0750/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No âmbito do QCA II, a entidade gestora das acções de formação profissional aprovadas na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, é o IEFP (artigo 8.º, n.º 9), à qual compete, no exercício dessa actividade, além do mais: (...) aprovar acções de formação (alínea f) do artigo 12.º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artigo 17.º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artigo 24.º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25.º); e proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34.º).

II- Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 33.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23/11, essa entidade mantém a competência para a gestão da acção até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.

III- Tal é o que resulta do preceito, pois que não fazia sentido atribuir responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra, por um lado (n.º 3 do preceito) e, por outro, a referência feita no seu n.º 1 apenas significa que, nas acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23/11, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora continuaria a ser a Comissão Directiva do IEFP, esta cessaria funções com a nomeação do Gestor do Programa Pessoa.

IV- Em face do exposto, o Gestor do Programa Pessoa carece de atribuições para reduzir os montantes financiáveis e ordenar a reposição de importâncias recebidas adiantadamente no âmbito de uma acção aprovada na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6/7, pelo IEFP, pelo que é nulo o seu acto, bem como o do Ministro que, em sede de recurso hierárquico necessário, manteve a sua decisão.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. Instituto de Electromecânica e Energia (IEE), com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social de 8/2/02, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário para ele interposto da decisão do Gestor do Programa Pessoa de 5/9/2000, que aprovou o pedido de pagamento do saldo final no âmbito de um programa de formação profissional financiado pelo Fundo Social Europeu, com redução do financiamento concedido e ordenou a restituição de parte do montante pago adiantadamente, assacando-lhe os vícios de incompetência absoluta, por falta de atribuições, violação de lei e de forma.

Respondeu a autoridade recorrida, tendo defendido a legalidade do acto impugnado e a consequente inverificação de todos os vícios que lhe foram imputados.

1.2. Nas suas alegações, a recorrente apresentou as seguintes conclusões:

I. O financiamento e a sua gestão

a) O recurso respeita a um financiamento para formação profissional, que foi aprovado pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), através da sua Comissão Executiva, ao abrigo do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho (DR 15/94);

b) O IEE subscreveu e entregou o respectivo termo de aceitação, no início de 1996;

c) Posteriormente, o Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro (DR 15/96), revogou o DR 15/94 e veio a inserir normas de aplicação da lei no tempo, relativas aos processos do âmbito deste, das quais, resulta, além do mais, a manutenção dos direitos e obrigações das entidades gestoras, decorrentes da execução dos mesmos (cfr. n.º 3 do artigo 33.º do DR 15/96);

e) Depois, já em Março de 1997, e por Resolução do Conselho de Ministros, foi nomeado o Gestor do Programa Pessoa (Gestor), com estatuto de encarregado de missão junto do Ministério de tutela (Resolução n.º 15/97 (II Série), de 26 de Março;

f) Apesar de não ter poderes de gestão neste processo B 5, o Gestor promoveu a audiência do IEE, nos termos do artigo 101.º do CPA, com vista a uma intenção sua de proceder à redução do saldo pedido (ofício n.º 1428/UTA - Lisboa, de 29/06/00, integrado no doc. n.º 2), a que o IEE respondeu, conforme se disse no artigo 10.º da petição de recurso contencioso;

g) Invocou, para tanto, medidas de suspensão, relativamente às quais se dá aqui por reproduzido o que consta do artigo 9.º da mesma petição e de 5.1 e 5.2 das alegações

h) Finalmente, o Gestor decidiu, originando o recurso administrativo conducente ao acto do Senhor Ministro, ora recorrido (nessa decisão recusa a notificação do Relatório de Auditoria n.º 646/CEP/99, da Inspecção Geral de Finanças -IGF);

2. Vícios ou ilegalidades do despacho do Senhor Ministro, decorrentes da decisão do Gestor

a) O Gestor foi nomeado para assegurar a gestão do Programa Pessoa, mas apenas para o futuro, ou seja, para os financiamentos admitidos após a entrada em vigor do DR 15/96, não podendo, nunca e obviamente, ser entendido como relevante modificação de direito, o acto administrativo da sua nomeação (cfr. o citado artigo 33.º do DR 15/96);

b) Assim, continuando a ser o IEFP a entidade gestora do processo, o acto do Senhor Ministro é, decorrentemente, nulo, por falta de atribuições, na matéria, do seu Ministério e do Gestor, nele integrado, como encarregado de missão, já que aquele era e é um instituto público, dotado de personalidade jurídica (alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo - CPA);

c) Ao concordar com o despacho do Gestor, que recusou a notificação do Relatório da IGF, o Senhor Ministro violou o n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e diversos preceitos do CPA (n.º 1 do artigo 124.º, conjugado com o n.º 2 do artigo 125.º), já que prejudicou a acessibilidade da fundamentação de um acto lesivo dos direitos e interesses do IEE - a invocação do artigo 82.º da LPTA e, por outro lado, manifestamente absurda, por estar em causa a legalidade da produção de um acto administrativo e não restrições de acesso requerido a documentos);

d) Não foi demonstrada a existência de segredo de justiça, desconhecendo-se quando e como ele “nasceu” e se subsistia à data do despacho recorrido, sendo certo que, se assim fosse, a notificação da Ficha Síntese, elaborada pelos Serviços, traduziria violação do mesmo segredo por parte do Gestor e, decorrentemente do Senhor Ministro;

e) Neste quadro, aliás, a Administração deveria coibir-se de decidir, com fundamento nos factos objecto desse hipotético segredo, por força do referido preceito constitucional, já que a Ficha Síntese nem sequer substitui adequadamente o Relatório da IGF, em que o acto em causa efectivamente se baseia; Com efeito,

f) Essa Ficha é, bem de acordo com a sua designação, uma mera síntese, de cariz, aliás, conclusivo, razão pela qual a recusa de notificação do Relatório, se reveste de especial gravidade, pela sua intencionalidade e pelo facto de se violar, assim, o mais uma vez mencionado n.º 1 do artigo 268.º da CRP, acarretando a nulidade do acto recorrido (n.º 1 do artigo 133° do CPA, com a eloquente exemplificação da alínea d) do seu n.º 2);

j) O pedido de pagamento de saldo, apresentado pelo IEE, correspondeu ao exercício de um direito conferido pelo artigo 24.º do DR 15/94, mas condicionado a uma aprovação administrativa, de que decorreu o seu deferimento tácito por parte do IEFP, face ao seu silêncio por muito mais de 60 dias (n.º 1 desse artigo 24.º e n.º 1 do artigo 108.º do CPA);

l) Como tal, a decisão recorrida violou o n.º 1 do artigo 141.º do mesmo CPA;

3. Vícios ou ilegalidades próprias do despacho do Senhor Ministro

a) Dá-se aqui por reproduzido o teor dos artigos 39.º, 40.º e 41.º (obscuridade, incongruência e invalidade do despacho recorrido).

A autoridade recorrida não contra-alegou.

1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 161, no qual se pronunciou pelo provimento do recurso, em virtude do Gestor do Programa Pessoa carecer de atribuições para proceder à redução da comparticipação no curso de formação profissional em causa, que havia sido aprovada pelo IEFP, entidade que se manteve como Gestora do Programa.

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão do recurso, os seguintes factos:

1. O Recorrente (IEE) candidatou-se, em 16 de Julho de 1 995, no âmbito do QCA II, à obtenção de apoio financeiro para a realização de acções de formação profissional, na órbita do Programa Formação Profissional e Emprego - Medida 942120 P1;

2. Esse projecto foi aprovado, para a realização de sete cursos, por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 29/12/95, com o n.º 79/94 QCA II, tendo-lhe sido concedido um montante de financiamento máximo de 256 000 000$00;

3. No seu decurso, o IEE recebeu, a título de adiantamento, a quantia de 153 600 000$00;

4. Após a conclusão das respectivas acções, o recorrente apresentou o pedido de pagamento do saldo - pedido B, n.º 5 ;

5. A Comissão Europeia efectuou uma missão de controlo à referida acção, em cujo âmbito solicitou à Inspecção-Geral de Finanças a realização de uma auditoria à acção da recorrente;

6. Pelo ofício n.º 1 428/UTA, de 15/2/2 000, o Gestor do Programa Pessoa notificou o recorrente da intenção, decorrente dos resultados da referida auditoria, de reduzir o montante global do financiamento em 92 139 995$00, o que implicava uma devolução do montante de 58 516 179$00 (fls 102-103 dos autos, que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, tal como todos os documentos que vierem a ser referenciados);

7. Após a recorrente se ter pronunciado sobre este projecto de decisão, o Gestor do Programa, pela decisão n.º 1 346, de 5/9/2 000, notificada por ofício n.º 1792/UTA, fixou em 95 083 821$00 o montante das despesas finais elegíveis e ordenou a devolução da quantia de 58 516 179 (doc. de fls 84-101 dos autos);

8. O IEE interpôs recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade dessa decisão, tendo o mesmo sido indeferido, por despacho do Ministro de 8/2/2 002 (despacho recorrido), aposto sobre a proposta de fls 46, que concordou com a informação de fls 46-83 dos autos;

10. Dão-se por reproduzidos os factos constantes dos documentos de fls 104 a 113 e de fls 121 a 132 dos autos.

2. 2. O DIREITO:

O recorrente assacou ao acto impugnado os seguintes vícios: nulidade decorrente de falta de atribuições do recorrido e do Gestor do Programa Pessoa, que está inserido no ministério do recorrido, como encarregado de missão; vários vícios de violação de lei e vício de forma, decorrente de falta de fundamentação.

Atento o disposto no artigo 57.º da LPTA, há que começar pelo conhecimento do vício gerador da nulidade do acto, seguindo-se, se se mostrar necessário e dado que o recorrente não indicou qualquer ordem de subsidiariedade entre eles, o conhecimento dos vícios geradores de anulabilidades que proporcionem mais eficaz tutela dos interesses da recorrente, o que oportunamente se determinará.

E conhecendo.

A nulidade invocada decorre, na formulação do recorrente, do facto da competência para aprovação dos saldos finais de acções aprovadas na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) continuar a pertencer a este Instituto, mesmo após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa, que só passou a ser competente para essa aprovação para os processos posteriores à entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro. E isto em face do disposto no n.º 3 do artigo 33.º do DR 15/96, que estabelece que " As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os seus direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmo até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.". Pelo que, não sendo concebível que o acto de nomeação do Gestor revogue este preceito legal, a competência para essa aprovação continuou a ser do IEFP.

O recorrido, por sua vez, defende que essa competência está atribuída ao Gestor do Programa Pessoa, porquanto, com a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa, que ocorreu através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/97 (2.ª Série), de 6/2, este passou a ser a única entidade gestora das acções de formação profissional ainda em curso, independentemente da data da sua aprovação.

Vejamos, pois, a qual destas entidades está cometida a competência para a aprovação do saldo final, no âmbito da acção em causa: se ao Instituto do Emprego e Formação Profissional se ao Governo.

Em face da matéria de facto dada como provada, temos que a acção de formação em causa foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da formação Profissional (IEFP) de 29/12/95 e que o valor da comparticipação da acção foi reduzido, no âmbito do apuramento do valor do saldo final, por despacho Gestor do Programa Pessoa, através decisão n.º 1 346, de 5/9/2 000, que fixou em 95 083 821$00 o montante das despesas finais elegíveis e ordenou a devolução da quantia de 58 516 179$00.

Sobre esta questão e em recurso em que se apreciava situação idêntica, decidiu-se no acórdão desta Subsecção de 8/7/2 003, proferido no recurso n.º 47 869, cujos fundamentos não vemos razões para alterar e que, por isso, iremos transcrever, nas partes úteis:

"Temos, assim, que a acção de formação em causa foi apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho.

De acordo com o estabelecido neste diploma, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP (artigo 8.º, n.º 9), competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais: (...) aprovar acções de formação (alínea f) do artigo 12.º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artigo 17.º, nº1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artigo 24.º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos ( artigo 25.º); e proceder à suspensão e redução do financiamento artigo 34.º).

Pelo Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23/11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cfr. artigo 6.º, n.º 4), de cujas decisões havia recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme pacífica jurisprudência deste STA (vd, por todos, os acórdãos do Pleno de 15/10/2 002, 19/2/2 003 e de 4/6/2 003, proferidos nos recursos n.ºs 45 917, 45 749 e 48 235, respectivamente).

Assim sendo, temos uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, mas cuja decisão final, nomeadamente a aprovação do saldo final e a ordem de restituição de importâncias adiantadas, foi praticada já na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação do gestor do Programa Pessoa.

O artigo 33.º deste diploma, no qual se há-de encontrar a solução do problema sub judice, estatui que:

"1- As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.

2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.

3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os seus direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmo até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia."

Ora, em face desta regulamentação, consideramos que a razão está do lado da recorrente.

Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia(...).

O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra.

A referência feita no n.º 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário.

Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA)."

Neste sentido decidiram também os acórdãos deste STA de 25/11/03 e de 14/1/04, proferidos nos recursos n.ºs 48 328 e 48 015, respectivamente.

Aplicando esta doutrina ao caso sub judice, impõe-se concluir pela procedência das conclusões I-h) e 2-a) e b) das alegações do recorrente e pela consequente verificação da nulidade do acto impugnado imputada à falta de atribuições do recorrido, que há que declarar e prejudica o conhecimento dos restantes vícios arguidos.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso e, em consequência, por procedência do referido vício, declarar nulo o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Março de 2004.

António Madureira – Relator – São Pedro - Fernanda Xavier