341/1986 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 341/86 Processo: nº 111/84. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 – A. e B., nos autos de expropriação litigiosa urgente contra ambos instaurada pela Direcção-Geral das Construções Escolares, interpuseram recurso para o Tribunal da Relação do Porto da sentença proferida no 1º Juízo do Tribunal Judicial da Comarca de Santo Tirso que, julgando improcedente o recurso interposto da decisão arbitral, manteve por inteiro o montante indemnizatório ali fixado. Além do mais, aduziram nas respectivas alegações ser violadora da Constituição a norma do artigo 30°, nº 1, do Código das Expropriações, em consequência da qual os terrenos situados nas zonas diferenciadas do aglomerado urbano são avaliados em função do seu rendimento como prédios rústicos, e não já do seu valor real e corrente. 2 - Pelo acórdão de 20 de Março de 1984, a Relação do Porto con­firmou a sentença recorrida, atendo-se, entre outros, aos seguintes desen­volvimentos argumentativos: O que é a indemnização justa? Não fornece a Constituição para tanto um critério concreto por que se pudesse orientar o legislador ordinário ou o intérprete. Parece fora de dúvida que a nossa Constituição não dá abrigo ao princípio do laisser faire, laisser passer. E o «valor real», a que se refere o artigo 27°, do Código das Expropriações não pode, assim, corresponder integralmente ao valor que resulta da livre (desenfreada) concorrência que neste momento se verifica, sobretudo em relação a terrenos para construção. E também: Os terrenos que, como o da parcela em causa, se situem em zona diferenciada de aglomerado urbano terão de ser ava­liados sem atenção ao facto de lhes poder ser atribuído outro destino (artigo 30° do mesmo diploma). A justiça legal é esta. E cremos que não há nisto qualquer «atrito» com as normas da Constituição. Desde que esta, como se disse, não adiantou qualquer critério que não seja o que resulta dos seus próprios funda­mentos, cabia ao legislador ordinário, dentro dos tais parâ­metros, criar regras adrede, como, aliás, fez. Finalmente: De acordo com este pensamento, não nos repugna, por­tanto, aceitar que «o valor real» não é necessariamente o que resulta da livre concorrência, porque não é este o único critério de fixação de valores e a Constituição rege-se por princípios menos arbitrários e mais sãos. 3- Inconformados com o assim decidido, vieram os expropriados, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, interpor recurso daquele acórdão para o Tribunal Constitucional. Nas alegações produzidas sustentou-se, no essencial, o seguinte qua­dro de conclusões: A Constituição determina que os expropriados recebam uma justa indemnização; Pagar uma justa indemnização é indemnizar os expropriados em conformidade com o valor dos seus bens; O valor justo dos bens é o seu valor real e corrente; A fixação de indemnização pelo recurso a critério diverso do «valor real» viola o preceito constitucional que manda pagar uma justa indemnização; O artigo 30° do Código das Expropriações é, assim, viola­dor do artigo 62ºda Constituição, por estabelecer um critério de avaliação que conduz ao pagamento de indemnização injusta. 4- Em contra-alegação, o Exmo Procurador-Geral da República Adjunto sustentou que não enferma de inconstitucionalidade material a disposição de lei ordinária que, versando sobre a indemnização devida ao expropriado, não lhe nega essa mesma indemnização, embora intro­duzindo critérios de rectificação, nomeadamente para impedir a sobre­valorização de terrenos, que o julgador tem de acatar. Os autos foram objecto de segunda distribuição, com a consequente mudança de relator. Passados os vistos legais, cabe agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 - Como bem resulta do que vem de se expor a propósito do en­quadramento da questão, o seu punctum saliens reside na exacta apreensão do conceito de «justa indemnização» utilizado no artigo 62ºda Consti­tuição. Este normativo reza do modo seguinte: 1- A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Cons­tituição. 2 - A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e, fora dos casos previstos na Constituição, mediante justa indemnização. Por seu turno, o Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, a propósito da indemnização devida pelo acto expropriatório, dispõe assim no seu artigo 27°: 1- A expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito a receber uma justa indemnização. 2- A indemnização será fixada com base no valor real do valor dos bens expropriados e calculada em relação à proprie­dade perfeita, saindo deste valor o que deva corresponder a quaisquer ónus ou encargos, salvo no que se refere à caducidade de arrendamento, nos termos do artigo 36º. E a seguir, no artigo 28°, nº 1: A justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação. O prejuízo do expropriado mede-se pelo valor real e corrente dos bens expropriados, e não pelas despesas que haja de suportar para obter a substi­tuição da coisa expropriada por outra equivalente. E, em continuidade, prescreve no seu artigo 30°, nº 1: 1 - Para efeito de expropriação, o valor dos terrenos situa­dos fora dos aglomerados urbanos será calculado em função dos rendimentos efectivo e possível dos mesmos, atendendo exclusivamente ao seu destino como prédio rústico e ao seu estado no momento da expropriação, devendo tomar-se em conta, po­rém, a natureza do terreno e do subsolo, a sua configuração e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas susceptíveis de influírem no seu valor, desde que respeitem uni­camente àquele destino. A compreensão deste normativo ilumina-se, por remissão expressa do artigo 131º do Código das Expropriações, através do artigo 62ºdo Decreto-Lei nº 749/76, de 5 de Novembro (Lei dos Solos), no qual se dispõe: 1- Pare efeitos deste diploma, entende-se por aglomerado urbano o núcleo de edificações autorizadas e respectiva área envolvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e dre­nagem de esgoto, sendo o perímetro definido pelos pontos distanciados 50 m das vias públicas onde terminam aquelas infra-estruturas urbanísticas. 2- Para efeitos deste diploma, entende-se por zona dife­renciada do aglomerado urbano o conjunto de edificações autorizadas e terrenos contíguos marginados por vias públicas urbanas pavimentadas que não disponham de todas as infra-estruturas urbanísticas do aglomerado. Este quadro normativo emoldura o objecto do presente recurso, que, em síntese breve, se pode circunscrever à eventual desconformidade constitucional da norma do artigo 30°, nº 1, do Código das Expro­priações, definidora dos critérios de valoração de terrenos situados fora de aglomerados urbanos, por colisão com o preceituado nos artigos 13º e 62ºda Constituição. 2 - A expropriação constitui uma das figuras de desapropriação e transferência forçada do direito de propriedade por acto da autoridade pública previstas na Constituição (cf. artigos 65°, nº 4, e 82°). A interferência dos poderes públicos num direito de valor patrimonial do expropriado acarreta para este um prejuízo que o coloca em situação de desigualdade perante os demais cidadãos, visando a indemnização compensar o sacrifício pessoal assim imposto e garantindo a observância do princípio da igualdade violado com a privação do respectivo direito. Pode dizer-se que a indemnização se apresenta como uma reconstituição, em termos de valor, da posição de proprietário que o expropriado detinha. Desta característica fundamental, isto é, de que a indemnização constitui uma compensação de um prejuízo, deriva uma consequência importante do seu regime jurídico; a de que no seu cálculo não podem ser tomados em consideração os benefícios alcançados pelo expropriante, mas tão-só os danos suportados pelo expropriado. Este princípio, consagrado entre nós no transcrito artigo 28.°, nº 1, do Código das Expropriações, apresenta-se como resultado natural do interesse público que se pretende realizar através da expropriação e assume-se como coro­lário de uma correcta ponderação entre o interesse público e o interesse do expropriado, que reclama a indemnização integral do prejuízo supor­tado e impõe que a indemnização não vá além do respectivo prejuízo. Mas, se o direito de propriedade, em caso de expropriação, se trans­forma, de algum modo, no direito ao respectivo valor, o certo é que, determinando embora a Constituição que a indemnização há-de ser justa, não estabeleceu qualquer critério indemnizatório (valor venal, valor real, valor de mercado, etc.) de aplicação directa e objectiva. Todavia, desde logo resulta seguro que os critérios definidos na lei têm de respeitar os princípios materiais da Constituição (igualdade, pro­porcionalidade), não podendo conduzir a indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionadas à perda do bem expropriado (cf. Go­mes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 1º vol., pp. 331 e segs.). Mas, neste enquadramento constitucional, quando é que pode afirmar-se haver sido o dano patrimonial suportado pelo expropriado ressarcido de uma forma integral e justa? Vai intentar-se, de seguida, responder à questão assim formulada. 3 - É, geralmente, reconhecido que o dano suportado pelo expro­priado deverá ser ressarcido de forma justa e adequada, em termos de a indemnização representar, dentro dos diversos e complexos condicio­nalismos real ou potencialmente existentes neste domínio, uma re­composição patrimonial tão completa quanto possível. Todavia, a eleição de um critério rigoroso e objectivo susceptível de, em todas as situações concretas, funcionar como padrão de medida e definir naqueles exactos termos o que seja uma justa indemnização, há-de reconhecer-se, não é coisa isenta de algumas dificuldades. Fernando Alves Correia, «As garantias do particular na expropriação por utilidade pública» in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, sup., XXIII, pp. 315 e segs., teve ensejo, a propósito desta matéria, de sustentar o que se segue: [...] o dano patrimonial suportado pelo expropriado é ressarcido de uma forma integral e justa se a indemnização corresponder ao valor comum do bem expropriado, ou, por outras palavras, ao respectivo valor de mercado, ou ainda ao seu valor de compra e venda. E logo a seguir acrescenta: Este critério do «valor venal» ou do «justo preço», isto é, a quantia que teria sido paga pelo bem expropriado se tivesse sido objecto de um livre contrato de compra e venda, é seguido pela quase generalidade dos ordenamentos jurídicos. Com efeito, em Espanha, para além de a Constituição de 1978 pre­ceituar no artigo 33°, nº 3, que «ninguém poderá ser privado dos seus bens e direitos, a não ser por causa justificada de utilidade pública ou interesse social, mediante a correspondente indemnização e em confor­midade com o disposto nas leis», já a lei ordinária fixava o valor de mercado como critério da fixação indemnizatória (cf. Garcia de Enterria, Los Princípios de la Nueva Ley de Expropriación Forzosa, Madrid, 1956, pp. 120 e 121). Em França o princípio tradicional (declaração de direitos de 1789 e artigo 545º do Código Civil) impõe que a indemnização seja justa e prévia, adoptando-se o critério segundo o qual a indemnização deve cobrir integralmente o «prejuízo directo, material e certo causado pelo expro­priante» (cf. André de Laubadère, Traité de droit administratif, vol. n, 6. a ed., Paris, 1975, p. 246). Na Itália, onde o terceiro trecho do artigo 42ºda Constituição de 1947 prescreve que «a propriedade privada pode ser, nos casos previstos na lei e mediante indemnização, expropriada por motivos de interesse geral», o entendimento prevalecente aponta no sentido de que a indem­nização devida por expropriação deve corresponder ao valor venal do direito patrimonial expropriado. Assim, desde logo, no plano jurisprudencial, podem confrontar-se as sentenças do Tribunal Constitucional de 18 de Junho de 1963 e de 30 de Janeiro de 1980 (Giurisprudenza Costituzionale, 1963, pp. 741 e segs., e 1980, pp. 21 e segs., e na doutrina, Giancarlo Rolla, La misura deWindennità di esproprio nel quadro dei sistema costituzionale italiano, Milão, 1973, pp. 139 e segs., Marino Bon Valsassina, «Vincoli espropriativi e diritto all'indemnizo», in Studi in memoria di Carlo Esposito, vol. IV, pp. 2167 e segs., e Domênico Sorace, Espropriazione delia proprietá e misura deWindemnizo, primeira parte, Milão, 1974, pp. 339 e segs. . Este último trabalho inclui um apêndice relativo aos trabalhos preparatórios do ar­tigo 42ºda Constituição, onde, além do mais, detalhadamente foi tra­tado o problema da «justa» indemnização. Também na República Federal da Alemanha a doutrina e a jurispru­dência se têm debatido com o problema de saber se a indemnização deve consistir sempre numa compensação total do sacrifício patrimonial im­posto ao expropriado ou se, em alguns casos, pode ficar aquém do valor de mercado. A fórmula vaga e carecida de substância utilizada pelo artigo 14º, nº 3, da Constituição de Bona, ao referir que a indemnização é deter­minada de acordo com a justa ponderação do interesse público e do interesse do expropriado (unter gerechter Abwãgung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen), parece admitir a pos­sibilidade de a indemnização ser fixada em montante inferior ao valor de mercado do bem expropriado, se a tanto conduzir a justa ponderação dos interesses em causa. No entanto, a jurisprudência do Tribunal Constitucional (Bundes-verfassungsgericht) dissipou essas dúvidas, no sentido de o valor de mercado constituir a base da indemnização e só em casos excepcionais e dentro de apertados limites poder existir desvio daquele valor. Parece poder dizer-se, na sequência do exposto, que, no plano destes ordenamentos, é a indemnização correspondente ao valor de mercado que coloca teoricamente o expropriado na situação de poder voltar a integrar o seu património com coisa de igual espécie e qualidade, com objecto de valor equivalente. 4 -A Comissão Constitucional foi confrontada com esta temática no parecer nº 4/80 (cf. Pareceres da Comissão Constitucional, 11º vol., pp. 107 e segs.) a propósito da eventual inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei nº 273-C/75, de 6 de Junho, que estabelecia normas sobre a fixação do valor dos prédios a expropriar por utilidade pública em zonas consideradas degradadas. Todavia, ali se sustentou não existir violação do artigo 62°, nº 2, da Constituição por parte das normas daquele diploma, além de outras, por força das considerações seguintes: No pensamento da Comissão está presente a consideração de que o princípio da justa indemnização não pode ser tomado em abstracto ou do mesmo modo para todas e quaisquer situa­ções, tem de ser visto em concreto e à luz de diferentes inte­resses a conjugar. Ora, nas hipóteses contempladas no Decreto-Lei está em causa a realização de um direito não menos fundamental à face da Constituição - o direito à habitação (artigo 65.°). Numa necessária visão sistemática dos preceitos constitucionais, o que venha a ser justa indemnização há-de ser, pois, conformado, para o que aqui importa, pela previsão constitucional das in­cumbências do Estado e das autarquias locais atinentes à con­cretização do direito de todos os cidadãos à habitação. E, deste prisma, não parece que o disposto no decreto-lei, sem negar a indemnização, vá contra o sentido da Lei Fundamental. Sem embargo da conclusão assim alcançada em declaração de voto de vencido, o ilustre e malogrado conselheiro Costa Aroso, em contrário, assim escreveu: Ainda que se reconheça que a fórmula do artigo 62°, nº 2, da Constituição, «mediante justa indemnização», permite uma certa liberdade do legislador ordinário na determinação dos critérios de orientação no processo de cálculo das indemnizações de imóveis expropriados por motivos de utilidade pública, tais critérios não podem distanciar-se dos que são utilizados para a generalidade das expropriações a tal ponto que fique ferido o sentido do princípio da igualdade jurídica dos cidadãos perante a lei (artigo 13º, nº 1, da Constituição), ou seja, o da propor­cionalidade [...]. Por outro lado, a expressão «justa indemnização» vem já da Constituição de 1933 e o sentido que lhe era atribuído pelos autores e pela legislação ordinária que lhe dava execução coin­cidia com o princípio segundo o qual a indemnização é justa quando coincide com o valor venal dos prédios expropriados, isto é, com o preço que um comprador prudente pagaria por eles para os aplicar aos mesmos destinos. Dada esta tradição, deve ser esse também o supremo critério ínsito na fórmula igual da Constituição de 1976. Em verdade, não parece poder afirmar-se que ao titular da coisa ex­propriada haja de ser imposto, mercê de um qualquer especial destino que a Administração lhe venha a atribuir, um sacrifício na justa reparação patrimonial que a expropriação deve importar. De outra forma, um princípio material informador desta matéria - o princípio da igualdade viria a ser violado, através do acréscimo de contribuição do expropriado para a prossecução do interesse público, não podendo, nem devendo, conceber-se uma indemnização por sacrifício como um instituto complementar dos impostos. 5 - Retomando a materialidade em apreço. Como já se viu, os artigos 27°, nº 2, e 28°, nº 1, do Código das Expropriações dispõem, respectivamente, que «a indemnização será fixada com base no valor real do valor dos bens expropriados», não visando compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o pre­juízo advindo para o expropriado, medindo-se este «pelo valor real e corrente dos bens expropriados». O critério de fixação indemnizativa assim definido, ao menos na ge­neralidade das situações, assegurará ao expropriado uma adequada res­tauração da lesão patrimonial sofrida com a desapropriação que lhe foi imposta. Todavia, a norma que foi objecto de aplicação no acórdão impugnado e vem questionada pelos recorrentes impõe que o valor dos terrenos situados fora dos aglomerados urbanos seja calculado em função dos rendimentos efectivo e possível dos mesmos, atendendo exclusivamente ao seu embora em conta aquelas circunstâncias objectivas que possam influir naquela determinação, desde que respeitem unicamente aquele destino. No quadro deste normativo, o cálculo da indemnização obedece a critério diverso daquele outro, pois que não deverá operar com o valor real e corrente dos bens expropriados, mas, e ao invés, com o seu ren­dimento efectivo e possível, atendendo exclusivamente ao seu destino como prédio rústico. Deste modo, a avaliação dos terrenos situados fora dos aglomerados urbanos há-de conter-se rigorosamente dentro de um esquema valorativo que apenas considere a sua natureza rústica e também outros factores circunstanciais, desde que inerentes a essa mesma rusticidade. Beneficiará de legitimidade constitucional este critério valorativo, definido por forma distinta daquele em que se toma como padrão de medida o valor real e corrente dos bens a expropriar? A norma em causa não consente, na fixação do quantum indemnizatur, o apelo a factores de outra natureza, que não os rústicos, afas­tando todos os demais que eventualmente viessem a ocasionar um acrés­cimo de valor, como seja o da potencial aptidão de edificabilidade dos terrenos expropriados, a que os recorrentes, com especial veemência, fazem alusão. No direito de propriedade constitucionalmente consagrado contém-se o poder de gozo do bem objecto do direito, sendo certo que não se tutela ah expressamente um jus aedificandi, um direito à edificação, como elemento necessário e natural do direito fundiário. Parece, contudo, que, mesmo naqueles casos em que a Administração impõe aos particulares certos vínculos que, sem subtraírem o bem objecto do vínculo, lhes diminuem, contudo, a utilitas rei, se deverá configurar o direito a uma indemnização, ao menos quando verificados certos pres­supostos. A este respeito, e neste sentido, Gomes Canotilho teve ensejo de escrever: É indispensável, assim, ao indagarmos da natureza de de­terminada posição jurídica do particular e da intensidade oblatória do acto, atendermos à relacionação especial (Orstbezôgen-heit) do imóvel (local, vias próximas, densidade demográfica, industrialização) e à possibilidade de utilização ( Nutzun-gsmôglichkeit ), de que continua a beneficiar o proprietário, não obstante o vínculo imposto. Bem se compreenderá, por exem­plo, que o vínculo de modificabilidade decretado para os pro­prietários confinantes com o Aeroporto de Fiumicino, na Itália, fosse considerado como simples limitação social do direito de propriedade, devido à natureza pantanosa dos terrenos, à loca­lização e à falta de valor edifico, mas já não se tolerará a recusa de indemnização aos proprietários de uma zona urbana em ritmo incessante de construção, aos quais, por necessidade de espaços verdes, foi imposta a proibição absoluta do jus aedificandi. [Cf. O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Coimbra, 1974, pp. 298 e segs.] Esta linha de entendimento tem consagração expressa no Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967, onde a propósito da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colec­tivas públicas no domínio dos actos de gestão pública, se reconhece o direito a indemnização aos particulares a que, mercê daqueles actos, te­nham sido «impostos encargos ou causado prejuízos especiais e anormais». Bem pode, assim, dizer-se que o jus aedificandi, sem embargo de não possuir tutela constitucional directa no direito de propriedade, deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa. O critério de avaliação estabelecido no artigo 30°, nº 1, do Código das Expropriações, ao afastar-se do padrão de medida definido nos citados artigos 27° e 28°, com incidência exclusiva em factores de natureza rústica, envolve ou pode envolver uma determinação de valor distinto do conceito constitucionalmente adequado de justa indemnização. Se é certo que esta não pode estar sujeita e condicionada por factores especulativos, por muitas vezes artificialmente criados, sempre deverá re­presentar e traduzir uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado. Ora, os limitados e restritivos índices ali contidos podem não con­sentir essa restauração patrimonial, impondo uma valoração distinta da­quela que, fora de qualquer jogo especulativo e em condições de inteira normalidade de mercado, o expropriado podia alcançar. A antecedente interpretação das normas em causa não envolve uma substituição do legislador pelo Tribunal Constitucional, antes aponta para a necessidade de uma rigorosa densificação legislativa do conceito consti­tucionalmente adequado de indemnização. Acresce que a justa indemnização devida ao proprietário por força da expropriação se traduz num direito de natureza análoga à dos direitos fundamentais, estando, como tal, sujeita ao regime dos direitos, liberdades e garantias do artigo 17° da Constituição. Em conformidade com o disposto no artigo 18º, nº 2, do texto constitucional, a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Ora, na situação em presença, a norma do artigo 30°, nº 1, do Código das Expropriações, impondo um critério de valorização restritivo e não conducente a uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelos expropriados, acaba também por determinar para estes uma desi­gualdade de tratamento, impondo-lhes uma onerosidade forçada e acres­cida, sem a tutela do princípio da igualdade, por inexistência de justifi­cação material para a diferença valorativa dos terrenos expropriados, existente entre o seu valor real, em condições normais de mercado, e o valor atribuído, em conformidade com o seu rendimento. A esta luz, entende-se que a norma questionada, no enquadramento da situação em presença, tem de ser havida como inconstitucional. III - A decisão Nestes termos, julga-se inconstitucional a norma do artigo 30°, nº 1, do Código das Expropriações, por violação das disposições dos artigos 62°, nº 2, e 13º da Constituição, determinando-se, em consequência, a reforma do acórdão recorrido, em harmonia com o julgamento da presente questão de constitucionalidade. Lisboa, 10 de Dezembro de 1986 - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca Raul Mateus - Vital Moreira - Armando Manuel Marques Guedes.