2762/2006-6 - Tribunal da Relação de Lisboa

I – O interesse particular ou individual, não pode sobrepor-se ao interesse geral ou nacional, em especial quando se nega esse consentimento para salvaguardar e equilíbrio ecológico e a estrutura biofísica das regiões No caso trata-se do interesse, local de natureza ambiental e ecológica aprovado pelo PDM (Regulamento do Plano Director Municipal). II – Mesmo existindo uma informação em sentido diverso, por o organismo do Estado não estar na altura em que a forneceu, na posse de todos os elementos, haja induzido o interessado em erro, tal erro é irrelevante perante o interesse Nacional que deve ser prioritariamente e ainda por não assentar em qualquer decisão. III – Não tendo ocorrido qualquer facto ilícito, praticado por algum agente do Estado Português, não há dano real, pelo que, não pode haver lugar a qualquer indemnização, pelo facto de não ter sido aprovado a pretensão do autor.

ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA RELATÓRIO: 1- Filipe …, residente na Rua das Amoreiras, n° 72, 1°, Lisboa, Instaurou a presente acção declarativa de condenação, sob a forma ordinária, contra: Estado Português, representado pelo Ministério Público, pedindo: A condenação do R no pagamento à A da quantia correspondente ao prejuízo do mesmo em resultado da declaração de que os seus dois prédios rústicos, sitos em Carvoeiro – Faria ou Centeanes, freguesia e concelho de Lagos, inscritos na matriz sob os art. 2.032 e 2.059, se integram na Reserva Ecológica Nacional não detendo, em consequência, potencial para construção, cujo montante se liquidará em execução de sentença. Para tanto alega o seguinte: O A, pretendendo determinar a utilização a dar à mencionada faixa de terreno que constituem os dois prédios, solicitou à D.G.O.T. que lhe prestasse informação sobre a potencialidade e viabilidade de os mesmos prédios serem afectos a fins de construção, até em atenção ás edificações já existentes na área fronteira e circundante dos seus prédios, até porque o A. já havia sido contactado por terceiros no sentido de proceder à venda dos mencionados prédios para tal fim. A D.G.O.T certificou que o referido terreno encontra-se no Prot-Algarve vinculado a "Zona de Ocupação Turística" e "Zona de Protecção à Natureza" regulamentados respectivamente pelos art. 11° e 15° do Dec. Reg. N° 11/91 de 21/03. Nos termos do n° 2 do art. 15° do mesmo diploma tal aptidão para a construção afecta a empreendimentos turísticos ou a projectos da mesma natureza não era prejudicada pelo facto de se situarem em zonas de protecção à natureza. No pressuposto que os prédios tinham aptidão para efeitos de construção o A solicitou à C.M. de Lagoa que lhe fixasse os índices de construções inerentes ao prédio e informasse da viabilidade de construção no mesmo. Na sequência deste pedido a C.M. de Lagoa deliberou indeferir a pretensão do A, à excepção do prédio com área de 1.820 m2, por o outro prédio se integrar na R.E.N. e assim sujeito à proibição expressa no n° 2 do art. 6° do RCM 29/94. Consequentemente o A. interrompeu as negociações com vista à venda que tinha em curso. A oferta de compra que lhe foi efectuada, que rondava um valor não inferior a Esc. 500.000$00, partia do pressuposto de que o prédio tinha aptidão para construção, designadamente alargamento das unidades hoteleiras contíguas ao seu prédio, pressuposto esse que deixou de existir. A classificação dos prédios do A. como integrando a R.E.N. retira aos mesmos qualquer valor comercial. Esta situação enquadra-se na previsão do art. 9° do Dec.-Lei n° 48.051 de 21/11/67. A inserção dos prédios do A. na classificação de R.E.N. constitui uma manifestação clara de defesa de interesse público promovida pelo Estado que determina ao A. prejuízos, pois os prédios passam a deter um valor comercial e efectivo praticamente nulo. O A. não indica qualquer valor de indemnização uma vez que não detém os dados necessários a indicar o valor do prédio antes da comunicação da C.M. de Lagoa a liquidar em execução de sentença. O R contestou dizendo o seguinte: Não impende sobre o Estado o pretendido dever reparatório, pois é manifesto que a situação em apreço não cabe no art. 9° n° 1 do Dec.-Lei n° 48.051 de 21/11/67. A inserção dos prédios do A. na R.E.N. decorre de um acto normativo e não de um acto administrativo, de um acto material lícito ou de uma situação de estado de necessidade. Esta asserção é verdadeira tanto se tome em consideração o Dec.-Lei n° 93/90 de 19/03 ou o Dec. Reg. n° 11/91 de 21/03, quer se entenda que só pelo PDM de Lagoa, ratificado pela RCM 29/94, ficou definida a inclusão dos prédios na REN. Com efeito, os planos municipais têm natureza regulamentar e as respectivas normas são obrigatórias tanto para a Administração, como para os particulares ( art. 4° do Dec.-Lei n° 69/90 de 02/03). O único acto administrativo detectável no caso em apreço é a deliberação da C.M. de 05/09/95 que indeferiu o requerimento, contudo o Estado não pode ser responsabilizado pela conduta lícita ou ilícita das Câmaras Municipais. Acresce que da inclusão dos prédios na REN não resultou quaisquer encargos ou danos especiais e anormais que devam ser ressarcidos (art. 9° n° 1 do Dec.-Lei n° 48.051 de 21/11/67). O que o A alega são prejuízos hipotéticos, sem qualquer apoio no mundo real dos factos alegados. Com efeito, não houve proposta real de aquisição, o valor indicado é totalmente especulativo e limitou-se a dizer que a decisão camarária interrompeu as negociações. Não se mostram reunidos os pressupostos do dever de indemnizar fundado na responsabilidade extracontratual do Estado por acto lícito de gestão pública. O A. não foi esbulhado dos seus prédios e carece de adequado suporte factual a afirmação de que os prédios rústicos tinham aptidão para ocupação predial e que as limitações ao jus aedificandi lhes retiram todo o valor comercial que possuíam. De resto, a ideia de um direito de propriedade absoluto e ilimitado, fruto das concepções político-económicas do liberalismo, tem vindo a descaracterizar-se pela acentuação do fim social daquele direito em paralelo com a evolução dos sistemas político-económicos para formas mais solidárias de participação dos cidadãos e das instituições. Como a doutrina e a jurisprudência o vêm acentuando as restrições (de direito privado e de direito público) ao gozo pleno e exclusivo do proprietário, admitidas no art. 1305° do C.C., fazem parte do conteúdo do próprio direito como seus elementos normais. Termina pedindo a improcedência da acção e a absolvição do pedido. O A apresentou réplica dizendo que, a inclusão de um prédio na R.E.N. constitui por si e em si um elemento suficiente para se aquilatar da existência de um sacrifício especial que não é imposto à generalidade das pessoas, mas apenas a alguns proprietários de prédios eleitos e abrangidos por tal medida e que não é inerente aos riscos da vida em sociedade. No caso em apreço, o A. havia sido contactado por terceiros para proceder à venda dos prédios sendo que a sua aptidão para fins de construção era um elemento determinante do preço; estava convicto, face ao parecer da D.G.O.T., que os prédios tinham tal aptidão; em consequência da deliberação da C.M. interrompeu as negociações e por fim a inclusão de um dos prédios na R.E.N. retira ao mesmo qualquer valor comercial. Termina pedindo a improcedência desta excepção. Após a elaboração do saneador e seleccionada a matéria da Base Instrutória, procedeu-se a julgamento e foi proferida sentença na qual se julgou a acção improcedente por não provada e em com sequência, foi o Réu , Estado absolvido do pedido. 2 – Inconformado com a decisão, dela interpôs recurso o Autor que foi admitido e oportunamente foram apresentadas as alegações e conta alegações, concluindo o apelante nas suas sustentado que: obteve da Direcção Geral do Ordenamento do Território uma certidão de acordo com a qual os seus prédios eram adequados a de ocupação turística, ocupação que, aliás, era a já dada aos prédios vizinhos e da posterior inclusão dos prédios do A. na Reserva Ecológica Nacional, a área edificável foi reduzida de 35.160 m2 para 1820 m2; A inclusão dos prédios do A. na Reserva Ecológica Nacional determinou que a sua parte Sul - confinante com o Oceano Atlântico e com a área de 55.590 m2 - passasse a ter um valor comercial nulo; A intervenção do Estado teve para o A., em termos económicos, e a não ser atribuída uma compensação por ela, um efeito mais pernicioso do que a expropriação e que o Estado Português está obrigado a indemnizar o A. pelos danos — a quantificar em execução de sentença — por ele sofridos em razão da inclusão dos seus prédios na Reserva Ecológica Nacional, pelo que deve em seu entender ser concedido provimento à apelação, revogando-se a sentença recorrida. Nas contra alegações o Réu pugna pela improcedência do recurso com a consequente confirmação da decisão recorrida. Corridos os vistos e tudo ponderado cabe apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO: Factos provados: A matéria de facto dada como assente no tribunal recorrido é a seguinte que e assinala na parte final de cada número com as letras da especificação e número provado da base instrutória: O A é proprietário de dois prédios rústicos, compostos de terra de semear, sitos em Carvoeiro — Faria ou Centeanes, freguesia e concelho de Lagoa, descritos na C.R.Predial de Lagoa sob os n° 715 do livro B-3 (antes 27.640 do livro B-68 da C.R.Predial de Silves), e 7.116 do Livro B-20 (antes sob o n° 28.480 do livro B-70 da C.R.Predial de Silves), e inscritos na matriz sob os art. 2.032° e 2.059°, tendo os mesmos lhe sido doados por seu pai Filipe Henrique Vaz, mediante escritura outorgada datada de 16/05/78, no 10° Cartório Notarial de Lisboa (A)). Os prédios com a área total de 57.410 m2, são contíguos e têm a configuração constante da planta junta a fls. 17 (B)). Circundam os prédios o Oceano Atlântico e diversas unidades hoteleiras existentes no local (C)). Pretendendo determinar a utilização a dar à faixa de terreno que constituem os dois prédios, o A solicitou à Direcção-Geral do Ordenamento do Território que lhe prestasse informação sobre a potencialidade e viabilidade dos mesmos serem afectos a fins de construção (D)). Na sequência de tal pedido, a Direcção Geral do Ordenamento do Território aquela entidade informou o A que “... o terreno (...) se encontra no PROT Algarve vinculado a “Zona de Ocupação Turística” e “Zona de Protecção à Natureza” regulamentados, respectivamente, pelos artigos 11° e 15° do Decreto Regulamentar n°11/91 , de 21/03…” (E)). Em face da informação prestada pela Direcção Geral do Ordenamento do Território, o autor solicitou à Câmara Municipal de Lagoa que lhe fossem fixado os índices de construções inerentes ao prédio e informado da viabilidade de construção no mesmo (F)). Na sequência de tal pedido, a C.M. de Lagoa, por deliberação de 05/09/95, indeferiu a pretensão do A, baseando-se no parecer n° 1038/HP/95, emitido pelo Chefe de Divisão de Urbanismo, cujo teor é o seguinte: “Na sequência da análise previamente realizada e após a apresentação de novos elementos, constata-se que na parcela de terreno localizada a Norte da Estrada de V. Centeanes por não se inserir na Reserva Ecológica Nacional será susceptível de poder vir a justificar-se a aprovação de uma morada unifamiliar desde que o projecto a formalizar no âmbito da legislação especifica aplicável, se enquadre na regulamentação expressa no n° 5 do art. 21° do R.C.M. 29/94 de 10/05 que ratificou o P.M. e que se transcreve: a) COS: +/-0,15; b) CA S: +/-0,10; c) Cl S: +/-0,15; d) altura máxima de construções: 6,5m; c) afastamento máximo das construções a todos os limites do terreno: 5m. (…) Relativamente ao objecto geral do pedido inicial, no que respeita ao terreno localizado a Sul da Estrada, mantendo-se o conteúdo técnico da apreciação efectuada em 06/01/1995 e que em síntese se traduz na inviabilidade da pretensão dado que o mesmo se insere na R.E.N. (Reserva Ecológica Nacional) e como tal sujeito à proibição expressa no n° 2 do artigo 6° da RCM 29/94" (G)). Na área dos prédios encontram-se edificadas diversas unidades hoteleiras (H)). Em consequência da integração do prédio situado a sul (com uma área 55.590 m2) na R.E.N., tal prédio passou a ter um valor comercial nulo, contudo o prédio situado a norte (com a área de 1.820 m2), e não integrado na R.E.N., continua a ter valor comercial (6°). Direito aplicável: Da análise das alegações verifica-se que o apelante tira delas 7 conclusões, que seguiremos na apreciação do recurso, uma vez que são estas que delimitam o seu âmbito, como se dispõe nos artºs 684º nº3 e 690º nºs 1 e 4 do Cód. Proc. Civil e vem sendo orientação da jurisprudência (1) . 1 - Pretende o apelante que o Estado Português seja condenado a pagar-lhe uma indemnização, a quantificar em execução de sentença, pelos danos que diz ter sofrido em consequência da exclusão dos seus prédios para construção urbanística, pela Reserva Ecológica Nacional. Entende que o direito à indemnização que pretende, “ … está consagrado no art. 9º. do Dec.-Lei °. 48.051, de 21 de Novembro de 1967 e no mais recente art.º 22º da Constituição da República de 1976, preceitos este erradamente interpretados e aplicados pela sentença recorrida” (al. g) das conclusões). Para um melhor entendimento da apreciação e decisão do objecto do recurso, entendemos oportuno tecer algumas considerações, relativas ao desejo do recorrente implantar no seus terrenos confinantes com o Oceano Atlântico mais uma urbanização, com fins de natureza económica, que visam exclusivamente o lucro individual, ao arrepio do interesse nacional e em especial a salvaguarda do equilibro ecológico e a estrutura biofísica das regiões, no caso o interesse local dos munícipes do Concelho de Lagoa, de ordem Social, ambiental e ecológica, que aprovaram o Regulamento do Plano Director Municipal (PDM), na Assembleia Municipal de Lagoa, depois ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/94 de 10/05 (2) , no qual se definiu a área da Reserva Ecológica Nacional, com a delimitação específica no Concelho de Lagoa (3) . É impressionante o modo como alguns dos proprietários que possuem terrenos perto da orla marítima, entendem o direito de propriedade. Verifica-se um desejo m eufórico da obtenção do lucro fácil, esquecem claramente a função social da propriedade e que os outros cidadãos têm o direito de se banhar em praias limpas, rodeadas de vegetação e dos restantes recursos ambientais e naturais, não obstante não sejam proprietários de terrenos “ à beira mar plantados” Na verdade, a todos é garantido pela Constituição o direito de propriedade privada e a sua transmissão em vida ou por morte, e não obstante o uso desse direito, quando levado a efeito através da iniciativa económica privada possa ser livremente exercido, tem como limites os “ quadros definidos pela Constituição e pela lei, tendo em conta o interesse geral ” (art.ºs 61.º n.º1 e 62.º n.º1 da CRP). A Reserva Ecológica Nacional, tem em vista a preservação da natureza e os interesses económicos, ambientais e sócio-culturais as Regiões de todo o Território Nacional, definindo através de normas gerais e abstractas as regras que devem ser respeitadas, atribuindo aos municípios a incumbência de demarcar de acordo com os interesses locais as áreas que devem ser abrangidas ou incluídas na REN e consequentemente as que dela devem ficar excluídas (Decs. Lei n.ºs 321/83 de 5/7, 93/90 de 19/03 e 13/92 de 12/10). Como se sabe, as autarquias, têm poder regulamentar próprio, (art.º 241.º da CRP) e foi no uso desse poder regulamentar que o Município de Lagoa, elaborou e aprovou através da sua Assembleia Municipal, o referido Regulamento do Plano Director Municipal em que se definiu a área de Reserva Ecológica Nacional, relativa ao Concelho de Lagoa. Foi assim, em consequência da aprovação deste PDM, que se definiram as zonas que ficavam incluídas e as excluídos da área de urbanização plena, de modo a preservarem os recursos naturais, o equilíbrio ambiental e as zonas de ocupação turística do concelho, que os prédios do Autor ficaram parcialmente excluídos dessa área. Não foi por isso o Estado, que através do seu poder legislativo, excluiu os prédios do Autor, da possibilidade de neles poder fazer aprovar um loteamento e neles serem construídos mais alguns edifícios, para além dos que já existem na zona, mas que a autarquia, entendeu dizer basta, não certamente por ser o Autor o proprietário, mas eventualmente em defesa dos interesses do concelho. É vidente que o facto dos prédios do Autor estarem situados em zona “ non aedificandi ”, nada têm a ver com a noção de expropriação por utilidade pública e muito menos com a de requisição, sendo certo que só estes actos de apropriação da propriedade privada pelas autoridades públicas e administrativas é que sendo efectuados com base na lei, os lesados têm direito ao recebimento de uma justa indemnização (art. 62.º n.º 2 do CRP). 2- Vejamos agora de modo mais directo se o Autor terá direito a qualquer indemnização, pelo facto de nos seus prédios não ser admitida a aprovação de loteamento para construção. Como se sabe para haver lugar a qualquer indemnização, esta teria necessariamente de se enquadrar no âmbito da responsabilidade por facto ilícito, uma vez que a responsabilidade pelo risco e por factos lícitos, se mostram tipificados na lei e a situação dos autos não se mostra incluída em qualquer delas. Para que seja possível haver lugar a indemnização por responsabilidade civil extracontractual ou aquiliana é necessário que se verifiquem os requisitos previstos no artº 483.º do Código Civil , designadamente: o facto ilícito, a imputação desse facto ao agente (culpa), que no caso seria o Estado, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano. Da análise da matéria assente não se vislumbra que qualquer desses factos provados, possa ser entendido como facto ilícito, uma vez que, quer a aprovação do PDM, quer deliberação que indeferiu o requerimento do Autor, são actos lícitos, e amos de natureza legislativa e não se provou que qualquer deles enfermasse de ilegalidade e mesmo que tal acontecesse ela adviria da autarquia, Câmara Municipal de Lagoa e não do Estado. Em síntese, não há facto ilícito, a existir seria imputável não ao Réu (Estado), mas à Autarquia, também não se provou que o Autor tivesse sofrido qualquer dano em consequência da frustração da aprovação do loteamento, uma vez que a aprovação não era um direito, mas apenas e quando muito uma expectativa e não havendo facto nem dano também não se põe a questão do nexo e causalidade. Assim, em face das disposições aplicáveis às indemnizações por danos de natureza civil, o recurso improcede. Acontece que como acima se fez referência, o Autor fundamenta o seu pedido, sustentando que o seu direito à indemnização, “ está consagrado no art. 9º. do Dec.-Lei °. 48.051, de 21 de Novembro de 1967 e no mais recente art.º 22º da Constituição da República de 1976, preceitos este erradamente interpretados e aplicados pela sentença recorrida” . Deste preceito legal resulta que o Estado ou demais pessoas colectivas públicas, apenas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral e mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais. Como deixamos dito da matéria de facto assente não resulta nem se pode de algum modo entender que os prédios do Autor hajam ficado fora do PDM e por isso sem possibilidade de neles se efectuarem loteamentos de construções, por razões de natureza pessoal, mas em consequência de actos normativos, que se enquadram no âmbito a função legislativa, quer do Estado em relação dos Decretos-Leis, quer da autarquia, Câmara Municipal de Lagoa através da aprovação do Regulamento do Plano Director Municipal, que ao abrigo do disposto no art.º 143.º n.º 6 do Dec-Lei n.º 380/99 de 22 de Setembro, por votação de Assembleia Municipal, para esse fim convocada de aprovação do PDM. Improcedem assim todas as conclusões que o Apelante tira das alegações e em consequência, a decisão recorrida, não poderá deixar de ser confirmada. II- DECISÃO: Em face de todo o exposto e das aludidas disposições legais, nega-se provimento ao recurso, e em consequência confirma-se a decisão recorrida. Custas pelo Apelante. Lisboa, 20 de Abril de 2004 Gil Roque Arlindo Rocha Carlos Valverde (1).- Vejam-se entre outros os Acs. STJ. de 13/03/91, de 25/06/80 e da Rel.P. de 25/11/93 ( in Act. Jur.Ano III nº 17-3, BMJ. 359º -522 e Col.Jur. Ano XVIII, T.5-232 respectivamente. (2).- Publicado na 1.ª Série- B, do Diário da República. (3).- Conforme o disposto no art.º 6.º, n.ºs 1 e 2 do Regulamento do PDM de Lagoa