01317/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se os vícios imputados ao acto tributário impugnado apenas determinarem a anulabilidade do mesmo, o exercício do direito de impugnação fica sujeito aos prazos estabelecidos no n.º 1 do art. 102.º do CPPT; se determinarem a nulidade, o direito pode ser exercido independentemente de prazo, como dispõe o n.º 3 do mesmo artigo.

II- Os vícios dos actos tributários só são sancionados com a nulidade quando se verifique a falta de qualquer dos elementos essenciais do acto, quando houver lei que expressamente preveja esta forma de invalidade ou ainda quando se verifiquem as circunstâncias previstas no art. 161.º, n.º 2, do CPA.

III- Ao apreciar se o direito de impugnação foi exercido tempestivamente, o juiz não pode deixar de ponderar a consequência jurídica dos vícios imputados ao acto impugnado.

Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 23/16.8BEBJA

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade denominada “AGDA – Águas Públicas do Alentejo, S.A.” (a seguir Impugnante ou Recorrente) recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença por que o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, considerando verificada a excepção da caducidade do direito de acção, absolveu da instância a “Associação de Beneficiários do Roxo” (a seguir Impugnada ou Recorrida) na impugnação judicial por aquela deduzida em 2016 contra as liquidações de “taxas de conservação e exploração” dos anos de 2011 e 2012.

1. 2 O recurso foi admitido, com subida imediata, nos próprios autos e efeito devolutivo e a Recorrente apresentou a motivação do recurso, que rematou com a formulação de conclusões do seguinte teor (Porque usamos o itálico nas transcrições, os excertos que estavam em itálico no original surgirão, aqui como adiante, em tipo normal.), que ora sujeitamos a numeração:

«1. A sentença recorrida julgou procedente a excepção da caducidade, tendo, em consequência, absolvido a impugnada do pedido.

2. Isto por ter mediado um período superior a 90 dias entre a notificação à impugnante dos actos impugnados e a interposição da petição inicial e nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do art. 102.º CPPT.

3. Sucede que a impugnada funda exclusivamente a sua pretensão na nulidade dos actos impugnados, e não em qualquer anulabilidade (que, aliás, nunca sequer refere, seja para que efeitos for).

4. Sendo o seu pedido precisamente o de declaração de “… nulidade dos actos de liquidação das facturas em causa, isto com as legais consequências” cfr. pedido efectuado na PI.

5. Assim, não lhe será aplicável o referido n.º 1 do art. 102.º CPPT mas sim o n.º 3 do mesmo preceito, nos termos do qual “Se o fundamento for a nulidade, a impugnação pode ser deduzida a todo o tempo”.

6. Face ao exposto, podendo ser deduzida a todo o tempo, a impugnação deduzida pela impugnante não caducou.

7. Pelo que a decisão recorrida não deveria ter decidido como decidiu.

8. Devendo antes ter determinado a improcedência da referida excepção e o prosseguimento dos autos até final.

Nestes termos e nos demais de Direito, deve ser a sentença recorrida revogada, substituindo-se por outra que, julgando improcedente a alegada excepção de caducidade, determine o prosseguimento dos autos.

Assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!».

1. 3 A Recorrida apresentou contra-alegações, com conclusões do seguinte teor:

«5.1- Dos factos articulados em PI pela Recorrente e do teor dos documentos por ela juntos, não se verifica a prática de acto praticado pela Recorrida viciado por nulidade.

5.2- Nomeadamente, no acto de liquidação das facturas referentes ao pagamento de taxa de conservação e exploração.

5.3- O Recorrente, no seu articulado, não descrimina, individualiza ou caracteriza acto ferido de nulidade.

5.4- Pelo que, não bastando arguir estas a final, como se proviessem de «geração espontânea», não tem lugar a aplicação do prazo previsto no art. 102.º n.º 3 do CPPT.

5.5- Devendo-se depois considerar o prazo previsto no n.º 1 daquele preceito para interposição de impugnação judicial e,

5.6- ... consequentemente, face às datas de notificação a Recorrente e de interposição da presente acção, a ser considerada procedente a excepção peremptória de caducidade e confirmada a Sentença proferida, com o que se fará JUSTIÇA».

1. 4 Recebidos neste Supremo Tribunal Administrativo, os autos foram com vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que seja revogada a sentença recorrida e de que os autos sejam devolvidos à 1.ª instância, a fim de aí prosseguirem, com a seguinte fundamentação:

«[…] É objecto de recurso o decidido que julgou caducado o direito de impugnação, fazendo aplicação do disposto no art. 102.º. n.º 1 al. a) do C.P.P.T.

Defendendo a recorrente a aplicação do previsto no n.º 3 do art. 102.º do C.P.P.T., observa-se que a recorrente na impugnação invocou a nulidade dos actos de liquidação constantes de várias facturas por referência ao disposto nas als. a), b) e k) do n.º 2 do art. 161.º do C.P.A. e que na sentença recorrida se julgou pela verificação da caducidade sem proceder a uma diversa qualificação.

Ora, considerando ser tal o que assim resulta, é de reconhecer ter ocorrido erro no decidido quanto à caducidade, que não está de acordo com os vícios tal como os mesmos foram invocados na impugnação».

1. 5 Colheram-se os vistos dos Conselheiros adjuntos.

1. 6 Cumpre apreciar e decidir se o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja fez errado julgamento ao considerar caducado o direito de impugnar.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

2.1. 1 Apesar de o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja não ter efectuado o julgamento da matéria de facto de modo destacado, encontramos na sentença os seguintes factos com interesse para a decisão e que ora sujeitamos a alíneas:

a) «a impugnante foi notificada das liquidações das sobreditas taxas [taxas de conservação e exploração dos anos de 2011 e 2012] em 07/11/2011 e em 12/01/2012 [respectivamente]»;

b) «o prazo de pagamento venceu-se em 30/11/2011 e em 30/01/2012, respectivamente»;

c) «a presente impugnação deu entrada neste TAF no dia 14/01/2016».

2.1. 2 O Juiz do Tribunal a quo, para decidir pela caducidade do direito de impugnar, lavrou a seguinte fundamentação:

«[…] EXCEPÇÃO PEREMPTÓRIA: DA CADUCIDADE DO DIREITO DE DEDUZIR IMPUGNAÇÃO

Incumbe ao Tribunal o conhecimento de todas as questões suscitadas pelas partes, e apenas destas, sem prejuízo de a lei impor ou permitir o conhecimento oficioso de outras: art. 608.º, n.º 2 Código de Processo Civil, aplicável ex vi art. 2.º, al. e) Código de Procedimento e Processo Tributário.

A caducidade do direito de deduzir impugnação é de conhecimento oficioso ainda que não haja sido suscitada por nenhuma das partes, o que não é o caso visto que foi invocada.

O art. 102.º, n.º 1, al. a) do Código de Procedimento e Processo Tributário, prescreve o prazo de três meses – Redacção da Lei n.º 66-B/2012, de 31/12 – à data a que se reportam os actos de liquidação era de 90 dias para a apresentação de impugnação judicial, contados do termo do prazo para pagamento voluntário das prestações tributárias legalmente notificadas ao contribuinte.

Por seu turno, estatui o art. 20.º, n.º 1 do mesmo diploma que a contagem dos prazos no procedimento tributário e na impugnação judicial se fará de acordo com as regras do Código Civil, ou seja, de acordo com o disposto no art. 279.º de tal diploma que a prevê como contínua.

Assim, tenha-se em conta que a impugnante foi notificada das liquidações das sobreditas taxas em 07/11/2011 e 12/01/2012 e que o prazo de pagamento venceu-se em 30/11/2011 e 30/01/2012, respectivamente.

Ora, a presente impugnação deu entrada neste TAF no dia 14/01/2016.

Assim, aquele prazo de 90 dias já se havia largamente esgotado na data em que a sociedade impugnante deu entrada à petição inicial.

Face à manifesta caducidade do direito de impugnar as liquidações em questão, que ora se reconhece, não pode o Tribunal conhecer do mérito do fundamento da impugnação».

2. 2 DE FACTO E DE DIREITO

2.2. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

O Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, considerando que a petição inicial de impugnação judicial foi apresentada quando estava há muito esgotado o prazo fixado para o efeito pela alínea a) do n.º 1 do art. 120.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) – à data, de 90 dias contados do termo do prazo para pagamento voluntário das prestações tributárias –, julgou no sentido da caducidade do direito de impugnar e absolveu a “Associação de Beneficiários do Roxo” da instância (No sentido de que a consequência da intempestividade do pedido formulado em impugnação judicial tem como consequência a absolvição da instância e não a absolvição do pedido, e explicando o porquê, vide JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, volume II, anotação 18 ao art. 102.º, págs. 163 a 165. ).

Entende a Recorrente que o Juiz olvidou que quando é invocada a nulidade dos actos impugnados, como entende que o foi no caso sub judice, a impugnação judicial pode ser deduzida a todo o tempo, como resulta do n.º 3 do art. 102.º do CPPT.

Por seu turno, a Recorrida sustenta que o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja decidiu correctamente, uma vez que da petição inicial não constam factos que possam integrar vício dos actos impugnados que seja sancionado com a nulidade, não bastando para efeito de aplicação do n.º 3 do art. 102.º do CPPT a mera invocação, não concretizada, de nulidades.

O Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo considerou que «a recorrente na impugnação invocou a nulidade dos actos de liquidação constantes de várias facturas por referência ao disposto nas als. a), b) e k) do n.º 2 do art. 161.º do C.P.A. e que na sentença recorrida se julgou pela verificação da caducidade sem proceder a uma diversa qualificação».

Assim, a questão a apreciar e decidir é, como deixámos dito em 1.6, a de saber se o Juiz do Tribunal a quo fez errado julgamento ao considerar caducado o direito de impugnar, o que, como procuraremos demonstrar, passa por indagar se os vícios invocados na petição inicial poderiam determinar a nulidade dos actos impugnados.

2.2. 2 DA CADUCIDADE DO DIREITO DE IMPUGNAR

Quando os vícios imputados ao acto impugnado apenas podem determinar a anulabilidade do mesmo, em regra, o prazo para deduzir impugnação judicial era de noventa dias (Após a alteração introduzida no n.º 1 do art. 102.º do CPPT pelo art. 222.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2013, o prazo passou a ser de três meses. ), que, no caso, se contam do termo do prazo para pagamento voluntário, como estatui o art. 102.º, n.º 1, alínea a), do CPPT.

A Recorrente pretende que a petição inicial foi apresentada tempestivamente porque sustenta que os vícios que assaca aos actos impugnados geram a nulidade dos mesmos, o que significa que a impugnação judicial poderia ser deduzida a todo o tempo, nos termos do n.º 3 do referido art. 102.º do CPPT.

Ou seja, o Recorrente discorda de que a impugnação esteja sujeita a prazo, uma vez que sustenta que os vícios invocados determinam a nulidade do acto.

É certo que os actos que enfermem de vício para que esteja prevista a sanção da nulidade podem ser impugnados a todo o tempo, como resulta do preceituado no art. 102.º, n.º 3, do CPPT, em consonância com o disposto no art. 134.º, n.º 2 (actualmente, art. 162.º, n.º 2), do Código do Procedimento Administrativo (CPA) («A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal», na redacção aplicável que é a inicial, ou seja, anterior à Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro.) e no art. 58.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) («A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo», na redacção aplicável, que é a da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro.).

Ora, o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, apesar de no relatório da sentença ter deixado registado que a Impugnante «[f]undamentou o seu pedido de declaração de nulidade das sobreditas liquidações na ilegalidade das mesmas», não ponderou expressamente a sanção legal prevista para os vícios que a Impugnante assacou aos actos impugnados.

Na verdade, se, como parece sustentar a Recorrida, é certo que não basta o mero pedido de declaração da nulidade dos actos impugnados para que a impugnação judicial deixe de estar sujeita a prazo para a sua dedução, antes sendo necessário que àqueles actos sejam imputados vícios sancionados com a nulidade, mediante a alegação de factualidade concreta susceptível de integrar tais vícios, não pode o tribunal, para se desincumbir da tarefa de aferir da tempestividade da impugnação, que lhe compete oficiosamente, eximir-se à análise da sanção legalmente cominada para os vícios invocados.

Deveria, pois, o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja ter deixado expresso qual o seu entendimento em torno da consequência dos vícios invocados na petição inicial: a mera anulabilidade ou a nulidade dos actos impugnados, como pressuposto imprescindível para conhecer da questão da tempestividade da impugnação judicial.

Vejamos, então, se na petição inicial foram, ou não, invocados factos susceptíveis de integrar vícios sancionados com a nulidade dos actos impugnados.

Em síntese, a Impugnante sustenta que a “Associação de Beneficiários do Roxo”, ao abrigo da possibilidade que lhe está legalmente cometida de cobrar aos utilizadores da água do aproveitamento hidroagrícola do Roxo uma taxa de exploração e de conservação – que deve corresponder, exclusivamente, à comparticipação que os beneficiários estão obrigados a suportar nas despesas de exploração e conservação da obra daquele aproveitamento hidroagrícola –, está a cobrar-lhe um preço pelo água, como resulta do método utilizado para o cálculo, que corresponde a um valor por m3 de água captado, sem qualquer relação com as despesas de exploração e conservação da obra. Poderá a taxa levar em conta, obviamente, o volume de água captado, designadamente para saber qual a percentagem da água captada pela Impugnante relativamente ao total captado pela referida obra e, assim, achar a percentagem da sua responsabilidade nas despesas de conservação e exploração da obra; mas não pode o volume da água por ela captado ser o único critério da sua fixação, pois assim apenas poderá estabelecer-se o preço da água, que não compete à Impugnada cobrar. À Impugnada compete apenas cobrar uma taxa respeitante às despesas de conservação e exploração da obra hidroagrícola e não cobrar preço algum pela água captada, pois pelo uso da água já a Impugnante paga a taxa devida ao Estado, i.e., a taxa de recursos hídricos que a Impugnante paga à Agência Portuguesa do Ambiente. Há, pois, que distinguir a água, por um lado, e a obra para a sua captação, a infra-estrutura, e as despesas com a sua conservação e exploração, por outro.

Ou seja, sempre em síntese, a Impugnante considera que a Impugnada lhe está a liquidar um preço pela utilização da água e não uma taxa pela conservação e exploração da obra hidroagrícola, sendo que tais liquidações «constituem actos estranhos à atribuição da impugnada e constituem, para ela, um autêntico objecto impossível: a venda de água, criando uma obrigação pecuniária não prevista por Lei», motivo por que considera que essas liquidações enfermam de nulidade, «atento o disposto nas alíneas a), b) e k) do n.º 2 do art. 161.º CPA (anteriormente art. 133.º)».

Se bem interpretamos a petição inicial, a Impugnante assaca aos actos impugnados a nulidade por três motivos: a Impugnada não tinha poderes para liquidar um preço pela utilização da água; a cobrança de taxas pela utilização da água é um acto estranho às suas atribuições e ao cobrar à Impugnação um preço pela utilização da água a Impugnada cria uma obrigação pecuniária não prevista na lei.

Independentemente da procedência, ou não, dos vícios imputados aos actos que impugna, afigura-se-nos que, porque, em abstracto, aqueles têm como consequência a nulidade destes, nos termos das invocadas alíneas do art. 161.º do CPA, não podia o Juiz do Tribunal a quo, sem mais (i.e., sem proceder a uma diferente qualificação dos vícios que a Impugnante assaca aos actos impugnados), considerar, como considerou, que estava caducado o direito de impugnar judicialmente aqueles actos à data em que foi apresentada a petição inicial.

A sentença não pode, pois, manter-se e os autos devem prosseguir, se a tal nada mais obstar.

2.2. 3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I- Se os vícios imputados ao acto tributário impugnado apenas determinarem a anulabilidade do mesmo, o exercício do direito de impugnação fica sujeito aos prazos estabelecidos no n.º 1 do art. 102.º do CPPT; se determinarem a nulidade, o direito pode ser exercido independentemente de prazo, como dispõe o n.º 3 do mesmo artigo.

II- Os vícios dos actos tributários só são sancionados com a nulidade quando se verifique a falta de qualquer dos elementos essenciais do acto, quando houver lei que expressamente preveja esta forma de invalidade ou ainda quando se verifiquem as circunstâncias previstas no art. 161.º, n.º 2, do CPA.

III- Ao apreciar se o direito de impugnação foi exercido tempestivamente, o juiz não pode deixar de ponderar a consequência jurídica dos vícios imputados ao acto impugnado.

* * *

3. DECISÃO

Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar que os autos regressem à 1.ª instância, a fim de aí prosseguirem, se a tal nada mais obstar.

Custas pela Recorrida.

Lisboa, 17 de Janeiro de 2018. – Francisco Rothes (relator) – António Pimpão – Casimiro Gonçalves.