0223/20.6BESNT - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista em processo de contencioso pré-contratual em que estão em causa questões respeitantes aos critérios de avaliação das propostas e à fundamentação do relatório do júri, por tais questões assumirem relevo jurídico, que ultrapassa o interesse do caso concreto, tendo potencialidade para abranger muitos outros casos, na matéria complexa da contratação pública.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A……….., SA, autora na presente acção administrativa de contencioso pré-contratual na qual demanda a Associação de Municípios de Fins Específicos Quadrilátero Urbano, sendo contra-interessada B………, Lda, interpôs recurso nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, proferido em 05.02.2021, que negou provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, da sentença proferida pelo TAF do Porto, em 19.10.2020, que julgou a acção improcedente, absolvendo a Ré Associação de Municípios de Fins Específicos Quadrilátero Urbanos do pedido.

Alega que a revista se justifica por as questões em causa nos autos revestirem complexidade jurídica, sendo susceptíveis de repetição em casos futuros e por ser necessária uma melhor aplicação do direito.

A Ré em contra-alegações pugna pela não admissão da revista ou pela respectiva improcedência.

2. Os Factos

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

3. O Direito

O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

Nos presentes autos - acção de contencioso pré-contratual -, a aqui Recorrente impugnou a deliberação proferida pelo Conselho Executivo da Ré, datada de 10.02.2020, e que adjudicou o contrato de aquisição do designado “Sistema de Informação em Tempo Real do estacionamento de Guimarães (aquisição e instalação de painéis informativos)” à aqui contra-interessada “B………, Lda.”, pelo valor de €233.671,71.

As questões que a Recorrente pretende ver discutidas na presente revista são a da ilegalidade do modelo de avaliação constante do artigo 19º do Programa do Procedimento ao pretender “avaliar a clareza e o detalhe das propostas”, ou seja, o modo como estas são elaboradas, pelo que, nos factores “F2” e “F3”, os respectivos descritores fazem depender a pontuação a atribuir às propostas pelo júri, não das características e valias técnicas das soluções propostas, mas sim do nível de detalhe com que estas foram apresentadas, em violação dos arts. 56º, 74º, nº 1 75º, nº 1 e 139º, todos do CCP.

A da falta de fundamentação dos descritores em causa naqueles dois factores, incumprindo o júri o dever de fundamentação que sobre ele recaía (tanto no Relatório Preliminar como no Relatório Final), violando o disposto nos arts. 124º, nº 1 do CCP e 152 e 153º do CPA.

O erro na pontuação obtida na proposta por si apresentada, no factor de avaliação designado “F2”, defendendo que merecia obter a pontuação máxima prevista ou, sem conceder, uma pontuação superior àquela que lhe foi atribuída pelo júri em sede de relatório final, sendo certo que apesar de o júri deter discricionariedade na avaliação a atribuir, tal discricionariedade não é, no caso concreto, absoluta.

E, ainda a ilegalidade por falta de audiência de interessado, de acordo com o previsto no nº 2 do art. 122º do CPA, após a notificação do Relatório Final no qual se supriu (ou tentou suprir) o vício de falta de fundamentação do Relatório Preliminar.

Alega que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao não ter anulado o acto de adjudicação e ter ordenado ao júri que reavaliasse a proposta da Recorrente.

O TAF na sentença que proferiu entendeu que a acção improcedia por não se verificarem as ilegalidades imputadas ao acto impugnado.

O TCA confirmou esta decisão considerando, nomeadamente, quanto à invocada ilegalidade dos factores em discussão que “(…), para cada um destes factores foi definida uma escala de pontuação.

Notando-se que em geral, a escala de pontuação, como bem refere a sentença, visa permitir converter os atributos da proposta em pontos, e “poderá ser definida com recurso a diferentes metodologias, não só através de uma avaliação de natureza estritamente quantitativa, uma vez que nem todos os atributos tal permitem, mas também por recurso a um conjunto ordenado de diferentes atributos susceptíveis de serem propostos, atribuindo pontuações parciais à luz de uma designada “grelha de avaliação”.

No caso, e no que respeita aos factores F2 e F3 foi definida uma escala de pontuação, em função de um conjunto ordenado de diferentes atributos susceptíveis de serem propostos para o aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos, aos mesmos respeitante.”

Concluiu que: “(…) a pontuação a obter pelos concorrentes nos factores 2 e 3 do modelo de avaliação das propostas em causa nos autos, não depende do modo como foi apresentado o documento da proposta a eles afecto, em si mesmo considerado, no que respeita ao grau de detalhe na descrição das características e aspectos do objecto do concurso (…) subsumidas aos referidos factores/critérios de avaliação, mas antes da respectiva superação ou mera satisfação.

O maior ou o melhor grau de detalhe assume apenas uma função instrumental e auxiliar na tarefa do júri de avaliar o modo de cumprimento (mero cumprimento ou superação) das características que densificam os factores de avaliação, comparar o mérito das propostas, escolhendo a proposta economicamente mais vantajosa”.

Considerou ser aceitável o uso de expressões como “clareza e detalhe” na apresentação das soluções técnicas que compõem a proposta, particularmente em contratos com objecto como o dos autos, “nos quais a entidade adjudicante se limita a fixar objectivos mínimos, deixando à livre concorrência de mercado o seu completo preenchimento, aceitando diversidade de hipóteses de sistemas de solução, por forma a cativar as melhores soluções possíveis”.

Igualmente julgou o acórdão recorrido improcederem os erros de julgamento imputados à sentença de 1ª instância por ter julgado improcedentes os vícios de falta de fundamentação imputado ao acto impugnado [por falta de fundamentação do relatório preliminar do júri e por insuficiente fundamentação ou incongruência do relatório final], preterição do direito de audiência prévia [após o relatório final e face à fundamentação nele constante da pontuação dos factores F2 e F3] e na apreciação da proposta da Autora, aqui Recorrente, quanto ao factor “F2”.

Assim, o acórdão decidiu negar provimento ao recurso da autora.

Ora, as questões jurídicas enunciadas assumem relevo jurídico, já que ultrapassam o interesse do caso concreto, tendo potencialidade para abranger muitos outros casos, na matéria complexa da contratação pública.

Assim, apesar de as instâncias terem convergido na resposta que deram às questões suscitadas pela Recorrente, é aconselhável a intervenção deste STA, para conhecimento dessas questões, com afastamento da regra da excepcionalidade das revistas.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Nos termos e para os efeitos do art. 15º-A do DL nº 10-A/2020, de 13/3, a relatora atesta que os Exmos Juízes Adjuntos – Conselheiros Jorge Madeira dos Santos e Carlos Carvalho -, têm voto de conformidade.

Lisboa, 22 de Abril de 2021

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa