0133/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Realizada audiência de julgamento por juiz singular numa acção administrativa especial de valor superior à alçada sem que tenha havido a intervenção dos adjuntos, a convolação do recurso em reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, implicaria que o colectivo de juízes iria decidir matéria de facto quando os adjuntos nem sequer intervieram no seu julgamento em sede de audiência final, pelo que sempre seria defeituosa a percepção que formulassem sobre uma tal matéria – o que, obviamente, condicionaria a subsequente aplicação do direito.

II- Uma tal situação colocaria em causa o princípio da plenitude da assistência dos juízes, aplicável, com algumas nuances, ao processo administrativo.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. A…………, devidamente identificado nos autos, intentou acção administrativa especial contra o ora recorrente, o IFAP-Instituto de Financiamento da Agricultura e Pesca, I.P, peticionando a anulação do acto de modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas comunitárias e consequente devolução de verbas pagas no âmbito de um projecto de investimento a executar no prédio rústico identificado nos autos.

2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (TAF de Loulé), por decisão de 13.02.12, julgou a acção procedente (fls. 594-644).

3. O demandado interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que, por decisão sumária datada de 10.04.14 não admitiu o recurso interposto, “porque da sentença proferida cabia reclamação para a conferência (…)”.

Na sequência de reclamação apresentada pelo ora recorrente o mesmo TCAS, por acórdão de 09.10.14, julgou improcedente a dita reclamação (fls. 757-8).

4. Inconformado, o ora recorrente, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, interpôs recurso de revista do acórdão do TCAS, de 09.10.14, que, indeferindo a reclamação apresentada, entendeu manter a decisão de rejeitar o recurso por ele intentado contra a sentença do TAF de Loulé.

No recurso interposto do acórdão do TCAS, o recorrente formulou as seguintes conclusões:

“A. Foi o recorrente notificado de acórdão de 9/10/2014, através do qual, o Tribunal Central Administrativo do Sul julgou improcedente a reclamação apresentada, através do qual, limita-se a concluir que da decisão proferida em 1ª instância por Juiz Singular caberia reclamação para a conferência do próprio Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé e não recurso.

B. O presente recurso, é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito, pois o Tribunal Central Administrativo do Sul, nem sequer se dignou pronunciar sobre a questão de fundo constante da reclamação apresentada pelo ora recorrente, designadamente, ter sido proferida sentença por Juiz singular no âmbito de uma ação administrativa especial de valor superior ao da alçada, onde foi realizada, em primeira instância, audiência de julgamento e por nenhuma das partes ter sido suscitada a nulidade processual por incompetência funcional.

C. No caso dos autos, a ação tem um valor superior à alçada do tribunal, pelo que deveria ter sido decidida em formação de três juízes e não por Juiz Singular.

D. No entanto, verifica-se que, contrariamente ao que dispõe o nº 3 do Art. 40º do ETAF, a audiência de julgamento e a sentença foram efetuados por Juiz Singular, nunca tendo havido qualquer intervenção de juízes adjuntos (cfr. Arts. 90º, 91º, 92º e 94º do CPTA).

E. A sentença foi, portanto, proferida por Juiz Singular, e não ao abrigo do Artº 27º, nº 1, alínea i) do CPTA, que, de resto, não foi invocado na prolação da mesma, nem tal resulta implicitamente do seu teor.

F. Da análise do teor da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé constata-se, que não se tratou de uma decisão simples, desde logo, por a sentença ser composta por 50 páginas e porque, basta uma simples pesquisa pelas Bases Jurídico- Documentais do Instituto da Tecnologias de Informação na Justiça, para se verificar que a questão de fundo em apreço nos autos, designadamente, a fiabilidade dos métodos de controlo realizadas no âmbito de pagamentos de apoios comunitários, não foi apreciada de modo uniforme e reiterado.

G. A circunstância de o julgamento ter sido realizado por Juiz Singular consubstancia uma incompetência funcional, geradora de nulidade processual, a qual pode ser conhecida oficiosamente ou suscitada pelas partes até ao encerramento da audiência de discussão e julgamento (cfr. Artº 646º, nº 3 e 110º, nº 4 do CPC).

H. Ora, no caso presente essa nulidade não foi arguida pelas partes nem oficiosamente conhecida até àquele encerramento, pelo que se sanou.

I. Assim, no presente caso não estamos perante a previsão do Artº 27º, nº 1, alínea i), não havendo lugar à reclamação pra a conferência, prevista no nº 2 do referido Artº 27º do CPTA, sendo, consequentemente, admissível o presente recurso apresentado, devendo conhecer-se do recurso interposto.

J. Face ao exposto, uma vez que não foi suscitada a nulidade processual ou esta tenha sido oficiosamente conhecida pelo Tribunal de primeira instância, até ao encerramento de audiência de discussão e julgamento, a mesma sanou-se, pelo que tem o recurso apresentado pelo IFAP, I.P. de ser admitido e apreciado enquanto tal, pelo Tribunal Central Administrativo do Sul. (Neste sentido vide acórdão proferido em 9/5/2013, pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito do Proc. 09832/13)

Termos em que que deve o presente recurso deve ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando o acórdão recorrido com consequente apreciação do recurso interposto pelo IFAP, I.P, desta forma se fazendo

JUSTIÇA!”.

5. Não houve contra-alegações.

6. Por acórdão da formação de apreciação preliminar, proferido em 08.04.2015, o recurso de revista interposto nos termos do artigo 150º do CPTA foi admitido nos seguintes termos:

“(…)

2.2. O presente recurso de revista centra-se no regime de impugnação das decisões do juiz de tribunal administrativo e fiscal em acções administrativas especiais de valor superior à alçada do respectivo tribunal.

O acórdão recorrido, ao não conhecer do recurso, cita jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria.

O presente caso, apresenta, no entanto, particularidade cujo relevo interessa apurar.

Na verdade, foi realizada audiência de julgamento para produção de prova com inquirição de testemunhas, tudo tendo sido feito perante um único juiz (acta de fls. 517-521). E finda a produção de prova foi ordenada a produção de alegações, sendo que não houve qualquer arguição em função daquela audiência por juiz singular. Depois, veio a ser proferida a decisão final, também por juiz único, o único que interviera no julgamento na audiência.

Ora, esta particularidade, sublinhada pelo recorrente, pode não ser sem significado e interessa, de qualquer modo, ser objecto de apreciação em revista, para orientação futura”.

7. O Digno Magistrado do MP junto deste Supremo Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se pelo provimento deste recurso de revista.

8. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

São estes os factos, colhidos dos autos, com pertinência para a apreciação e decisão do presente recurso de revista:

(i) A………… intentou contra o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pesca, I.P., acção administrativa especial visando a anulação do acto administrativo que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas comunitárias e consequente devolução de verbas pagas no âmbito de um projecto de investimento a executar no prédio rústico identificado nos autos (cfr. p.i., em especial fls 43-4);

(ii) À acção administrativa especial foi fixado o valor de € 68.020,59 (fl. 44);

(iii) Por decisão de 13.02.12, que aqui se dá por reproduzida, o TAF de Loulé julgou a acção procedente (fls. 594-644);

(iv) Em 23.03.12 o demandado IFAP interpôs recurso para o TCAS, nos termos dos artigos 141.º e ss do CPTA (fls. 648 e ss);

(v) Por decisão sumária de 10.04.14 o TCAS não admitiu o recurso interposto, sustentando que “da sentença proferida cabia reclamação para a conferência por recurso expresso ao regime dos artºs 27º nº 1 al. i) e 27º nº 2 CPTA, na doutrina consagrada nos acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, tirados nos recursos para uniformização de jurisprudência nºs 420/12 de 05.06.2012 e 1360/13 de 05.12.2013”;

(vi) Dessa decisão sumária houve reclamação para a conferência nos termos do artigo 652.º, n.º 3, do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º, 140.º e 144.º, n.º 3, do CPTA;

(vii) Por acórdão do TCAS, de 09.10.14, foi julgada improcedente a dita reclamação (fls. 757-8).

2. De direito:

2.1. Decorre das conclusões das alegações de recurso que o recorrente apenas pretende ver resolvida a questão que consiste em saber se podia ter recorrido imediatamente para o TCAS da decisão proferida individualmente por juiz na primeira instância ou se deveria, prévia e obrigatoriamente, reclamar para a conferência. Em seu entender, não caberia reclamação para a conferência, antes recurso da decisão do juiz singular, e isto, por dois motivos: 1) porque “contrariamente ao que dispõe o nº 3 do Art. 40º do ETAF, a audiência de julgamento e a sentença foram efetuados por Juiz Singular, nunca tendo havido qualquer intervenção de juízes adjuntos (cfr. Arts. 90º, 91º, 92º e 94º do CPTA)” – ponto D das conclusões; e 2) porque “A sentença foi, portanto, proferida por Juiz Singular, e não ao abrigo do Artº 27º, nº 1, alínea i) do CPTA, que, de resto, não foi invocado na prolação da mesma, nem tal resulta implicitamente do seu teor” – ponto E das conclusões.

Por acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal veio a ser admitida a revista por se ter entendido que as circunstâncias concretas do caso “pode[m] não ser sem significado e interessa, de qualquer modo, ser objecto de apreciação em revista, para orientação futura”. Mais concretamente, e como salienta o recorrente, não só não se registou a intervenção de adjuntos, tudo tendo sido realizado e decidido por juiz singular, como nunca houve a invocação, por parte deste último, da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA.

Entretanto, foram proferidos por este STA uma série de acórdãos que incidiram sobre questão algo semelhante, envolvendo a aplicação do artigo 27.º, nomeadamente da sua alínea i), do CPTA (vejam-se os acórdãos do STA de 25.11.15, Proc. n.º 733/15, de 03.12.15, Proc. n.º 59/15 e Proc. n.º 204/15, de 07.01.16, Proc. n.º 552/15 e Proc. n.º 1886/13 – proferidos em sede de despacho saneador). Digno de nota é o acórdão de uniformização de jurisprudência deste STA de 05.06.12, Proc. n.º 420/12, e, ainda, o acórdão, proferido em formação alargada, de 05.12.13, Proc. n.º 1360/13. De forma sintética, em todos eles se decidiu no sentido de que cabe reclamação para a conferência – e não recurso – de decisão proferida por juiz singular em acção administrativa especial de valor superior à alçada.

Ocorre, no entanto, que, tal como invocado pelo recorrente, e tal como posteriormente sublinhado no acórdão da formação de apreciação preliminar, o caso dos autos apresenta algumas particularidades merecedoras de especial atenção e, eventualmente, de uma solução jurídica distinta. Vejamos.

Diferentemente do que sucedeu nos casos mais recentes, relatados nos arestos acima referenciados em primeiro lugar, no caso vertente, e relembrando o que foi dito no acórdão da formação de apreciação preliminar, “foi realizada audiência de julgamento para produção de prova com inquirição de testemunhas, tudo tendo sido feito perante um único juiz (acta de fls. 517-521). E finda a produção de prova foi ordenada a produção de alegações, sendo que não houve qualquer arguição em função daquela audiência por juiz singular. Depois, veio a ser proferida a decisão final, também por juiz único, o único que interviera no julgamento na audiência”.

Em suma, no caso dos autos, em que deveria ter havido intervenção do tribunal colectivo (nos termos do n.º 3 do artigo 40.º do ETAF, com a redacção então em vigor), o juiz proferiu uma decisão de mérito na sequência de julgamento por si realizado, não tendo havido intervenção dos adjuntos na audiência final de julgamento, não tendo os mesmos, por conseguinte, assistido a todos os actos de instrução e discussão da causa. Será esta diferença, por comparação com os casos anteriormente julgados, de molde a afastar a orientação jurisprudencial forjada nos acórdãos acima referidos? Ou, por outras palavras, estaremos nós perante uma situação em que a impropriamente designada “incompetência” funcional (segundo Antunes Varela, “a distribuição de atribuições entre as entidades que participam no julgamento da causa (o tribunal colectivo, de um lado; e o juiz-presidente, do outro) não se confunde com a competência, que é a repartição jurisdicional entre os vários tribunais da mesma espécie ou categoria” – in Antunes Varela, J. Miguel Bezerra, Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra (2.ª ed.), p. 649, nota 2) deve sobrepor-se, afastando-o, o regime de impugnação consagrado no n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, com a redacção em vigor ao tempo dos autos?

A resposta a esta questão deve ser perspectivada e construída à luz do princípio da plenitude da assistência dos juízes, aplicável, com algumas nuances, ao processo administrativo, atenta a circunstância de que nele, contrariamente ao que sucede no processo civil, a intervenção do tribunal colectivo não é facultativa e não se cinge ao julgamento da matéria de facto (estamos a reportar-nos à situação especificamente prevista no artigo 40.º, n.º 3, do ETAF, na redacção então vigente).

Assim, por exemplo, se se entendesse dever aplicar-se ao caso dos autos a orientação jurisprudencial atrás enunciada, concluindo-se que o modo de reacção adequada seria a reclamação para a conferência, o que iria acontecer é que iríamos ter o colectivo de juízes a decidir matéria de facto quando os adjuntos nem sequer intervieram no seu julgamento em sede de audiência final, pelo que sempre seria defeituosa a percepção que formulassem sobre uma tal matéria, o que, obviamente, condicionará a subsequente aplicação do direito, com todas as implicações que isto tem em matéria de garantias constitucionais e legais de um processo justo. A suceder isto, estaríamos indubitavelmente perante a violação do princípio em apreço.

Dito isto, e sem necessidade de mais considerações, cabe concluir que no caso concreto dos autos, e dadas as suas particularidades, a preterição da exigência legal de tribunal colectivo ou formação de três juízes, contida no n.º 3 do artigo 40.º do ETAF, não deve ser encarada nos mesmos termos em que o foi nos acórdãos deste STA supra mencionados. Importa, pois, apurar quais as consequências de tal preterição no caso vertente.

Entende Aroso de Almeida que, não tendo o legislador enquadrado esta específica situação no regime de incompetência do tribunal, “se elas não forem detectadas no processo em tempo útil, de modo a permitir intervir a formação de julgamento legalmente exigida, há lugar a uma nulidade processual, que pode ser suscitada pelas partes ou oficiosamente conhecida até ao encerramento da discussão e julgamento (Artigos 110.º/4 e 646.º/3 CPC)” in Manual de Processo Administrativo Coimbra, 2010, p. 213.

Ora, “Sobre o que se deve entender por ‘encerramento da discussão em 1ª instância’ pronunciou-se o Ac. do STJ, de 29-10-98, BMJ 480/498 e citando vária doutrina e jurisprudência como tendo lugar quando terminam os debates sobre a matéria de facto (art. 652º-3), constituindo um importante momento preclusivo.

Tendo encerrado a audiência de discussão e julgamento e, por isso, sido fixada a competência do Juiz Singular, não pode a mesma ser agora questionada.

E, como vimos, e resulta do supra transcrito art. 646º nº 5 do então em vigor CPC, quando, ainda que devesse ter intervindo o coletivo, o julgamento da matéria de facto o foi por Juiz Singular, a prolação da sentença final incumbe ao juiz que devia ter presidido ao coletivo se a sua intervenção tivesse tido lugar

Pelo que, esta decisão final proferida pelo Juiz Singular que devia ter presidido ao coletivo é proferida por quem de direito, não cabendo da mesma qualquer reclamação para a conferência mas apenas recurso para o Tribunal Central Administrativo nos termos do art. 691º do CPC em vigor ao tempo (e 644 do atual CPC) ex vi art. 141º do CPTA” (cfr. o recente Acórdão de 29.10.15, Proc. n.º 327/15).

Em face de todo o exposto, e sem necessidade de apreciar o segundo argumento avançado pelo recorrente (recorde-se, a sentença não foi proferida ao abrigo do artigo 27º, nº 1, alínea i), do CPTA) – uma vez que procede a sua pretensão sustentada, desde logo, no primeiro argumento –, deve ser revogada a decisão sumária proferida em 10.04.14 e, bem assim, o acórdão recorrido.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso e em revogar o acórdão recorrido, bem como a decisão sumária de 10.04.14.

Sem custas em virtude de a entidade recorrida não ter apresentado contra-alegações.

Lisboa, 14 de Abril de 2016. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.