042453 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito de reversão só nasce se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação dos mesmos no prazo de dois anos, após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim.

II- Tendo sido expropriadas várias parcelas de terreno com o fim de construção de habitação social, tal fim mantém-se, ainda que a construção seja levada a efeito, primeiro, pelo Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) na maior parte dos lotes, e, depois por uma autarquia local nos restantes.

III- Dado que o fim é o mesmo "a construção de habitação social", os lotes onde o IGAPHE não construiu mas os vendeu à autarquia local para que ela prosseguisse naquela construção, não podem ser consideradas parcelas sobrantes para efeitos do artº 5º nº 8 do Código das Expropriações (1991).

Acordam no Tribunal Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., casado, comerciante, residente na Rua ..., ..., ... - ..., Lisboa, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, de 4/4/1997, por estar inquinado com vários vícios.

Por acórdão da 1ª Secção deste Supremo Tribunal de 5/4/2001 foi negado provimento a tal recurso (fls.98 a 105).

Não se conformando com esta decisão dela interpôs o recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formula as seguintes conclusões:

"1ª A decisão recorrida é manifestamente violadora do disposto no nº 8 do artº 5º do Código das Expropriações e do direito à propriedade privada consagrado no artº 62° da CRP;

2ª O destino dado às parcelas sobrantes é diferente do destino que determinou a expropriação;

3ª Não se verifica a caducidade do direito de reversão por não terem sido cumpridas as formalidades legais;

4ª A decisão recorrida violou os arts. 62° e 18º nºs 1 e 2 da CRP".

Nas suas contra-alegações defende a entidade recorrida, em síntese, que os bens expropriados não deixaram de ser aplicados ao fim que determinou a expropriação, pelo que deve ser negado provimento ao presente recurso.

Emitiu douto parecer o Ex.mº Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:

"Dando aqui por reproduzido os termos do meu anterior parecer de fls. 92v. e seguinte, afigura-se-me que o acórdão sob recurso não merece censura, já que traduz correcta interpretação e aplicação do direito.

Não obstante, sempre se acrescentará que escapa à sindicância deste Pleno da 1ª Secção, por se situar em sede de matéria de facto - artº 21° nº 3 do ETAF, o apuramento feito no acórdão da secção de não ter ocorrido desvio da finalidade expropriativa em resultado da venda de parcelas do terreno à Câmara Municipal de Paredes para construção de habitação social de custos controlados e equipamento social.

Nestes termos, sou de parecer que o recurso deverá ser improvido".

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:

A) Por declaração de 12/7/1978, in DR, nº 277, 2ª Série, de 3/8 foi declarada a utilidade pública urgente da expropriação das parcelas de terreno incluídas na parcela anexa, com todas as suas acessões e servidões, sem reserva alguma, necessárias à execução do plano do conjunto habitacional de «...» em Paredes.

B) A expropriação foi realizada nos termos e ao abrigo do DL. nº 538/72, de 30/12 (que reorganizava o extinto Fundo de Fomento e Habitação) e das disposições do DL. nº 845/76 de 11/12 (posteriormente revogado pelo DL. nº 438/91).

C) O Fundo de Fomento e Habitação foi autorizado pelo MHOP a tomar posse administrativa das referidas parcelas naquela luta.

D) Entre as parcelas expropriadas, encontrava-se uma pertencente ao requerente com uma área total (coberta e descoberta) de 3020 m2 sita à Rua ... - ... Paços de Ferreira.

O terreno expropriado, no seu todo, foi objecto de um loteamento tendo na maior parte dos lotes sido construído o Bairro Social do IGAPHE.

E) Os restantes lotes foram vendidos à CMP, por escritura pública de 22/12/95, para construção de habitação social de custas controladas e equipamento social.

F) Não foi comunicado ao recorrente a identificada venda de 22/12/1995 por a CMP, de acordo com o plano de pormenor previsto para o local, pretender aproveitá-lo quer em construção de habitação social, quer na edificação de um infantário e de um conjunto desportivo.

G) Por requerimento entrando no Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território de 12/12/1996 o recorrente pediu fosse declarada nula a venda das parcelas sobrantes e reconhecido a ele o direito de reversão sobre a identificada parcela (a que correspondia o nº 5).

H) Emitido parecer da AJ do Ministério sobre esse pedido, foi o mesmo indeferido pelo Sr. Ministro, nos termos e com os fundamentos constantes de fls. 37 a 44, aqui dados por reproduzidos, por despacho de 4/4/97.

I) A parcela expropriada foi registada a favor do FFH em 19/11/85, instituído a que sucedeu o IGAHPE que a registrou a seu favor em 12/11/86.

J) Dão-se por reproduzidos no seu teor os documentos e parecer de fls. 14 a 34 dos autos e todos do processo instrutor.

Tendo por base estes factos, o tribunal "a quo" negou provimento ao recurso por não se verificarem os vícios apontados.

Nas suas conclusões defende o recorrente que o acórdão recorrido viola o disposto no artº 5° nº 8 do Código das Expropriações e do disposto nos arts. 62° e 18° nºs 1 e 2 da Constituição por "por o destino dado às parcelas sobrantes ser diferente do destino que determinou a expropriação e não se verificar a caducidade do direito de reversão por não terem sido cumpridas as formalidades legais".

Passamos a conhecer destas alegadas violações, pelo que há que transcrever os preceitos constitucionais violados:

Art° 62°

1. A todos é garantido o direito de propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição.

2. A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização.

Artº 18°

1. Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.

2. A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

Por sua vez, refere-se no artº 5° nº 8 do Código das Expropriações (1991) que "se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito ".

A solução do presente acórdão consiste em apurar se no caso concreto havia ou não lugar ao direito de reversão.

O direito de propriedade previsto no artº 62° nº 1 da CRP gozando da força jurídica do artº 18º, só pode ser restringido nos casos previstos na mesma constituição e devendo tal restrição cingir-se ao estritamente necessário para satisfação do interesse que a justificou.

A expropriação por utilidade pública tem como fim satisfazer um interesse público, que no caso concreto foi a execução de um conjunto habitacional - Bairro Social (artº 65° nºs 1 e 2 da CRP).

O nº 2 daquele artigo, que prevê a requisição e a expropriação, é uma norma de autorização e, simultaneamente, uma norma de garantia. É que, por um lado, confere aos poderes públicos o poder expropriativo, autorizando-os a proceder à privação da propriedade ou de outras situações patrimoniais dos administrados; por outro, reconhece aos cidadãos um sistema de garantias que incluiu, designadamente, os princípios da legalidade, da utilidade pública e da indemnização (do acórdão deste Supremo Tribunal de 14/12/1999 - rec. nº 31 343).

Assim, o direito de propriedade deve ser sacrificado na proporção directa da satisfação do interesse público que impôs aquele sacrifício e por isso é que a lei refere expressamente que "a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim" (artº 3° nº 1 do CE/91).

Pode acontecer que o bem expropriado não seja total mas só parcialmente utilizado para a satisfação do fim a que se destinava, e em tal hipótese, dispõe o nº 8 do artº 5º do CE (1991) "que se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito".

Há que averiguar se a parcela de terreno que foi vendido ao Município de Paredes se pode qualificar como parcela sobrante, para efeitos deste dispositivo legal.

Pelo CE (1991) foi criado o instituto do direito de reversão, relativamente aos particulares. Como se refere no seu preâmbulo "o novo código vem consagrar a possibilidade de os particulares expropriados poderem exercer o seu direito de reversão nos casos em que a Administração der uma outra utilidade aos bens expropriados que não a prevista na declaração de utilidade pública ou ainda se tiver cessado a aplicação a esse fim”.

O artº 5° deste mesmo diploma regula o direito de reversão.

De acordo com o seu nº 1 "há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no nº 4".

Ainda, segundo o nº 8 deste mesmo artº 5º "se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, ... a fim de estes requererem a respectiva reversão".

Da conjugação destes dois preceitos (nºs 1 e 8, do mencionado artº 5°), pode concluir-se que aplicado um bem que fora expropriado ao fim que determinou a sua expropriação, pode, todavia, não se tornar necessária, a utilização total desse bem para a prossecução do fim que motivara tal expropriação.

Em tal hipótese, e relativamente à parte sobrante do bem, pode o expropriado requerer a sua reversão, nos termos daquele nº 8.

Porém, e como foi dado por provado pela Secção, e portanto insindicável por este tribunal por se tratar de matéria de facto (artº 21º nº 3 do ETAF), o terreno expropriado, no seu todo, foi objecto de um loteamento, tendo na maior parte dos lotes sido construído o Bairro Social do IGAPHB e os restantes lotes foram vendidos à CMP, por escritura pública de 22/12/95, para construção de habitação social de custas controladas e equipamento social (als. E) e F) da matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido).

Portanto, o fim - a construção de habitação social - que determinou a expropriação de bens, onde estava incluída a parcela do terreno do recorrente, manteve-se sempre, só que, numa primeira fase e na maior parte dos lotes, tal fim foi prosseguido pelo FMH (posteriormente, substituído pelo IGAPHE) e, numa segunda fase, e nos restantes e menor número de lotes, o mesmo fim - construção de habitação social de custos controlados e equipamento social - foi prosseguido por entidade diferente da inicial, o Município de Paredes, todavia manteve-se sempre o mesmo.

Não havia, pois, tal como foi decidido no acórdão recorrido qualquer parcela sobrante, pelo que não havia lugar à aplicação do disposto no nº 8 do artº 5° do CE, preceito este que não foi violado por aquele acórdão.

E não havendo lugar ao direito de reversão como pretende o recorrente, então não foi violado o direito de propriedade, consagrado no artº 62° da CRP e artº 18 nºs 1 e 2 do mesmo texto constitucional, pois que o direito de propriedade, como acima se referiu, não é um direito absoluto, podendo estar sujeito aos limites impostos pela constituição ou por outros direitos igualmente nela consagrados e que sobre ele possam prevalecer.

Ora, um dos limites ao direito de propriedade é a hipótese de expropriação por utilidade pública, como se verifica no caso dos autos (artº 62° nº 2 da CRP), pelo que se não verifica a violação de tal preceito, ao assim decidir o acórdão recorrido.

Em concordância com tudo o exposto, improcedendo todas as conclusões do recorrente, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se o acórdão recorrido.

Taxa de justiça e procuradoria pelo recorrente que se fixam, respectivamente, em 400 euros e 200 euros.

Lisboa, 15 de Outubro de 2002

Pires Esteves - Relator - António Samagaio - Azevedo Moreira - Gouveia e Melo - Adelino Lopes - Isabel Jovita - Abel Atanásio - Vítor Gomes - Rosendo José