028055 - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo o acto contenciosamente impugnado uma pluralidade de fundamentos, a invalidade de um deles não obsta a que o tribunal conheça dos restantes e só no caso de concluir pela invalidade de todos eles pode e deve julgar o acto nulo ou anulável.

Acordam no Pleno da 1ª secção do STA

A “A..., L.ª” interpôs, na 1ª Secção deste STA, em 26 de Janeiro de 1990, recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território de 18/11/89, que lhe indeferiu recurso hierárquico de parecer desfavorável, emitido pela Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, ao estudo preliminar de loteamento de um terreno rústico, no sítio do ..., Ericeira, Mafra.

No seu visto inicial, o Ex.º Magistrado do Ministério Público (fls. 80) suscitou a questão prévia da não recorribilidade de tal despacho, por estar em causa um parecer da CCRLVT.

Por acórdão da Secção de 19/03/92 (fls. 91 e segs.) foi desatendida a referida questão prévia.

Prosseguindo os autos, aquele Magistrado, no seu parecer final, foi de opinião que o recurso merecia provimento em virtude da vigência plena do DL nº 321/83, de 5/07, no qual se baseara o despacho recorrido, carecer da regulamentação prevista no seu art. 5º e por se tratar de diploma organicamente inconstitucional dado tratar-se de matéria da competência reservada da Assembleia da República sem que tivesse sido obtida autorização desta (fls. 163 e segs.).

Por acórdão de 7 de Novembro de 1996 (fls. 169 e segs.) foi dado provimento ao recurso contencioso de anulação por violação de lei, derivado da arguida inconstitucionalidade orgânica, com prejuízo do conhecimento dos restantes vícios alegados.

De tal decisão foi interposto recurso obrigatório pelo magistrado do Ministério Público para o Tribunal Constitucional (fls. 191) e recurso para este Tribunal Pleno pela Entidade Recorrida (fls. 194), tendo ambos sido admitidos (fls. 195 e 235) e ordenada a suspensão do recurso neste Pleno (fls. 235 com referência ao acórdão interlocutório do Pleno de fls. 227 e segs.) de 14/05/97.

Suspenso o recurso no Pleno, os autos prosseguiram seus termos no Tribunal Constitucional para apreciação do recurso obrigatório interposto pelo Magistrado do Ministério Público quanto à referida inconstitucionalidade orgânica do DL nº 321/83, de 5/07.

Por acórdão daquele Tribunal, de 4 de Abril de 2000, foram julgadas inconstitucionais as normas do art. 2º, nº 1, alínea e) e nº 2 alínea i) do citado DL e do art. 3º, nº 1 do mesmo diploma, na parte em que se refere às aludidas alínea e) do nº 1 e i) do nº 2 do art. 2º, por violação do art. 168º, nº 1, alínea g) da Constituição (na redacção dada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro) e, em consequência, foi negado provimento ao recurso interposto pelo magistrado do Ministério Público (fls. 261 e segs.).

Remetidos os autos à Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal os mesmos foram arquivados por mero lapso, tendo a Recorrente contenciosa requerido, em 20/02/2004, que fosse proferido despacho, pelo relator na Secção, a ordenar a subida do processo a este Tribunal Pleno para apreciação e conhecimento do recurso interposto para ele pela Entidade Recorrida (fls. 270 e segs.).

Indo os autos com vista ao Ex.º Magistrado do Ministério Público o mesmo concordou com o requerido.

Pelo despacho do relator na Secção (fls. 276) foram os autos remetidos a este Tribunal Pleno para conhecimento do recurso interposto a fls. 195 pela Entidade Recorrida, ora recorrente, que concluiu, assim, as suas alegações , após convite que lhe foi dirigido pelo relator, na sequência de promoção do Ex. Magistrado do Ministério Público:

“1. O Tribunal Constitucional nunca se pronunciou pela inconstitucionalidade orgânica das alíneas e) do nº 1 e l) do nº 2 do artº 22º e nº 1 do artº 3º, todos do DL 321/83 de 5 de Julho.

2. Mesmo que se considerem estas normas feridas de inconstitucionalidade orgânica, o DL 321/83 de 5 de Julho foi substituído pelo DL 93/90 de 19 de Março, que impede a recorrida de lotear pelos factos violadores apontados no despacho impugnado.

3. Também não existindo inconstitucionalidade orgânica, sempre existirá inconstitucionalidade material nos termos do dever Constitucional do Estado, espelhado na alínea b) do nº 2 do artº 66 da CRP.

4. O acórdão recorrido, contrariamente ao que nele expressamente se faz ver, não se pronunciou pela última parte do despacho que, nos termos das alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17 do DL 400/84 de 31 de Dezembro é, por si só suficiente, para obstar ao loteamento conforme expressa o despacho”.

A A..., Lda. contra-alegou sustentando que o recurso não merece provimento.

Também o Exm.º magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido que o acórdão recorrido não merece censura quando declara procedente o vício de violação de lei, derivado da declarada inconstitucionalidade orgânica do DL nº 321/83, de 5/7, nos termos nele indicados.

DO DIREITO

Deu o acórdão recorrido como provada a seguinte matéria de facto :

“a) A recorrente apresentou na Câmara Municipal de Mafra pedido de aprovação do estudo preliminar de loteamento de terrenos situados no ..., freguesia de Ericeira, Mafra;

b) Por ofício de 23/03/89, a Câmara Municipal de Mafra comunicou à recorrente haver deliberado em sentido favorável à viabilidade da proposta, condicionada aos pareceres, autorizações e aprovações das entidades cuja audição é obrigatória;

c) Nessa conformidade foi o processo enviado à CCRLVT (Comissão Coordenadora e Regional de Lisboa e Vale do Tejo), a qual veio a produzir a informação DPF 599 de 21/4/89 de que resultou o parecer desfavorável homologado pelo Subdirector Geral do Ordenamento do Território, com fundamento em deficiências de instrução do processo e na consideração de a área em causa ficar abrangida pela Reserva Ecológica Nacional;

d) Em 28/7/89 a recorrente apresentou novo requerimento à CCRLVT, juntando diversos elementos com vista à sanação das apontadas deficiências de instrução;

e) Esse requerimento conduziu a nova informação desfavorável da CCRLVT, agora apenas com base na ocupação de solos incluídos na R.E.N., sobre a qual incidiu despacho concordante do seu Presidente;

f) Deste despacho o recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro do Planeamento e da Administração do Território;

g) Sobre esse recurso foi emitido o parecer de fls. 44/47 destes autos em que se propôs o seu indeferimento;

h) Em 18 de Novembro de 1989, o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território proferiu o seguinte despacho, que constitui o acto ora recorrido:

“Ao abrigo do art. 14º, nº 2 do DL nº 400/84, de 31/12 e do despacho de Sua Excelência o Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território nº 90/87, de 2/9, indefiro o recurso hierárquico apresentado pela A..., L.ª do parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional da Região de Lisboa e Vale do Tejo e constante da Informação Técnica 1271/89, de 3/9, com os seguintes fundamentos:

A pretensão da recorrente considera a ocupação de áreas nitidamente abrangidas pelo disposto nas alíneas e) do nº 1 e i) do nº 2 do art. 2º do DL nº 321/83, de 5 de Julho.

A aceitação da pretensão acarretaria inevitavelmente a produção de efeitos perniciosos sobre a estabilidade ecológica e paisagística da região, com a destruição do ecossistema consagrado pelo diploma e correspondentes alíneas supra citadas.

Da mesma forma, considero que seriam manifestamente afectados valores fundamentais do património paisagístico natural com grave inconveniente para o ordenado desenvolvimento do local, nos termos das als. b) e c) do nº 1 do art. 179º, do DL nº 400/84, de 31/12”.

Após a fixação da matéria de facto o acórdão recorrido começou por analisar a questão da inconstitucionalidade orgânica das normas do DL nº 321/83 em que o acto recorrido se baseou - as als. e) do nº 1 e i) do nº 2 do art. 2º e art. 3º, nº 1 - invocada pelo Ministério Público já que o vício relativo à exequibilidade imediata daquele diploma só faria sentido se se concluísse pela sua validade.

E, depois de ter concluído que o citado DL nº 321/83 se inscrevia na esfera da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República e que o Governo ao editar aquele diploma o fez sem autorização desta, julgou o mesmo ferido de inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no art. 168º, nº 1, g) da CRP, na versão de 1982, pelo que o despacho contenciosamente recorrido, ao basear-se em tal diploma para indeferir a pretensão da A..., L.ª carecia de base legal, o que acarreta a sua anulabilidade por infringir o princípio da legalidade.

Assim, julgando procedente o alegado vício de violação de lei, derivado da declarada inconstitucionalidade orgânica, o acórdão recorrido anulou o acto contenciosamente recorrido, dando provimento ao recurso.

Como já se referiu, deste acórdão foram interpostos dois recursos: um para este Pleno pela Entidade Recorrida e o outro para o Tribunal Constitucional pelo Ministério Público por dever de ofício, e que, nos termos legais, o primeiro ficou suspenso até que o Tribunal Constitucional decidisse a questão da inconstitucionalidade orgânica do DL nº 321/83, de 5 de Julho.

Ora, aquele Tribunal, pelo seu acórdão de 4/4/de 2000, constante de fls. 261 e segs, dos presentes autos, confirmou o acórdão recorrido e julgou inconstitucionais as normas em que o despacho contenciosamente impugnado se baseou para indeferir a pretensão da A... , L.ª, com os seguintes fundamentos:

“7. O Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 368/92 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 23º Vol., pág. 211), declarou já “a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação da alínea g) do nº1 do artigo 168º da Constituição, da norma constante da alínea c) do nº1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 321/83, de 5 de Julho, bem como da norma ínsita no nº l do artigo 3º do mesmo diploma, com referência à aludida alínea c) do nº l do artigo 2º”, decisão que fundamentou, em síntese, nos seguintes termos:

“...Por um lado, a circunstância de a regulação ínsita nas normas sub specie ter introduzido no ordenamento jurídico preexistente um princípio básico que ali se não consagrava (qual seja o de proibir a realização de obras, construções, aterros, escavações, destruição do coberto vegetal ou da vida animal nas arribas, incluindo uma faixa até 200m para o interior do território contados a partir do respectivo rebordo), desta sorte efectuando uma fundamental e verdadeira inovação;

Por outro lado, que a matéria objecto das ditas normas faz parte de um sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico; e

Ainda por outro, que o diploma em que tais normas se encontram não foi emitido a coberto de autorização parlamentar”.

Posteriormente os Acórdãos nºs 515/93, 203/95 e 218/99 (ainda inéditos), julgaram inconstitucionais, por identidade de razão com o decidido no acórdão nº 368/92, as normas dos artigo 2º, nºs 1, alínea d), e 2, alínea a) (o primeiro); 2º, nº 1, alínea d) e 3º, nº 1 (o segundo) e 2º, nº 1, alínea b) e 3º, nº 1 (o terceiro).

É esta jurisprudência, cujas razões são inteiramente transponíveis para as normas que vêm recusadas nos presentes autos, em que continua a estar em causa o inovatório estabelecimento do quadro de princípios básicos fundamentais da regulamentação do sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico, que mais uma vez há que reiterar”.

E concluiu:

Em face do exposto, decide-se julgar inconstitucionais as normas do artigo 2º, nº1, alínea e), e nº 2 alínea i) do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho e do artigo 3º, n.º 1 do mesmo diploma, na parte em que se refere às aludidas alínea e) do n.ºl e i) do nº 2 do artigo 2º, por violação do artigo 168º, nºl, alínea g) da Constituição (na redacção dada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro) e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, confirmando-se a decisão recorrida”.

Remetidos que foram os autos a este STA pelo Tribunal Constitucional , após trânsito em julgado do citado aresto, é então altura de conhecer do recurso interposto do acórdão da Secção para este Tribunal Pleno pela Entidade Recorrida.

O acórdão da Secção deu provimento ao recurso por o acto contenciosamente impugnado carecer de base legal, uma vez que o DL nº 321/83, de 5 de Julho, em cujas normas aquele se baseara para indeferir a pretensão da recorrente contenciosa afrontavam o art. 168º, nº1, al. g) da Constituição da República, tendo o Tribunal Constitucional confirmado o assim decidido, pelas razões transcritas que aqui se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais.

Consequentemente, as conclusões da alegação da Entidade Recorrente, quanto à questão da inconstitucionalidade orgânica do DL nº 321/83, sempre estariam votadas ao insucesso. De resto, é de todo irrelevante, ao contrário do que se afirma na conclusão 1ª, que o Tribunal Constitucional, anteriormente, não se tivesse pronunciado pela inconstitucionalidade orgânica das normas daquele diploma em que o despacho contenciosamente impugnado se fundamentou para indeferir o recurso hierárquico da ora recorrida. Depois, face ao princípio “tempus regit actum”, irreleva do mesmo modo, contra o que se afirma na conclusão 2ª, que o DL nº 321/83 tenha sido substituído pelo DL nº 93/90, de 19/03.

Na 3ª conclusão sustenta a Entidade Recorrente que “Também não existindo inconstitucionalidade orgânica sempre existirá inconstitucionalidade material nos termos do dever Constitucional do Estado, espelhado na alínea b) do nº 2 do art. 66º da CRP”. Só que, com isso, se está a olvidar que o que está em causa é o despacho impugnado e os seus fundamentos e não outros que dele não constam.

Na conclusão 4ª, porém, a Entidade ora Recorrente sustenta que o acórdão recorrido não se pronunciou quanto à última parte do despacho a qual, nos termos das alíneas b) e c) do nº 1 do art. 17º do DL 400/84 de 31 de Dezembro é, por si só suficiente, para obstar ao loteamento conforme expressa o mesmo.

Já vimos que o acórdão recorrido apenas conheceu da inconstitucionalidade orgânica do DL nº 321/83, em cujas normas se baseou a 1ª parte do despacho contenciosamente impugnado para indeferir a pretensão da recorrente.

Simplesmente, e como consta da alínea h) da matéria de facto transcrita, a entidade ora Recorrente, na 2ª parte do seu referido despacho, invoca um segundo fundamento legal para indeferir a aludida pretensão, nos seguintes termos: “ Da mesma forma, considero que seriam manifestamente afectados valores fundamentais do património paisagístico natural com grave inconveniente para o ordenado desenvolvimento do local, nos termos das als. b) e c) do nº 1 do art. 17º do DL nº 400/84, de 31/12”.

Estamos, assim, perante uma única decisão administrativa indivisível - indeferimento do recurso hierárquico de parecer desfavorável emitido pela CCRLVT a pedido de aprovação de estudo preliminar de loteamento - mas que assentou em dois fundamentos jurídicos distintos e autónomos, no sentido de que qualquer um deles é, por si só, suficiente para aquela decisão. Em situações como esta, o tribunal, para anular a aludida decisão, não se pode bastar com a apreciação de um só dos fundamentos invocados nessa decisão para, se o reputar ilegal, invalidar o acto. Como se salienta no acórdão deste STA de 10 de Maio de 2000, proferido no Proc. nº 39 073, quando a decisão administrativa assentar numa pluralidade de fundamentos jurídicos autónomos e suficientes, cada um, para a alicerçar, só após a constatação da improcedência de todos eles é que o tribunal fica habilitado a invalidar o acto contenciosamente impugnado. E isto seja qual for o tipo de ilegalidade de um ou outro dos fundamentos que serviu de pressuposto à anulação do acto.

No caso vertente, não obstante o acórdão recorrido ter concluído que o fundamento invocado pela decisão administrativa, contenciosamente impugnada, carecia de fundamento legal por o DL nº 321/83, de 5 de Julho, em que esta se baseou para indeferir a pretensão sobre o loteamento, era organicamente inconstitucional, determinante da sua anulabilidade, cumpria ao tribunal “a quo”, antes de tomar tal decisão, apurar, de seguida, se o outro fundamento, que também serviu de espaldar à referida decisão administrativa, era ou não legal e conforme à realidade fáctica, porque se o for, e encontrando-nos face a disposições legais imperativas, perante as quais a Administração actua vinculadamente, o acto de indeferimento do pedido em causa não poderá ser contenciosamente anulado, embora a sua base de fundamentação fique juridicamente reduzida. - Neste sentido, o citado acórdão que se seguiu muito de perto.

Consequentemente, o acórdão recorrido ao limitar-se ao julgamento da inconstitucionalidade orgânica do DL 321/83 para anular o acto contenciosamente recorrido e ao considerar prejudicada a apreciação do outro fundamento daquele, incorreu em erro de julgamento.

Pelo exposto, acordam em dar provimento ao presente recurso, ordenando-se a baixa do processo à Subsecção.

Custas pela ora recorrida A..., fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, em 400 e 200 Euros.

Lisboa, 28 de Outubro de 2004. – António Samagaio – (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Pais Borges – Angelina Domingues – J Simões de Oliveira - Adérito Santos.