01359/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir o recurso de revista excepcional quando a questão nele suscitada assenta na interpretação de uma norma transitória, que veio permitir dar resposta excepcional para situações especiais durante um período curto, não sendo previsível que interesse a um número significativo de casos e em que o entendimento adoptado pelo acórdão recorrido não se apresenta com erro manifesto ou adopção de critério jurídico claramente inadmissível.

(Formação de apreciação preliminar)

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A………. e INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde IP pedem revista, nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14/6/2013 que, concedendo provimento a recurso por interposto pela contra-interessada B………. de sentença do TAF de Aveiro, determinou a suspensão de eficácia dos seguintes actos: 1.º - Deliberação n.º 142/CD/2012, proferida em 25/10/2012, pelo Conselho Directivo do INFARMED, nos termos da qual foi proposto ao Secretário de Estado da Saúde a abertura, acompanhada de transferência de localização, de uma farmácia, localizada na freguesia da Borralha para a freguesia de Recardães do concelho de Águeda; 2.º- Despacho proferido pelo Secretário de Estado da Saúde que autorizou as aludidas abertura e transferência.

Sustenta o recorrente particular que, sendo errónea a interpretação do acórdão recorrido quanto ao preenchimento do conceito jurídico de prejuízo de difícil reparação contido na al. b) do n.º1 do art.º 120.º do CPTA, a que se soma o erro de julgamento quanto ao conceito de interesses públicos e privados relevantes para efeitos do disposto no n.º 2 do art.º 120.º do CPTA, se impõe admitir a presente revista por imperativo de melhor aplicação do direito e relevância jurídica e social das questões envolvidas.

O recorrente público defende que a admissão da revista se justifica para melhor aplicação do direito porque a decisão padece de erro flagrante de interpretação de normas processuais e substantivas ao aceitar a impugnabilidade da referida Deliberação e ao considerar que é merecedora de proteção a clientela de uma farmácia que veja outra ser instalada a mais de 2 Km de distância.

A recorrida sustenta (para o que agora interessa) que não estão preenchidos os requisitos impostos pelo n.º 1 do art.º 150.º do CPTA para que os recursos de revista sejam admitidos.

2. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema".

O carácter excepcional da revista tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência da formação a que compete a apreciação preliminar dos seus pressupostos específicos. Nos termos dessa jurisprudência, verifica-se hipótese normativa, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica – de direito substantivo ou adjectivo – de especial complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito justifica-se quando questões relevantes sejam tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, de tal modo que seja manifesto que a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa é reclamada para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação. Note-se que a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito tem o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, a finalidade primária da admissão do recurso ao abrigo desta cláusula não é a mera correcção de erros judiciários (Cfr. Ac. de 4/4/2013, Proc. 376/13).

3. Cumpre aplicar este entendimento ao caso presente, vistas as questões suscitadas nas alegações e considerada a fundamentação adoptada no acórdão recorrido.

Pretendem ambos os recorrentes discutir na revista o juízo a que se chegou no acórdão recorrido acerca da verificação de prejuízos de difícil reparação, para efeitos da al. b) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA. Essencialmente, questionam que como tal possam ser considerados os que decorram de alegado desvio de clientela resultante da transferência de uma farmácia que, em observância do art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de Agosto, dista mais de 2 Km do local onde se encontra instalada a farmácia cuja clientela se pretende ter sido afectada. Reconhece-se que a questão assim apresentada tem um recorte jurídico que não consiste na mera substituição do juízo ponderativo efectuado pelo tribunal a quo. Os recorrentes invocam o art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, norma transitória que dispõe que "[E]m casos devidamente fundamentados em razões de proteção da saúde pública, de garantia da manutenção da assistência farmacêutica à população de determinado local ou de respeito pelas expectativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado, o membro do Governo responsável pela área da saúde pode, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor do presente diploma, mediante proposta do INFARMED, autorizar a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município". Retirar-se-ia desta norma a conformação do juízo de adequação causal ou de âmbito territorial de proteção de clientela, de modo que não procederia tutela cautelar fundada em prejuízos decorrentes da instalação ou transferência de farmácias fora desse círculo de protecção.

Sucede que esta questão não tem, contra o que os recorrentes alegam, significativa virtualidade de "expansão da controvérsia" em termos de poder qualificar-se como questão fundamental, pela sua relevância jurídica ou social. Assenta na interpretação de uma norma transitória, que veio permitir dar resposta excepcional para situações especiais – no caso, as expectativas criadas pela prática de um acto administrativo constitutivo de direitos entretanto anulado – durante um período curto. Não é previsível que a questão seja susceptível de repetir-se no futuro ou interesse a um número significativo de casos pendentes, pelo que não se reconhece à questão relevância jurídica ou social fundamental.

E também não pode, seja na interpretação e preenchimento do conceito de prejuízos de difícil reparação, seja na determinação e ponderação dos interesses públicos e privados relevantes, apontar-se ao acórdão recorrido erro manifesto ou adopção de critério jurídico claramente inadmissível. Quanto a este último aspecto, as referências a que o interesse público não assume relevância essencial na ponderação referem-se à motivação do caso. Resultam da consideração do motivo considerado no acto autorizativo cuja suspensão de eficácia se discute: o único fundamento invocado para permitir a instalação da farmácia do recorrente particular no local foi a protecção das expectativas criadas por anterior acto administrativo entretanto anulado. Consequentemente, não há razão para considerar que a admissão do recurso é claramente necessária para melhor aplicação do direito.

4. Ainda que porventura possam merecer acolhimento as críticas feitas pelos recorrentes à aceitação da impugnabilidade e consequente possibilidade de decretação de suspensão de eficácia da Deliberação do Conselho de Directivo do INFARMED, por ser acto meramente preparatório ou prodómico do acto de autorização da transferência e instalação da farmácia, essa questão não assume relevância prática para efeitos da presente providência cautelar.

Com efeito, a materialidade da tutela cautelar concedida não sofre qualquer modificação, na perspectiva de qualquer dos interesses em presença – o interesse público geral da política de distribuição de medicamentos, o interesse administrativo ou de justiça que justifica o remédio consentido pelo referido art.º 6.º do Dec. Lei n.º 171/2012, o interesse de cada um dos proprietários de farmácias em conflito – pelo facto de à suspensão de eficácia do acto (final) de autorização de transferência e instalação da farmácia se acrescentar a suspensão de eficácia da proposta necessária do INFARMED que conduziu à prática daquele acto autorizativo do membro do Governo.

Assim, mesmo que em geral a questão de determinação de impugnabilidade (e de susceptibilidade de ser objecto de pedido de suspensão de eficácia) de actos deste tipo assuma relevância jurídica, não se justifica a admissão de recurso de revista para discuti-la isoladamente no âmbito de uma providência cautelar, como a presente, em que se não admita o recurso no que respeita ao acto final que acolheu essa proposta e viu também a sua eficácia judicialmente suspensa.

4. Decisão

Pelo exposto, decide-se não admitir a revista e condenar os recorrentes nas custas.

Lisboa, 26 de Setembro de 2013. – Vítor Gomes (relator) – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira.