557/2006 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 557/2006 Processo nº 11/CPP Plenário Relator: Conselheiro Rui Moura Ramos ACTA Aos 11 do mês de Outubro de dois mil e seis, achando-se presentes o Excelentíssimo Juiz Conselheiro Presidente Artur Joaquim de Faria Maurício e os Excelentíssimos Juízes Conselheiros Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Mário José de Araújo Torres, Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Maria Helena Barros de Brito, Maria Fernanda dos Santos Martins Palma Pereira, Rui Manuel Gens de Moura Ramos, Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza, Paulo Cardoso Correia da Mota Pinto, José Manuel de Sepúlveda Bravo Serra e Benjamim Silva Rodrigues, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos de apreciação de contas dos partidos políticos, relativas ao ano de 2003. Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39º, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte: Acórdão nº 557/2006 - RELATÓRIO 1. Notificados do acórdão nº 455/2006, de 18 de Julho, deste Tribunal, que aplicou a diversos partidos políticos coimas pela prática de várias infracções previstas na Lei nº 56/98, vieram o CDS/PP – PARTIDO POPULAR e o PARTIDO SOCIALISTA (PS) apresentar, respectivamente, recurso ou reclamação jurisdicional do dito acórdão e reclamação do montante da coima aplicada, o que fazem, essencialmente, nos termos e com os fundamentos que a seguir se expõem. Por seu lado, o PARTIDO NACIONAL RENOVADOR veio requerer o pagamento da coima em prestações não ultrapassando a última delas dois anos após o trânsito em julgado da decisão condenatória. 2.1. O CDS/PP – PARTIDO POPULAR pretende que, não obstante ter sido proferido em sessão plenária, o acórdão recorrido constitui uma decisão de primeira instância relativamente à aplicação de coimas em matéria de partidos políticos, pelo que dela caberia necessariamente recurso ou reclamação jurisdicional que assegure o direito fundamental do arguido à revisão ou ao reexame da sanção que lhe foi aplicada. E relativamente à circunstância de tal recurso ou reclamação se não encontrar expressamente previsto na lei ou na Constituição, invoca a jurisprudência deste Tribunal relativamente à consagração constitucional do duplo grau de jurisdição quanto às decisões condenatórias e às decisões respeitantes à situação do arguido face à privação ou restrição de liberdade ou a quaisquer outros direitos fundamentais (acórdão 249/94, de 22 de Março), considerando que tal jurisprudência é extensível ao direito de mera ordenação social, alegando que, como o afirmou o acórdão nº 269/87, de 3 de Setembro, “ainda que se considere que o ilícito de mera ordenação social tem natureza diferente do ilícito criminal, sempre haverá que entender-se que o estatuto do arguido se aplica ao autor de uma contra-ordenação”, designadamente para efeitos [de] se poder recorrer de uma decisão ou sentença condenatória. Concluindo a este propósito pela inconstitucionalidade de uma interpretação do nº 3 do artigo 103ª-A da LTC que afirmasse a irrecorribilidade dos acórdãos proferidos pelo plenário do Tribunal Constitucional no âmbito da aplicação de coimas em matéria de contas dos partidos políticos, por violação da garantia do duplo grau de jurisdição ínsito no princípio do Estado de Direito democrático e direito à tutela jurisdicional efectiva, consagrados, respectivamente, nos artigos 2º e 20º, bem como por violação dos direitos, liberdades e garantias em matéria penal estabelecidos nos artigos 27º, 28º e 32º da Constitução. 2.2. Considera depois que, tendo sido punido no acórdão de que pretende recorrer pela prática das infracções previstas nos artigos 4º, nº 3, 10º, nºs 1, 2, e 3, alíneas b) e c), e 4, da Lei nº 56/98, respeitantes às contas por si apresentadas relativas ao ano de 2003, não se terão verificado, nem terão sido integralmente provados, os factos que integram o tipo de contra-ordenação previsto naquelas normas, não sendo as irregularidades contabilísticas por si praticadas passíveis de sanção ou punição. Neste contexto, refere que o acórdão recorrido deu como assente que as situações detectadas e descritas pela auditoria sobre as contas apresentadas pelo partido relativas ao ano de 2003 já haviam sido dadas como provadas pelo acórdão nº 683/2005, que consignou quais as concretas infracções por si praticadas. E considera constituir esta uma errada interpretação dos artigos 14º, nº 2 e 14º [sic] da Lei nº 56/98, já que a existência efectiva das referidas irregularidades não constitui por si só um facto passível de punição, e que, em qualquer caso, a sua verificação não dispensaria o Tribunal de demonstrar que os factos objectivamente verificados preenchem o tipo previsto nas disposições legais. E acrescenta que o juízo formulado pelo Tribunal sobre o preenchimento do tipo legal da contra-ordenação prevista no número 2 do artigo 14º seria incorrecto, nomeadamente em relação à alegação da violação da obrigação estabelecida no artigo 10º da Lei nº 56/98, de 18 de Agosto, na redacção dada pela Lei nº 23/2000, de 23 de Agosto, uma vez que ele apenas se poderia ter por preenchido se a organização da contabilidade do partido impedisse efectivamente o conhecimento da sua situação financeira e patrimonial, o que implicaria a prova dos factos relevantes que nela não estão reflectidos. Não poderia, a este respeito, tratar-se de um tipo aberto, cujo preenchimento se reportasse a um dever genérico respeitante à organização contabilística, já que uma abertura com tal amplitude seria incompatível com o princípio da legalidade consagrado no número 1 do artigo 29º da CRP e, mais concretamente no domínio dos ilícitos de mera ordenação social, no artigo 2º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, que define o regime do ilícito de mera ordenação social. De igual modo, também se não poderia concluir pelo não cumprimento do disposto no nº 1 do artigo 4º da Lei nº 56/98, na redacção da Lei nº 23/2000, pela circunstância de a insuficiência de suporte documental adequado de alguns donativos referentes à estrutura não permitir assegurar o seu cumprimento, apenas se podendo falar de uma contra-ordenação susceptível de ser punida se o Ministério Público fizer a prova de que o partido havia recebido um qualquer donativo pecuniário em violação do legalmente prescrito. Além disso, não seria admissível presumir uma actuação dolosa fundada no mero conhecimento pelo partido da jurisprudência anterior do Tribunal Constitucional em matéria de contas dos partidos políticos, ou do conhecimento da exacta dimensão das exigências legais quanto à organização da contabilidade, uma vez que o dolo se não presume, não podendo o Tribunal inverter o ónus da prova, exigindo que o partido demonstre existir uma circunstância que exclua liminarmente a existência do elemento subjectivo para afastar a sua punição. Seria ao Ministério Público que incumbiria a prova do dolo, relativamente à violação das obrigações contabilísticas do partido, uma vez que a negligência não é punível, por tal se não encontrar expressamente previsto, como exige o número 1 do artigo 8º do citado Decreto-Lei nº 433/82, não valendo como “confissão de culpa” o reconhecimento pelo partido da ocorrência de falhas contabilísticas, que nem foram intencionais nem obstaram à demonstração de todos os aspectos materialmente relevantes do exercício financeiro de 2003. A interpretação feita pelo Tribunal, no seu acórdão, dos artigos 14º, nº 2, e 14º [sic] da Lei nº 56/98 violaria assim os princípios constitucionais da legalidade dos tipos penais e da culpa, expressos nos artigos 2º e 29º da CRP e nos artigos 2º e 8º do Decreto-Lei nº 433/82. 2.3. Finalmente considera que a pena que lhe foi aplicada é excessiva ou desproporcional, uma vez que se não terá atendido, contrariamente ao que dispõe o número 1 do artigo 18º do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), nem à gravidade da infracção nem à situação económica do partido, que não terá agido com culpa ou com culpa diminuta, sem retirar qualquer benefício das infracções, como aliás seria reconhecido. Estariam apenas em causa meras irregularidades contabilísticas, comuns à generalidade dos partidos políticos com representação parlamentar, sendo certo que, pela sua menor dimensão e incipiente organização, não seria possível ao partido garantir o escrupuloso cumprimento de tais procedimentos, não obstante os esforços que tem vindo a desenvolver nos últimos anos no domínio da organização e do controlo da gestão. O acórdão também não atenderia à precária situação do partido, designadamente à sua situação líquida negativa e à proporção do valor das coimas por relação ao valor das suas receitas, nomeadamente à circunstância, alegada na defesa apresentada, de as contas do partido apresentarem um défice mensal médio de 17.000 Euros e de as coimas aplicadas pelo Tribunal Constitucional representarem mais de cinco por cento do total das suas receitas. Nem teria existido ponderação do peso relativo das coimas na situação financeira dos diferentes partidos com representação parlamentar, havendo o Tribunal aplicado ao partido uma coima de valor aproximado ou até superior às que aplicou a partidos que apresentam resultados muito superiores aos seus, e que beneficiaram naquele ano de financiamentos públicos 3 a 5 vezes superiores aos seus, o que violaria os princípios constitucionais da proibição do excesso e da igualdade, consagrados, respectivamente, nos artigos 18º e 13º da Constituição. 3. O Partido Socialista (PS) apresentou reclamação do montante da coima aplicada, considerando o seu montante demasiado elevado sobretudo tendo em conta os esforços de consolidação contabilística por si desenvolvidos nos últimos anos e que se teriam começado a fazer sentir precisamente a partir de 2003. Tais esforços, expressamente reconhecidos pelo Tribunal no acórdão objecto de reclamação, deveriam em seu entender ter sido necessariamente considerados. Por outro lado, as infracções verificadas pelo Tribunal seriam em tudo idênticas às verificadas no ano anterior, o que tornaria difícil de aceitar o aumento da coima. Dificuldade que resultaria acrescida pelo facto de, no entender deste partido, terem sido apresentadas para todas as infracções as competentes justificações. Pelo que conclui requerendo a redução da coima. 4. Em apoio do seu pedido, o Partido Nacional Renovador invocou que atravessa uma fase de reestruturação interna, que uma das consequências que daí advém é a dificuldade na obtenção de elementos contabilístico-financeiros dado que o contacto com os anteriores dirigentes partidários se revela difícil, repercutindo-se tal situação concretamente nas contas de 2003, e que o partido luta com uma enorme dificuldade de recursos financeiros nesta transição, dificilmente recolhendo fundos que mais não bastem do que para pagar a renda da sede. 5. Notificado dos requerimentos em questão, o Ministério Público promoveu que se notificasse o CDS/PP – Partido Popular para constituir advogado. E promoveu a rejeição, por extemporaneidade, dos requerimentos do CDS/PP -- Partido Popular e do Partido Socialista (PS). No seu entender, o acórdão, com data de 18 de Julho e notificado aos partidos por carta registada com data do dia seguinte, teria transitado em julgado em 3 de Agosto (o que aliás havia sido pressuposto do seu envio para publicação em Diário da República, publicação que ocorreria no D.R. nº 165/06 – IIª Série, de 24 de Agosto), uma vez que, nos termos do disposto do artigo 43º da LTC não haveria que ter em consideração o período das férias judiciais. Acrescentou que o facto de os requerentes terem apresentado em período de férias os seus requerimentos indiciaria o acolhimento deste entendimento, ainda que o prazo para eventual reacção haja sido ultrapassado. E reservou a sua posição quanto ao requerimento do Partido Nacional Renovador. 6. Notificados da promoção do Ministério Público o CDS-PP – Partido Popular e o Partido Socialista, apenas o primeiro sobre ela se pronunciou, vindo além disso a constituir mandatário. Na sua resposta, o CDS/PP – Partido Popular pugna pela tempestividade do recurso, contestando que o prazo de reacção ao acórdão nº 455/2006 tenha terminado a 3 de Agosto seguinte, como sustenta o Ministério Público, uma vez que, não estabelecendo no seu entender o artigo 103º-A da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), aprovada pela Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº 88/95, de 1 de Setembro), qualquer prazo de reacção a estas decisões, ser-lhes-ia aplicável não o prazo de dez dias consagrado em geral no artigo 685º, nº 1 do Código de Processo Civil, e, para os recursos jurisdicionais em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade das decisões judiciais, no artigo 75º, nº 1 da LTC, mas o prazo de vinte dias previsto no artigo 59º do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (alterado pelos Decretos-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro, 244/95, de 14 de Setembro e 323/2001, de 17 de Dezembro, e pela Lei nº 109/2001, de 24 de Dezembro). No seu entendimento, e apesar de ter sido proferido pelo Tribunal Constitucional em sessão plenária, o acórdão constituiria uma primeira decisão relativamente à aplicação de coimas em matéria de contas dos partidos políticos, substituindo-se assim à decisão que normalmente caberia a uma autoridade administrativa, pelo que, visando a atribuição de competência ao Tribunal Constitucional nesta matéria o objectivo de reforçar as garantias dos partidos políticos arguidos nestes processos, não faria sentido a diminuição de garantias que resultaria da diminuição para metade do respectivo prazo de impugnação. Por outro lado, sustenta ainda o partido respondente que ainda que a tal impugnação fosse aplicável qualquer dos prazos (de dez dias) indicados, sempre ele se suspenderia em férias, uma vez que o artigo 43º da LTC apenas exceptuaria do regime geral sobre férias judiciais os processos de fiscalização abstracta preventiva (o que igualmente resultaria dos artigos 56º, nº 3 e 69º da mesma lei), não sendo o artigo 43º aplicável nesta matéria pela sua natureza orgânica e não processual, sendo que nada na sua natureza justificaria que estes processos corressem em férias, pelo que sempre seria inconstitucional, por violação do direito à tutela jurisdicional efectiva consagrado no artigo 20º da Constituição, na sua modalidade de princípio “pro actione” ou da interpretação mais favorável ao julgamento da causa, um diferente entendimento da lei a este propósito. Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 7. A decisão contra que reagem o CDS/PP – PARTIDO POPULAR e o PARTIDO SOCIALISTA (PS) foi proferida, nos termos do número 3 do artigo 103º-A da LTC, em processo especial de aplicação de coimas em matéria de contas dos partidos políticos, pelo Tribunal Constitucional em sessão plenária. A adopção de uma tal decisão supõe que, ao exercer a competência prevista no nº 2 do artigo 13º da Lei nº 72/93, de 30 de Novembro, o Tribunal Constitucional tenha verificado (como verificou através do seu acórdão nº 683/05) que ocorreu o incumprimento de qualquer das obrigações que, nos termos do capítulo II do mesmo diploma legal, impendem sobre os partidos políticos. Após vista ao Ministério Público para promover a aplicação da respectiva coima, nos termos da primeira disposição citada, e uma vez promovida, pelo Ministério Público, a aplicação de coima, o Presidente do Tribunal ordena a notificação dos partidos políticos arguidos para estes responderem, no prazo de 20 dias, juntando sendo caso disso a prova documental que tiverem por conveniente ou, em casos excepcionais, requererem a produção de outro meio de prova, sendo que, apenas após exercido este direito, ocorre a intervenção do Tribunal em sessão plenária (artigo 103º-A da LTC). Não existe entre o processo particular previsto no artigo 103º-A da LTC e os processos de aplicação de coimas por decisão de autoridades administrativas regulados pelo Decreto-Lei nº 433/82, em que das decisões dessas autoridades é admitida impugnação judicial perante o tribunal em cuja área territorial tenha sido consumada a infracção (artigos 59º e seguintes), qualquer analogia substancial que implique ou sequer legitime a aplicação analógica das disposições que regulam estes últimos ao processo previsto no artigo 103º-A da LTC. Na verdade, a aplicação das sanções aos partidos políticos é decidida, nos casos semelhantes ao vertente, após audição dos interessados sobre a factualidade que lhes é imputada a título de infracção, por um tribunal (o Tribunal Constitucional), e por um tribunal agindo numa formação (o plenário) que não torna possível que as suas decisões sejam reapreciadas por uma instância superior (ou sequer diversa). Donde resulta que não infringe a garantia do direito ao recurso consagrada no artigo 32º, nº 1 da Constituição a não previsão, neste caso, de uma via de reacção legal (com o sentido de reapreciação daquela decisão do Tribunal Constitucional em sessão plenária por uma outra e superior instância – um recurso) que faculte a impugnação pelos interessados daquelas decisões. É certo que a jurisprudência do Tribunal Constitucional não tem excluído a possibilidade de uma reacção dos interessados contra vícios manifestos ou patentes (eventualmente geradores de nulidade) daquelas das suas decisões de que, por se encontrarem naquelas condições, se não admita recurso expresso. Mas uma tal possibilidade, necessariamente excepcional, não pode envolver, como é patentemente o caso na presente espécie, a simples discordância dos partidos que pretendem apresentar as presentes reacções legais em relação ao inicialmente decidido por uma formação decisória, a propósito da qual não é concebível a existência de uma instância superior ou sequer diversa (sobretudo quando aos interessados foi dada a possibilidade de, em momento anterior à decisão, fazerem valer as suas razões relativamente às imputações que lhe haviam sido feitas), sobre a realidade da infracção ou o carácter excessivo ou desproporcionado da coima. Justamente porque irrecorrível assumiu ser o acórdão proferido pelo plenário do Tribunal Constitucional, não cuidou o legislador ordinário de disciplinar os termos do exercício de uma correspondente faculdade processual, em especial no domínio da fixação do prazo a que, em tal cogitada hipótese, forçosamente se encontraria sujeito, o que por certo não deixaria de ter feito no contexto de uma assunção de princípio de significado inverso. Pelo exposto, e carecendo por isso de interesse a questão de saber se seria ou não tempestiva uma reacção dos partidos introduzida nos termos em que o foram as presentes, não se pode admitir a impugnação pretendida deduzir pelos dois partidos reclamantes. 8. Relativamente ao pedido deduzido pelo PARTIDO NACIONAL RENOVADOR, dele não se toma conhecimento, por ser da competência do Presidente deste Tribunal. III – DECISÃO 9. Em face do que o Tribunal Constitucional decide: a) Não se pronunciar sobre o pedido deduzido pelo Partido Nacional Renovador; b) Indeferir o requerido pelo CDS/PP – PARTIDO POPULAR e pelo PARTIDO SOCIALISTA (PS). Gil Galvão Maria João Antunes Vítor Gomes Mário José de Araújo Torres Carlos Pamplona de Oliveira Maria Helena Brito Maria Fernanda Palma Rui Manuel Moura Ramos Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Paulo Mota Pinto Bravo Serra Benjamim Rodrigues Artur Maurício