0103/22.0BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não se considera ilegal o teor da resolução fundamentada que determina a imediata produção de efeitos de uma pena disciplinar de transferência, sempre que o fundamento de interesse público invocado contenda com a regularização do normal funcionamento do serviço e a infracção disciplinar respeite à violação de deveres tenham posto em causa aquele valor, somando-se a esta circunstância a inexistência (por não alegação) de um fundamento preponderante obstacularizador da produção dos efeitos imediatos da dita pena disciplinar.

II- O decretamento provisório da providência na pendência do processo cautelar tem de fundamentar-se em alteração superveniente dos pressupostos de facto ou de direito, sob pena de inadmissibilidade do respectivo pedido.

I- Relatório

1. Notificada da Resolução Fundamentada junta aos autos pelo Conselho Superior do Ministério Público [fls. 1116 do SITAF] – ao abrigo do artigo 128.º, n.º 1 do CPTA – a Requerente Cautelar – A………. – veio suscitar o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida [fls. 1130 do SITAF] – ao abrigo do artigo 128.º, n.º 4 do CPTA.

2. Notificado para se pronunciar sobre o referido “pedido incidental”, o CSMP advogou a improcedência do mesmo [fls. 4434 do SITAF].

3. Nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 128.º do CPTA, a Relatora julgou improcedente o incidente [fls. 4480 do SITAF].

4. Por requerimento de 26.09.2022 [fls. 4487 do SITAF], veio a Requerente reclamar para a conferência da decisão proferida pela Relatora.

5. Notificado para exercer o contraditório, querendo, o CSMP, por requerimento de 29.09.2022 [fls. 4510 do SITAF], pronunciou-se no sentido da improcedência da reclamação e da manutenção da decisão de improcedência do incidente.

6. Por requerimento de 17.10.2022 veio a Requerente solicitar o decretamento provisório da suspensão de eficácia da Deliberação do CSMP, de 04.10.2022, que determinou a aplicação imediata da pena de transferência e, cumulativamente, a intimação do CSMP a viabilizar de imediato o exercício efectivo de funções pela R. no DIAP de ….., Comarca …

II- Apreciação

A- Do incidente do artigo 128.º do CPTA

1. A Requerente apresentou o incidente de ineficácia dos actos praticados em execução da resolução fundamentada cujo pedido se fundamentava na respectiva ilegalidade por considerar que o subscritor da mesma – o Ex.mo Senhor Vice-Procurador Geral da República – não dispunha de competência para o efeito e por considerar que a mesma era infundada por inexistir grave prejuízo para o interesse público decorrente da não execução imediata da sanção disciplinar aplicada.

2. Na resposta, o Conselho Superior do Ministério Público sustentou a competência do Ex.mo Senhor Vice-Procurador Geral da República para a emissão da resolução fundamentada, bem como a necessidade de promover a urgente execução do acto por razões de interesse público.

3. Na decisão proferida pela Relatora e aqui reclamada considerou-se:

i) improcedente a questão da competência, tendo razão o CSMP quando afirmava inexistir a necessidade de qualquer despacho de delegação de competências, uma vez que, em linha com a jurisprudência constante deste STA [neste sentido, por todos, acórdãos deste STA de 10.09.2015 (proc. 01657/13) e de 18.09.2019 (proc. 023/19.6BALSB], tem sido decidido que o «Vice-Procurador-Geral da República constitui um órgão vicário, ao qual compete coadjuvar e substituir o PGR, “substituição” essa entendida como “suplência” à luz do que se mostra actualmente disciplinado no artigo 42.º do CPA» e que «nesse contexto a competência pertencente ao “substituído” passa a ser exercida pelo substituto designado, pelo que as consequências jurídicas do acto praticado pelo substituto recaem na esfera do substituído»;

e

ii) improcedente a argumentação de que na Resolução fundamentada não é invocado um “prejuízo grave e futuro para o interesse público” e que dela apenas constam “juízos genéricos [de desvalor] sobre a permanência da Requerente na Comarca ……”, bem como a de que da referida Resolução fundamentada constam fundamentos inidóneos para sustentar o grave prejuízo para o interesse público decorrente do diferimento da sua transferência de Comarca, designadamente no que respeita às ausências ao serviço por motivos de doença. Na decisão ora reclamada considerou-se que os fundamentos invocados pela entidade que a emitiu eram adequados e suficientes para justificar a necessidade de levantar a proibição de executar o acto (a pena disciplinar de transferência de Comarca) até que o Tribunal se pronunciasse sobre a verificação ou não dos requisitos da providência cautelar de suspensão de eficácia do mesmo.

4. A ora Reclamante não se conformou com aquela decisão e considera, em primeiro lugar, que o Senhor Vice-Procurador Geral da República só pode emitir resoluções fundamentadas, na qualidade de órgão vicário, se previamente tiver sido expressamente invocado e em concreto se verificar o pressuposto legal que admite a “actuação em substituição”. Argumenta que, não tendo sido alegados os fundamentos legitimadores da “actuação em substituição”, nem indicado o acto de “subdelegação de poderes”, a resolução fundamentada é ilegal por falta de competência do respectivo emissor, a decisão reclamada viola o artigo 20.º do EMP, os artigos 36.º, 42.º, 44.º n.º 1 e 4, 45.º, al. a), 46.º, n.ºs 1 e 2, 47.º, n.ºs 1 e 2 e 48.º, n.º 1 do CPA e ainda o artigo 128.º, n.º 1 do CPTA.

Mas não tem razão a Reclamante, pois a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que o actualmente disposto no n.º 1 do artigo 20.º do EMP [“O Procurador-Geral da República é coadjuvado e substituído pelo Vice-Procurador-Geral da República”] determina que o Vice-Procurador-Geral actua “em substituição” sob um regime de “suplência” (artigo 42.º do CPA), ou seja, de uma “substituição” que decorre directamente da lei, pelo que não carece de qualquer acto de delegação de poderes. Entende a jurisprudência para a qual remetemos que a “«substituição» [«suplência»], operando-se no âmbito da procuradoria geral da República dirigida e presidida pelo «PGR» [cfr. arts. 15.º, 17.º e 19.º, do EMP], ou seja, em termos intrasubjetivos já que no âmbito do mesmo ente público, tem lugar de modo direto, já que fundado na lei ou operando, automaticamente ope legis [cfr. art. 20.º, n.º 1 do referido Estatuto], sendo que a totalidade da competência daquele [própria/originária ou delegada] em situações de «ausência, falta ou impedimento» é exercitável pelo Vice-Procurador-Geral, o qual, enquanto seu substituto legal, atua em «substituição» daquele titular normal de modo a assegurar o «princípio da continuidade» do órgão, praticando os atos como fosse o titular normal substituído»”. São por isso inaplicáveis neste caso os alegados artigos 44.º a 48.º do CPA, relativos à delegação de poderes.

A Reclamante refuta ainda a interpretação de que a suplência possa validamente produzir efeitos se o suplente não indicar expressamente os motivos que legitimam a actuação em substituição. Mas também neste ponto carece de razão. Como a jurisprudência pretérita tem afirmado, nos casos de suplência não existe uma obrigatoriedade de referência expressa a esse facto no acto praticado pelo órgão suplente (artigos 42.º, 43.º e 123.º do CPA ab contrario), diferentemente do que sucede no caso de delegação ou subdelegação, em que essa menção é obrigatória. Por essa razão – porque não existe uma exigência legal de tal menção – a prática de um acto em regime de suplência não tem como condição de validade a dita menção. E também não tem sentido fazer depender a validade do acto de uma “fundamentação expressa” quanto à verificação dos pressupostos da suplência, pois este instituto repousa sobre o princípio da continuidade da actuação administrativa [v. acórdão do STA de 06.07.2016 (proc. 01162/15)], sendo previamente determinado pelo legislador o regime “automático” de substituição em caso de ausência, falta ou impedimento do titular do cargo, independentemente dos motivos em que assenta aquela situação. No caso do PGR, a intencionalidade do legislador em atribuir ao Vice-Procurador-Geral uma função de órgão vicário daquele resulta também, de forma evidente, da circunstância de não lhe atribuir qualquer competência própria.

5. A Reclamante também não se conformou com a decisão reclamada na parte em que a mesma considerou que os fundamentos apresentados pelo CSMP, assentes na necessidade de salvaguardar o ambiente laboral e de “estabilizar o serviço público do Ministério Público na comarca …..” consubstanciavam razões contendentes com a necessidade de um imediato restabelecimento do bom funcionamento de um serviço essencial às funções do Estado, razão pela qual os mesmos se consideravam suficientes e adequados para determinar a interrupção do efeito suspensivo do n.º 1 do artigo 128.º do CPTA.

Na reclamação aponta-se como erro da decisão a circunstância de a mesma ter sido adoptada sem base em elementos factuais carreados para o processo pela entidade emitente da resolução fundamentada, a qual assentaria apenas, segundo a argumentação expendida, em “razões genéricas, conclusivas, vagas e não concretizadas”. E imputa ainda à decisão reclamada uma nulidade por não especificação dos fundamentos de facto e de direito que a justificaram.

Importa começar por afastar a alegada nulidade por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito.

Tal como se afirmou no despacho ora reclamado, “não cabe no âmbito deste incidente analisar a legalidade ou ilegalidade da adopção da medida disciplinar aplicada, nem sequer o preenchimento ou não dos requisitos relativos à adopção da providência de suspensão da mesma até que seja verificada a respectiva legalidade. Nesta sede cabe apenas verificar, perfunctoriamente, com base na argumentação contraditória e nos dados existentes no processo, se existe ou não grave prejuízo para o interesse público decorrente da não execução imediata da sanção disciplinar que determina a transferência da Requerente para a Comarca …... E o que se conclui, da análise dos argumentos esgrimidos no âmbito deste incidente, é que o diferimento da execução daquela medida é apto a contribuir para a manutenção (e pode contribuir para o agravamento) do clima de litigiosidade existente (que é comprovado pela existência do processo disciplinar, esteja ele eivado ou não da ilegalidades que lhe são apontadas) no serviço do MP na Comarca ……, e, com isso, a contribuir para a perturbação do ambiente laboral e, em tese, a afectar a performance e a qualidade do serviço, pelo que se deve ter por preenchido o requisito da gravidade para o interesse público da não execução imediata do acto. Tanto mais que a questão da gravidade, por respeitar a uma avaliação do funcionamento interno do serviço público, repousa sobre uma nota funcional cujo controlo por parte deste Tribunal tem de ser efectuado nos limites dela decorrentes”.

Resulta claro do trecho transcrito que a decisão tomou como pressupostos factuais a existência do processo disciplinar e a aplicação da medida de transferência no âmbito daquele como sanção decorrente de um alegado comportamento impróprio da arguida no referido processo por violação de deveres no âmbito das relações interfuncionais nos serviços do MP na Região ……..” e que tomou como pressupostos jurídicos, quer a prevalência do interesse público no correcto funcionamento do serviço sobre o interesse da Requerente (que é sempre objecto de possível decisão de “manutenção na Comarca onde exerce funções”, caso de conclua pela ilegalidade do acto sancionatório, bem como de reparação dos danos decorrentes da transferência imediata), quer o relevo que neste âmbito se deve atribuir à discricionariedade na gestão dos aspectos funcionais do serviço. Assim, inexiste a alegada falta de especificação dos fundamentos, o que pode é considerar-se que a ponderação foi incorrecta ou que os pressupostos jurídicos não foram correctamente mobilizados e aplicados, mas isso constitui fundamento de ilegalidade da decisão, mas não de nulidade da mesma.

Quanto ao teor da decisão reclamada e à sua correcção no plano jurídico, cabe destacar que os pressupostos jurídicos se afiguram correctamente determinados e aplicados.

Com efeito, a resolução fundamentada baseia-se na necessidade de assegurar a estabilização dos serviços na Região ……, convocando um critério de gestão funcional de recursos humanos de um serviço público essencial ao correcto funcionamento do Estado de Direito Democrático, motivando a perturbação dos serviços nas circunstâncias factuais que deram origem ao processo disciplinar dos autos. Ora, estamos perante uma decisão quanto à natureza urgente da execução que se fundamenta num interesse público relevante e que é proferida no âmbito de um espaço de valoração própria do órgão que emite a decisão e a quem a lei confere a gestão dos recursos humanos do serviço sob critérios de natureza funcional. Uma gestão que abrange, também, a execução de medidas disciplinares sancionatórias. Como contraponto temos um interesse pessoal em obstar aos efeitos imediatos da transferência, cuja lesão, caso se comprove a ilegalidade da medida sancionatória, pode vir a ser indemnizado, quer quanto a danos patrimoniais, quer quanto a danos não patrimoniais que se venham a apurar em razão da imediata execução do acto. Juízo que se reitera.

Assim, sendo ponderoso o fundamento de interesse público alegado e assentando o mesmo num juízo respeitante a dimensões de valoração própria da gestão funcional, não se afigura ilegal a resolução fundamentada, o que, somado a inexistência de um fundamento preponderante obstacularizador da produção dos efeitos imediatos, cabe concluir pelo acerto da decisão reclamada na interpretação e aplicação do direito.

6. A Reclamante alega ainda que o teor da decisão reclamada viola o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva (artigo 20.º da CRP) e o princípio constitucional da presunção de inocência (artigo 32.º, n.º 2 da CRP). Mas também estes argumentos improcedem. A decisão reclamada não formula qualquer juízo sobre os pressupostos da responsabilidade disciplinar da Reclamante e a decisão que foi tomada no processo disciplinar, pelo que dele não pode resultar qualquer violação da presunção de inocência.

E igualmente não viola o direito à tutela jurisdicional efectiva, pois dele não resultar qualquer restrição daquele direito ou desconsideração de alguma das suas dimensões, trata-se apenas de uma decisão que, cumpridos todos os trâmites processuais, pondera os fundamentos constantes da resolução fundamentada e os considera adequados e suficientes para determinar a imediata execução do acto.

B- Do incidente do artigo 131.º do CPTA

1. A Requerente alega que, após ter dado entrada ao Requerimento Cautelar do presente processo (em 16.08.2022, conforme registo SITAF), tomou posse/aceitação no DIAP de ……., Comarca ……, mas que tem sido impedida de exercer efectivamente aquelas funções por não lhe ter sido atribuído gabinete nem lhe ter sido distribuído qualquer processo pela Senhora Coordenadora do CSMP.

2. Alega ainda a Requerente que denunciou a situação ao CSMP e solicitou àquele que ordenasse, de forma urgente, provisória e imediata a adopção das medidas necessárias para que pudesse iniciar funções no DIAP de ……, e que apesar de não ter obtido nenhuma resposta do CSMP a esta requerimento, foi publicado no site oficial da PGR o Boletim Informativo n.º 16/2022, referente à sessão do Plenário do CSMP de ……., do qual consta o seguinte: “O CSMP deliberou, por unanimidade, em confirmar as decisões dos plenários de …. e de ….., que decidiram e efectivaram a aplicação à Senhora Procuradora da República, da pena de transferência, devendo a Senhora Magistrada apresentar-se ao serviço no prazo de 10 dias”. Apresentação que deve ter lugar no DIAP de …., Comarca …

Vejamos se estão verificados os pressupostos legais para a apreciação deste pedido.

3. A formulação de um pedido de decretamento provisório de uma providência na pendência do processo cautelar pressupõe, como resulta expressamente do disposto no n.º 2 do artigo 131.º do CPTA, que o mesmo se fundamente em “alteração superveniente dos pressupostos de facto ou de direito”. Ora, no caso autos, inexiste essa alteração, uma vez que a deliberação do Plenário do CSMP transcrita no ponto anterior em nada altera a factualidade em apreço. Aliás, o seu teor não apresenta qualquer conteúdo inovador, limitando-se a confirmar o que já havia sido decidido em ... e ... a respeito da aplicação da pena disciplinar de transferência. E também a tomada de posse/aceitação no DIAP de ….. é anterior à apresentação do requerimento cautelar, pelo que não configura um facto superveniente. Assim, não estão reunidos os pressupostos legais para a admissibilidade do pedido de decretamento provisório da providência, o que dispensa, inclusive, a realização do contraditório, que, neste caso, é ex vi do n.º 3 do artigo 131.º do CPTA, em regra, facultativo.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos antes aduzidos, decidimos:

I) julgar improcedente a reclamação e manter o despacho que julgou improcedente o incidente deduzido nos termos do art. 128.º do CPTA;

II) Não admitir o pedido de decretamento provisório da providência por não estarem verificados os requisitos do n.º 2 do artigo 131.º do CPTA.

Custas pela Reclamante, fixando-se em 3UC – artigo 7.º, n.º 4, e Tabela II do RCP.

Lisboa, 20 de Outubro de 2022. – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.