01011/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para que um acto administrativo se possa considerar meramente confirmativo de outro, torna-se necessário que ambos tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, para além de em ambos ser utilizada a mesma fundamentação e ainda que o acto confirmado tenha sido regularmente notificado ao seu destinatário.

II- O acto confirmativo – porque se limita a manter, sem alteração, a situação jurídica já definida pelo acto confirmado e porque não introduz qualquer modificação naquela situação - não se traduz em qualquer ofensa ao direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado e que, por isso, não sendo lesivo, não é recorrível contenciosamente.

III- Não tendo sido apresentado qualquer novo elemento de prova ou invocado fundamento jurídico diferente para a pretensão formulada inicialmente formulada pelo recorrente, limitando-se no novo requerimento que apresentou a tentar contrariar o fundamento do indeferimento daquela pretensão – falta de residência permanente – o acto que indefere esta nova pretensão é meramente confirmativo, nada inovando na ordem jurídica, pelo que o recurso contencioso dele interposto deve ser rejeitado por manifesta ilegalidade da sua interposição (artigos 57, §4º, do RSTA, 25, n.º1, da LPTA e 268, n.º 4, da CRP).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

A…, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que, julgando procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto administrativo recorrido, rejeitou o recurso contencioso que interpôs da decisão do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso, comunicada pelo oficio n.° 5606, de 28-12-2001, que não lhe reconheceu o direito a realojamento no âmbito do PER, por a considerar meramente confirmativa da anterior decisão que lhe havia negado tal direito.

A recorrente formula as seguintes conclusões:

A. O acto impugnado não é um acto meramente confirmativo porquanto o mesmo, ainda que venha negar o direito ao realojamento da Recorrente, alterou a concreta esfera jurídica da Recorrente.

B. Na sequência da decisão proferida em 08.06.2001 onde não se reconheceu o direito ao realojamento por falta de residência permanente foi apresentada reclamação pedindo a revogação do acto reclamado e a concessão do direito ao realojamento à ora Recorrente, no âmbito do DL 163/93 de 7 de Maio.

C. No âmbito dessa reclamação a Recorrente, a pedido da Entidade Recorrida, trouxe ao processo novos elementos de prova, conforme se expôs na impugnação do acto recorrido.

D. Com os novos elementos trazidos ao processo e apresentados à Entidade Recorrida foi desencadeado por esta novo processo de apreciação da situação de facto da Recorrente.

E. Nesta sequência, a 28 de Dezembro de 2001 a Recorrente foi notificada da decisão da Entidade Recorrida de não atribuir fogo social, desta feita a título de cedência, persistindo com os vícios que foram apontados em sede de petição inicial de recurso, em negar à Recorrente o direito ao realojamento.

F. A comunicação de 28 de Dezembro de 2001 ao negar a atribuição de fogo social a título de cedência, traduz uma alteração dos pressupostos de atribuição do fogo social à Recorrente.

G. Nesta medida, há que ter em conta a situação de facto complexa, na medida em que a Recorrente foi efectivamente moradora do Casal Ventoso, uma que a Recorrente arrendou uma casa da qual nunca lhe foi dada a posse e uso e concomitantemente habitou uma barraca anexa.

H. Ao contrário do que entende o Mmo Tribunal a quo, não se trata de uma mera desconformidade de texto que, na verdade, consubstancia, todo um novo processo de apreciação dos pressupostos que permitiriam à Recorrente ser realojada mediante a atribuição do fogo social a que a mesma teria direito.

1. Uma vez que o conteúdo material da decisão não é o mesmo, foi produzido novo acto administrativo consubstanciado na decisão de 28 de Dezembro de 2001, inovatório, porquanto não se limita a confirmar decisão anterior mas a proferir uma nova decisão com conteúdo semelhante.

J. Por estarmos perante um acto administrativo, definitivo e executório, lesivo dos interesses da Recorrente é que o mesmo foi impugnado, por ser recorrível nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 25°, n° 1 da LPTA.

Contra alegou a entidade recorrida, pugnando pela manutenção do decidido, sustenta que o acto recorrido, na medida em que mantém a anterior decisão de 8-06-2001 que negara à recorrente o direito ao realojamento, é meramente confirmativo e, portanto, contenciosamente irrecorrível, não alterando o conteúdo do mesmo o facto de nele se referir a não atribuição do fogo social a título de cedência, pois “qualquer realojamento que seja efectuado pelos serviços da Câmara Municipal de Lisboa é sempre feito por atribuição de fogo municipal com cedência a título precário, pagando-se uma taxa de ocupação”.

O Exm.° Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer:

“Em nosso parecer, o recurso não merece provimento.

Na verdade, não obstante a recorrente ter suscitado a reapreciação da situação de facto considerada na deliberação da autoridade recorrida, que lhe foi notificada através do oficio n° 2857, de 8/6/01, e oferecido novos elementos de prova, a deliberação contenciosamente impugnada limitou-se a manter aquela deliberação, ou seja, a “não reconhecer o direito ao realojamento, por falta de residência permanente no Casal …, …, n …, …”, sem nada lhe acrescentar em termos da definição da situação jurídica da recorrente, assim recusando a sua pedida revogação.

Por outro lado, como também a recorrida sustenta, a deliberação impugnada tem o mesmo objecto e sentido da anterior deliberação, traduzidos no “não reconhecimento do direito a realojamento da recorrente” e no indeferimento da concreta pretensão por ela formulada.

Consequentemente, ocorrendo identidade dos pressupostos de facto e de direito invocados em ambas as deliberações bem como identidade das respectivas decisões, haverá que concluir que o acto recorrido não define inovatoriamente a situação jurídica da recorrente e carece de lesividade autónoma, sendo pois irrecorrível.

Improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá ser negado provimento ao recurso.”

A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos:

a) Em 08.06.2001 o Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso enviou à recorrente o oficio n° 2851, tendo por assunto “Não reconhecimento ao direito a realojamento”, do seguinte teor. “Fica V. Exa. por este meio notificada que, por decisão aprovada em Conselho Administrativo, foi decidido não reconhecer o direito ao realojamento, por falta de residência permanente no Casal …, …, n°…”;

b) Com data de 02.07.2001 a recorrente apresentou reclamação em que pediu, a final, a revogação “do acto reclamado [o referido em a)] e conceder o realojamento à reclamante nos termos do DL 163/93 de 7 de Maio”;

c) Em 28.12.2001 o Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso enviou à recorrente o oficio n° 5606, tendo por assunto “Não reconhecimento do direito a realojamento”, do seguinte teor “Analisados os fundamentos por V. Exa apresentados, foi decidido pelo Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso, não atribuir fogo social a titulo de cedência, mantendo-se portanto a decisão comunicada a V. Exª na nossa carta de 8 de Julho, referência 2857”.

Ao abrigo do artigo 712, n.°2, do CPCivil, adita-se o seguinte facto.

d) Na reclamação referida em b), a recorrente formula as seguintes conclusões:

“I. A reclamante está recenseada, juntamente com a sua filha e constituem o agregado familiar, com residência na …, … Casal … — Parcela 195.

II. Preenche as condições que lhe permitem ver reconhecido o direito ao realojamento.

III. Em 30 de Novembro de 1990 foi celebrado contrato de arrendamento e o referido imóvel foi arrendado pela filha da aqui reclamante.

IV. Nunca lhes foi concedido pelo senhorio o gozo do imóvel, numa clara violação quer do contrato quer das obrigações que da lei decorrem para o senhorio.

V. A ocupação do imóvel foi sucessivamente protelada e provisoriamente foram mãe e filha alojadas numa barraca nas traseiras da Vila AP- barraca n°2.

VI. Viram-se assim obrigadas a transferir o centro da sua organização familiar para a referida barraca.

VII. A falta de residência permanente foi forçada e alheia á sua vontade.

VIII. Constitui excepção à falta de residência permanente o caso de força maior — facto imprevisível e não imputável ao sujeito.

IX. A mudança, supostamente provisória, para a barraca n° 2 constitui um facto imprevisível e não é imputável quer à reclamante, quer à sua filha.

X. Encontra-se assim excepcionada a falta de residência permanente, prevista no art° 1, c), Cap. VI da informação 119/DGSPH/00 que fixa os critérios gerais de realojamento.

XI. Ainda que não assim não se entenda sempre se deve ter em conta a residência do facto da reclamante na Vila AP, barraca nº 2, e ser-lhe concedido o direito ao realojamento.

XII. A negação desse direito radica numa violação do direito fundamental à Habitação, previsto no n°1, do artº 65° da CRP.

PELO EXPOSTO,

requer-se a V. Exa. se digne revogar o acto reclamado e conceder o realojamento a reclamante nos termos do DL 163/93 de 7 de Maio. — cfr. reclamação junta ao processo instrutor.

III. A decisão recorrida, considerando que o acto impugnado — decisão do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso contida no oficio de 28-12-2001 - é meramente confirmativo do de 08.06.2001, comunicado à recorrente através do oficio n° 2851, e, consequentemente irrecorrível, rejeitou o recurso contencioso por manifesta ilegalidade da sua interposição (artigo 57, § 4ºdo RSTA).

A recorrente discorda do decidido sustentando que o acto contenciosamente recorrido, de

28- 12-2001, não é confirmativo do de 8-06-2001, pois foi proferido com base em novos elementos de prova levados ao processo administrativo, o que motivou uma nova ponderação por parte da entidade recorrida, tendo um conteúdo diferente pois, desta vez, nega-lhe a atribuição do fogo social a título de cedência o que configura um novo acto administrativo lesivo.

Vejamos.

Consideram-se actos administrativos confirmativos aqueles que se limitam a manter os actos definitivos anteriormente praticados, sem nada acrescentar ou tirar ao seu conteúdo. O acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado. Toda a obrigatoriedade e vigor coercivo resultam do acto executório confirmado.” M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. I, 10.ª edição, pg. 452 e F. Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pg. 230 e segs.

É pacífico na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo que, para que um acto administrativo se possa considerar meramente confirmativo de outro, torna-se necessário que ambos tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, para além de em ambos ser utilizada a mesma fundamentação — cfr. acs. de 4-07-01, Proc.° n.° 39429, de 27-11-02, Proc.° n.° 708/02 — e ainda que o acto confirmado tenha sido regularmente notificado ao seu destinatário — acórdão de 21-05-1991, Proc.° n.° 27711, de 28-05-96, Proc.° n.° 34407, acórdão de 26-11-1997, Proc.° n.° 36927, do Pleno.

O acto confirmativo — porque se limita a manter, sem alteração, a situação jurídica já definida pelo acto confirmado e porque não introduz qualquer modificação naquela situação - não se traduz em qualquer ofensa aos direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado e que, por isso, não sendo lesivo, não é recorrível — cfr., entre outros, os Acórdãos, do Pleno de 27/2/96, Proc.° n.° 23.486, e da Secção de 25/5/01, Proc.° n.° 43.440, de 23/5/01, Proc.° n.° 47.137, de 7/1/02, Proc.° n.° 45.909, e de 3-07-03, Proc.° n.° 1605/02.

Debruçando-nos sobre a situação em apreço, resulta dos autos que a recorrente se recenseou no PER, criado pelo DL n.° 163/93, de 7-05, não lhe tendo sido reconhecido o direito ao realojamento, o que lhe foi notificado através do oficio n.° 2851, de 8-06-2001, com o seguinte teor: “Fica V. Exa. por este meio notificada que, por decisão aprovada em Conselho Administrativo, foi decidido não reconhecer o direito ao realojamento, por falta de residência permanente no Casal …, …, n°…” - al. a) matéria de facto.

Não se conformando com tal decisão, através da sua advogada, apresentou reclamação dirigida ao Presidente do CA do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso em que, alegando preencher “as condições que lhe permitem ver reconhecido o direito ao realojamento, previstos no DL n.° 163/93”, solicita o seu realojamento nos termos do DL 163/93 de 7 de Maio” — al. b) e d) da matéria de facto.

Sobre esta reclamação incidiu o despacho recorrido que decidiu “não atribuir fogo social a titulo de cedência, mantendo-se portanto a decisão comunicada a V. Exa na nossa carta de 8 de Julho, referência 2857” — al. c) matéria de facto.

Alega a recorrente que, face à negação do direito ao realojamento que lhe foi comunicada pelo oficio n.° 2857, de 8-06-2001, apresentou uma reclamação onde apresentou novos elementos de prova o que motivou nova apreciação da situação que conduziu à prolação do acto recorrido que, decidindo não atribuir o fogo social a título de cedência, consubstancia um novo acto administrativo lesivo e, portanto recorrível.

Não tem, porém, razão.

Na verdade, na reclamação que apresentou em 2-07-2001, a recorrente limita-se a rebater o fundamento da decisão de 8-06-2001 que lhe negou o direito ao realojamento por falta de residência permanente; de facto o que aí alega é que manteve sempre residência no Casal Ventoso, não tendo ocupado uma casa que arrendou (..., Parcela 195) apenas por motivos de força maior, mas residindo na Vila AP, barraca n.° 2— cfr. al. d) matéria de facto, conclusões I, IV a XI.

Não foi apresentado qualquer novo elemento de prova e nem sequer é invocado fundamento jurídico diferente para a pretensão formulada, limitando-se a tentar contrariar o fundamento do indeferimento — falta de residência permanente -, pelo que, ao contrário do alegado, não existe qualquer nova ponderação por parte da entidade recorrida.

A pretensão de realojamento da recorrente foi indeferida nos termos e com os fundamentos da decisão de 8-07-2001, do Presidente do CA do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso, que, assim, definiu a sua situação jurídica, razão por que o acto recorrido mantendo aquela decisão e respectivos fundamentos é meramente confirmativo, nada inovando na ordem jurídica pelo que, por falta de lesividade, não é contenciosamente recorrível.

O facto de no acto recorrido constar que “foi decidido ... não atribuir fogo social a título de cedência” é irrelevante para o sentido e conteúdo da decisão proferida que é a do indeferimento do pedido de realojamento por falta de residência permanente na área do Casal Ventoso

Face ao exposto, a decisão recorrida ao considerar que o acto administrativo comunicado ao recorrente pelo oficio n.° 5606, de 28-12-2001, objecto do recurso interpostos a fls. 2, meramente confirmativo do anterior que já havia indeferido a pretensão do mesmo recorrente e que lhe havia sido comunicado pelo oficio n.° 2857, de 8-06-2001, e como tal irrecorrível contenciosamente, rejeitando o recurso contencioso por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do artigo 57, §4°, do RSTA, fez correcta interpretação desta última disposição legal, bem como dos artigos 25, n.°1, da LPTA e 268, n.° 4, da CRP, não merecendo reparo.

IV. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 6 de Março de 2008. — Freitas Carvalho (relator) — Santos Botelho — Adérito Santos.