0342/02 - Supremo Tribunal Administrativo

O nº. 1 do artigo 8°. do D. Lei 46/94, de 22/2, ao permitir a reversão a título gratuito para o Estado das obras executadas e das instalações fixas não viola o disposto nos n°s. 1 e 2, do artigo 62°. da C.R.P

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A..., viúva, residente na Rua ..., n° ..., ..., Póvoa do Varzim, recorre do Acórdão da 1ª Secção, de 11-2-03, que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do indeferimento tácito do recurso hierárquico, que interpôs para o Ministro do Ambiente, do despacho, de 21-3-01, da Subdirectora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território, que determinou a reversão gratuita a favor do Estado das construções e instalações fixas do ex-estabelecimento comercial denominado “Café ...”.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1. Por despacho da Exmª Subdirectora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, de 21/3/2001, foi decidida a reversão gratuita a favor do Estado das construções e instalações fixas do estabelecimento denominado “Café ...”, ou seja, do imóvel onde funcionou esse café.

2. O douto acórdão recorrido considera provado que a recorrente é comproprietária do imóvel inscrito na matriz predial urbana da freguesia e concelho de Póvoa de Varzim com o artigo matricial n° 3485, situado na praia de Loulé, na Avenida dos Banhos, da mesma freguesia e concelho — imóvel esse que foi construído em 1940, pelos falecidos sogros da recorrente e pais dos demais comproprietários e é constituído por cave, rés do chão e 1° andar.

3. A opção constitucional pela integração sistemática do «Direito de Propriedade Privada» no título dos «Direitos e Deveres Económicos, Sociais e Culturais» não lhe retirou a sua dimensão fundamental de liberdade e, nessa medida, ao direito de propriedade privada é unanimemente reconhecida, pela Doutrina e pela Jurisprudência Constitucional, natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, pelo que o direito de propriedade privada goza, nos termos do artigo 17º da Constituição, do regime dos Direitos, Liberdades e Garantias.

4. Assim sendo, as restrições ao direito de propriedade privada têm de respeitar os requisitos definidos pelo artigo 18°, n° 2 da Constituição da República Portuguesa: além de previsão expressa na Constituição terão de limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, e não poderão diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial do direito fundamental em causa.

5. Invoca a entidade recorrida que a reversão tem acolhimento legal no disposto no art° 8° n° 1 do Decreto-Lei n° 46/94 de 22 de Fevereiro.

6. Este normativo, ao permitir a reversão a título gratuito para o Estado dum edifício, fora do âmbito da expropriação ou requisição e sem pagamento de qualquer contrapartida para a entidade particular desapropriada, viola o Direito de Propriedade consignado no art. 62°, n° 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa.

7. Efectivamente, de acordo com a Constituição, ninguém pode ser privado do seu direito de propriedade sem que ocorra utilidade pública e sem que seja paga a correspondente indemnização.

8. A norma do art.8° n°. 1 do Decreto-Lei n° 46/94 de 22 de Fevereiro é assim inconstitucional, por estar em oposição frontal com o preceituado no art. 62° n° 1 e 2 da Constituição da República.

9. O despacho recorrido é portanto ilegal, por se fundar na aplicação duma norma inconstitucional.

Nestes termos (...) deverá o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser declarado nulo o acto recorrido — praticado pela Exmª Srª Directora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte — por se fundamentar em norma que padece do vício de inconstitucionalidade.” — cfr. fls. 158-160.

1. 2 A Entidade Recorrida, tendo contra-alegado, apresenta as seguintes conclusões:

“a) A Recorrente foi detentora de uma licença precária de utilização, logo, não constitutiva de direitos, de “um equipamento com função de apoio de praia”, não sendo dele proprietária;

b) Pois, encontrando-se essa utilização no domínio público do Estado, não pode ser objecto de direitos privados, sendo inapropriavél;

c) O direito de propriedade, constitucionalmente consagrado, não é absoluto, estando limitado, no caso dos autos, pelo art. 84, que elenca os bens que pertencem ao domínio público e outros que a lei possa vir a classificar como tais;

d) É o que sucede com o DL n° 46/94;

e) Os bens do domínio público podem ser objecto de exploração económica por entidades privadas, em regime de licença ou concessão;

f) Tal foi o caso dos autos;

g) A reversão prevista no art° 8° n° 1, do DL n° 49/84, não é reconduzivél a uma expropriação por utilidade pública;

h) Esta, como medida ablatória que é da propriedade e dos direitos dela decorrentes, para além de pressupor a propriedade do bem a reverter, depende de prévia prolação de um acto de declaração de utilidade pública;

i) Já a aludida reversão não assenta num direito de propriedade e decorre directamente da lei.

j) A reversão a favor da Administração, a título gratuito, da utilização do domínio público hídrico aqui em causa (“equipamento com função de apoio de praia”) não está sujeita ao pagamento de uma indemnização.

k) Inexiste a alegada inconstitucionalidade do nº1, do art. 8° do DL 46/94, por violação do art. 62° da CRP.

Termos em que o presente recurso deverá ser rejeitado; a assim não se entender, deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o douto Acórdão recorrido.” — cfr. fls. 166-168.

1. 3 No seu Parecer de fls. 169, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzido, como estabelece o n°6, do artigo 713° do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Em causa está o Acórdão da Secção, de 11-2-03, a fls. 62-75, que negou provimento ao recurso contencioso interposto pela Recorrente do indeferimento tácito, que imputou ao Ministro do Ambiente, do recurso hierárquico que interpôs do despacho, de 21-3-01, da Subdirectora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, que decidiu a reversão gratuita a favor do Estado das construções e instalações fixas do estabelecimento comercial para cuja exploração fora emitida licença de ocupação do domínio público a favor da Recorrente e outros.

3. 2 Importa, desde já, salientar que, apesar de a Entidade Recorrida se pronunciar, nas suas contra-alegações, pela rejeição do recurso jurisdicional (cfr. fls. 18) o que é certo é que não invocou, nem, de resto, se evidencia dos autos, qualquer motivo susceptível de obstar ao conhecimento do mérito do recurso, inexistindo, por isso, fundamento para a almejada rejeição.

3. 3 Vejamos, então, se assiste razão à Recorrente.

Neste particular contexto, é de realçar que a Recorrente circunscreve a sua censura, no tocante ao Acórdão da Secção, à pronúncia nele contida a propósito da por si suscitada questão da inconstitucionalidade do n° 1, do artigo 8° do DL 46/94, de 22-2 (cfr. a sua alegação, a fls. 147), preceito que, na sua óptica, estaria em oposição frontal com o disposto nos n°s 1 e 2, do artigo 62° da CRP, sendo que, o acto objecto de impugnação contenciosa ao manter na ordem jurídica o despacho da Subdirectora Regional do Ambiente, por via do indeferimento tácito do já aludido recurso hierárquico, acaba por enfermar de ilegalidade, por se ter ancorado em norma inconstitucional.

Tal inconstitucionalidade decorreria, em síntese, da circunstância da a questionada norma permitir a reversão, a título gratuito para o Estado, fora do quadro da expropriação e da requisição, de bens pertencentes a Particulares.

Como já se viu, o Acórdão da Secção, não subscreveu a tese defendida pela Recorrente, antes concluindo pela constitucionalidade do dito preceito, com a consequente não procedência do vício por si arguido.

Para assim decidir, o referido aresto baseou-se no quadro argumentativo que, seguidamente, se sintetiza:

- A licença de utilização para a exploração do “Diana Bar”, tinha sido revogado por despacho, de 7-9-00;

- Em face da dita revogação teriam de ser removidas do domínio público as instalações desmontáveis e demolidas as obras executadas e as instalações, fixas, a menos, que, como sucedeu no caso dos autos, a Administração opte pela reversão das obras executadas e das instalações fixas, ao abrigo do n° 1, do artigo 8° do DL 46/94;

- A Recorrente era, apenas, uma das detentoras de uma licença (precária) de utilização do domínio público hídrico, não se podendo, por isso, falar aqui de direito de propriedade, pelo que se não mostra violado o artigo 62° da CRP.

Ora, efectivamente, é de coonestar o entendimento acolhido no Acórdão recorrido, não enfermando o n° 1, do artigo 8° do DL 46/94, de 22-2, da invocada inconstitucionalidade, não afrontando o disposto nos n°s 1 e 2, do artigo 62° da CRP.

Em primeiro lugar cumpre salientar que, no caso em apreço, a licença de utilização do domínio público marítimo já não se encontrava vigente na altura em que foi proferido o despacho, de 21-3-01, da Subdirectora Regional do Ambiente que determinou a já referida reversão dos bens em questão, uma vez que tinha sido revogada por despacho, de 7-9-00, do Director Regional do Ambiente, com fundamento na cessação em Janeiro de 1999 da exploração do “Café ...” — cfr. o ponto 5 da matéria de facto dada como provada no Acórdão recorrido.

Por outro lado, uma vez revogada a licença a situação das instalações e das obras executadas ficava sob a alçada do artigo 8° do DL 46/94, 22-2, dado que, como é óbvio, tudo se passava como se tivesse findado o prazo da licença.

Daí que à Administração assistisse o direito de optar ou pela reversão a título gratuito das obras executadas e das instalações fixas ou pela sua demolição.

Estamos, por isso, na 1ª hipótese perante um caso de reversão legal.

Temos, assim, que a situação em análise se reconduz ao exercício do direito de reversão e não a uma qualquer forma de expropriação ou requisição, razão pela qual o mencionado n° 1, do artigo 8° não pode, manifestamente, contender com as garantias consignadas no n° 2, do artigo 62° da CRP.

E também não contraria o que vem garantido no n° 1, do artigo 62° da CRP.

Na verdade, como decorre do já atrás exposto e foi, de resto, devidamente salientado no Acórdão recorrido, os bens em causa situam-se no domínio público marítimo, estando a utilização deste sujeita a autorização por parte da Administração, mediante a emissão da pertinente licença.

Sucede que, como já se viu, a dita licença foi revogada, razão pela qual a Recorrente deixou de ter qualquer direito de utilização sobre o local em questão, bem como sobre as construções e instalações existentes.

Acresce que, consagrando o n° 1, do artigo 8° do DL 46/94, ao lado do exercício do direito de reversão, a demolição das obras executadas e das instalações fixas, fácil é concluir que, caso a Administração não tivesse optado pela reversão, ainda assim, a Recorrente sempre se veria impossibilitada de retirar proveito dos bens em questão, na medida em que estes teriam, então, de ser demolidos.

Refira-se, ainda, que quando a Recorrente equacionou a possibilidade de utilizar em bem do domínio público, no caso do domínio público marítimo, necessariamente deveria ter ponderado as diferentes variantes, entre elas os proventos, que almejava obter e a situação em que, no quadro do DL 46/94, se encontraria, uma vez finda a licença, sendo esta por natureza precária, devendo, por isso, proceder aos respectivos cálculos da amortização do custo das obras e instalações.

De qualquer maneira, a Recorrente era mera detentora de uma licença precária de utilização um equipamento com função de apoio de praia, situado no domínio público marítimo, não sendo dele proprietária, não se podendo, por isso, falar aqui de enriquecimento do Estado à custa do património dos Particulares.

Por último, encontrando-se a dita utilização no domínio público do Estado não podia ser objecto de direitos privados, sendo, por sua natureza, insusceptível de apropriação individual (cfr. o nº 2, do artigo 202° do C. Civil), ao que acresce a circunstância de a reversão não resultar da existência de um direito de propriedade mas dimanar directamente da lei, carecendo, assim, de sentido aludir, a este propósito, a hipotéticas restrições ao direito de propriedade da Recorrente, não estando o exercício do direito de reversão dependente do pagamento de adequada contrapartida económica (indemnização compensatória).

Em suma, bem decidiu o Acórdão recorrido ao ter por não desconforme com o n° 1, do artigo 62° da CRP o n° 1, do artigo 8° do DL 46/94, de 22-2.

3. 4 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da Recorrente.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 500 euros e a procuradoria em 250 euros.

Lisboa, 16 de Fevereiro de 2005. - José Manuel da Silva Santos Botelho - (relator) - António Fernando Samagaio - Fernando Manuel Azevedo Moreira - Rosendo Dias José - Maria Angelina Domingues - Luis Pais Borges - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - José Manuel Almeida Simões de Oliveira - Adérito da Conceição Salvador dos Santos.