01426/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Sob pena de violação de lei, de acordo com o disposto nos arts. 5º, nº 3, 6º, nº 1 e 7º, als. b), c) e f), do D.L. nº 244/92, de 29/10 (alterado pelo DL nº 81/2000, de 10/05), e nos pontos 1.1 e 1.2 da Portaria nº 1066/95, de 30/08, as áreas territoriais e de implantação de cada Câmara de Comércio e Indústria não podem abranger todo o território nacional, mas apenas as circunscrições territoriais que para cada uma forem definidas, no quadro das regiões que constituem as Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (NUT) de nível II, fixadas no DL nº 46/89, de 15/02.

II- Se uma Câmara de Comércio não pode ter uma representatividade inferior a 500 associados (ponto 7, al. a), da Portaria nº 1066/95), é ilegal o acto que alguma reconheça, se o número dos seus associados for apenas de 278.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A “Associação Comercial de Lisboa – Câmara de Comércio e Indústria Portuguesa”, com sede no Palácio do Comércio, Rua das Portas de Santo Antão, em Lisboa, veio recorrer contenciosamente do acto do Ministro da Economia contido na Portaria nº 763/2002, de 1 de Julho, que atribuiu à “Câmara de Comércio e Indústria Portugal-Angola”, recorrida particular, o estatuto de Câmara de Comércio e Indústria (CCI) com atribuições para todo o território nacional e com competência para a emissão de certificados de origem.

Ao acto aponta vícios de violação das normas que delimitam a área territorial de actuação das CCI (arts. 5º, nº3, 6º, nº1, 7º, als. a), b), c), d) e f) do DL nº 244/92, de 29/10; Pontos 1, 3 e 5 da Portaria nº 1066/95, de 30/08).

Nem a entidade recorrida, nem a recorrida particular apresentaram resposta e contestação, respectivamente.

Cumprido o art. 67º do RSTA, apenas a recorrente alegou, concluindo da seguinte maneira:

1º

«A Associação Comercial de Lisboa -Câmara de Comércio e Indústria Portuguesa, ora Recorrente, viu as suas atribuições e competência para a prática das funções de carácter público que detém reconhecida por lei e confirmada por último pela Portaria n° 357/93, de 25 de Março;

2º

Tem assim interesse directo, pessoal e legítimo em não ver as suas competências para a prática de funções públicas - trata-se de uma manifestação do chamado instituto de exercício privado de funções públicas -ilegalmente diminuídas na sua dimensão territorial e no conteúdo dos seus poderes por aumento do número de entidades com competência para a prática dos mesmos actos;

3º

Vistas as coisas de outra maneira, não devem ser criadas competências ou dadas autorizações que violem a situação de concorrência legalmente estabelecida, designadamente no que concerne à passagem de certificados de origem, matéria que faz parte da sua competência;

4º

A Recorrente tem assim legitimidade para interpor o presente recurso contencioso;

5º

O acto impugnado - a Portaria n° 763/02, de 1 de Julho - contraria frontalmente o disposto no Decreto-Lei n° 244/92, de 29 de Outubro, quanto aos critérios a observar para o reconhecimento das CCIs e nas normas a observar na apreciação dos pedidos de reconhecimento das CCIs, regulamento aprovado pela Portaria n° 1066/95, de 30 de Agosto;

6º

Com efeito, nos termos dos artigos 5°, n° 3 e 6 do Decreto-Lei n° 244/92, bem como do ponto 1.1 da Portaria n° 1066/95, segundo os quais a área territorial das CCIs deve assentar em regra nas regiões NUT de nível II e em qualquer caso nunca ser superior às CCIs devem ter uma área de actuação regional;

7º

A Portaria ora impugnada reconhece, porém, à Câmara de Comércio e Indústria Portugal -Angola competência para exercer as suas atribuições em todo o território nacional (nº 1 da referida Portaria). Existe assim uma manifesta violação de lei;

8º

O carácter necessariamente regional das novas CCIs, e portanto limitador da competência de reconhecimento por parte do Ministro da Economia, resulta também do critério de implantação territorial que devem possuir as entidades candidatas ao estatuto de CCI, a qual, nos termos da alínea b) do artigo 7º do Decreto-Lei n° 244/92 e do ponto 3 da Portaria n° 1066/95, deve ser correspondente a uma área igualou inferior à NUT II fixada no Decreto-Lei n° 46/99, de 15 de Fevereiro;

9º

As Nomenclaturas das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (NUT) de nível II, são áreas regionais, isto é, correspondem às Regiões Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve,

10º

A obediência a este critério de implantação regional à directriz norteadora do processo de reconhecimento das CCIs implica, por razões óbvias, que não podem ser reconhecidas CCIs, com um âmbito de actuação nacional, como o foi à Câmara de Comércio Portugal-Angola;

11º

Outros critérios de reconhecimento a CCI apontam igualmente para o carácter necessariamente regional destas;

12º

É assim que o grau de desenvolvimento económico da área de implantação da entidade candidata -alínea c) do artigo 7° do Decreto-Lei n° 244/92 -só faz sentido se essa área de implantação não representar todo o território nacional;

13º

Também o critério da existência na mesma área territorial de outras CCIs -- artigo 7°, alínea f) do Decreto-Lei nº 244/92 -seria sempre de resultado necessariamente negativo caso a área territorial a considerar fosse todo o território nacional, visto já existirem espalhadas pelo país várias CCIs;

14º

Os critérios legais acima referidos tomam sempre como pressuposto de base que a área territorial ou área de implantação das entidades candidatas a CCI corresponda a uma determinada região e não ao todo nacional;

15º

Assim, o acto impugnado ao conceder uma competência de actuação nacional à Câmara de Comércio e Indústria Portugal -Angola está ferido de violação de lei por infringir o disposto no Decreto-Lei n° 244/92 e na Portaria n° 1066/95;

16º

Existem assim erros de facto que constituem violações de lei por ofensa a outros critérios de reconhecimento estabelecidos no Decreto-Lei n° 244/92, de 29 de Outubro e na Portaria n° 1066/95, de 30 de Agosto.

17º

É assim que o Decreto-Lei n° 244/92, no seu artigo 7°, alínea a) exige para o reconhecimento um âmbito de representatividade adequado em função do número de associados, que não pode ser inferior a 500;

18º

Ora a Câmara de Comércio e Indústria Portugal -Angola, como revela o seu orçamento de exploração para 2002, possui apenas 278 sócios (266 em Lisboa e 12 em Luanda);

19º

No que concerne a estrutura material e humana - artigo 7°, alínea d) do Decreto-Lei n° 244/92 e ponto 5 da Portaria n° 1066/95 -, as entidades candidatas devem dispor de um número mínimo de 30 trabalhadores, dos quais 15% com formação académica superior e pluridisciplinar;

20º

Não foi junto processo instrutor, nem houve resposta da autoridade recorrida ou contestação da contra-interessada, mas o valor total dos vencimentos a pagar a funcionários da Câmara de Comércio e Indústria Portugal-Angola de acordo com o orçamento de exploração de 2002 já citado, é de € 59.745, o que se torna manifestamente insuficiente para pagar 30 trabalhadores permanentes pois dará um salário anual inferior a € 2.000 per capita;

21º

Esta não verificação dos pressupostos de facto exigidos quanto ao número de associados e às questões humanas é geradora dei erros de facto violadores dos requisitos legais exigidos para o reconhecimento igualmente causadores da anulabilidade da Portaria ora impugnada;

22º

O facto da Autoridade Regional não ter respondido e da contra-interessada não ter contestado evidencia bem a carência de argumentos para sustentar a legalidade da Portaria 763/02, de 1 de Julho e a própria falta de interesse pela questão controvertida.

Nestes termos deve considerar-se que a Portaria n° 763/02, de 1 de Julho, ora impugnada, está eivada de vários vícios de violação de lei, acima discriminados, por infringir as disposições do Decreto-Lei n° 244/92, de 29 de Outubro, relativas aos critérios de reconhecimento das CCIs e as normas a observar na apreciação dos pedidos de reconhecimento das CCIs aprovados em desenvolvimento daquele Decreto-Lei pela Portaria n° 1066/95, de 30 de Agosto, motivos por que deve a mesma Portaria ser anulada, como é de direito e justiça».

O digno Magistrado do M.P. opinou, por fim, no sentido do provimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

1- A Câmara de Comércio e Indústria de Lisboa foi instituída pelo DL de 10 de Fevereiro de 1894.

2- Por Decreto de 27 de Junho de 1903 a Câmara de Comércio de Lisboa e a Associação Comercial de Lisboa fundiram-se numa só entidade com a denominação “Associação Comercial de Lisboa”.

3- Pela Portaria nº 357/93, de 25/03 foram atribuídas atribuições e competências “Associação Comercial de Lisboa – Câmara de Comércio e Indústria Portuguesa”.

4- Pelo art. 3º do DL nº 75-A/86, de 23/04, na redacção do DL nº 65/90, de 24/02, foi atribuída competência à recorrente para, no território do Continente, emitir certificados de origem.

5- Pela Portaria nº 763/2002, de 1 de Julho foi reconhecida à recorrida particular “Câmara de Comércio e Indústria Portugal-Angola” «a qualidade de Câmara de Comércio exercendo as suas atribuições em todo o território nacional» e com «competência para emitir certificados de origem, ficando sujeita ao regime previsto nos artigos 4º, 5º e 6º do Decreto-Lei nº 75-A/86, de 23 de Abril» (fls. 16 dos autos).

6- O orçamento de exploração da recorrida particular para 2002 estabelecia em 278 o número de sócios – 266 em Portugal e 12 em Luanda (fls. 27)

7- A previsão de despesas com o seu pessoal para esse exercício era de 59.745,00 euros (fls. 34).

III- O Direito

Com os presentes autos mais não pretende a recorrente insurgir-se, senão contra o facto de ter sido reconhecida à Câmara de Comércio e Indústria Portugal-Angola a qualidade de “Câmara de Comércio”, com atribuições para todo o território nacional, cobrindo assim, em colisão, a área geográfica para a qual também ela dispõe de idênticos poderes, nomeadamente para a emissão de certificados de origem de produtos.

Neste sentido, acha que o acto impugnado viola o art. 5º, nº3 e 6º, nº1 do DL nº 244/92, de 29/10 (alterado pelo DL nº 81/2000, de 10/05).

Dispõe o primeiro dos preceitos (art. 5º, nº3):

«A área territorial em que cada câmara de comércio e indústria exercerá as suas atribuições será definida pela portaria que a reconhecer e compreendendo no mínimo, a área do município».

E o segundo (art. 6º, nº1):

«A denominação das câmaras de comércio e indústria consistirá na expressão «Câmara de Comércio e Indústria», aditada do nome da localidade ou região em que se encontre implantada, de acordo com a área territorial que lhe for definida, nos termos do nº3 do artigo anterior, não podendo confundir-se com nenhuma outra pré-existente».

Destes normativos ressaltam, à evidência, duas coisas.

Em primeiro lugar, que a área territorial onde cada Câmara de Comércio exercerá as suas atribuições não depende da sua vontade.

Sendo pessoas colectivas de utilidade pública (art. 1º do cit. dip.), a limitação administrativa da sua actividade a determinada circunscrição geográfica passa a ser imperativo superiormente definido, de modo a que ao interesse público da sua actividade não se sobreponham interesses privados de concorrência que possam perigar os objectivos da sua criação.

Em segundo lugar, que aquela área não se estende a todo o país.

Querendo o legislador permitir que todo o território nacional pudesse ser abrangido por qualquer Câmara, não cometeria à entidade competente o dever de definir o âmbito territorial de actuação de cada uma.

Como garante da afirmação, poderíamos dar vários exemplos:

1º Para a emissão de certificados de origem de bordados, tapeçarias e demais artesanato de cada região de Portugal são competentes, cada uma em sua área, as diversas Câmaras de Comércio identificadas no art. 3º, nº1 do DL nº 75-A/86, de 23/04, na redacção do DL nº 65/90, de 24/02.

2º A Portaria nº 176/82, de 8/02 reconhecia a Associação Comercial do Porto como câmara de comércio e indústria do Porto, «exercendo a sua competência nos distritos que compõem a Região Norte».

3º Nessa linha se coloca, também, a Portaria nº 357/93, de 25/03 que, embora admitindo o reconhecimento de novas câmaras com as “subsequentes restrições territoriais”, manteve as “Associação Comercial de Lisboa - Câmara de Comércio e Indústria Portuguesa” e a “Câmara de Comércio e Indústria do Porto” com a qualidade de câmaras de comércio, «…exercendo as suas atribuições nas áreas definidas pelos respectivos diplomas de constituição» (art. 1º).

Assim, não podendo a área territorial ser inferior à «área do município da sede» (cfr. art. 5º, nº3, cit.), a verdade é que a adição do «nome da localidade ou região em que se encontre implantada, de acordo com a área territorial que lhe for definida…» (art. 6º, nº1) dá o mote à noção, que nos parece cada vez mais segura, de que a área de cada uma só pode corresponder a uma parcela do território nacional, nunca à totalidade deste.

Aliás, que é assim, também no-lo revela o artigo 7º do mesmo diploma (que estabelece os critérios em que assenta o reconhecimento das câmaras) e que a recorrente também considera violado nalgumas das suas alíneas.

Na verdade, entre os critérios ali estabelecidos, contam-se, para o caso que ora nos interessa, os das alíneas b), c) e f).

De acordo com o primeiro, deverá a entidade competente ter em atenção a «implantação territorial» de cada uma. Ora, se o legislador tivesse querido permitir uma “implantação a nível nacional” certamente não teria expressado o seu pensamento por uma fórmula restritiva como a que foi utilizada (cfr. art. 9º, nº3, do C.C.).

Segundo o da alínea c), se essa não fosse a “mens legis”, não teria o legislador erigido como critério atendível o «grau de desenvolvimento económico da área de implantação» (destaque nosso). Ora, «área de implantação», para ter sentido lógico, nunca pode ser entendida como sinónimo de “área do território nacional”.

É também critério, a que o Ministro, atenderá a «existência na mesma área territorial de outra câmara de comércio e indústria» (al. f)).

Ora, se em Portugal, para os mesmos fins e relativamente aos mesmos bens e produtos, há várias Câmaras de Comércio em actividade, parece ser de meridiana inteligência concluir que a referência à existência de câmaras de comércio na mesma área territorial como condição negativa do reconhecimento de outras só pode ser interpretada no sentido atrás indicado.

Mas se nem isto fosse suficiente, então a Portaria nº 1066/95, de 30/08 dar-nos-ia o subsídio final em favor da tese que vimos defendendo.

Logo no ponto 1 das «Normas a Observar na Apreciação dos Pedidos de Reconhecimento das Câmaras de Comércio e Indústria, formulados ao abrigo do Decreto-lei nº 244/92, de 29 de Outubro» (sob a epígrafe “Área Territorial”) se pode ler que:

«1. 1 Para efeitos do disposto no nº3 do artigo 5º, a área territorial de actuação a atribuir às entidades candidatas a CCI deve assentar, em regra, na Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (NUT) de nível II, fixada no Decreto-lei nº 46/89, de 15 de Fevereiro» (destaque nosso).

São sete essas áreas, de acordo com o DL nº 46/89, de 15/02 (alterado pelos D.L. nº 317/99, de 11/08 e 244/2002, de 15/11), correspondentes às seguintes regiões: Norte, Centro, Lisboa, Alentejo, Algarve, territórios das Regiões autónomas dos Açores e da Madeira.

É certo que, se o ponto 1.1 prescreve que as áreas devem corresponder às referidas regiões em regra, então ele apresenta-se-nos como norma aberta, permitindo excepções. Não, porém, no sentido do alargamento da área, mas, ao contrário, e como resulta expressamente do ponto seguinte, no sentido do seu encurtamento, desde que a entidade candidata possua «uma forte concentração geográfica dos seus associados numa área que, sendo de nível inferior ao das NUT II, registe, contudo, um grau de desenvolvimento regional significativo» (cfr. ponto 1.2).

O que significa que, podendo, embora, ser inferiores, as áreas territoriais para o exercício da sua actividade não podem ser superiores às regiões acima referidas.

É, aliás, uma conclusão que sai reforçada a partir do teor do ponto 3, encimado com a epígrafe “Implantação territorial”

De acordo com este normativo, «Nos termos do nº 1, considera-se área de implantação relevante a correspondente à NUT II, ou inferior, onde se registe uma concentração superior a 50% dos associados da entidade candidata».

Por conseguinte, e sem necessidade de outros considerandos, somos a entender que a implantação territorial da recorrida particular nunca poderia corresponder a todo o território nacional.

E deste modo, tem razão a recorrente ao dizer violados os preceitos acima citados (art. 5º, nº3, 6º, nº1, 7º, b), c) e f), do DL nº 244/92, por um lado, e pontos 1.1, 1.2 e 3, da Portaria nº 1066/95).

Violado, igualmente, se mostra o disposto no ponto 7.a) do DL nº 244/92, já que, não obstante um dos critérios em que assenta o reconhecimento de CCI exigir um âmbito de representatividade nunca inferior a 500 associados, se reconheceu a qualidade de CCI à entidade recorrida particular, apesar de apenas serem 278 os associados para 2002 (ver ponto II.6 da matéria de facto).

Nesta conformidade, e com prejuízo do conhecimento do restante vício, a matéria do presente recurso contencioso tem que proceder.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 30 de Setembro de 2004. – Cândido de Pinho (Relator) - Santos Botelho – Pais Borges.