0235/13.6BEVIS - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: RELATÓRIO Z………… , Lda. intentou, no TAF de Viseu, contra o Centro Social Professora Elisa Barros Silva – IPSS, acção administrativa comum pedindo a condenação deste a pagar-lhe € 1.356.939,23 e os juros de mora devidos. Aquele Tribunal indeferiu a intervenção principal da “X………., Lda.” , requerida pela Autora, e julgou a acção improcedente, absolvendo o réu do pedido. O TCA Norte , para onde a Autora apelou, revogou a decisão recorrida e ordenou a remessa dos autos à 1ª instância para que a intervenção da citada sociedade fosse deferida e se procedesse à tramitação subsequente. É desse Acórdão que o Réu vem recorrer (art.º 150.º/1 do CPTA). II. MATÉRIA DE FACTO Os factos provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, « excepcionalmente» , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo « quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido. 2. A Autora e X………, Lda. constituíram-se em consórcio externo para concorrer à empreitada destinada a construir uma creche, um lar de idosos e um serviço de apoio domiciliário, posta a concurso pelo réu, e, como consorciadas, apresentaram uma proposta a qual, tendo sido escolhida, determinou que a empreitada lhes fosse adjudicada e que o respectivo contrato fosse celebrado. Na alegação da Autora, no decurso da execução da obra surgiram diversas situações adversas alheias à vontade do consórcio, designadamente a renúncia do gerente da Autora e Director Técnico da empreitada e a substituição deste, a qual não foi aceite pelo Réu. Por essa razão este passou a ter um comportamento diferente ou contrário ao até aí adoptado - começando a recusar prorrogações do prazo para a conclusão da obra e a não pagar as facturas respeitantes a trabalhos já executados - acabando por rescindir, unilateralmente e sem justa causa, o contrato e a aplicar penalidades que a Autora nunca aceitou. O que lhe causou os danos cujo ressarcimento pede nesta acção, onde se apresentou a litigar desacompanhada da sua consorciada. O Réu contestou excepcionando a legitimidade da autora, por esta estar desacompanhada do outro membro do consórcio, o que forçou a Autora a requerer a intervenção principal da X………., Lda. O TAF indeferiu o requerido incidente e julgou a acção improcedente, decisão que foi justificada do seguinte modo: “(…) Ora, veio o réu, Centro Social Professora Elisa Barros Silva, IPSS, invocar a excepção da legitimidade activa da autora, pelo facto desta estar desacompanhada do outro membro do agrupamento/consórcio, tendo a autora respondido a essa excepção com a dedução do incidente da intervenção principal provocada do outro membro do consórcio, seja a sociedade X……….., Lda. Ou seja, a autora e a chamada, através do referido consórcio que estabeleceram ou celebraram entre si, assumiram uma identidade própria, autónoma e distinta daquela que cada uma individualmente possui para efeitos do mesmo contrato da empreitada em causa. Ou seja, ainda, a proposta que como consórcio foi apresentada ao réu e, depois, este lhes adjudicou e o consequente contrato de empreitada celebrado e em causa, não é divisível em duas partes, separadas e parcelares, correspondentes às prestações individuais de cada uma das empresas consorciadas, sob pena da perda da respectiva identidade enquanto consórcio que se apresentou ao concurso, como tal a empreitada lhe foi adjudicada e, bem assim, também enquanto consórcio celebraram o consequente contrato de empreitada com o réu. E assim, é conjunta e incindível a titularidade do direito ou direitos emergentes do contrato de empreitada em causa e também só em conjunto, em convergência de vontades e enquanto consórcio, as duas empresas consorciadas têm o poder de exigir esse direito ou direitos reclamados do réu. E assim, dado aquele regime específico do contrato de consórcio externo leva ou conduz a que a falta de interesse em demandar das duas identificadas sociedades/empresas consorciadas (a autora e a chamada) determine a ilegitimidade da autora e a que essa ilegitimidade não possa ser sanada com a intervenção principal provocada da chamada “X………, Lda.”, pois que só na convergência real e actual da vontade das consorciadas e enquanto consórcio e com a denominação adoptada e assim juridicamente existente como pessoa jurídica autónoma e independente das mesmas associadas ou consorciadas, a decisão desta acção pode produzir o seu efeito útil normal. E assim, tal como conclui aquele Ac. do STA, atenta a factualidade provada e relevante para a apreciação da invocada excepção da ilegitimidade da autora, temos que, sendo conjunta e incindível a titularidade do direito ou direitos de que a autora se arroga, e conjunção essa encabeçada na titularidade do consórcio constituído, só em conjunto e na referida titularidade enquanto consórcio, podem as empresas consorciadas (a autora e a chamada) têm o poder de exigir esse direito ou direitos do réu e consubstanciados no pedido ou pedidos formulados pela autora nesta acção e, por isso, dado inexistir essa convergência de vontades e exercido enquanto na titularidade do consórcio em que ambas se integram, nos termos do contrato de consórcio pelas mesma celebrado, não existe ou não existem os direitos reclamados ou peticionados pela autora e, por isso, a acção tem necessariamente de improceder. Ou seja ainda, a excepção dilatória levaria em princípio à absolvição da instância do réu, mas nos termos referidos, substancialmente o direito ou direitos reclamados/peticionados pela autora não existem na sua titularidade e, consequentemente, a inexistência desse ou desses direitos, torna a ilegitimidade da mesma autora insuprível e, consequentemente, não pode nem deve o tribunal fazer uso do disposto no artigo 265.º , n.º 2, do CPC e, assim, também a autora não pode fazer uso do disposto no artigo 269.º, também do mesmo CPC (anterior ao actual), correspondentes respectivamente aos artigos 6.º e 411.º e 261.º do actual CPC, pois que in casu inexiste ou é inútil a aplicação do princípio da economia processual fase à invocada ilegitimidade da autora ser insuprível. E assim sendo, necessariamente que se não tem cabimento in casu o incidente da intervenção principal provocada da chamada, por inútil e, consequentemente, não pode o requerido incidente da intervenção principal provocada deixar de ser indeferido.” Decisão que o TCA revogou parcialmente com a seguinte fundamentação: “ ... Ainda, a ilegitimidade activa da Autora é respaldada em caso essencialmente idêntico recentemente julgado neste TCAN, Ac. de 20-02-2015, Proc. 00239/12.6BEMDL , com o seguinte sumário: «II – Carece de legitimidade activa uma empresa integrante de consórcio externo formado por duas sociedades a quem foi adjudicado empreitada de obras públicas para propor, desacompanhada da sua consorciada, acção administrativa comum contra a entidade adjudicante pedindo a condenação daquela no pagamento de juros moratórios respeitantes a facturação inerente ao respectivo contrato de adjudicação. III – Assim o exige a natureza da relação jurídica estabelecida entre as sociedades adjudicatárias constituídas em consórcio externo e a entidade adjudicante na medida em que sendo única a relação jurídica (a proposta apresentada a concurso pelas referidas sociedades é unitária e singular bem como o contrato celebrado) é plural numa das suas partes – artigo 28.º do CPC .» Deste modo, é clara a ilegitimidade activa da Autora nesta acção. Ora, reponderando, o que se extrai é que o TAF levou demasiado longe a vontade de respeitar a lição do acórdão do STA, ao ponto de a desrespeitar. Com efeito, toda a construção do acórdão do STA parte da constatação de, naquele caso, estar provado que as sociedades consorciadas da autora divergiam dela quanto à pretensão anulatória deduzida em juízo, como ressalta desde logo no sumário do citado Acórdão do STA, proferido 20/09/2011, no âmbito do processo n.º 0556/11: «V – Tendo uma das empresas integrantes do consórcio referido em I, que ficou graduada em 2.º lugar no concurso, demandado, sozinha, a entidade adjudicante, a adjudicatária e as suas consorciadas na qualidade de contra-interessadas, que, citadas nessa qualidade, nada disseram, e tendo sido considerado provado que essas sociedades não acompanhavam a autora na sua pretensão anulatória, verifica-se uma situação de ilegitimidade activa. VI – Atento o específico regime do contrato de consórcio, que foi enunciado em II a IV, essa ilegitimidade não é sanável mediante a intervenção principal provocada das consorciadas. VII – Nesta situação, de subsistência da ilegitimidade activa e, perante, a constatação de que, também pelas razões aduzidas em II a IV, o pedido não pode proceder, não deve haver lugar à absolvição da instância, mas sim à absolvição do réu do pedido ( artigo 288.º , n.º 3, do CPC ).» Ao invés, nos presentes autos não existe demonstração da existência de divergências internas entre os membros do consórcio quanto ao objecto (causa de pedir e pedido) formulado na presente acção, como na sentença se explicita mediante a expressão “mesmo desconhecendo a vontade da empresa chamada”. Ora, foi exactamente nessa diferença específica, comparativamente ao caso dos presentes autos, que o STA fundou o juízo de insanabilidade da ilegitimidade activa, mesmo por intermédio de uma intervenção principal provocada das consorciadas. É certo que a acção não pode transformar-se num fórum onde as consorciadas venham dirimir as suas hipotéticas divergências internas, mas mesmo que essa hipótese se viesse a manifestar não afectaria a posição do Réu, uma vez que a falta de sintonia entre as consorciadas, pela própria natureza do consórcio, conduziria fatalmente à improcedência do pedido, na medida em que não se externasse uma vontade unívoca imputável ao consórcio, o mesmo é dizer, uma vontade expressa em uníssono pelas consorciadas. Com a vantagem suplementar, não despicienda para o Réu e para estabilização da relação jurídica em litígio, de o caso julgado se tornar assim extensível à Chamada. O caso não era, portanto, propício à absolvição do pedido, mas sim à absolvição da instância, ……… Atenta a configuração do caso concreto, patenteia-se portanto a ilegitimidade activa por preterição de litisconsórcio activo necessário (artigo 33º CPC), suprível pela intervenção (no caso, provocada) da consorciada não demandante. Quanto às demais questões do recurso ficam prejudicadas por esta solução. Assim, apesar de se confirmar a decisão quanto à existência inicial de ilegitimidade activa da Autora, o recurso merece provimento na parte em que esta pretende, para suprimento da falência desse pressuposto processual, ver deferido o pedido de intervenção principal provocada da chamada, «C.…Lda.» Nestes termos, os autos reverterão à 1ª instância para deferimento desse incidente de intervenção principal provocada e prossecução dos adequados trâmites subsequentes.” 3. Como se acaba de ver o TAF e o TCA concordam que a Autora e a chamada se constituíram num consórcio externo destinado, exclusivamente, à apresentação de uma proposta na empreitada aqui em causa e que essa relação jurídica determina a existência de uma nova entidade jurídica e que tem de ser esta a exercer os direitos decorrentes da celebração e execução do contrato. E que, por essa razão, esta acção tinha de ser proposta por ambas as sociedades em litisconsórcio necessário o que, não tendo acontecido, determina a ilegitimidade da Autora. Ora, é a possibilidade da correcção desta anomalia que divide o decidido nas instâncias. Com efeito, o TAF entende que essa ilegitimidade não pode ser sanada através da intervenção principal provocada da “X………, Lda.”, pois só na convergência real e actual da vontade das consorciadas e enquanto consórcio e com a denominação adoptada a decisão desta acção pode produzir o seu efeito útil normal. E, sendo assim, o requerido incidente não pode deixar de ser indeferido. Divergentemente, o TCA entendeu que não havendo divergências internas entre os membros do consórcio quanto à causa de pedir e ao pedido formulado nada se opunha a que a assinalada anomalia pudesse ser corrigida através da intervenção principal provocada da “X………, Lda.” O Recorrente sustenta que a Autora, ainda que chefe do consórcio, “não tem legitimidade para intentar qualquer ação em representação do consórcio, sendo o consórcio representado ativamente em juízo pelas consorciadas em conjunto” e que, sendo assim, “ mesmo que a consorciada venha a ser chamada a intervir, será impossível considerar-se que integra a relação material controvertida tal como a mesma foi configurada pela A., dado que esta se encontra em juízo sozinha e arroga-se a única titular de um direito que, como se referem ambas as instâncias, é inexistente.” Ora, tudo indica que o TCA fez correcta interpretação das normas processuais reguladoras desta matéria e que, por isso, o Acórdão recorrido não merece censura. No entanto, ainda que entendêssemos que aquela decisão era controversa, não se justificava a admissão da revista por estarmos perante uma questão adjectiva onde se deve privilegiar a aplicação do princípio pro accione . Termos em que os juízes que compõem este Tribunal acordam em não admitir a revista. Custas pelo Recorrente. Porto, 29 de Junho de 2020. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – Carlos Carvalho.