onde se confirmam os indícios de irregularidades vertidas no já referido relatório (fls.7 a 10); - em 1 de Junho de 2001, a Inspectora-Geral da Educação, atendendo ao exposto na Informação de fls. 4 e 5, propõe instauração de processo disciplinar à Entidade Proprietária do Colégio de … (fls.4); - que é aceite pela Secretária de Estado da Administração Educativa que exara despacho em 1 de Junho de 2001 (fls.4); - ora, é a partir da informação que faz o enquadramento disciplinar das anomalias/desvios identificadas na auditoria que se faz a contagem do prazo prescricional de 3 meses; - pelo que não se encontra prescrito o direito de acção disciplinar; - no que concerne à matéria de facto constatou-se que a arguida celebrou com a DREC, para o ano lectivo de 1998/99, um Contrato de Associação, ao abrigo do Despacho 256-AJME/96, de 19/12 (fls.32 a 34); - despacho que define os critérios de apoio financeiro a prestar aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo (fls. 936 a 938); - que são esclarecedores quanto à utilização das verbas concedidas pela DREC à arguida, no ano lectivo de 1998/99, nomeadamente no seu ponto 3 (fls.936); - verbas que são subsídios de acordo com a al. f) do artº 4° do DL. nº 553/80, de 21 de Novembro (fls. 942) e que configuram os recursos financeiros que fizeram face aos custos vertidos nos pontos 3.1 e 3.2 do já referido Despacho (fls. 936 a 937); - custos que são calculados em função de indicadores que foram fornecidos pela arguida, em mapas próprios, no início do ano lectivo de 1998/99; - e que são os referenciados no Contrato de Associação na al.c), ponto 1, «Das Obrigações das Partes» - do segundo outorgante (fls. 32); - foi em função destes dados que a DREC calculou os subsídios que atribuiu à arguida para o ano lectivo de 1998/99 (fls.47 a 53); - não se reconhece reclamação por parte da arguida relacionada com qualquer incumprimento por parte da DREC, quer quanto à forma como foram calculadas as referidas verbas quer quanto ao montante global concedido para o ano lectivo de 1998/99; - ou seja, no final do ano lectivo de 1998/99, os montantes previstos pela arguida para Encargos com Pessoal docente e Pessoal afecto à cantina, correspondiam aos montantes calculados pela DREC; - donde se conclui que o que está em causa neste processo é, por um lado, a veracidade dos dados vertidos nos mapas que a arguida entregou na DREC e por outro, a afectação dada às verbas recebidas no ano lectivo de 1998/99; - embora, não se compreenda, que as importâncias entregues à arguida não tenham sido objectivo de qualquer tipo de controlo periódico por parte da DREC, quanto à sua aplicação; - o que para tanto bastava fazer cumprir, o estipulado na al. a), ponto 1 - obrigações do 2° outorgante do Contrato de Associação «apresentar os elementos de carácter financeiro, nomeadamente balancetes trimestrais, balanço de contos anuais, contas de gestão ou outros que forem requeridos no decurso do ano» (fls. 32); - o incumprimento por parte da arguida do estipulado no já referido Contrato de Associação, sem reparo da Direcção Regional, podem ter sido as causas fundamentais para a utilização indevida dos montantes recebidos para pagamento dos Encargos do Pessoal Docente; - desvios que resultam, fundamentalmente, da requisição indevida de horas para professores e não, como pretende a arguida, da sua não obrigação contratual em pagar os montantes calculados pela DREC (fls. 221); - sendo assim, não se compreende que a arguida venha na sua defesa reclamar verbas que pagou a determinados docentes, em acréscimo aos mapas remetidos à DREC (fls.221); - reclamação considerada pertinente e por isso aceite, embora os valores apresentados em relação a alguns docentes, não correspondem aos vertidos nos documentos anexos à defesa, conforme mapa a fls.944; - por exemplo, o docente …, que a fls. 221 da defesa é referenciado como tendo recebido a mais da arguida a importância de euros: 677,97, não corresponde à verdade; - dado que o referido docente, de acordo com o vertido no mapa a fls. 944, recebeu a menos da arguida euros: 1 043,18; - assim, a arguida ao receber euros: 126 989,65 para pagamento dos Encargos com Pessoal Docente (fls. 193), calculados e disponibilizados pela DREC e tendo utilizado apenas Euros: 86 074,02 (inclui montantes referenciados a fls. 944), só é compreensível à luz do exposto em 6.27, apropriou-se indevidamente de euros: 40 915,63; - requisitar 20 horas semanais para um docente, isto como um exemplo entre outros a fls. 193, a que corresponde euros: 13 012,31 e tendo-lhe pago apenas 12 horas, euros: 8 338,89, ilustra o anteriormente exposto; - do somatório de tais desvios, euros: 41 045,55, referidos no art°17° da acusação a fls.189, subtraídos do montante de euros: 129,92 referenciado a fls. 944, resulta uma diminuição dos encargos sociais utilizados, euros: 8 183,13 e das despesas de funcionamento; - quanto a estas despesas, a diminuição verificada resulta não só dos desvios com os encargos com o pessoal docente, mas também da redução da percentagem encontrada para o cálculo das referidas despesas; - de facto, num dos parâmetros que contribuiu para o cálculo da percentagem das despesas de funcionamento, verificou-se que o número de alunos indicado pela arguida no mapa a fls. 36 não corresponde ao vertido nas pautas a fls. 39 a 43; - no referido mapa a arguida indica um número médio de alunos por turma igual a 22 alunos (134 alunos a dividir por 6 turmas) quando na verdade o número de alunos e de acordo com as pautas acima citadas é de apenas 106 (art°11° da acusação a fls. 187); - número este que apenas confere uma média de 17 alunos por turma (106 alunos a dividir por 6 turmas) não abrangido pelos critérios para determinação da percentagem a atribuir por conta das despesas de funcionamento (fls.38); - sendo assim, a percentagem para o cálculo das despesas com funcionamento que recai sobre o total atribuído ao corpo docente é de 44% e não 46% conforme conta no mapa a fls. 53; - pelo que a arguida fez sua a verba de euros: 26 873,42 que resulta da diferença entre o cálculo de 46% sobre euros: 263 497,93 e o cálculo de 44% sobre euros: 214 399,16; - daí que, em relação ao montante global concedido pela DREC, para pagamento de encargos com Pessoal Docente, a arguida utilizou indevidamente euros: 75 972,18; - quanto à gratuitidade do ensino ministrado no Colégio de …, o Contrato de Associação define obrigações quanto ao seu cumprimento (fls.32 a 34); - ora, a arguida ao solicitar aos Encarregados de Educação no acto de matrícula, 500$00 por aluno do 5° ao 9° ano, viola o princípio da gratuitidade vertido no referido Contrato (fls.44); - tanto mais que das referidas importâncias entregues pelos Encarregados de Educação não foram encontrados documentos comprovativos, quer das receitas, quer da afectação destas às respectivas despesas; - o que configura o pagamento de uma taxa/emolumentos relacionados com a matrícula, não compatível com o nºs 2 e 3 do art° 3° do DL. nº 35/90, de 25/1 (fls.939); - o referido decreto, no nº 4 do mesmo artigo, bem como o já referido Contrato de Associação no Capítulo II - Das Faculdades das Partes, al. c), apenas admitem a cobrança de taxas ou outro modo de participação nos custos por parte dos alunos, quantitativos referentes a quaisquer actividades de complemento curricular e previamente comunicadas às famílias (fls. 939 e 940); - o que não é o caso, já que as despesas referenciadas na defesa configuram custos de funcionamento devidamente suportadas pelo Despacho n° 256-A/ME/96, ponto 3.2 (fls. 937); 7 - Proposta: - seja aplicada a pena de multa de oito salários nacionais, nos termos do artº 99° nº 1 al. b) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo DL. nº 553/80, de 21/11, e os art. 1° al. b) e 3° als. c) e g) da Portaria n° 207/98 , de 28/3; - seja ordenada a devolução aos cofres do Estado, do montante em que o mesmo foi lesado, ou seja, euros: 75 972,18; - seja ordenada a devolução aos encarregados de educação dos alunos do 5° ao 9° anos, matriculados no ano lectivo de 1998/99, o montante de euros: 216,36; Em face das informações cometidas e nos termos do artº 1° da Portaria n°207/98 , de 28/3, tem competência para aplicação desta pena, o Ex.mo Senhor Ministro da Educação”. V - Em 8/5/2002, foi prestada a informação constante de fls. 92 e 93 dos autos, aqui dadas por reproduzidas, com o seguinte teor: “1-Analisado o presente processo disciplinar, concordamos com a proposta que vem formulada pelo instrutor no seu relatório final de fls. 945 e ss, que aqui se considera reproduzido para todos os efeitos legais em tudo o que não contrarie o presente parecer, pelo que deve ser aplicada à arguida: - a pena de oito salários mínimos nacionais; - obrigação de reposição nos cofres do Estado do montante de 75 972,18 euros; 2 - No que concerne à alegada questão da prescrição do procedimento disciplinar, deve-se salientar que em momento anterior à resposta da arguida à audiência do interessado relativamente à auditoria realizada (26.04.01), não estava a Administração em condições de fazer juízo de censura disciplinar quanto às irregularidades aí apuradas (princípio do contraditório), pelo que se mostra atempada a instauração deste processo disciplinar em 27.06.01 (menos de 3 meses); 3 - No respeito do princípio da audiência e defesa do arguido, com dignidade constitucional, consideram-se eliminados os art. 12° e 13° da acusação por não resultar claro o momento da prática desta infracção (circunstância de tempo); 4 - Nos termos do art°1° da Portaria nº 207/98 , de 28/3, é competente para decidir este processo disciplinar o Ministro da Educação”; VI - Em 5/6/2002, a Sra. Directora do GAJ emitiu o seguinte parecer: “Com o meu parecer favorável, à consideração da Senhora Inspectora-Geral” (fls.92);. VII – A Sra. Inspectora-Geral da Educação, em 5/5/2002, proferiu o seguinte despacho: “ Concordo. À consideração do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa ” (fls.92). VIII - Em 17/7/2002, o Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa proferiu o seguinte despacho: “analisado todo o processo, a presente informação e os pareceres neles apostas, aplico a pena de multa proposta, bem como determino a reposição identificada” (fls. 92). + 5 - DIREITO: O Acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso de anulação que a ora recorrente dirigiu contra o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa de 17/7/2002 que, ao abrigo do disposto no “ artº 99° nº 1 al. b) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo DL. nº 553/80, de 21/11, e os art. 1° al. b) e 3° als. c) e g) da Portaria n° 207/98 , de 28/3 ” aplicou à recorrente a pena de multa de oito salários mínimos nacionais e a obrigação de repor nos cofres do Estado a quantia de 75 972,18 euros. Decisão essa com a qual se não conformou a recorrente nos termos do que consta nas conclusões que deduziu em sede de alegação. 5.1 – Por acórdão do Pleno de 23.01.2007 (fls. 513/547 cujo conteúdo se reproduz), foi julgada improcedente toda a matéria da alegação e em conformidade, foi negado provimento ao recurso jurisdicional. Nesse acórdão, entre o mais, foi apreciada e julgada improcedente a invocada “ inconstitucionalidade das normas que permitem a aplicação de sanções e ordem de devolução das quantias recebidas no âmbito do contrato que a recorrente celebrou com os serviços da entidade recorrida ” configurada essencialmente nas seguintes dimensões: o Decreto-Lei n.º 553/80 , de 21 de Novembro, é organicamente inconstitucional por não se basear em autorização legislativa, que a Recorrente entende necessária para legislar sobre a instituição de ilícitos contra-ordenacionais e respectivas sanções; subsidiariamente, defende que, após a revisão constitucional de 1982, aquele Decreto-Lei n.º 553/80 , em especial o seu art. 99.º, enferma de inconstitucionalidade superveniente, material e orgânica, por afrontar o n.º 5 do art. 115.º da CRP, na redacção de 1982 (a que corresponde, actualmente, o n.º 6 do art. 112.º); a Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março, emitida já depois da revisão constitucional da 1982, constitui um regulamento integrador de natureza substantiva e procedimental, em violação do citado n.º 5 do art. 115.º da CRP, na redacção de 1982, violando ainda o disposto no art. 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP, por estabelecer normas sobre o regime de punição de infracções disciplinares e respectivo processo, que é matéria inserida na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República .”. 5.2 – Não se conformando com o decidido no acórdão do Pleno de 23.01.2007, veio a recorrente A…., interpor recurso para o Tribunal Constitucional, visando a apreciação da constitucionalidade do DL 533/80 , de 21/11 e em especial do seu artº 99º , bem como da Portaria nº 207/98 , de 28 de Março. Por acórdão nº 39/2008, de 29.07.2008 (fls. 665/695), o Tribunal Constitucional julgou inconstitucionais as “ normas contidas no artº 99º do DL 533/80 , que fixaram, sem a densidade que, ratione materiae , seria constitucionalmente exigida, o regime sancionatório aplicável às escolas privadas ”, considerando assim prejudicada “ a questão de saber se as normas da Portaria nº 207/98 lesam, em si mesmas, algum parâmetro constitucional ”, “ face ao juízo, que acabou de ser feito, quanto à invalidade das normas legais que habilitaram a sua emissão ”. Em conformidade, o tribunal Constitucional decidiu “ conceder provimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada ” de acordo com o aludido juízo sobre a questão de constitucionalidade. 5.3 – De acordo com tal juízo de inconstitucionalidade, cumpre-nos agora proceder à reforma do acórdão do Pleno, reforma essa que, face ao decidido no acórdão do T.C., terá de se limitar a julgar procedentes as conclusões do recorrente quando sustenta a inconstitucionalidade das normas contidas no artº 99º do DL 533/80 . Inconstitucionalidade essa que afecta não só a validade das próprias normas do preceito julgado inconstitucional, como a das normas da Portaria nº 207/98 , de 28 de Março, não só derivada do facto de essa Portaria ter sido emanada ao abrigo daquele preceito julgado inconstitucional, como ainda pelo facto de ter procedido à sua regulamentação. Daí a impotência dessas normas para juridicamente sustentarem qualquer decisão administrativa, nomeadamente a ordem contida no despacho contenciosamente impugnado nos autos. Ou seja mostrando-se a ordem contida no despacho impugnado alicerçada exclusivamente nas normas inválidas do artº 99º do DL 553/80 e da Portaria nº 207/98 , carecendo por isso de suporte legal válido, impõe-se a sua anulação, com fundamento em vício de violação de lei. + DECISÃO: - Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e em conformidade revogar o acórdão recorrido. – Conceder provimento ao recurso contencioso e em conformidade anular o acto impugnado nos autos. – Sem custas. Lisboa, 27 de Novembro de 2008. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.