IVFUNDAMENTOS DE DIREITO
A questão que se coloca a este Tribunal sindicar é a classificação dos solos expropriados e, consequentemente o cálculo da indemnização a fixar aos expropriados pela expropriação das parcelas.
Como é sabido, a propriedade privada goza de garantia constitucional, constituindo a expropriação uma restrição a esse direito, também constitucionalmente prevista (cfr. arts. 62º e 18º/2 da CRP).
De acordo com o artº 62º/2 da CRP, “a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização”.
De facto, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, pág. 336 e ss., em anotação ao referido artigo, o “elemento essencial do direito de propriedade consiste no direito de não se ser privado dela. Este direito, porém, não goza de protecção constitucional nesses termos, estando garantido apenas um direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado no caso de desapropriação. ... A norma consagradora da requisição e da expropriação é, simultaneamente, uma norma de autorização e uma norma de garantia. Por um lado, confere aos poderes públicos o poder expropriatório, autorizando-os a procederem à privação da propriedade ou de outras situações patrimoniais dos administrados; por outro lado, reconhece ao cidadão um sistema de garantia que inclui designadamente os princípios da legalidade, da utilidade pública e da indemnização. Através da declaração de utilidade pública especifica-se o fim concreto da expropriação e individualizam-se os bens sujeitos a medida expropriatória. A expropriação é, assim, uma medida concreta, tornando-se mais transparente o controlo do pressuposto da utilidade pública. A expropriação carece sempre de uma base legal (princípio da legalidade). ... O pagamento da justa indemnização (n.º 2 in fine) é o terceiro pressuposto constitucional da requisição e da expropriação. ... Em certo sentido, o direito de propriedade transforma-se, em caso de requisição ou expropriação, no direito ao respectivo valor. É certo que determinando a Constituição que a indemnização há-de ser “justa”, ela não estabelece, porém, qualquer critério indemnizatório (“valor venal”, “valor de mercado”, “valor real”, etc.); mas é evidente que os critérios definidos por lei têm de respeitar os princípios materiais da Constituição (igualdade, proporcionalidade), não podendo conduzir a indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionadas à perda do bem requisitado ou expropriado”.
O CCivil estabelece igualmente no artº 1308º que “ninguém pode ser privado, no todo ou em parte, do seu direito de propriedade, senão nos casos fixados por lei” e, no artº 1310º que “havendo expropriação por utilidade pública (...), é sempre devida a indemnização adequada ao proprietário ...”.
Como já dissemos, o legislador constitucional não definiu o conceito de “justa indemnização”, relegando para o legislador ordinário a definição dos critérios que permitem concretizar esse conceito.
In casu, o diploma legal aplicável é o CExpropriações aprovado pela Lei n.º 168/99 de 18.09, atenta a data da publicação da declaração de expropriação por utilidade pública – 27.08.2008.
Dispõe o art. 23º, n.º 1 do mencionado diploma legal que “ a justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data”.
E o n.º 5 do mesmo artigo dispõe que “sem prejuízo do disposto nos nºs 2 e 3 do presente artigo, o valor dos bens calculado de acordo com os critérios referenciais constantes dos artigos 26º e seguintes deve corresponder ao valor real e corrente dos mesmos, numa situação normal de mercado, podendo a entidade expropriante e o expropriado, quando tal se não verifique, requerer, ou o tribunal decidir oficiosamente, que na avaliação sejam atendidos outros critérios para alcançar aquele valor”.
Isto quer dizer que, a indemnização justa e equilibrada tem de ser analisada em concreto e por forma a que o expropriado venha a receber uma quantia correspondente ao valor de mercado (sem influência de factores especulativos ou ficcionados) do objecto expropriado.
Por isso, “sendo concedida ao expropriado uma indemnização correspondente ao valor de mercado do bem, aquele é teoricamente colocado na situação de poder voltar a adquirir uma coisa de igual espécie e qualidade, um objecto de valor equivalente”. [1]
Passemos, agora à análise da questão suscitada pelos recorrentes/expropriados.
A única questão que os expropriados suscitam no seu recurso é a da classificação que na sentença recorrida foi dada às parcelas expropriadas, como “solos aptos para outros fins”, defendendo que a interpretação que o Mmo Juiz recorrido fez do art. 25º/2 al. b) e 26º/12 do CExp. não é a mais correcta e padece de inconstitucionalidade material, por violação ao art. 13º e 62º/2 da CRP.
Com o devido respeito por opinião contrária, diremos, desde já, não sufragarmos o entendimento perfilhado pelos recorrentes/expropriados, pois que defendemos a posição exarada na sentença recorrida para a qual remetemos, atenta a bem fundamentada e exaustiva análise que nela se faz, nomeadamente, doutrinária e jurisprudencial, sendo que os argumentos esgrimidos pelos recorrentes não conseguem abalar o rigor jurídico patente na mesma.
De qualquer forma, sempre se quer deixar aqui alguns considerandos com vista a reforçar o entendimento vertido na sentença recorrida.
De acordo com a matéria de facto provada, a parcela de terreno designada pelo nº 11.1B com a área de 127 m2 e a parcela de terreno designada pelo nº 11.3B, com a área de 81 m2, foram destacadas de um prédio com maiores dimensões.
Mais se provou que ambas as parcelas se localizam numa área predominantemente agrícola, nas proximidades de terrenos urbanos compostos por moradias unifamiliares de um, dois e três pisos e que o Plano Director Municipal em vigor à data da DUP classificou o solo de ambas as parcelas expropriadas como «Zona de Salvaguarda Estrita – Área de RAN e de REN».
Cabe aqui lembrar que “a Reserva Agrícola Nacional, abreviadamente designada “RAN”, é o conjunto das áreas que, em virtude das suas características morfológicas, climatéricas e sociais, maiores potencialidades apresentam para a produção de bens agrícolas” (art. 3º do DL. 196/89 de 14.06) e a “Reserva Ecológica Nacional, adiante designada por REN, constitui uma estrutura biofísica básica e diversificada que, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas” (art. 1º do DL. 93/90 de 19.03), tendo esta última por base o art. 66º da CRP.
Não há, assim, qualquer dúvida de que, à data da DUP, o solo de ambas as parcelas expropriadas não tinha aptidão construtiva por se inserir em zona de RAN e de REN (arts. 8º, n.º 1 do DL. 196/89 de 14.06 e art. 4º, n.º 1 do DL. 93/90 de 19.03) de acordo com o respectivo PDM, sendo certo que, subjacente a tais limitações estão interesses de ordem pública.
É, pois, a esta situação concreta das parcelas à data da DUP que se terá de atender por força do disposto no art. 23º, n.º 1, parte final, do CExp.
De facto, este preceito legal, que tem como epígrafe “Justa indemnização”, esclarece que a mesma visa ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação e corresponde “ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data”.
Há ainda que ter em conta que os vários normativos legais do Código de Expropriações deverão ser interpretados de forma conjugada, tendo em conta a unidade do sistema jurídico e não esquecendo o princípio orientador consagrado naquele preceito legal.
Defendem os recorrentes/expropriados que:
- -as parcelas expropriadas têm todas as infra-estruturas referidas no artº 25º nº 2 al. a) do C.Exp., excepto rede de saneamento, mas encontram-se integradas no núcleo urbano existente;
- -a aquisição dessas parcelas é anterior à entrada em vigor do plano de ordenamento de território que as classificou como zonas de RAN e REN e,
- -as parcelas foram colocadas em zona non aedificandi pela Administração Pública em consequência da execução da infra-estrutura determinante da expropriação e,
por isso, tais parcelas devem ser classificadas como “solos aptos para construção” nos termos do artº 25º nº 2 al. b) do CExp.
Ora, a interpretação deste art. 25º do CExp. terá de ser feita, necessariamente, tendo em consideração o disposto noutros normativos legais do mesmo diploma, nomeadamente, o disposto no referido art. 23º, n.º 1, nos termos já supra mencionados, e 26º, n.º 1, 1ª parte, em que se refere que “o valor do solo apto para construção calcula-se por referência à construção que nele seria possível efectuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de acordo com as leis e regulamentos em vigor”.
Com efeito, “para a classificação do solo como apto para construção não basta que se verifique qualquer dos requisitos que o legislador estabeleceu (as 4 alíneas do n.º 2 do art. 25º). Tais requisitos só constituem automaticamente prova da aptidão construtiva de um solo desde que tal não seja afastado por lei ou regulamento (como é o caso do plano municipal de ordenamento do território). É nosso entendimento que o legislador, ao distinguir o solo apto para construção do solo apto para outros fins, não adoptou, de facto, um critério abstracto de aptidão edificatória – já que, abstracta ou teoricamente, todo o solo, incluído ou integrado em prédios rústicos, é passível de edificação -, mas antes um critério concreto de potencialidade edificativa.
Como tal – repete-se – para que determinado solo seja classificado como apto para construção não basta a verificação de alguma das supra aludidas circunstâncias. Antes é necessário que, de acordo com as leis e regulamentos em vigor, seja possível a construção nesse solo e que esta constitua o seu aproveitamento económico normal.
A aplicação “cega” das regras constantes do art. 25º do CExp., nos casos em que a construção não é possível face às leis e regulamentos em vigor (ou nos casos em que, sendo a construção possível, não constitua o aproveitamento económico normal), conduziria à violação do princípio geral do art. 23º do C.Exp., determinando que a indemnização não correspondesse ao valor real e corrente do bem, «de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal»”. [2]
Na verdade, uma classificação do solo enquanto apto para construção e respectiva valoração por critérios que não resultem directamente do PDM em vigor à data da DUP, constitui um tratamento arbitrário a favor dos expropriados, que apenas é objecto de valoração nesta sede expropriativa e não oponível fora dele, o que naturalmente geraria uma desigualdade marcante – a acontecer – entre expropriados e não expropriados na determinação do valor dos respectivos terrenos.
Por isso, o valor das parcelas expropriadas será fixado na estrita medida do seu potencial uso e ocupação juridicamente reconhecidos à data da DUP.
E, nem se diga como o fazem os recorrentes/expropriados que esta interpretação do art. 25º padece de inconstitucionalidade material (por violar os arts. 13º e 62º/2 da CRP).
O art. 13º reporta-se ao princípio da igualdade, e o art. 62º ao direito de propriedade privada, mais concretamente ao direito ao pagamento de justa indemnização em virtude de expropriação por utilidade pública.
Ora, atendendo ao que supra ficou explanado, a interpretação do art. 25º nos termos supra referidos não viola qualquer um daqueles princípios constitucionais, uma vez que a justa indemnização corresponde “ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data”, e salvaguarda o princípio da igualdade, quer na sua vertente interna (igualdade de todos os particulares expropriados colocados numa situação idêntica), quer na sua vertente externa (igualdade com os não expropriados e que continuam a ser proprietários dos terrenos inseridos na RAN e na REN). [3]
A interpretação defendida pelos expropriados, a nosso ver, é que poderia criar desigualdades com os não expropriados, para quem os seus terrenos, naquela situação, mantém inaptidão construtiva, sendo o seu valor de mercado limitado em conformidade.
É, de resto, este o entendimento vertido no Ac. do TRP de 01.03.05, “quando uma parcela expropriada está integrada na RAN e não há expectativa razoável de a ver desafectada e destinada à construção, não existe uma potencialidade edificativa nessa parcela, nem ela nasce com a expropriação. Estas restrições não violam os princípios da igualdade e da proporcionalidade, já que atingem todos aqueles proprietários ou outros interessados que se encontrem na mesma situação”. [4]
Com o que vem de referir-se não quer dizer que, em circunstâncias especiais, certos terrenos inseridos na RAN e/ou na REN, não devam ser avaliados como solos aptos para construção, nomeadamente quando a expropriação da parcela visa a construção de prédios urbanos ou, se o proprietário do terreno demonstrar que, excepcionalmente, foi autorizada a construção de edifício na parcela em causa. [5]
Não é o caso.
De facto, no caso dos solos integrados na REN/RAN – em que não obstante a verificação de alguma das situações previstas no artº 25º nº 2 do CExp., como é o caso dos autos, que se integraria na al. b) desse preceito, tal potencialidade edificativa não existe na realidade, porquanto a construção não se mostra viável nem existe qualquer expectativa razoável que uma construção venha a ocorrer.
Assim, só os solos que se encontram em zonas classificadas como zonas urbanas ou urbanizáveis, por instrumento de gestão territorial, devem, por regra, ser classificados e valorizados como solos aptos para construção. [6]
Por isso, um solo integrado na RAN e REN está afecto a fins agrícolas e, como tal, deve ser avaliado como “solo apto para outros fins” atendendo às suas potencialidades agrícolas. [7]
É este, de resto, o entendimento vertido em recentes arestos do TConstitucional que, a título de exemplo, citaremos a seguir, e que em situações semelhantes à que ora nos ocupa, julgam inconstitucional a norma do artº 26º nº 12 do CExp. quando interpretado no sentido de determinado terreno integrado na REN e/ou RAN, ser indemnizável como solo apto para construção:
- -No Ac. do TC nº 37/2011 de 25/01/2011 (relator Cons. Joaquim de Sousa Ribeiro) julgou-se «inconstitucional, por violação do critério da “justa indemnização” (artº 62º nº 2 da Constituição) e do princípio da igualdade (artº 13º), a norma do artº 25º nº 2 al. a) do Código das Expropriações (aprovado pela Lei nº 168/99 de 18 de Setembro, com as alterações posteriores), quando interpretada no sentido de “classificar como solo apto para construção um solo abrangido em plano director municipal por área florestal estruturante”, com total desconsideração desta vinculação administrativa».
- -No Ac. do TC nº 196/2011 de 09/06/2011 (relator Cons. Vítor Gomes) julgou-se «inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, a norma do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, quando interpretado no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção, com valor calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada, terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objectivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código».
Parece-nos assim, que hoje em dia, a orientação maioritária da jurisprudência dos nossos tribunais superiores vai no sentido de que o destino económico de uma parcela expropriada terá de corresponder ao seu destino juridicamente admissível, pois só a este corresponde o valor de mercado, por ser o único passível de ser concretizado.
No caso dos autos, a avaliação do solo como para outros fins impõe-se pelo imperativo de igualdade das pessoas face ao PDM, já que o destino aí fixado é vinculativo e decorre de enquadramento jurídica e economicamente relevante.
Por tudo quanto se deixa exposto, conclui-se ter a sentença recorrida feito uma correcta interpretação da lei, ao classificar as parcelas expropriadas como “solos aptos para outros fins”, não tendo, por isso, fundamento a pretensão dos expropriados, sendo de manter, na íntegra, a decisão recorrida, designadamente no que concerne à indemnização atribuída.
