0436/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para que o instituto da responsabilidade civil extracontratual estadual por factos ilícitos possa operar é necessário que se verifiquem, cumulativamente, os requisitos previstos no art.º 2 do DL 48051, de 21.11.67, isto é, o facto ilícito, a culpa, o nexo de causalidade e o dano.

II- Não é ilícita nem culposa a ordem de demolição de obra reconstruída sem licenciamento, ordenada por Câmara Municipal, se tal obra viu indeferido o pedido de legalização.

III- Também não é ilícito o indeferimento deste pedido de legalização se a obra reconstruída não respeitava o recuo de 1,5m em relação a arruamento, e se vigorava uma norma camarária que impunha o recuo nessas situações.

IV- Nada se altera pelo facto de a demolição apenas se ter verificado em relação a 1,5m do muro do fundo da arrecadação, o único que foi reconstruído por ter ruído, perpendicular à parede que define o alinhamento, por só nessa parte se desrespeitar o recuo.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Município de Abrantes vem recorrer da decisão do TAC de Coimbra que julgou parcialmente procedente a acção emergente de responsabilidade civil extracontratual que A... moveu contra si com fundamento no facto de ter ordenado, e efectuado, a demolição de uma obra sua, construída de forma alegadamente ilegal (sem licença e sem legalização posterior).

Na alegação que apresentou o Município de Abrantes formulou as conclusões seguintes:

1. As obras levadas a efeito pela A. quer na parede confinante com a via pública ou arruamento quer na parede traseira (nova ou reconstrução) da arrecadação, que tem como limite a propriedade da A. e não o arruamento, são ilegais;

2. A Câmara Municipal de Abrantes impôs um alinhamento, uma zona de recuo de 1,5m em relação ao arruamento, o que ao abranger a parede confinante com o arruamento também abrangia e apenas nesse 1,5m, a parede das traseiras da arrecadação;

3. A parede confinante com o arruamento foi apenas rebocada, mas estando definido o alinhamento do arruamento, quando se pretendesse construir a mesma, já não seria possível, devido à zona de recuo;

4. A parede nova (ou reconstruída) executada já estava abrangida pela definição do alinhamento. Não houve pois acto ilícito, nem culpa do R., pelo que a douta sentença, ora recorrida violou o artigo 483 do Código Civil e o artigo 2 e 4 do Decreto Lei n.º 48051 de 21.11.

O Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, sustentou o improvimento do recurso, por entender que o despacho que ordenou a demolição é ilegal.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II Direito

A recorrente discorda da sentença por ali se ter dado com verificados os requisitos da responsabilidade civil extracontratual, facto ilícito e culpa.

O trecho onde tais questões foram resolvidas reza assim:

“Ora, no caso sub judice e, com interesse, cremos que resultaram provados todos os factos de que a lei faz depender a obrigação de indemnizar, com excepção da quantificação de alguns dos danos que a A. alegou ter sofrido e, até da existência de outros dos danos invocados.

Na verdade, mostra-se provado que o Município de Abrantes agiu de forma ilícita ao demolir a parede em causa, uma vez que, se situava nas traseiras da arrecadação, tendo como limite a propriedade da A. e não o arruamento – via pública – não se colocando a questão do alinhamento – 1,5 metros em relação ao arruamento, pelo que, inexistiu a violação do disposto nos art.ºs 61 do RGEU e da al) b), do n.º 1, do art.º 63 do DL n.º 445/91, ao abrigo das quais foi efectuada a demolição.».

Relembremos alguns dos factos assentes e que se mostram pertinentes para reapreciar a sentença:

a) A A. é proprietária de um prédio urbano, sito em Atalaia, freguesia do Souto, concelho de Abrantes.

b) Com data de 15-12-97, a A. deu entrada na Câmara Municipal de Abrantes do requerimento, cuja cópia constitui fls. 10 dos autos em que solicitava a realização de obras no prédio acima identificado, designadamente "conservação e reparação de exteriores. Picar, rebocar interiores e exteriores numa arrecadação", o que foi autorizado – cfr. teor de fls. 10, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

c) Com data de 18-03-98, o Presidente da Câmara Municipal de Abrantes enviou à A. o oficio cuja cópia constitui fls. 11 e 12 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, donde se salienta a intenção de demolição das obras realizadas.

d) Através do oficio n° 6673, assinado pelo Chefe de Divisão de Obras Particulares e Serviços Urbanos, remetido à A. e, na sequência da reclamação por esta efectuada em 30-03-98, foi a mesma informada que, por unanimidade, foi deliberado manter a deliberação tomada na reunião de 12-03-98, tudo nos termos que constam de fls. 13 dos autos e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

e) Com data de 27-05-98 a A. apresentou na Câmara Municipal de Abrantes, um pedido de licenciamento de obras - arrecadação - nos termos que constam de fls. 14 e 15 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

f) Por oficio datado de 04-08-98, a A. foi notificada que por deliberação de 24-07-98, foi indeferida a pretensão da A. no que concerne à substituição da cobertura por elementos em pré-esforçado e telhado com chapas lusalite de cor vermelha, tendo em consideração a localização da obra e relativamente à parede nova executada, a pretensão não é viável (...), por estar sujeita a um recuo de 1,5 metros em relação ao arruamento, mantendo-se a ordem de demolição, nos termos da deliberação de 06-03-98 - cfr. teor de fls. 16 a 20 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

g) Em 12-08-98, a A. enviou ao Presidente da CMA a carta que constitui fls. 21 dos autos onde esclarece que as obras efectuadas se limitaram ao restauro da estrutura ali existente há mais de 100 anos - cfr. teor de fls. 21, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

h) Por oficio datado de 29-01-99 a CMA informou a A. que as deliberações de 06-03-98 e 24-07-98 se tornaram definitivas, sendo-lhe concedido um prazo de 15 dias para proceder à referida demolição - cfr. fls. 22 cujo teor se dá por reproduzido.

i) Na sequência do facto descrito na alínea anterior a A. interpôs "recurso hierárquico facultativo", nos termos e com os fundamentos que constam de fls. 23 a 25 dos autos, que aqui se dão como reproduzidos.

j) Com data de 12-05-99, a CMA notificou a A. nos termos que constam de fls. 26 e 27 (cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido), sendo-lhe concedido novo prazo de 20 dias para dar início à demolição das obras.

l) Na sequência do exposto na alínea anterior, a A. requereu a revogação da referida decisão, nos termos e com os fundamentos que contam de fls. 28 e 29 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

m) À exposição acima referida e recebida na CMA em 15-06-99, foi dada resposta através do ofício n° 5926/2000, datado de 11-04-2000, em que através da deliberação de 07-04-2000, se informa a A. que, como não foi dado cumprimento à deliberação camarária, a mesma irá proceder à demolição das obras efectuadas sem licença de construção - cfr. teor de fls. 30, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

n) Em 10-05-2000, foi elaborado o auto de posse administrativa, cuja cópia constitui fls. 12 dos autos e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e, funcionários da CMA procederam à demolição da referida parede.

Vejamos.

O que está em causa neste momento é apenas o não licenciamento (legalização) de uma obra de construção civil levada a cabo pela autora, ora recorrida, falta essa que determinou a respectiva demolição por parte da CMA, aqui recorrente.

Face ao que se deu como assente na alínea e) da matéria de facto (“Com data de 27-05-98 a A. apresentou na Câmara Municipal de Abrantes, um pedido de licenciamento de obras - arrecadação - nos termos que constam de fls. 14 e 15 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.”), o pedido de licenciamento (ou melhor de legalização porque a obra já estava terminada) visava a “Substituição do telhado por telhas de lusalite pintadas de cor semelhante à telha de barro, uma vez que o telhado caiu devido à queda de parte de uma parede. O levantamento da parede que ruiu, como atrás se disse, as telhas de lusalite serão suportadas por vigas de pré esforçado assentes em pilares que substituem e reforçam pilares que já existiam” (extraído do pedido de licenciamento junto a fls. 14/15).

Conservação significa preservação, manutenção. Reconstrução corresponde a construir de novo, reedificar, reconstituir – Dicionário da Porto Editora. Tem, assim, de dar-se como assente, face ao que resulta da prova constante dos autos (alínea e) da matéria de facto), que a recorrida, possuindo um prédio com uma arrecadação, que em parte ruiu, requereu o licenciamento para nela efectuar obras de “reconstrução” e de transformação e não de simples “conservação, restauro ou reparação”. Estas teriam algum sentido numa fase anterior, antecedente da ruína, e deveriam ter em vista, precisamente, evitá-la.

É patente que a abordagem de um pedido de licenciamento construtivo é diferente consoante se trate de uma reconstrução ou de mera conservação (Neste caso, em bom rigor, nem sequer é necessário pedido de licenciamento (art.º 3, nº 1, a), do DL 445/91, de 20.11.). É que, nos casos de conservação, as Câmaras Municipais permitem a realização de obras dessa natureza em edifícios cuja construção actual, ou reconstrução, não seria já possível face às novas regras construtivas ou urbanísticas. Ou seja, em muitas destas situações é admissível reparar o que já existe mas já não será possível permitir a construção ex nuovo, ou reconstrução, daquele mesmo edifício. Aqueles aspectos que a actual regulamentação não permite apenas são suportados, nos pedidos de conservação, justamente porque a construção já lá está (são exemplos típicos as aberturas que dão para prédios vizinhos, designadamente janelas e sacadas, habituais nas construções antigas, os alinhamentos, bem assim como todos aqueles outros aspectos relacionados com a salubridade, nomeadamente a exposição solar, a ventilação, o número e a dimensão das instalações sanitárias, etc.).

A obra em causa, pelas razões apontadas, estava, assim, sujeita a licenciamento Municipal, nos termos do art.º 1.º 1, alínea a), do DL 445/91, não sendo relevante o primeiro pedido apresentado e concedido (alínea b) dos factos provados), uma vez que esse não correspondia à obra efectuada, circunstância que levou a interessada a apresentar novo pedido que viria a ser indeferido (alíneas e) e f)).

Por outro lado, e face ao constante da alínea f) da matéria de facto, existia uma norma camarária que impunha o recuo de 1.5m, das novas construções, em relação ao arruamento confinante com uma das paredes laterais da arrecadação. Essa imposição visava todas as obras que carecessem de licenciamento, quer fossem novas de raiz quer fossem reconstruções, pois tinha em vista permitir o alargamento do dito arruamento, e serviu de fundamento exclusivo ao indeferimento do pedido de legalização e da ordem de demolição.

A sentença concluiu que os referidos actos eram ilegais, uma vez que a parede construída e demolida não confinava com o caminho, não definindo qualquer alinhamento, não estando abrangida por aquela regulamentação camarária que impunha o recuo de 1,5m. Parece, contudo, aceitar que se estivesse em causa esse parede tais actos seriam inteiramente legais, nos termos invocados pela CMA (art.ºs 61 do RGEU e 63, n.º 1, b), do DL 445/91), por desrespeito dessa regulamentação.

Não se percebe muito bem esse raciocínio. O que está em causa é um pedido de licenciamento (ou legalização, é indiferente) de reconstrução de uma arrecadação (um edifício) em que uma das paredes ruiu, a do fundo. O licenciamento desse obra só pode ser visto sob o ponto de vista global: o licenciamento só será possível se a obra no seu conjunto recuar 1,5m em relação ao arruamento que a ladeia por um dos lados. O seu licenciamento - um novo licenciamento, sujeito às novas prescrições urbanísticas e de ordenamento territorial - jamais podia ser concedido, deixando tudo na situação anterior, sob pena de se violar a norma que obrigava ao recuo. E não se vê como é que a parede lateral podia recuar 1,5m sem que a parede do fundo, perpendicular a ela, recuasse essa mesma distância.

O pedido foi indeferido porque a obra violava a norma que determinava o recuo, e apenas foi imposta a demolição da parede reconstruída, na parte em que não respeitava esse recuo, permitindo à interessada aproveitar a extensão não demolida, se quisesse conseguir a legalização, fazendo recuar a parede lateral. Também parece resultar da decisão recorrida que se tudo tivesse sido demolido tudo estaria legal e não haveria problemas.

É justamente isto que a recorrente refere na sua alegação, “A parede ora em causa não confina com o arruamento, é verdade. Mas ao contrário do que a douta sentença afirma, tem algo a ver com a parede de empena confinante com o arruamento. A parede derrubada é a parede das traseiras da arrecadação e a parede igualmente sujeita a recuo de 1,5m é a parede lateral da arrecadação, esta que confina com o arruamento – veja-se o doc. n.º 16 e 17 junto à p.i. – Se a parede que confina com o arruamento está sujeita ao recuo de 1,5m é óbvio que a parede das traseiras que une com a parede lateral, e nesse 1,5m (atente-se que a parede demolida não o foi na sua totalidade mas apenas na parte sujeita ao recuo – o 1,5m ) também tem que estar sujeita ao mesmo alinhamento.”

O facto trazido pela recorrida na sua contra-alegação, a junção de uma decisão que se pronuncia sobre a natureza (privada) do terreno correspondente ao arruamento, é irrelevante, por se tratar de matéria nova que não foi tratada até esta fase do processo. De qualquer modo, também fica por se saber se é uma decisão definitiva.

O acto administrativo que não legalizou a obra e o que ordenou a sua demolição são actos legais, lícitos, não tendo a recorrente, assim, agido culposamente ao praticá-los. A não verificação de qualquer destes requisitos da responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos impede a sua operacionalidade, inviabilizando a acção (art.º 2 do DL 48051, de 21.11.67, art.º 483 do CC e Acórdãos STA de 28.6.02, no recurso 47263 e de 28.5.02 no recurso 47597, por serem os mais recentes).

Procedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em revogar a decisão recorrida, julgando improcedente a acção.

Custas a cargo da recorrida (no TAC e neste STA).

Lisboa, 10 de Outubro de 2002.

Rui Botelho – Relator – João Cordeiro – Santos Botelho