53/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. º 53/87 Processo: n.° 143/85. 1ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira. 1 — Relatório A, recorre para o Tribunal Constitucional (aqui, abrevidamente, TC) da decisão do pleno do Supremo Tribunal Administrativo (STA) que se recusou a considerar inconstitucionais — como pretende o recorrente — as normas do Decreto-Lei n.° 373-H/79, de 10 de Setembro ( designadamenteo artigo 2.º, n.° 1, e a relação B a ele anexa) e que, por isso, negou provimento ao recurso que a mesma A havia interposto contra o acto de liquidação de «taxas» em dívida pela Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos (CRPQF), ao abrigo do mencionado diploma. Alega em conclusão: Que pela decisão impugnada nos presentes autos foram à recorrente liquidados impostos, nos termos previstos no Decreto-Lei n.° 374-H/79, de 10 de Setembro; Que se trata de impostos e não de taxas, como incorrectamente consta do mencionado diploma, pois elas têm carácter ge­nérico, constituindo pretações pecuniárias exigidas pela Comissão recorrida com vista à realização dos fins públicos que a mesma prossegue no sector da vida económica nacional que coordena, e não constituindo o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade da Comissão recorrida especialmente dirigida ao respectivo obrigado; Que como impostos têm sido juridicamente qualificadas seme­lhantes «taxas» em vários arestos do STA, e como tais as classifica a doutrina; Que a própria Comissão recorrida aceita que as prestações pecuniárias que exigiu na decisão impugnada não constituem qualquer contrapartida individualizada em retribuição de uma actividade sua especialmente dirigida à recorrente; Que, nos termos dos artigos 106.°, n.° 2, e 167.°, alínea o), da Constituição da República, no texto àquela data vigente, os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias do contribuinte, sendo a legislação respeitante à criação de impostos e a definição desses seus elementos essenciais da exclusiva competência da Assembleia da República; Que o Decreto-Lei n.° 374-H/79, de 10 de Setembro, foi publicado com expressa invocação de autorização legislativa constante do artigo 6.° da Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro, a qual renovava a autorização legislativa do artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho; Que esta última autorizava o Governo a rever a base de inci­dência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica (repete-se: base de incidência, não incidência, como por vezes se lê no acórdão recorrido); Que o próprio texto do Decreto-Lei n.° 374-H/79, interpretando autenticamente o sentido da expressão base de incidência, esclarece nos n.°s 2 e 3 do seu artigo 2.° ser ela quanto ao imposto que institui «o preço de venda praticado pelo pro­dutor ou pelo importador, com excepção dos medicamentos especializados, em relação aos quais a base de incidência será o preço de venda ao público», ou, para os produtos impor­tados para consumo próprio, «o preço CIF? acrescido dos direitos de importação e de 20 % sobre a soma destes dois valores»; Que, nestas condições, a expressão base de incidência, com o conteúdo bem delimitado que tem, diferenciado de um con­ceito amplo de incidência, apenas pode abranger a previsão inerente à estrutura de qualquer norma tributária, e nunca a respectiva estatuição, nomeadamente no que refere à taxa ou quantitativo aplicável; Que qualquer norma de autorização legislativa de natureza tri­butária, devendo definir o objecto e a extensão da autorização (artigo 168.°, n.° 1, da Constituição), não pode deixar de expressamente mencionar quais, de entre os elementos essen­ciais dos impostos (incidência, taxa, benefícios fiscais e garan­tias dos contribuintes, conforme o artigo 106.°, n.° 2, da Constituição), aqueles a que se reporta; Que, assim, não é legítimo considerar incluída na expressão base de incidência (nem sequer a incidência se referindo a lei de autorização, repete-se) os elementos essenciais do imposto em causa, que são a taxa (ou quantitativo), ou os benefícios fiscais ou as garantias dos contribuintes; Que nem tais elementos são, aliás, enquadráveis na expressão regime de cobrança, que pressupõe a existência de um imposto já previamente definido quanto a todos os seus elementos essenciais; Que, por isso, o Decreto-Lei n.° 374-H/79 não respeitou os limites que lhe eram impostos pela lei de autorização em que confessadamente se baseava, de onde a inconstituciona­lidade do artigo 2.°, n.° 1, e a relação B ao mesmo anexa, nos quais se funda a decisão recorrida; Que, além disso, o mencionado decreto-lei foi publicado ao abrigo de uma norma de autorização legislativa de carácter meramente formal, o artigo 6.° da Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro, aliás publicada em 11 desse mês, e portanto para entrar em vigor posteriormente à publicação do próprio Decreto-Lei n.° 379-H/79, norma de autorização que não chegou sequer a entrar em vigor por dissolução da Assembleia da República que a concedera (Decreto n.° 98-A/79, de 11 de Setembro), o que importou a respectiva caducidade nos termos do artigo 168.°, n.° 3, da Constituição; Que, por outro lado, a autorização anteriormente concedida pelo artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho, por ter igualmente natureza formal, muito embora inserida no texto daquela lei, caducara por exoneração do Governo a que fora concedida, nos termos do citado artigo 168.°, n.° 3, da Constituição; Que, assim, o Governo, ao fazer publicar o Decreto-Lei n.° 374-H/79, de 10 de Setembro, não tinha qualquer prévia autorização legislativa que o permitisse, definindo o seu objecto e extensão; Que, desse modo, foram violados, conforme suscitado no requerimento inicial e nas alegações, ao fazer-se na deliberação recorrida aplicação do artigo 2.°, n.° 1, e anexo B do Decreto-Lei n.° 374-H/79, os artigos 106.°, n.° 2, alínea o), 168.°, n.°s 1 e 3, e 201.°, n.° 1, alínea b), da Constituição da República; Que, consequentemente, mantendo o acto impugnado, o acórdão recorrido violou, assim, os mencionados preceitos da lei constitucional. Nestes termos, entende que deve ser dado provimento ao presente recurso e, por via dele, revogar-se o referido acórdão, com fundamento em violação dos citados preceitos da lei constitucional. Em apoio da sua posição a recorrente juntou um parecer do Prof. Sousa Franco. Por sua vez, quer a CRPQF (esta apoiada num parecer do Prof. Jorge Miranda, que juntou), quer o Ministério Público, pronunciaram-se pelo não provimento do recurso e pela confirmação da decisão recorrida. Reiterando os fundamentos do acórdão do STA, alegam, em resumo, o seguinte: Que a Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro — que contém a norma de autorização legislativa invocada pelo Decreto-Lei n.° 374-H/79 —, já se encontrava publicada aquando da publicação do referido diploma legislativo do Governo; Que o facto de aquela lei só ter entrado em vigor posteriormente à publicação do diploma do Governo apenas tem relevância para efeitos da data da eficácia deste, mas não para efeitos da sua legitimidade constitucional; Que, quanto ao seu conteúdo, o Decreto-Lei n.° 374-H/79 não exorbitou do âmbito da autorização definida pela Lei n.° 43/79, pois que a expressão «base de incidência» constante dessa lei pode e deve ser interpretada no sentido de abranger também a fixação dos quantitativos das «taxas» aí em causa. Tudo visto, cumpre apreciar e decidir. 2 — Fundamentação 2.1 — Os problemas a resolver Como decorre com nitidez das alegações, são duas as questões em que se analisa o thema decidendum posto à apreciação do Tribunal no presente recurso, a saber: 1.º Se o artigo 6.º da Lei n.° 43/79 podia servir de credencial autorizante do Decreto-Lei n.° 374-H/79; 2.º Se este diploma não exorbitou dos limites demarcados pela referida norma de autorização; São estes, de resto, os problemas suscitados e decididos no acórdão recorrido. Ao delimitar deste modo o campo problemático, o Tribunal dispensa-se de questionar um pressuposto essencial da decisão recorrida, ou seja, o de que a matéria das normas em causa — que, recorde-se, versam a fixação das chamadas taxas dos organismos de coordenação económica — integra o âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia da República (AR). Com efeito, aceitando esse pressuposto da decisão recorrida, igual­mente se acompanha a solução dada às questões enunciadas, no sentido de não considerar inconstitucionais as normas em causa. De resto, é já numerosa a jurisprudência constitucional sobre este assunto, toda ela unânime no sentido da não inconstitucionalidade. Já a antiga Comissão Constitucional, no parecer n.° 25/82, se pronunciava nesse sentido, em sede de fiscalização abstracta, justamente a propósito desse mesmo diploma, embora apenas com referência ao seu artigo 2.° (Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 20.°). Por sua vez, o TC tem-se repeti­damente ocupado do mesmo assunto em numerosos acórdãos de ambas as secções, todos coincidentes na conclusão da não inconstitucionalidade (v., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 20/84 e 56/84). Trata-se, aliás, de confirmar a jurisprudência, também ela constante, do STA sobre o assunto. Neste quadro, considerando que nenhum elemento novo determina uma alteração da doutrina tão solidamente estabelecida, torna-se bastante expor aqui as linhas fundamentais do argumento, tal como decorrem dos mencionados acórdãos anteriores. 22 — A questão do artigo 6.º da Lei n.° 43/79 Dispõe o preceito: É renovada a autorização legislativa concedida pelo ar­tigo 31.° da Lei n.° 21-A/79. Por sua vez, o referido artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79 dispunha o seguinte: Fica o Governo autorizado a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica. Importa referir que a Lei n.° 21-A/79 é a Lei do Orçamento para 1979 e que a Lei n.° 43/79 é uma lei de revisão daquela. A renovação da autorização legislativa referida ficou a dever-se apenas a uma cautela para a hipótese de se entender que a demissão do IV Governo (Decreto n.° 52/79, de 11 de Junho de 1979) tivesse afectado as autorizações legislativas constantes da Lei do Orçamento, atento o disposto no artigo 168.°, n.° 3, da Lei Fundamental (primitiva redacção), segundo a qual «as autorizações legislativas caducam com a exoneração do Governo». Como quer que seja, a verdade é que tal autorização foi efectivamente renovada e é essa nova autorização da Lei n.° 43/79 que vai ser invocada pelo Decreto-Lei n.° 374-H/79. Segundo o recorrente, considerando as datas de publicação e de entrada em vigor de ambos os diplomas, o Decreto-Lei n.° 374-H/79 não podia prevalecer-se da autorização legislativa constante daquela lei. Alega que a lei, embora com a data de 7 de Setembro, só foi efectivamente publicada em 11 desse mês (que foi a data da distribuição do suplemento do Diário da República em que veio inserida) e, portanto, só entrou em vigor em 16 do mesmo mês, corrido o prazo comum da vacatio legis (cf. a Lei n.° 3/76, de 10 de Setembro, artigo 2.°, n.° 1); por sua vez, o referido decreto-lei, que tem a data de 10 de Setembro, foi efectivamente publicado no dia 12 (data da distribuição do suplemento ao Diário da República, em que veio inserido, como se vê pelo ofício a fls. 51 dos autos), entrando em vigor, por expressa disposição nele contida, no dia seguinte. Logo, quando o diploma em causa foi publicado e entrou em vigor, ainda não estava em vigor a respectiva norma de autorização, pelo que esta não podia servir de suporte àquele. Não procede este argumento. A data da emissão do diploma auto­rizado a norma de autorização já existia, e isto independentemente de se tomar por ponto de referência a data nominal dos dois diplomas (7 e 10 de Setembro, respectivamente) ou a data da distribuição pública do cor­respondente jornal oficial (11 e 12 de Setembro, respectivamente). É verdade que — se se entender que as normas de autorização legislativa, pela sua própria natureza, não estão isentas de vacatio legis (ponto que aqui se deixa em aberto) — a lei ainda não se encontrava em vigor no momento da publicação do decreto-lei. Mas isso é irrelevante para efeitos de validade do decereto-lei; só interessará para efeitos da sua eficácia, em termos de, apesar do que nele mesmo se dispunha sobre a sua entrada em vigor, ele não poder ter eficácia antes de a ter a norma de autorização. Nada há a censurar à doutrina sustentada a este respeito no acórdão recorrido, que, de resto, encontra apoio na literatura (v., por exemplo, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2. a ed., II vol., Coimbra, 1985, p. 205, nota XXVII ao artigo 168.°). Um segundo problema, nesta área, decorre do facto de a AR ter sido dissolvida a 11 de Setembro (Decreto n.° 98-A/79), justamente o dia da entrada em vigor da Lei n.° 43/79. Daí o argumento do recorrente de que a autorização teria caducado nesse mesmo dia, por efeito do disposto na citada norma da Lei Fundamental sobre a caducidade das autorizações legislativas, pelo que já não podia servir para legitimar o referido decreto-lei. A norma de autorização teria caducado antes de entrar em vigor, não podendo, portanto, vir a legitimar o decreto-lei entretanto publicado. O problema só não surgiria se se tomasse como data da lei a sua data nominal (7 de Setembro) e cumulativamente se se entendesse não ser de aplicar um prazo de vacatio legis às autorizações legislativas (v. supra); fora isso (isto é, tomando como data da lei a data da sua real publicação — 11 de Setembro — ou fazendo intervir a vacatio legis), a entrada em vigor só se verificaria, na melhor das hipóteses, no dia 12, e na pior, no dia 16, em qualquer caso com a AR já dissolvida. A não ser que se mostrasse que o decreto de dissolução foi efectivamente publicado posteriormente à sua data nominal e que se entendessse que esse facto é relevante para efeitos de diferir a produção dos efeitos da dissolução (o que é tudo menos líquido). Ora, dispondo o artigo 168.°, n.° 3, da Constituição (na sua primitiva redacção) que as autorizações legislativas caducam com a dissolução da AR, não se pode agora deixar de abordar a questão (que acima se men­cionou, mas que nesse momento se considerou desnecessário averiguar), acerca da natureza e do regime das denominadas autorizações legislativas da lei do orçamento. Tudo depende de saber se se trata de autorizações legislativas verdadeiras e próprias e, no caso afirmativo, se, apesar disso, elas compartilham do regime constitucional de leis de autorização, in­clusivamente em matéria de caducidade, designadamente por causa de dissolução da AR. Com efeito, não falta na doutrina a decidida defesa da tese de que as denominadas autorizações legislativas da Lei do Orçamento constituem uma espécie peculiar — ou que nem sequer são verdadeiras e próprias autorizações legislativas — e que, em todo o caso, não se lhes aplica de pleno o regime constitucional geral das autorizações legislativas típicas (ou propriamente ditas), ao menos no que diz respeito ao regime de caducidade por dissolução da AR ou demissão do Governo. É esta a tese que desenvolvidamente se sustenta no referido parecer junto aos autos pelo recorrido, aderindo assim à posição pela primeira vez sistematizada no estudo de J. M. Cardoso da Costa justamente intitulado «Sobre as autorizações legislativas da Lei do Orçamento» (in Estudos em Homenagem ao Professor J. J. Teixeira Ribeiro, vol. III, Coimbra, 1983). Aqui só interessa abordar a questão à luz da «constituição financeira» originária, ou seja, no quadro da primitiva redacção da Fei Fundamental, antes da revisão constitucional de 1982. O Orçamento do Estado con-substanciava-se em dois documentos normativos: de um lado, a Lei do Orçamento aprovada pela Assembleida da República, sob proposta do Governo; depois, o decreto orçamental, integrando o orçamento pro­priamente dito, elaborado no quadro das decisões e opções contidas na Lei do Orçamento [artigos 108.°, n.°s 1 e 2, e 202.° alínea b)] Esta haveria de conter, não apenas a previsão das receitas, mas também, no que con­cerne as despesas, as dotações globais correspondentes às funções e aos ministérios e secretarias de Estado (artigo 108.°, n.° 1). A Lei do Orça­mento apresentava-se assim como uma espécie de lei-quadro do Orça­mento e o decreto orçamental como uma espécie de decreto-lei de desenvolvimento daquela. Ora, era na vertente das opções orçamentais em matéria de receitas que se inseriam as chamadas autorizações fiscais da Lei do Orçamento. Tipicamente, tratava-se de, após a norma tradicional de autorizar a cobrança dos impostos previstos nas leis, para o ano respectivo, prever um conjunto de medidas fiscais que envolviam alteração das leis fiscais em vigor. Naturalmente, era em função dessas medidas enunciadas que eram calculadas as receitas fiscais previstas na lei do Orçamento; isto é, a decisão orçamental sobre as receitas incluía necessariamente as referidas medidas fiscais. Sucedia, porém, que a Lei do Orçamento, em vez de concretizar legislativamente essas medidas, remetia a tarefa para o Governo, utilizando a conhecida fórmula: «Fica o Governo autorizado a [...]» (por exemplo, a alterar os escalões do imposto profissional ou o regime de isenções de contribuição industrial, etc). Afigura-se claro, apesar da fórmula, que existe uma diferença essencial entre essa figura e uma típica autorização legislativa. E que esta é, por natureza, uma simples habilitação conferida ao Governo, a seu pedido, e que este usa ou não conforme houver por bem. Não assim com as «autorizações fiscais» constantes da Lei do Orçamento. Elas consubstan­ciavam uma verdadeira decisão orçamental da Assembleia da República, que integrava a decisão orçamental global; não se tratava de consentir ao Governo o uso de uma faculdade, mas sim de lhe cometer o desempenho de uma tarefa. No contexto da Lei do Orçamento, a fórmula «fica o governo autorizado a [...]» não passava de uma forma de dizer «o governo procederá [...]». Em vez de apenas uma autorização, também uma verda­deira directiva legislativa. E de recordar, aliás, que, não poucas vezes, a iniciativa de tais alterações não partia do Governo mas sim dos próprios deputados. Ora, se, quando concebidas como autênticas e típicas autorizações legislativas, aquelas disposições poderiam ser de duvidosa legitimidade constitucional (desde logo, por constarem não de uma autónoma e es­pecífica lei de autorização legislativa, mas sim de uma outra lei), já ne­nhum problema sério se levantava quando concebidas como figura es­pecífica, ou seja, como integrantes do conjunto de decisões orçamentais da Assembleia da República, que o Governo ficava encarregado de concretizar. Tudo se harmonizava se elas fossem consideradas como normas de bases atipicamente formuladas, e não como verdadeiras e próprias autorizações legislativas. É evidente que tais disposições sempre possuíam uma dimensão autorizativa, pois habilitavam o Governo a legislar sobre matérias que, de outro modo (isto é, só por si), lhe estariam vedadas, por serem da competência legislativa reservada da Assembleia da República. Há aí naturalmente uma vertente comum às típicas autorizações legislativas. Mas se isso é relevante para fazer aplicar àquelas alguns aspectos do regime constitucional das autorizações legislativas (v. g. definição do objecto e sentido da autorização), não chega, porém, para as considerar para todos os efeitos como autorizações verdadeiras e próprias, ou, ao menos, para lhes aplicar integralmente o regime constitucional destas. Hão-de considerar-se inaplicáveis aqueles aspectos que são logicamente discrepantes com a natureza orçamental de tais «autorizações». Entre esses aspectos conta-se naturalmente a caducidade da autorização por dissolução da Assembleia da República. Basta considerar que se as tais autorizações consubstanciam verdadeiras decisões orçamentais da Lei do Orçamento e se fazem parte integrante desta, então tem tão pouco sentido fazer caducar essas autorizações como o teria fazer caducar a própria Lei do Orçamento (o que seria naturalmente absurdo). Se a Lei do Orçamento considerou necessária uma certa medida fiscal, e ela ficou dependente da sua execução pelo Governo, então é indiferente que persista a mesma Assembleia da República ou que esta seja dissolvida. Serve isto para concluir que as denominadas autorizações fiscais da Lei do Orçamento, ou não eram de considerar verdadeiras e próprias autorizações legislativas, ou que, mesmo que não pudessem deixar de ser consideradas como tais, não se lhes podia aplicar o regime da caducidade típico da leis de autorização comuns. Assim sendo, tem de concluir-se que a «autorização» contida no ar­tigo 6.° da Lei n.° 43/79 — que é uma lei de revisão da Lei do Orçamento para 1979 — não foi afectada pela dissolução da Assembleia da República em 11 de Setembro desse ano, continuando a fazer parte integrante daquela lei até à caducidade desta (por termo do ano financeiro). Alcançada esta conclusão, haverá certamente de observar-se que, por idêntica ordem de razões, a autorização primitivamente contida no Lei n.° 21-A/79 também não teria sido afectada pela demissão do IV Governo entretanto ocorrida. Pois se aquela «autorização» é, afinal, uma in­cumbência orçamental decorrente da Lei do Orçamento, então a sua subsistência não dependia do governo em funções, sendo um encargo de todo e qualquer governo que, sucedendo-se àquele, viesse a ter de executar a Lei do Orçamento. Como quer que seja isso, a verdade, porém, é que, por cautela, entendeu-se dever renovar tal «autorização», e é essa autorização renovada que é invocada pelo Decreto-Lei n.° 374-H/79. Todavia, substituído o artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79 pelo artigo 6.° da Lei n.° 43/79, este adquire por inteiro o estatuto constitucional daquele, decorrente da sua natureza de norma integrante da Lei do Orçamento. 2.3 — O objecto da autorização legislativa Como se registou atrás a Lei n.° 43/79 ao «renovar» a autorização legislativa contida no artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79 assumiu o conteúdo desta. Recorde-se que, nos termos dessa autorização, o Governo ficou habilitado a «rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica». Segundo o recorrente, uma tal autorização não dá cobertura suficiente ao Decreto- -Lei n.° 374-H/79, o qual teria exorbitado dos limites definidos pela lei. Alega que a expressão «base de incidência», utilizada na Lei, possui um sentido técnico bem preciso, que não abrange de modo algum a matéria de taxas ou quantitativo de impostos, que é, no entanto, justamente aquilo sobre que incide a norma em causa do Decreto-Lei n.° 374-H/79. Ao ocupar-se de tal assunto o Governo legislou a descoberto, sem credencial da norma de autorização, pelo que aquela norma é inconstitucional. Também aqui falece razão ao argumento. E certo que a expressão «base de incidência» possui um sentido restrito bem preciso, que não inclui a matéria de fixação de taxas dos impostos. Mas, por um lado, é igualmente verdade que na literatura especializada o termo «incidência» comporta também um sentido mais amplo susceptível de abarcar tal matéria e, por outro lado, há boas razões, de ordem histórica e siste­mática, que conduzem à convicção de que é nesse sentido amplo que a expressão foi utilizada na referida norma de autorização. A este propósito o recorrente põe em relevo a diferença entre o conceito de «incidência» — que, concede, comportaria um sentido amplo — e o conceito de «base de incidência» — que, sublinha, é a expressão da lei, e que não consente tal sentido. Mas não tem razão, pois é no próprio parecer doutrinal que fez juntar aos autos que se pode ler o seguinte: «Foi o governo autorizado a legislar sobre a base de incidência e as formas de cobrança destes impostos, matérias que (quanto à primeira, que generosamente pode ainda identificar-se com a incidência em geral) é [ sic] de reserva de competência parlamentar.» Ora, se «base de incidência» pode ainda identificar-se — generosamente ou não, pouco importa — com «incidência em geral», e se, por sua vez, esta consente uma interpretação ampla, de modo a compreender a própria matéria das taxas ou quantias dos impostos — como admite boa parte da literatura fiscalista — ,então só será de concluir pela inconstitucionalidade, por transgressão dos limites da autorização, se houvesse elementos que con­duzissem à convicção de que tal expressão foi usada em sentido estrito. Ora, não é isso o que se verifica. Pelo contrário. Todos os demais ele­mentos de interpretação apontam decisivamente para a ideia de que o poder conferido ao Governo através das referidas normas da Lei n.° 21-A/79, e depois da Lei n.° 43/79, não podia deixar de envolver a matéria do quantitativo das referidas «taxas» a pagar à CRPQF. Na origem das referidas autorizações legislativas está a necessidade de legitimar a cobrança dessas taxas pelos organismos de coordenação económica, cuja regularidade constitucional tinha sido globalmente posta em causa pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, por o seu regime estar então ainda contido em diplomas regulamentares e por se ter entendido que, apesar de tais diplomas serem anteriores à Constituição, eram inconstitucionais por violarem o princípio da reserva de lei em matéria fiscal. Ora, se esse era o propósito da autorização legislativa consubstanciada no artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79 — depois reassumido no artigo 6.° da Lei n.° 43/79 —, então seria perfeitamente absurdo que tal autorização não envolvesse a matéria dos montantes das «taxas», porque sem isso seria impossível proceder à regularização constitucional de tais «taxas». Pois é evidente que a taxa ou quota do imposto é um elemento sem o qual se não pode determinar o tributo, pelo que sem aquele não pode haver qualquer liquidação; sem a determinação da taxa não há verdadei­ramente imposto, não se pode querer renovar um imposto sem renovar a respectiva taxa; logo, não se podia renovar o regime das «taxas» dos organismos de coordenação económica sem dispor sobre os respectivos quantitativos. A este propósito importa recordar o que já ficou dito no Acórdão n.° 196/86: A Assembleia da República, ao conceder a autorização legislativa aqui em causa, outro objectivo não poderia ter, pois, que não fosse o de munir o Governo com um instrumento jurídico que o habilitasse a definir validamente os elementos essenciais dos tributos a cobrar pelos organismos de coordenação económica, designadamente pelo Instituto dos Produtos Florestais, e que possibilitasse a este a sua cobrança efectiva. Se a expressão «base de incidência» houvesse de interpretar-se com o sentido restrito que a recorrente lhe assinala, não poderia o Governo fixar a taxa dos tributos em causa. E, então, a Assembleia ter-lhe-ia conferido uma autorização perfeitamente inútil e vazia de todo o sentido — o que, há-de convir-se, seria absolutamente irrazoável. O mais que pode dizer-se é que o legislador não utilizou os termos mais adequados para exprimir o seu propósito; mas não pode igualmente sustentar-se que o propósito legislativo não encontra na letra da lei um mínimo de suporte capaz de permitir uma leitura em consonância com o sentido desejado. Alega o recorrente que, em anos posteriores, ao versar idêntica pro­blemática, as leis do orçamento recorreram a fórmulas bastante mais com­preensivas, referindo expressamente a «incidência» e as «taxas» (v. ar­tigo 30.° da Lei n.° 40/81, de 31 de Dezembro). Mas, contrariamente ao que pretende o recorrente, esse facto não significa o reconhecimento retroactivo de que a Lei do Orçamento de 1979 não conferia ao Governo o poder de legislar sobre o montante das «taxas» em causa; significa, isso sim, o reconhecimento de que essa autorização fora deficientemente for­mulada e que, face às dúvidas levantadas, cumpria torná-la mais rigorosa. Não se descortina aí a mínima razão para concluir que a Lei do Orça­mento para 1979 quis dizer menos do que aquilo que, com todas as letras, veio depois a ser enunciado em posteriores leis do orçamento. Segura­mente que em matéria legislativa não basta a intenção; mas, como se mostrou acima, essa intenção já tinha na Lei do Orçamento para 1979 suporte bastante na letra da competente norma. Enfim, também quanto a este aspecto desfalece todo o ataque contra a conformidade do Decreto-Lei n.° 374-H/79 com a respectiva autori­zação. Esta não foi excedida pelas normas aqui em causa. 3 — Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso, não se considerando inconstitucionais as normas em causa do Decreto-Lei n.° 374-H/79, de 10 de Setembro. Lisboa, 4 de Fevereiro de 1987. — Vital Moreira — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Dinis — José Joaquim Martins da Fonseca — Armando M. Marques Guedes.