58/1985 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 58/85 Processo nº 52/85. Plenário. Relator: Conselheiro Monteiro Diniz. Acordam no Tribunal Constitucional: Enquadramento da questão 1 — O Ministro da República para a região autónoma dos Açores veio, ao abrigo do disposto nos artigos 278º, nº 2, da Constituição e 57ºda Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, requerer a apreciação preventiva da constitucionalidade do decreto legislativo regional nº 4/85, ajuntando, para tanto, o seguinte conjunto de razões: A assembleia regional dos Açores , aprovou, nos termos da alí­nea f) do artigo 229º da Constituição, o decreto legislativo regional nº 4/85; Este diploma pretende regulamentar o Decreto-Lei nº 241/83, de 9 de Julho, que é, manifestamente, uma lei geral da Repú­blica; Ora, o legislador regional começou por adaptar, ainda que de forma discutível, alguns dos preceitos daquele decreto-lei e por aplicar, integralmente, o regime de outros, havendo porém ignorado, pura e simplesmente, os seus artigos 6º, 7º e 8º; A assembleia regional dos Açores não tem competência orgâ­nica para derrogar leis gerais da República [artigo 229º, alí­nea a), da Constituição]; Com efeito, o diploma em causa não prevê a aplicação, aos contribuintes residentes no território da região, das novas taxas de compensação, pela mora prevista no artigo 14º do Decreto-Lei nº 45 080, de 20 de Junho de 1963, bem como da multa prevista no § único do artigo 6ºdo mesmo diploma, para os efeitos previstos no seu artigo 17º, na redacção introdu­zida pelo Decreto-Lei nº 190/79, de 23 de Junho; Por outro lado, não torna extensivo aos mesmos contribuintes o benefício previsto para o pagamento da dívida exequenda quando o mesmo tiver lugar em determinadas condições inde­pendentemente da citação, desde que antes de efectuada a penhora; Ademais, a assembleia regional, ao expedir o diploma refe­renciado, apenas invoca a alínea f) do artigo 229º da Consti­tuição, quando o poder de regulamentar as leis gerais da Repú­blica lhe advém do disposto na segunda parte da alínea b) daquele preceito constitucional; — Acresce, finalmente, que as normas regulamentadoras do Decreto-Lei nº 241/83, corporizadas no diploma em causa, traduzem-se num exercício de competência sobre a matéria de impostos que, em exclusivo, pertence à Assembleia da Repú­blica. Na esteira desta soma de considerações, peticiona-se, em conclusão, a declaração de inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1º, nº 2, 2º e 6ºdo decreto legislativo regional nº 4/85, por viola­ção do disposto nos artigos 168º, nº 1, alínea i) e 229º, alínea a), da Constituição. 2 — Na sequência da notificação que lhe foi feita, nos termos do artigo 54º da Lei nº 28/82, o Presidente da assembleia regional dos Açores veio esclarecer, além do mais, a génese e evolução do processo legislativo que conduziu ao articulado em causa, havendo informado, nomeadamente, o seguinte: Em resposta ao telex de V. Ex.ª de 14 de Março de 1985, trans­crevo o parecer da Comissão dos Assuntos Sociais sobre a reapre­ciação do decreto legislativo regional nº 22/84, que permite o pagamento em prestações das dívidas ao Fundo do Desemprego. A Comissão dos Assuntos Sociais reunida em Ponta Delgada, no dia 4 de Janeiro de 1985, para reapreciar o decreto legislativo regional em epígrafe, emite, por unanimidade o seguinte parecer: 1/0 — O decreto legislativo regional foi vetado pelo Sr. Ministro da República por inconstitucionalidade, por des­conformidade com a lei geral da República «que regula­menta». A disposição ao abrigo da qual o veto se declarou exer­cido (artigo 235º, nº 2, da Constituição) implica que não se trata de veto por inconstitucionalidade, apesar do refe­rido no ofício ministerial. E mais adiante: 7/0 — Por tudo o exposto, a Comissão dos Assuntos Sociais é de parecer que a assembleia regional confirme o decreto legislativo regional agora em reapreciação, alterando a data referida no nº 1 do artigo 1º, de 30 de Junho de 1984, para 31 de Dezembro de 1984, e nos nºs 1 e 2 do artigo 4º, de 1 de Junho de 1984 para 1 de Janeiro de 1985. A referida alteração visa colmatar a lacuna temporal verificada em virtude de veto exercido pelo Sr. Ministro da República. Na esteira do referenciado parecer, sustenta-se que o diploma reapre­ciado e confirmado pela assembleia regional não padece de qualquer vício de inconstitucionalidade. 3 — Tendo em atenção o aduzido na resposta a que vem de se fazer alusão e respeitante ao desenvolvimento do processo de formação legisla­tiva do diploma em causa, averiguou-se, através de diligência instrutória complementar levada a cabo ao abrigo do disposto no artigo 63º da Lei nº 28/82, que a assembleia regional reapreciou e reconfirmou por maioria absoluta dos seus membros em efectividade de funções (41 em 44) aquele decreto legislativo regional. 4 — A realidade factual até agora produzida impõe uma indagação preliminar sobre a existência de todos os pressupostos de admissibilidade do pedido, nomeadamente os que derivam dos nºs 2 e 3 do artigo 278º da Constituição. Com efeito, dispondo esses preceitos que os Ministros da República podem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de qualquer norma constante de decreto legislativo regional ou de decreto regulamentar de lei geral da República que lhes tenham sido enviados para assinatura, devendo fazê-lo no prazo de cinco dias a contar da data da recepção do diploma, e considerando o ritua­lismo observado na formação do diploma questionado, cumpre averiguar, se o poder de suscitar a fiscalização preventiva de constitucionalidade, não se acha já extinto. Para tanto, importa essencialmente apurar se a realidade normativa que integra os textos aprovados pela assembleia regional e a que esta atri­buiu, primeiramente o nº 22/84, e em seguida o nº 5/85, não passam de dois momentos de um só processo legislativo, constituindo verdadeiramente um único e próprio diploma, ou se, ao contrário, contêm auto­nomia e traduzem realidades distintas. O entendimento que se perfilhar sobre esta matéria determinará, de modo essencial, a solução da questão atrás anunciada e que, de seguida, se passa a dilucidar. A questão prévia 1 — No decurso da sessão de 11 de Setembro de 1984, da assembleia regional dos Açores, deu entrada uma proposta de decreto legislativo regio­nal, dimanada no Secretário Regional do Trabalho e respeitante ao Gabi­nete Regional de Gestão do Fundo de Desemprego (cf. Diário da Assem­bleia Regional, nº 82, de 11 de Setembro de 1984). Na sessão do dia imediato, a assembleia regional discutiu e aprovou aquela proposta, na qual foram introduzidas diversas emendas (cf. Diá­rio da Assembleia Regional, nº 83, de 12 de Setembro de 1984). O texto aprovado, depois de haver sido identificado na assembleia regional com o nº 22/84, foi remetido ao Ministro da República nos ter­mos e para os efeitos do nº 1 do artigo 235º da Constituição e do nº 1 do artigo 29° da Lei nº 39/80, de 5 de Agosto, que aprovou o Esta­tuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, havendo sido devolvido à assembleia regional, acompanhado da seguinte mensagem: Aprovou a Assembleia Regional dos Açores, em 12 de Setem­bro de 1984, o Decreto Legislativo Regional nº 22/84 que, no fundo, regulamenta o Decreto-Lei nº 241/83, de 9 de Junho, atra­vés do qual é permitido o pagamento em prestações das dívidas ao Fundo de Desemprego. Dado que se me afigura que aquele diploma viola o disposto nas alíneas d) e b) do artigo 229º da Constituição da República, na medida em que se manifesta desconforme com a Lei Geral da República que regulamenta — excluindo a aplicação dos seus arti­gos 6º, 7º e 8º— solicito a sua nova apreciação, nos termos do nº 2 do artigo 235º da Constituição da República Portuguesa. Esta mensagem foi lida na assembleia regional, na sessão de 14 de Novembro de 1984, como se extrai do Diário da Assembleia Regional, nº 3, de 14 de Novembro de 1984. Na sessão de 1 de Fevereiro de 1985, após a emissão do parecer regi­mental da Comissão dos Assuntos Sociais, a Assembleia Regional, por maioria absoluta dos seus membros em efectividade de funções, reconfir­mou o texto em reapreciação que, depois de identificado com o nº 4/85, de novo foi remetido ao Ministro da República, acompanhado do seguinte ofício: Em resposta ao ofício de V. Ex.ª nº A-864, de 19 de Outu­bro de 1984 e nos termos e para os efeitos do nº 4 do artigo 29º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Aço­res, junto remeto o texto do Decreto Legislativo Regional nº 4/85 «Gabinete Regional de Gestão do Fundo de Desemprego», que foi reapreciado por esta Assembleia em 1 de Fevereiro de 1985, que o reconfirmou por unanimidade. Envio também o parecer da Comissão dos Assuntos Sociais que, regimentalmente, se pronunciou sobre o veto. Após o recebimento do texto reapreciado e confirmado pela assem­bleia regional, o Ministro da República desencadeou, através do presente processo, a apreciação preventiva da constitucionalidade prevista no artigo 278º da Constituição. 2 — Acompanhadas as diversas vicissitudes do processo legislativo que culminou no texto normativo em causa, importa agora indagar da subs­tância do seu articulado e, nomeadamente, saber se, aquando da sua rea­preciação e reconfirmação a assembleia regional lhe modificou o seu con­teúdo inicial. Poderia desde logo avançar-se, com base no teor do ofício da assem­bleia regional que reexpediu para o Ministro da República o decreto em causa, que a reconfirmação ali anunciada envolverá, por certo, a integral manutenção, ao menos no plano substancial, do anterior articulado. Com efeito, a reconfirmação envolve, necessariamente, a ratificação de algo que num momento ou estádio anterior fora já objecto de aprovação. Mas, mais seguramente, pode dizer-se que a assembleia regional na nova apreciação do diploma manteve integralmente o teor do preâmbulo e de todo o articulado com as seguintes excepções: Artigo 1º — 1 — O Gabinete Regional de Gestão do Fundo de Desemprego poderá autorizar aos contribuintes com quotiza­ções e taxas de mora devidas até 31 de Dezembro de 1984, inde­pendentemente de terem ou não sido notificados, nos termos do artigo 14º do Decreto-Lei nº 45 080, de 20 de Junho de 1963, o seu pagamento em prestações (texto posterior à reapreciação. O itálico é nosso). Artigo 1º — 1 — O Gabinete Regional de Gestão do Fundo de Desemprego poderá autorizar aos contribuintes com quotiza­ções e taxas de mora devidas até 30 de Junho de 1984, independentemente de terem ou não sido notificados, nos termos do artigo 14ºdo Decreto-Lei nº 45 080, de 20 de Junho de 1963, o seu pagamento em prestações (texto anterior à reapreciação. O itálico é nosso). Artigo 4º— 1 — O deferimento do pedido ficará condicio­nado ao cumprimento das obrigações contributivas perante o Fundo de Desemprego a partir de 1 de Janeiro de 1985. 2 — Caso se venha a verificar a existência de débito no período compreendido entre 1 de Janeiro de 1985 e o mês anterior àquele em que ocorrer a fiscalização, o contribuinte só poderá fruir das facilidades constantes neste diploma se, no prazo de dez dias sub­sequentes à respectiva notificação, fizer prova do pagamento de tal importância. (Texto posterior à reapreciação. Os itálicos são nossos). Artigo 4º— 1 — O deferimento do pedido ficará condicio­nado ao cumprimento das obrigações contributivas perante o Fundo de Desemprego a partir de 1 de Junho de 1984. 2 — Caso se venha a verificar a existência de débito no período compreendido entre 1 de Junho de 1984 e o mês anterior àquele cm que ocorreu a fiscalização, o contribuinte só poderá fruir das facilidades constantes neste diploma se, no prazo de dez dias sub­sequentes à respectiva notificação, fizer prova do pagamento de tal importância (texto anterior à reapreciação. Os itálicos são nossos). As alterações que se deixaram assinaladas, foram recomendadas no parecer da Comissão dos Assuntos Sociais visando «colmatar a lacuna tem­poral verificada em virtude do veto exercido pelo Sr. Ministro da Repú­blica». Com efeito, a primeira aprovação do diploma teve lugar na sessão de 12 de Setembro de 1984, ocorrendo a confirmação do voto na sessão de 1 de Fevereiro de 1985. Do transcurso do lapso temporal que medeia entre os dois actos parlamentares resultou a necessidade, imposta aliás por uma linha de coerência legislativa, de alterar os prazos previstos nos artigos 1º e 4º, dilatando-os, respectivamente, de 30 de Junho para 31 de Dezembro de 1984, e de 1 de Junho de 1984 para 1 de Janeiro de 1985. Estas alterações nas datas de incidência do articulado não tocam o seu conteúdo normativo e, nomeadamente, os preceitos questionados pelo Ministro da República, quer na sua mensagem, quer no pedido formu­lado a este Tribunal, não sendo consentida a afirmação de que o texto resultante da confirmação do voto seja distinto e autónomo do primeira­mente aprovado. Pode assim afirmar-se a existência, no caso vertente, de um único pro­cesso legislativo com dois momentos ou tempos diferenciados, e origina­dor de um só diploma, materialmente uniforme, a que a assembleia regio­nal concedeu, por força daquela diferenciação temporal, identificação diversa. Adquirida esta conclusão, cabe averiguar quais as suas consequências no plano jurídico- constitucional. 3 — Já se assinalou que os Ministros da República dispõem de um prazo de cinco dias, a contar da recepção do diploma, para requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade constante de decreto legislativo regional ou de decreto regulamentai de lei geral da República. Ao invés de suscitar a apreciação preventiva da constitucionalidade, o Ministro da República deixou transcorrer o prazo durante o qual o podia fazer, e exerceu o direito de veto político, solicitando nova apreciação do diploma na mensagem que atrás se transcreveu. Havendo a assembleia regional confirmado o voto por maioria abso­luta dos seus membros em efectividade de funções, nos termos do nº 3 do artigo 235º da Constituição e do nº 4 do artigo 29º da Lei nº 39/80, deverá o diploma ser assinado, não sendo já possível desenca­dear o mecanismo da fiscalização preventiva. Desde logo, porque, esta deve preceder o veto político como resulta do nº 2 do citado artigo 235º, onde a referência à «publicação da deci­são do Tribunal Constitucional que não se pronuncie pela inconstitucio­nalidade» não pode deixar de significar que a fiscalização preventiva terá necessariamente de ser anterior ao exercício daquele poder. Aliás, a assim não ser, o Tribunal Constitucional, ao intervir numa fase posterior ao veto político e na sequência da confirmação do voto, seria forçosamente envolvido naquela questão política, o que se afigura de todo inadequado. A este respeito escreveu Jorge Miranda, Manual de Direito Constitu­cional, II, 2ª ed., Coimbra, p. 358: A iniciativa não preclude o veto político: no caso de o Tribu­nal Constitucional não se pronunciar pela inconstitucionalidade, tanto o Presidente da República como o Ministro da República podem exercê-lo, solicitando nova apreciação do diploma pela Assembleia respectiva ou comunicando-o ao Governo (artigos 139°, nºs 1 e 4, e 235º, nº 4). Pelo contrário, o exercício do veto polí­tico preclude a iniciativa de fiscalização preventiva (como resulta a contrário daqueles preceitos e por necessidade evidente de evitar que o Tribunal seja arrastado para o debate político emergente do veto). No entanto, se, em segunda deliberação, a Assembleia da República ou regional modificar o texto do decreto, nada impede — por se tratar de novo decreto — que venha a haver fiscalização preventiva sobre ele. Entendimento diverso sustentavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 1978, do modo seguinte: Prevê-se igualmente a fiscalização preventiva da constituciona­lidade, mas aqui apenas a solicitação do Ministro da República (nº 4), nos mesmos termos que para os diplomas sujeitos a pro­mulgação ou assinatura do Presidente da República (artigos 277º e 278º), sendo o veto obrigatório no caso de o Conselho da Revo­lução se pronunciar pela inconstitucionalidade. Todavia, não é claro o regime quanto ao prazo dentro do qual o Ministro da Repú­blica pode solicitar a apreciação da constitucionalidade; a ter em conta a letra do nº 4, ela pode ser solicitada mesmo após o veto de mérito e a confirmação do decreto pela assembleia. Todavia o argumento extraído da literalidade do nº 4 do artigo 235º da versão originária da Constituição não tem apoio no texto que a revi­são constitucional concedeu ao actual artigo 235º Sobre esta matéria cf. Margarida Salema, O Direito de Veto na Cons­tituição de 1976, Braga, 1980, pp. 56 e segs. e Jorge Miranda, «Os Minis­tros da República para as Regiões Autónomas», Direito e Justiça, vol. I, nº 1, 1980, pp. 103 e segs. Do exposto, pode afirmar-se que o Ministro da República peticionante, ao solicitar nova apreciação do diploma em causa, sem previamente ter desencadeado a sua fiscalização preventiva, perdeu em definitivo, quanto a esse mesmo diploma, o direito de requerer ao Tribunal Constitucional, com base do disposto no nº 2 do artigo 278º da Constituição. E assim manifesto que a questão prévia suscitada merece atendimento, não devendo este Tribunal tomar conhecimento do pedido. Decisão Nestes termos e tendo em atenção o disposto no nº 3 do artigo 278º da Constituição e no nº 1 do artigo 57ºda Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, não se toma conhecimento do pedido por extemporaneidade na sua apresentação. Lisboa, 26 de Março de 1985. — Antero Alves Monteiro Diniz — Messias Bento — Mário Afonso — Mário de Brito — Raul Mateus — Jorge Campinos — Luís Nunes de Almeida — José Magalhães Godi­nho — José Joaquim Martins da Fonseca — Vital Moreira — António Luís Correia da Costa Mesquita — José Manuel Cardoso da Costa — Armando Manuel Marques Guedes.