663/2005 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 663/2005 Processo n.º 593/05 3ª Secção Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional: A fls. 183 foi proferida a seguinte decisão sumária : A. , residente em Macau, interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa de 22 de Julho de 1999, que indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito ao ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo de 27 de Maio de 2004, de fls. 177 e seguintes, foi negado provimento ao recurso. Afirmou-se, no mencionado acórdão, o seguinte: “ Assim, o n.º 1 do artigo 6º do diploma em análise ao determinar que os requerentes deverão reunir as condições de provimento exigidas, refere-se necessariamente às condições exigidas em Macau. Pelo que, tendo em 1.03.98, o recorrente 65 anos, limite de idade para o exercício das funções públicas fixado pelo n.º 2 do artigo 44º do ETAPM, o que determina, obrigatoriamente, a cessação do exercício de funções – alínea c) do n.º 1 mesmo normativo, tem de se concluir que o recorrente não reúne as condições para o ingresso na Administração Pública Portuguesa, designadamente as condições de provimento exigidas no n.º 1 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 89-F/98. Logo, não é o acto recorrido que estabelece novas condições de ingresso e de exercício nas funções da administração Pública, mas, como se referiu, a própria lei, não ocorrendo, assim, o invocado vício de violação de lei. Por outro lado, tal interpretação do citado artigo 6º não é inconstitucional pois, como se disse, a autoridade recorrida não adicionou qualquer condição, nomeadamente o requisito de idade, para ingresso e provimento na Administração Pública, mas, apenas interpretando a lei aplicável ao caso – Decreto-Lei n.º 89-F/98 – artigos 1º, 3º e 6º – os quais não podem ler-se de forma isolada, mas no conjunto do sistema jurídico em que se inserem. ” Inconformado, o recorrente interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual, por acórdão de 11 de Maio de 2005, de fls. 263 e seguintes, lhe negou provimento. Na parte que agora releva afirmou-se no mencionado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte: “ Alega o recorrente que na interpretação do acórdão recorrido, as normas dos arts 3º, n.º 3, e 6º, n.º 1, do DL n.º 89-F/98, de 13 de Abril, padecem de inconstitucionalidade por duas razões: (i) adiciona novos requisitos – limite de idade para ingresso e alteração do limite de idade para o exercício de funções na administração pública – em matérias que se enquadram em matérias de reserva de competência da Assembleia da República e (ii) viola o princípio da igualdade de aplicação a todos os cidadãos das regras gerais de provimento – idade máxima – na Administração Pública Portuguesa. Mas sem sucesso. Primeiro, porque na interpretação perfilhada não há qualquer desenvolvimento do direito praeter legem que implique a alteração do limite de idade para ingresso e/ou cessação do exercício de funções públicas. Na dimensão normativa atribuída não se introduziu qualquer requisito novo que consubstancie a alteração das idades mínima e máxima para o exercício de funções públicas. Tratou-se, simplesmente, de respeitando escrupulosamente que, nessa matéria estava determinado, retirar as consequências legais, para efeitos de reconhecimento ao direito de integração na Administração Pública Portuguesa, do facto de o interessado se ter mantido em funções apesar de ter ultrapassado o limite de idade previsto no art. 44º, n.º 2, do ETAPM. Segundo, não há qualquer violação do princípio da igualdade na aplicação das regras gerais de provimento – idade máxima e mínima – na Administração Portuguesa. Não é por força da interpretação das normas em questão que aos trabalhadores da Administração Pública de Macau, sem lugar de origem no quadro, fica vedado o ingresso e permanência na Administração Pública Portuguesa, de acordo com o regime geral aplicável a todos os demais cidadãos portugueses. O constrangimento circunscreve-se, tão só, ao ingresso daqueles trabalhadores, ao abrigo do regime excepcional, de discriminação positiva, consagrado no DL n.º 89-F/98, de 13 de Abril. Não lhes fecha a porta de entrada que serve, em igualdade de condições, a generalidade dos interessados. ” 2. Ainda inconformado, veio A. “ nos termos do disposto na alínea b) do n.º do artigo 70º, da alínea b) do n.º e do n.º 2 do artigo 72º, e dos números 1 e 2 do artigo 75º-A, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpor recurso do Douto Acórdão de fls... para o Tribunal Constitucional, com fundamento em aplicação de norma inconstitucional, artigo 6º, n.º 1, e artigo 3º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril, por violação dos princípios e regras previstos no artigo 13º – Princípio da Igualdade – e nas alíneas t) e v) do artigo 165º, n.º 1 – matérias do regime da Função Pública, da reserva de competência da Assembleia da República – da Constituição, na interpretação dada pela douta decisão ora recorrida ”. O recurso foi admitido, por decisão que não vincula este Tribunal (nº 3 do artigo 76º da Lei nº 28/82). 3. A primeira questão de constitucionalidade suscitada pelo recorrente é a da inconstitucionalidade orgânica do artigo 3º, n.º 3, e o artigo 6º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril, “ por adicionar novos requisitos – limite de idade para ingresso e alteração do limite de idade para exercício de funções na administração pública – em matérias que enquadrando-se no âmbito do regime da Função Pública, directa ou indirectamente se relaciona com Direitos Fundamentais – acesso à função pública e cargos públicos, direito de exercício de profissão, matéria da reserva de competência da Assembleia da República, nos termos da alínea t) e v) do artigo 165º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa ” (cfr. fls. 254 e 255). Segundo o artigo 3º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, “ o pessoal afecto a DGAP, nos termos do presente diploma, tem a qualidade de agente, sendo-lhe atribuída a categoria de ingresso da carreira para que for habilitado, tendo em consideração as funções desempenhadas e as habilitações legalmente exigidas em Macau para o provimento do pessoal do quadro ”. Por seu turno, o artigo 6º, n.º 1, do mesmo diploma preceitua que “ o pessoal abrangido pelo n.º 1 do artigo 1º, provido por contrato além do quadro, bem como o pessoal do quadro abrangido pela alínea c) do n.º 2 do mesmo artigo, é integrado no escalão 1 da categoria de ingresso da carreira correspondente à situação de que era titular à data referida no n.º 1 e para a qual reúna as condições de provimento exigidas ”. Segundo o recorrente, tais normas foram interpretadas no caso dos autos no sentido de introduzir novos requisitos para o ingresso e cessação do exercício de funções na administração pública. Sucede, porém, que, como se pode verificar na transcrição atrás efectuada, a decisão recorrida não aplicou as normas mencionadas com o sentido que o recorrente acusa de ser inconstitucional. Com efeito, o Supremo Tribunal Administrativo esclarece expressamente que não está a aditar “qualquer requisito novo que consubstancie a alteração das idades mínima e máxima para o exercício de funções públicas” , mas antes a “retirar as consequências legais, para efeitos de reconhecimento ao direito de integração na Administração Pública Portuguesa, do facto de o interessado se ter mantido em funções apesar de ter ultrapassado o limite de idade previsto no artigo 44º, n.º 2, do ETAPM ”. O recorrente sustenta, é certo, que o regime do limite de idade a considerar não deveria ser o previsto no ETAPM. Segundo afirma nas suas alegações no âmbito do recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, “ as normas do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril, são normas excepcionais, que representam um ius singulare , isto é, estabelecem para o sector restrito que regulam um regime oposto ao regime regra. Ora nunca poderia ser opção do legislador da Lei do Ingresso, submeter um aspecto essencial do regime excepção – direito excepcional de ingresso na Administração Pública portuguesa – às condições gerais de um dos regime regra em presença, ou seja o Decreto-Lei n.º 87/89/M, de 21 de Dezembro (ETAPM). Tal solução seria a negação do regime a que se propunha ” (cfr. fls. 253). Simplesmente, não cabe nos poderes do Tribunal Constitucional a decisão de uma tal questão de interpretação do direito ordinário, uma vez que a opção por um dos regimes gerais em vigor não envolve seguramente a criação de novos requisitos para o ingresso e/ou cessação do exercício de funções públicas. Deste modo, não tendo a decisão recorrida aplicado as normas impugnadas com o sentido que o recorrente acusa de ser inconstitucional, não pode o Tribunal conhecer, nessa parte, do objecto do recurso, interposto ao abrigo da alínea b) do n.º do artigo 70º da Lei n.º 28/82 (cfr., por exemplo, os acórdãos n.º 313/94, n.º 187/95 e n.º 366/96, publicados no Diário da República , II Série, respectivamente, de 1 de Agosto de 1994, 22 de Junho de 1995 e de 10 de Maio de 1996). Por outro lado, no que toca à questão da alegada violação do princípio de igualdade por parte dos mesmos preceitos, agora admitindo a interpretação com que foram aplicados (cfr. alegações do recorrente junto do Supremo Tribunal Administrativo), resulta evidente tratar-se de questão manifestamente infundada. Na verdade, o simples facto de estar em causa um regime excepcional, como o próprio recorrente não deixa de admitir, regime esse que envolve um tratamento mais favorável para os respectivos destinatários, inviabiliza por completo a invocação do princípio da igualdade. Estão, portanto, reunidas as condições para que se proceda à emissão da decisão sumária prevista no nº 1 do artigo 78º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Assim, decide-se: Não tomar conhecimento do recurso, relativamente à questão da invocada violação do artigo 165º, n.º 1, alínea t), da Constituição, pelas normas dos artigos 3º, n.º 3, e 6º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril; Negar provimento ao recurso, relativamente à questão da invocada violação do princípio da igualdade pelas normas dos artigos 3º, n.º 3, e 6º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 ucs. Lisboa, 15 de Setembro de 2005». 2. Inconformado, o recorrente reclamou para a conferência, ao abrigo do disposto no nº 3 do artigo 78º-A da Lei nº 28/82, pretendendo a revogação da decisão sumária. Na reclamação apresentada, o reclamante sustenta que o acórdão recorrido errou ao interpretar o “preceituado no n.º 3 do artigo 3.º e no n.º 1 do artigo 6.º” do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril, considerando “que são aplicáveis as condições gerais de acesso e de exercício de funções previstas no Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 87/89/M, de 21 de Dezembro, à verificação do preenchimento dos requisitos de ingresso na Administração Pública Portuguesa”. Assim, errou ao entender que o ora reclamante “não só não preenchia, à data do pedido de ingresso, o requisito do limite de idade para o exercício de funções no quadro de Macau, previsto no artigo 44.º do ETAPM (65 anos), como também teria estado a exercer ilegalmente funções na Administração Pública de Macau desde 1997, data em que perfez 65 anos de idade”. Para demonstrar estas afirmações, o reclamante explica por que é que, interpretando o direito ordinário que considera aplicável, o Tribunal a quo devia ter julgado de maneira diferente, concluindo que “Em suma, o Tribunal recorrido cometeu um erro de julgamento, ao denegar o direito de ingresso de que é titular o recorrente, com base numa interpretação incorrecta da natureza, âmbito, sentido e limites das referências normativas feitas ao ordenamento jurídico de Macau. O n.º 3 do artigo 3,º e o n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 89-F/98 são materialmente inconstitucionais ma medida da interpretação perfilhada pelo Tribunal recorrido”. Na verdade, o n.º 3 do artigo 3º deve ser entendido no sentido de que, ao referir-se “às habilitações legalmente exigidas em Macau para o provimento do pessoal do quadro” , “se cinge às habilitações literárias exigidas para a atribuição, ao titular do direito de ingresso, de determinada carreira” ; e deve considerar-se que o n.º 1 do artigo 6º, “quando faz referência a ‘condições de provimento exigidas’, se dirige às condições exigidas pelo ordenamento jurídico de Portugal para o provimento num lugar do quadro da administração pública portuguesa numa concreta categoria e carreira”. Não sendo assim interpretados, antes considerando que fazem “depender o ingresso da Administração Pública Portuguesa do preenchimento de requisitos de acesso à, e de exercício de funções na, Administração Pública de Macau, a interpretação a o douto Acórdão recorrido faz dos referidos preceitos legais infringe o princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), mais precisamente o direito fundamental de igualdade no acesso à função pública (n.º 2 do artigo 47.º da Constituição), na vertente igualdade de condições de provimento num cargo público”. Essa violação decorreria de o regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 89-F/98 apenas estabelecer um regime excepcional de “discriminação positiva no que toca ao direito especial de acesso na Administração Pública Portuguesa”, mas não criar qualquer distinção “no que respeita às regras de provimento. Assim, não é legítimo “tratar os beneficiários de uma diferenciação positiva de modo desigual face aos demais cidadãos em matéria das restantes condições gerais de provimento em cargo na função pública”. Seria neste ponto que residiria a violação do princípio da igualdade: a interpretação perfilhada pelo acórdão recorrido discriminaria negando o provimento num lugar do quadro a pessoas que já tinham adquirido “o direito especial de acesso por via do preenchimento dos requisitos previstos no n.º 1 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 89-F/98”. O princípio da igualdade exigiria que fossem tratados “em pé de absoluta igualdade perante as demais pessoas que, classificadas num concurso público, vão igualmente ser providas num lugar de quadro de um serviço da Administração Pública Portuguesa”. E, após considerações sobre o limite de idade assim exigido, e sobre o princípio da igualdade, o reclamante conclui da seguinte forma: O n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 89-F/98 é inconstitucional, na interpretação dada pelo douto Acórdão recorrido, por violação do preceituado no artigo 13º e no n.º 2 do artigo 47º da Constituição. O n.º 1 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 89-F/98 é inconstitucional, na interpretação dada pelo douto Acórdão recorrido, por violação do preceituado no artigo 13º e no n.º 2 do artigo 47º da Constituição. Do teor da presente reclamação resulta que, mesmo na hipótese de ao recorrente, ora reclamante, não assistir razão, o que apenas por dever de patrocínio se concede, a complexidade das questões suscitadas torna incorrecto e, com o devido respeito, precipitado, o juízo liminar de que se trata de um recurso ‘manifestamente infundado’, pelo que o mesmo, por não se compadecer com uma decisão de natureza meramente sumária, deve prosseguir até final”. O recorrido respondeu manifestando a sua concordância com a decisão reclamada. 3. Cumpre começar por afirmar de novo que não cabe no competência do Tribunal Constitucional – e, consequentemente, no âmbito do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade que foi interposto – analisar qual deverá ser a solução a dar à pretensão do ora reclamante de integração na função pública portuguesa, do ponto de vista do direito ordinário aplicável, mas, tão somente, julgar da conformidade com a Constituição das normas aplicadas pela decisão de que foi interposto recurso, na interpretação por esta perfilhada. Não é assim adequada ao recurso interposto a afirmação de que a decisão reclamada “decalcou” o raciocínio seguido pelo acórdão recorrido, não interpretando devidamente o regime constante do Decreto-Lei n.º 89-F/98. Nestes termos, não se coloca neste recurso qualquer questão de constitucionalidade cuja complexidade impeça o julgamento do recurso através da decisão sumária prevista no n.º 1 do artigo 78.º-A da Lei nº 28/82. A acusação de “falta de seriedade” só será, pois, explicável por o reclamante não ter em conta o recurso que interpôs, restrito à questão de constitucionalidade. 4. O reclamante abandonou, na reclamação, a inconstitucionalidade orgânica que tinha apontado no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional. Fica, pois, a questão da alegada inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade em geral (artigo 13º) e, em particular, no acesso à função pública (artigo 47º da Constituição). Ora o reclamante não traz, na reclamação, quaisquer questões de constitucionalidade que justifiquem outra resposta que não a que consta da decisão reclamada; antes explica, desenvolvidamente, e como se viu, por que motivos discorda da interpretação das normas de direito ordinário a que o acórdão recorrido chegou. Mantém-se, pois, o que já foi dito na decisão reclamada. Apenas se acrescenta que a argumentação invocada para justificar a violação do princípio da igualdade nos termos em que é colocada na reclamação não colhe, porque parte do princípio de que o recorrente tinha adquirido o direito de ingressar na função pública portuguesa e que a interpretação acolhida para as normas que constituem o objecto deste recurso implica um tratamento discriminatório para efeitos de provimento no lugar pretendido. A verdade é que o acórdão recorrido negou a titularidade do direito de ingresso, como se viu. 5. Assim, indefere-se a reclamação, confirmando-se a decisão reclamada de negar provimento ao recurso. Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 ucs. Lisboa, 29 de Novembro de 2005 Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Vítor Gomes Artur Maurício