0123/25.3BEMDL.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A distinção fundamental entre regulamentos administrativos internos e externos assenta na projeção da sua eficácia: os regulamentos internos produzem efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da pessoa coletiva pública de que emanam, enquanto os regulamentos externos produzem efeitos na esfera jurídica de terceiros.

II- Qualquer norma cuja aplicação afete pessoas estranhas aos serviços administrativos possui caráter externo. Nestes termos, um regulamento que estipula as regras de procedimento e a forma como terceiros (cidadãos, não funcionários públicos) vão ser eleitos/cooptados como membros do Conselho Geral de uma Universidade Pública tem de ser obrigatoriamente classificado como um regulamento externo.

III- Assumindo a natureza de regulamento externo, a sua produção de efeitos jurídicos está legalmente dependente da respetiva publicação no Diário da República, por força do disposto no artigo 139.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

IV- Não tendo o referido regulamento sido publicado no Diário da República, o mesmo não produz quaisquer efeitos jurídicos, revelando-se correta e legal a atuação do órgão administrativo (neste caso, a Presidente Interina do Conselho Geral) ao desconsiderar o regulamento ineficaz e ao aplicar supletivamente as regras do CPA para a resolução de empates nas votações.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- DO OBJETO DO RECURSO

CC, DD e BB, intentaram, no TAC Norte, a presente acção administrativa urgente de contencioso eleitoral contra a Universidade ..., indicando como contrainteressados AA, EE, FF, GG, HH, II e JJ, peticionando:

“a) A anulação das deliberações de 19 de março de 2025, de 21 de março de 2025 e de 24 de março de 2025 relativas ao procedimento de cooptação dos membros externos da ...;

b) A condenação da ... em retomar a escolha dos membros cooptados na situação em que se encontrava antes da adoção da deliberação de 19 de março de 2025, promovendo a aplicação do disposto no artigo 81.º, n.º 5, alínea a) do RJIES e do artigo 16.º, n.º 5, dos Estatutos da ... e no artigo 3.º do Regulamento Interno do Conselho Geral relativo à cooptação externos.”

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, por sentença proferida em 09.05.2025, julgou a ação totalmente improcedente e, em consequência, absolveu a Entidade Demandada dos pedidos.

Inconformados com a decisão proferida pelo TAF de Mirandela, vieram os autores interpor recurso para o TCA Norte, o qual por acórdão datado de 26/09/2025 veio “…conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e julgar a acção procedente, condenando a Entidade Requerida nos pedidos.”

Os contrainteressados, ora recorrentes, AA, EE, FF, GG, HH, II e JJ, melhor identificados nos autos, interpuseram recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo.

Formularam nas respetivas alegações, as seguintes conclusões:

“1. O Tribunal a quo errou na aplicação do Direito ao julgar procedentes os pedidos pelo facto de não ter sido aplicado no procedimento em causa o "Regulamento Interno do Conselho Geral da ... para a eleição de membros cooptados", porquanto o referido Regulamento apresenta vários vícios que implicavam a sua desconsideração;

IV.1- Da qualificação do Regulamento e da necessidade de lei habilitante e publicação no Diário da República

2. Para aferir da necessidade de indicação da norma habilitante e da necessidade de publicação do Regulamento no Diário da República é necessário qualificá-lo como regulamento interno ou externo;

3. O Tribunal a quo qualificou o Regulamento como regulamento interno, pois entendeu que a sua aplicação não levava à constituição de direitos ou expectativas para terceiros;

4. Com o devido respeito, tal entendimento está errado, porquanto confunde "aplicação das normas" ou "destinatários das normas" com os "efeitos jurídicos" do Regulamento, uma vez que é manifesto que o Regulamento produz efeitos jurídicos para terceiros, não só porque influencia o resultado final do procedimento, como influencia expectativas de terceiros externos ao órgão;

5. Nomeadamente, e considerando que o procedimento de selecção dos cooptados, de acordo com o art. 16°, n° 5 dos Estatutos tem duas fases de selecção (uma primeira em que há uma pré-selecção em que os candidatos são propostos pelos membros eleitos e aceites por um terço das votações e uma votação final para a selecção de sete personalidades), verifica-se que o Regulamento influencia essa selecção de duas formas:

• Quando o art. 3°, n° 1 do Regulamento fixa um limite ao número de personalidades que cada membro eleito do Conselho Geral pode propor, o qual não está previsto no RJIES, nos Estatutos da ... ou no Regimento do Conselho Geral; e

• Quando o art. 3°, n° 8 do Regulamento, contrariando o disposto nos arts. 32° e 33° do CPA e o disposto no art. 14°, n° 3 do Regimento do Conselho Geral, é estabelecida uma forma de desempate através da repetição ilimitada de votações.

6. O citado art. 3°, n° 1 do Regulamento ao limitar o número de propostas que cada membro eleito pode apresentar, altera o resultado final da votação dos cooptados, na medida em que diminuí as possibilidade de escolha entre as personalidades com perfil para o cargo que poderiam ser propostas;

7. Por outro lado, quando alguém é admitido na primeira fase da votação, passa a ter uma expectativa de ser escolhido para o cargo de membro cooptado do Conselho Geral;

8. Tanto assim que estes pré-seleccionados, nos termos do disposto no art. 16°, n° 5 dos Estatutos, de acordo com o art. 55°, n° 1 al. a) do CPTA, têm legitimidade para impugnar a votação final, pelo facto de serem um dos pré-seleccionados;

9. Ora, esta expectativa, de forma evidente é afectada pelo art. 3°, n° 8 do Regulamento, na medida em que este método de desempate poderá levar a que não seja escolhido na votação final, alterando assim o interesse que adquiriu no momento da pré-selecção;

10. Acresce que da aplicação do Regulamento, resulta como "efeitos jurídico" um convite a "sete personalidades de reconhecido mérito, não pertencentes à Universidade, com conhecimentos e experiência relevantes para esta" para exercerem o cargo de conselheiro do Conselho Geral (art. 10°, n° 2, c) dos Estatutos), o qual, inclusivamente, confere a legitimidade aos Recorrentes para intervir nos presentes autos;

11. Por fim, ao influenciar a escolha dos membros cooptados do Conselho Geral da forma supra descrita, o Regulamento vai produzir efeitos para os demais órgãos, docentes, estudantes e funcionários da ..., na medida em que estes vão tomar decisões relevantes para a vida da universidade (art. 18°, n° 1, d) dos Estatutos);

12. Face ao supra exposto, estamos perante um regulamento externo ou, no limite um regulamento misto;

13. Sendo o Regulamento um regulamento misto, está sujeito às exigências do art. 112°, n°5 6, 7 e 8 da CRP e dos arts. 136°, n° 1 e 139° do CPA quanto à necessidade de norma habilitante, menção da mesma e quanto à exigência de publicação no Diário da República;

14. Da análise do Regulamento (doc. 2 junto com a PI) e da factualidade provada, resulta que neste não é mencionada qualquer norma habilitante, como, da análise legislação aplicável resulta que esta não existe, pois nenhuma das disposições aplicáveis confere ao Conselho Geral poderes para regulamentar o número de membros cooptados que cada membro eleito pode propor ou para estabelecer um sistema de desempate próprio deste procedimento;

15. Assim, verifica-se que o Regulamento é ilegal e inconstitucional por violação do disposto no art. 136°, n° 2 do CPA e do art. 112°, n°s 6, 7 e 8 da CRP, pelo que se impunha a desaplicação do mesmo (inconstitucionalidade esta que desde já se invoca para efeitos do art. 72°, n° 2 da Lei do Tribunal Constitucional);

16. Sendo um regulamento misto também não preencheu os requisitos de publicação, previstos no art. 119°, n°s 1 e 2 da CRP e art. 139° do CPA, pelo que por força do disposto no art. 139° do CPA e art. 119°, n° 2 da CRP, sempre teria de se considerar o Regulamento como ineficaz e por isso não aplicável ao procedimento em causa;

17. Face ao supra exposto, ao anular os actos impugnados pela não aplicação do Regulamento, o Tribunal a quo violou o disposto nos arts. 139° do CPA e arts. 119°, n° 1 e 2 da CRP, pelo que deve o Acórdão recorrido ser revogado e substituído por outro que julgue a acção totalmente improcedente;

IV. II - Da ilegalidade das normas do Regulamento

18. Ainda que se entenda que o referido Regulamento é um regulamento interno, o que face ao supra alegado apenas hipoteticamente se pode equacionar, este sempre seria ilegal pelo facto de as normas nele contidas violarem normas hierarquicamente superiores e imperativas;

19. Isto porque o Regulamento contém normas que não se limitam a regular o funcionamento do órgão, mas sim estabelecer um regime inovador que fixa limites e formas de resolução de empates que não estão previstos e contrariam as normas que regulam as competências e forma de actuação do Conselho Geral, bem como o próprio Código do Procedimento Administrativo. Nomeadamente:

20. No art. 3°, n° 1 do Regulamento é fixado um limite ao número de personalidades que cada membro eleito do Conselho Geral pode propor, o qual não está previsto no RJIES, nos Estatutos da ... ou no Regimento do Conselho Geral, os quais apenas exigem que as propostas de pré-selecção do candidatos sejam subscritas por pelo menos um terço dos membros eleitos (art. 16°, n° 5 dos Estatutos);

21. Contudo, por força da hierarquia das normas (art. 112°, n° 5 e n° 7 e art. 266°, n° 2 da CRP e arts. 3° e 4° do CPA), não pode um regulamento interno vir criar um limite à actuação dos membros eleitos do Conselho Geral sem que esta limitação esteja prevista em lei;

22. Por outro lado, o art. 3°, n° 8 do Regulamento, contrariando o disposto nos arts. 32° e 33° do CPA, vem determinar que, em caso de empate, deve ser realizado um número ilimitado de votações até que se se elejam sete personalidades;

23. Ora, a definição dos procedimentos de desempate previstos nos arts. 32° e 33° do CPA, é uma evidente concretização dos princípios do estado de direito democrático, da prossecução do interesse público, da boa administração e da decisão, previstos nos arts. 2°, 266°, n°s 1 e 3 da CRP e arts. 4°, 5° e 13° do CPA;

24. Verifica-se ainda que os citados arts. 32° e 33° do CPA, não se tratam de meras orientações políticas ou normas supletivas, mas sim normas imperativas que não podem ser afastadas por regulamentos internos ou externos, despachos, contratos administrativos ou qualquer outra forma de actividade administrativa;

25. À luz da hierarquia das normas e do princípio da legalidade (art. 112° da CRP e arts. 3°, n° 1 e 4° do CPA) é totalmente inaceitável que um regulamento interno, que no entender do Tribunal a quo não tem sequer carácter normativo, venha derrogar normas que concretizam princípios estruturantes da actividade administrativa e que, como ocorre in casu, levam ao total bloqueio de um dos principais órgãos de uma entidade pública;

26. Ao não ter verificado a ilegalidade dos arts. 3°, n° 1 e 8 do Regulamento e tendo anulado os actos impugnados com base na violação destas normas, o Tribunal a quo violou o disposto nos arts. 2°, 112°, 266°, n° 1 e 3 da CRP e arts. 4°, 5°, 13°, 32° e 33° do CPA;

IV. III — Dos requisitos de divulgação do Regulamento

27. Em sede de ampliação do objecto do recurso, alegaram os Recorrentes que, ainda que o Regulamento fosse um mero regulamento interno, era o mesmo ineficaz por falta de divulgação;

28. O Tribunal a quo entendeu que, tratando-se de um regulamento interno, bastava que o mesmo tivesse sido "divulgado ou transmitido aos serviços";

29. Contudo, da factualidade provada não resulta que o referido Regulamento tenha sido "divulgado ou transmitido aos serviços" por qualquer forma, resultando apenas que o Regulamento foi aprovado pelo Conselho Geral em 20/12/2024 (ponto 3) da factualidade provada);

30. Esta falta de divulgação era por si suficiente para que o Tribunal a quo tivesse de julgar a acção improcedente devido à ineficácia do referido Regulamento, nos termos do disposto no art. 119°, n° 2° da CRP;

31. Acresce que, ainda que o Regulamento tivesse sido divulgado no formato em que o mesmo foi junto aos autos (doc. 2 com a petição inicial), o que apenas hipoteticamente se admite, porquanto nada foi provado neste sentido, sempre se verificaria a suscitada ineficácia do Regulamento;

32. Isto porque, da análise deste documento resulta apenas um corpo normativo, do qual se destaca o seguinte:

• Não tem qualquer sinal da origem do mesmo;

• Não tem qualquer indicação de como, por quem ou quando foi aprovado;

• Não tem qualquer assinatura;

• Não tem qualquer indicação sobre a sua divulgação.

33. Não havendo norma específica quanto aos requisitos de divulgação dos regulamentos internos, por força do art. 10° do CC e por motivos de segurança e certeza jurídica, é de lhes aplicar, por analogia, com as devidas adaptações, o disposto no art. 159° e 151° do CPA, relativos aos requisitos das publicações obrigatórias de actos administrativos, o qual adaptado ao regulamento exigiria que para uma divulgação válida este tivesse:

• A indicação do órgão que aprova o Regulamento;

• A indicação da deliberação que aprovou o regulamento;

• O normativo do regulamento; e

• A data da divulgação do mesmo.

34. Isto porque, sem estas menções não é possível para os interessados e para os administrados verificar que regulamentos são aplicáveis a determinada actividade administrativa e desde quando, bem como é possível que o normativo seja alterado por qualquer um que tenha acesso ao mesmo, sem que essa alteração possa ser controlada;

35. Assim, ainda que tivesse havido a divulgação do Regulamento junto como doc. 2 com a PI, o que apenas hipoteticamente se pode fazer, verifica-se que este não cumpre os requisitos para que, com certeza e segurança, os interessados se pudessem considerar informados sobre as normas constantes do mesmo e da sua vinculação às mesmas;

36. Face ao supra exposto, ao anular os actos impugnados com base num regulamento interno ineficaz, o Tribunal a quo violou o disposto no art. 139° do CPA e art. 119°, n° 2° da CRP, pelo que deve o Acórdão recorrido ser anulado e substituído por outro que julgue os pedidos improcedentes;

II. IV- Da violação da exigência de publicação prevista no Regimento

37. Em sede de ampliação do objecto do recurso, os aqui Recorrentes alegaram que o Regulamento, constituía uma alteração ao Regimento do Conselho Geral e que, ao não ter sido publicado no Diário da República, violava o disposto no art. 16°, n° 1 deste mesmo Regimento, pelo que era ineficaz;

38. O Tribunal a quo julgou tal argumento improcedente, pois entendeu que "o Regulamento não configura uma qualquer alteração do Regimento do Conselho Geral da ...";

39. Contudo, com o devido respeito, tal entendimento está errado;

40. Do ponto 1) da factualidade provada, resulta que o Conselho Geral da ... funciona de acordo com o Regimento do Conselho Geral;

41. 0 Regimento, no seu art. 16°, n° 1 (que não está transcrito no ponto 1) da factualidade provada), prevê que o Regimento do Conselho Geral deverá ser publicado no Diário da República;

42. Considerando que o Regimento nos seus arts. 10° a 15°, estabelece as regras de funcionamento e deliberação do Conselho Geral da ..., o Regulamento, ao estabelecer no seu art. 3° uma forma especial de deliberação, constituí uma alteração ou uma adenda ao Regimento, estando por isso sujeito a esta exigência de publicação prevista no citado art. 16°, n° 1;

43. Caso fosse válido o entendimento do Tribunal a quo, qualquer regimento poderia ser alterado alegando-se que se estava a criar uma forma especial de deliberação, o que é claramente inaceitável;

44. Face ao supra exposto, não tendo o Regulamento sido publicado no Diário da República, nos termos do disposto no art. 158°, n° 2 do CPA e 112°, n° 2 da CRP, era ineficaz no procedimento em causa nos autos;

45. Assim, ao ter anulado os actos impugnados por falta de aplicação do Regulamento ineficaz, o Tribunal a quo violou o disposto nos arts. 16°, n° 1 do Regulamento e arts. 158°, n° 2 do CPA e 112°, n° 2 da CRP;

IV. V — Da relevância social e jurídica do recurso

46. Conforme resulta dos autos, nas eleições para o Conselho Geral da ... formaram-se dois blocos que, em sede de votação dos membros cooptados deste órgão, deram origem a um empate e, consequentemente a um impasse no procedimento de formação do principal órgão de governo e decisão estratégica da ..., o qual já dura há quase seis meses, assim evitando o normal desenvolvimento da vida da universidade, nomeadamente a eleição do novo Reitor;

47. Mantendo-se a decisão recorrida estaremos confrontados com a possibilidade de este impasse ser resolvido através da aplicação de um Regulamento que, olvidando aqui a evidente e alegada ilegalidade e inconstitucionalidade, tem como mecanismo de desempate uma incessante e ilimitada repetição das votações, a qual, face à existência de dois blocos poderá manter a situação actual por tempo indeterminado;

48. Não é socialmente aceitável nem desejável que qualquer órgão de uma entidade administrativa mantenha um impasse na sua formação, muito menos quando este órgão é o principal órgão de governo e decisão estratégica de uma universidade pública que tem 8874 estudantes, 461 docentes e 568 funcionários e gere um orçamento anual de cerca de 85.000.000,00 €, aos quais acrescem os demais interesses públicos e institucionais que a ... projecta no concelho de Vila Real e na região envolvente;

49. Perante o exposto, é manifesta a relevância social da decisão a proferir por este Supremo Tribunal, que constitui o único meio apto a assegurar, de forma justa e efectiva, a tutela dos direitos de todos os interessados e da comunidade académica e local;

50. Por outro lado, ao nível jurídico a decisão deste Supremo Tribunal é relevante, porquanto, de forma evidente será uma fonte de clarificação dos conceitos supra enunciados e consequentemente trará maior transparência e previsibilidade à actuação da Administração. Nomeadamente;

51. Uma decisão deste Supremo Tribunal terá um evidente contributo na definição e fixação de critérios objectivos para a classificação dos regulamentos administrativos e para a fixação dos limites às normas neles contidos, permitindo uniformizar a prática das entidades administrativas e assegurar o respeito pelos princípios da legalidade e da hierarquia normativa (arts. 112.° e 266.° da CRP; arts. 3.° e 4.° do CPA);

52. Por outro lado, tal decisão é ainda fundamental para definição clara, por via jurisprudencial, dos requisitos de publicação ou divulgação adequada, consoante a natureza e os efeitos do regulamento, evitando situações como a dos autos e a aplicação de normas desconhecidas e por isso ineficazes para os seus destinatários e previne situações de opacidade ou violação do princípio da confiança;

53. Finalmente, uma decisão do Supremo Tribunal Administrativo permitirá estabelecer se o regime de desempate previsto nos arts. 32.° e 33.° do CPA pode ser alterado por Regulamento Interno que anule qualquer solução de desempate, obrigando a tantas votações quantas sejam necessárias até ser obtida uma maioria, a qual pode nunca vir a ser alcançada, entendimento esse que julgamos que não será perfilhado pelo Supremo Tribunal, assim garantindo que não ocorram indesejáveis situações de bloqueio;

54. Assim, atenta a relevância jurídica e social da presente causa e o impacto que a decisão deste Supremo Tribunal assumirá na correcta aplicação do direito e na resolução futura de casos análogos, considera-se preenchido o requisito de admissibilidade previsto no artigo 150.°, n.° 1 do CPTA.

Os AA vieram apresentar contra-alegações, com as seguintes conclusões:

A) O recurso de revista a que se responde vem interposto do acórdão prolatado pelo Tribunal Central Administrativo Norte a 26.09.2025, o qual, revertendo a decisão proferida, em 1.ª instância, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, julgou procedente a acção instaurada pelos Autores.

B) A presente acção tem como objectivo (i) a anulação das deliberações do Conselho Geral da ... de 13.03.2025, de 21.03.2025 e de 24.03.2025 e (ii) condenação da ... a retomar o procedimento de cooptação na fase em que se encontrava antes da tomada da deliberação de 19.03.2025, e a aplicação, nesse âmbito, do disposto no artigo 81.º, n.º 5, alínea a), do RJIES, no artigo 16.º, n.º 5, dos Estatutos da ..., e no artigo 3.º do Regulamento de Cooptação.

C) Os fundamentos de invalidade das Deliberações Impugnadas então invocados pelos Autores eram os seguintes:

Violação da exigência de obtenção de maioria absoluta, em cumprimento do disposto no artigo 81.º, n.º 5, alínea a), do RJIES, no artigo 16.º, n.º 5, dos Estatutos da ..., e no artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento de Cooptação;

Violação da exigência de voto secreto, conforme exigidos nos termos do artigo 3.º, n.º 3, do Regulamento de Cooptação;

Violação da auto-vinculação do Conselho Geral da ... ao Regulamento de Cooptação;

Violação, pela Sra. Presidente Interina do Conselho Geral da ..., do princípio da imparcialidade consagrado no artigo 266.º da CRP e no artigo 9.º do CPA; e

Violação do quórum exigido, no que respeita à deliberação de 24.03.2025, por ter sido tomada sem a presença de, pelo menos, 10 membros do Conselho Geral da

D) Os Contra-interessados defenderam, essencialmente, que o Regulamento de Cooptação:

É ineficaz, por, alegadamente, não ter sido publicado, em violação do artigo 139.º do CPA;

É ilegal e formalmente inconstitucional, por inexistência de lei habilitante.

E) Realça-se que os próprios Contra-interessados admitem, na sua contestação, que o Regulamento de Cooptação é um regulamento interno – ignorando, no entanto, as consequências ao nível do regime que lhe é aplicável.

F) A 09.05.2025, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela proferiu decisão pela qual julgou totalmente improcedente a acção.

G) Embora tenha assumido expressamente que o Regulamento de Cooptação é um regulamento interno e que, por isso, não lhe é aplicável o regime material e procedimental, previsto no CPA, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela decidiu, inexplicavelmente, (i) que o Regulamento de Cooptação carecia de lei habilitante e que, não lhe sendo feita referência no Regulamento de Cooptação, este era ilegal, por violação do artigo 136.º do CPA, e inconstitucional, por violação do artigo 112.º, n.º 7, da CRP; e, ainda (ii) que o Regulamento de Cooptação era livremente derrogável pelo Conselho Geral.

H) O Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela criara, assim, uma figura com contornos idênticos aos do gato de Schrödinger, uma vez que, de acordo com a sentença proferida, o Regulamento de Cooptação:

Tem natureza regulamentar e, simultaneamente, não - o que se extrai da afirmação de que “o CPA não afasta, nem retira natureza regulamentar aos regulamentos internos”32, e da consideração, em simultâneo, de que é aplicável in casu o n.º 4 do artigo 136.º do CPA (cujo pressuposto é a ausência de natureza regulamentar);

“[N] ão está subordinado ao regime procedimental e material previsto no CPA”33 (razão pela qual não lhe é aplicável o princípio da inderrogabilidade singular), mas é-lhe aplicável, entre outros, o disposto no artigo 136.º do CPA – tendo o Tribunal, com base nesta norma, imputado ao Regulamento de Cooptação o vício de ausência de lei habilitante.

I) Os Autores interpuseram recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Norte, e, partindo do pressuposto (então pacificamente assumido pelas Partes e pelo Tribunal), de que o Regulamento de Cooptação é um regulamento interno, evidenciaram a falência dos pressupostos em que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela fundara a sua sentença, com base em dois pilares argumentativos

A não sujeição do Regulamento de Cooptação, enquanto regulamento interno, ao regime procedimental e material previsto no CPA (conforme expressamente referido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela), traduz-se na inaplicabilidade de todas as disposições previstas no Capítulo I da Parte IV do CPA (ou seja, os artigos 135.º a 147.º), o que significa que, por nem sequer lhe ser aplicável, a exigência de lei habilitante prevista no artigo 136.º do CPA não poderia motivar um juízo de ilegalidade sobre o Regulamento de Cooptação (o mesmo valendo para o artigo 112.º, n.º 7, da CRP);

Embora se conceda, por coerência argumentativa, que a proibição de derrogabilidade singular não se aplica ao Regulamento de Cooptação (por, enquanto regulamento interno, não lhe ser aplicável o artigo 142.º do CPA), são-lhe aplicáveis, ainda assim, os princípios da auto-vinculação e da auto-sujeição – por força dos quais o Conselho Geral da ..., salvo em casos excepcionais e devidamente fundamentados, se encontra impedido de afastar a aplicação dos regulamentos internos que tenha aprovado e se encontrem em vigor.

J) Os Autores reforçaram, ainda os fundamentos de invalidade das Deliberações Impugnadas.

K) Os Contra-interessados contra-alegaram e requereram a ampliação do âmbito do recurso.

L) Realça-se, desde logo, que os Contra-interessados, em manifesta contradição com a posição assumida na contestação, afirmavam, em sede de recurso de apelação, que o Regulamento de Cooptação era, afinal, um regulamento externo – por, supostamente, visar a produção de efeitos jurídicos externos (em concreto, a constituição do direito ou expectativa, dos membros cooptados, a integrarem o Conselho Geral da ...).

M) Já o pedido de ampliação do âmbito do recurso tinha por objecto o segmento da sentença em que se afirma que o Regulamento de Cooptação, por ser um regulamento interno, não estava dependente de publicação para produzir plenos efeitos.

N) Dá-se nota de que os Contra-interessados, que já tinham alterado o seu entendimento relativamente à qualificação do Regulamento de Cooptação, voltaram a fazê-lo entre as contra-alegações e o pedido de ampliação do âmbito do recurso – no contexto deste último, os Contra-interessados já referiam que a qualificação do Regulamento de Cooptação era irrelevante, porque, supostamente, este era uma alteração ao (ou, pelo menos, a uma parte do) Regimento.

O) Os Autores responderam ao pedido de ampliação do âmbito do recurso e, nessa ocasião, demonstraram a improcedência dos argumentos dos Contra-interessados (uma vez mais):

i Rebateram a tese da configuração do Regulamento de Cooptação como uma alteração ao, ou a uma parte do, Regimento, e esclareceram, ainda, que mesmo que assim não fosse, a aplicação do artigo 16.º do Regimento não ditava, por falta de publicação, a ineficácia do Regulamento de Cooptação;

ii Expuseram os motivos pelos quais nunca poderia considerar-se que o Regulamento de Cooptação produz efeitos jurídicos externos (o que, por inerência, conduz ao fracasso a qualificação daquele como regulamento externo).

P) O recurso interposto pelos Autores mereceu inteiro provimento, por via do irrepreensível acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 26.09.2025 – a decisão recorrida.

Q) Os Contra-interessados rejeitam o acórdão proferido e, por esse motivo, interpõem o presente recurso.

R) Para quem afirma que aceitou a cooptação desinteressadamente, os Contra-interessados revelam, pela propositura do presente recurso de revista, que o seu desinteresse é uma impostura.

S) Estando em causa um recurso de revista, não basta aos Contra-interessados alegar e demonstrar os fundamentos da sua procedência; é preciso, antes disso, justificar a sua admissão.

T) Ficou demonstrado que nenhum dos requisitos de admissibilidade do recurso de revista se encontra preenchido, uma vez que as questões suscitadas nos presentes autos não apresentam a dignidade ou relevância que justificaria a admissão do presente recurso, e, além do mais, nem sequer suscitaram divergências entre as instâncias.

U) No que respeita, por sua vez, à procedência do recurso, os Contra-interessados limitam-se a repetir a argumentação, esdrúxula e circular, que desenvolveram nas contra-alegações do recurso de apelação e no pedido de ampliação do âmbito do recurso.

V) Como tal, o presente recurso de revista deverá ser liminarmente rejeitado, e ainda que assim não se entenda, deverá ser-lhe rejeitado provimento.

Vejamos melhor:

I A MANIFESTA INADMISSIBILIDADE DO RECURSO INTERPOSTO

W) O recurso de revista, excecional por natureza, só é admissível quando tal se justifique em termos substantivos, designadamente quando:

esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental;

a sua admissão se revele necessária para a melhor aplicação do direito.

X) Com base nos contributos jurisprudenciais transcritos, e tomando em consideração a alegação dos Contra-interessados a este respeito, é inequívoco que as questões em causa não têm relevância jurídica ou social que se revista de importância fundamental.

Y) Primeiro, porque a dogmática dos regulamentos administrativos (em particular, no que respeita aos critérios de qualificação de regulamentos externos e regulamentos internos e ao âmbito de aplicação do regime do regulamento administrativo previsto no CPA – com as implicações associadas) se encontra amplamente estudada – não sendo apresentadas, no presente recurso, questões que, pela sua complexidade, actualidade ou controvérsia, tenham de ser analisadas pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Z) Depois, porque, estando em causa um corpo normativo que diz respeito, única e exclusivamente, ao funcionamento do Conselho Geral da ..., a capacidade de expansão da controvérsia para outros casos é inexistente.

AA) Por fim, porque não cabe ao Supremo Tribunal Administrativo, enquanto órgão superior da hierarquia dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, resolver impasses, negociar ou promover a convergência entre as Partes – mas apenas decidir de acordo com o direito constituído as causas da sua competência.

BB) Resumidamente, as questões suscitadas pelos Contra-interessados são absolutamente despojadas de qualquer relevância jurídica e social.

CC) Ficou igualmente demonstrado que a admissão do recurso de revista não é necessária para uma melhor aplicação do direito.

DD) Em primeiro lugar, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela e o Tribunal Central Administrativo Norte convergiram na resposta dada às principais questões suscitadas no contexto da presente acção, ao concluírem que o Regulamento de Cooptação é um (i) regulamento interno (ii) destinado a regular o funcionamento interno do Conselho Geral da ... e, por isso, (iii) sem efeitos externos directos, a que, por força da sua qualificação, (iv) não é aplicável o regime material e procedimental previsto no CPA.

EE) Ou seja, há acordo entre estas instâncias quanto às questões verdadeiramente centrais para a resolução do litígio: se o Regulamento de Cooptação é um regulamento interno cuja eficácia não está dependente de publicação, este era plenamente aplicável ao procedimento de cooptação e vinculava o Conselho Geral da ... nessa precisa medida.

FF) Como tal, a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo não é necessária para uma melhor aplicação do direito; embora se reconheça que a sentença criou essa necessidade (por ter desconsiderado os pressupostos na própria fixados), a mesma foi plenamente satisfeita pelo Tribunal Central Administrativo Norte (sem que nos pareça que o Supremo Tribunal Administrativo possa acrescentar algo de material ou substantivo à decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte, que tratou profunda e irrepreensivelmente todas as questões suscitadas).

GG) Em segundo lugar, ao contrário do que parece ser entendimento dos Contra-interessados, não cabe ao Supremo Tribunal Administrativo (i) definir e fixar critérios objectivos para a classificação dos regulamentos administrativos e para a fixação dos limites às normas neles contidos; (ii) definir, por via jurisprudencial, os requisitos de publicação ou divulgação adequada de regulamentos, ou (iii) esclarecer se o regime de desempate previsto nos artigos 32.º e 33.º do CPA pode ser alterado por regulamento interno.

Tudo somado,

HH) Fica demonstrado que, por não se encontrar preenchido qualquer dos requisitos de admissibilidade do recurso de revista, o mesmo deverá ser liminarmente rejeitado.

Sem prescindir,

III A EVIDENTE IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO INTERPOSTO

Para o caso de se entender que o recurso de revista é admissível – o que não se concede –, sempre se dirá que o mesmo é manifestamente improcedente.

A QUALIFICAÇÃO DO REGULAMENTO DE COOPTAÇÃO

JJ) Os Contra-interessados têm razão quando afirmam que o Regulamento de Cooptação interfere directamente na escolha dos membros cooptados do Conselho Geral: é precisamente esse o propósito do Regulamento de Cooptação (definir os termos a que obedece o procedimento de cooptação de membros externos para o Conselho Geral).

KK) Já não têm razão, no entanto, quando afirmam que o Regulamento de Cooptação produz efeitos jurídicos externos directamente na esfera jurídica de terceiros.

LL) Como foi pacificamente reconhecido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela e pelo Tribunal Central Administrativo Norte, o Regulamento de Cooptação não produz, directa e imediatamente, efeitos jurídicos externos, e os Contra-interessados não são os seus destinatários directos – as suas disposições vinculam apenas os membros do Conselho Geral, no contexto específico do procedimento a seguir para escolha dos membros cooptados daquele órgão da

MM) Ver-se no Regulamento de Cooptação um corpo normativo com vocação de produção directa de efeitos jurídicos externos é, portanto, mera confabulação.

NN) O Regulamento de Cooptação é um instrumento de auto-organização do Conselho Geral da ..., que vincula apenas os seus membros eleitos, e apenas no que respeita ao procedimento de escolha dos membros cooptados – é dizer, o Regulamento de Cooptação é um regulamento interno.

OO) Sendo o Regulamento de Cooptação um regulamento interno, e não lhe sendo, por isso, aplicável o regime material e procedimental previsto no CPA – como é reconhecido por ambas as instâncias –, o mesmo não está sujeito à existência e lei habilitante nem a sua eficácia está dependente da respectiva publicação.

A ILEGALIDADE DE NORMAS DO REGULAMENTO DE COOPTAÇÃO

PP) Embora não nos surpreenda que, a cada passo deste processo, os Contra-interessados invoquem argumentos novos, é inusitada e, simultaneamente, inadmissível, que invoquem, agora, a ilegalidade material de normas do Regulamento de Cooptação como fundamento de erro de julgamento do acórdão recorrido.

QQ) A questão relativa à alegada ilegalidade material de normas do Regulamento de Cooptação nunca antes tinha sido levantada – não tendo, por isso, sido considerada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela nem pelo Tribunal Central Administrativo Norte.

RR) Considerando que o recurso a que se responde pressupõe um juízo de censura sobre a decisão recorrida, e que o Tribunal a quo não se pronunciou sobre a ilegalidade dos preceitos em referência porque essa questão não foi oportunamente suscitada pelos Contra-interessados, a imputação, ao acórdão recorrido, de um erro de julgamento a este respeito é inadmissível, e deverá, consequentemente, ser desconsiderada.

SS) Seja como for, esclarece-se que nenhuma das normas cuja ilegalidade é invocada é contrária a normas hierarquicamente superiores ou aos princípios estruturantes da actividade administrativa.

TT) Nos termos conjugados do artigo 82.º, n.º 1, alíneas b) e f), do RJIES, e dos artigos 2.º, n.º 8, e 18.º, n.º 1, alínea f), dos Estatutos da ..., o Conselho Geral dispõe de competência para elaborar regimentos próprios, respeitantes ao seu modo de funcionamento interno, assim como para propor as iniciativas que considere necessárias ao bom funcionamento da Universidade e desempenhar as demais funções previstas na lei ou nos estatutos.

UU) Sendo a cooptação de membros para o Conselho Geral uma competência própria deste órgão, este dispunha, nos termos da lei e dos Estatutos da ..., de poderes para aprovar um regulamento com o teor do Regulamento de Cooptação.

VV) Acrescenta-se ao exposto que, conforme demonstrado, as normas do Regulamento de Cooptação que os Contra-interessados consideram ser ilegais são razoáveis, justificadas, e respeitam todos os limites impostos pelos princípios gerais da actividade administrativa e pela reserva de competência do próprio Conselho Geral da

WW) Fica, assim, demonstrado que o Tribunal a quo não cometeu qualquer erro de julgamento a este respeito.

OS REQUISITOS DE DIVULGAÇÃO DO REGULAMENTO DE COOPTAÇÃO

XX) No cenário hipotético concebido pelos Contra-interessados neste capítulo, o reconhecimento de que em causa está um regulamento interno pressupõe, necessariamente, a admissão de que não lhe é aplicável o disposto no CPA – como é afirmado por ambas as instâncias.

YY) Isso significa, num primeiro nível, que o Requerimento não estava sujeito a qualquer tipo de divulgação ou publicação para que produzisse efeitos.

ZZ) Num segundo nível, esse entendimento implica a constatação de que, sendo um regulamento interno, o Regulamento de Cooptação é um instrumento de auto-organização e auto-vinculação do Conselho Geral que só vincula os membros eleitos deste órgão.

AAA) Num terceiro nível, estando em causa um regulamento administrativo, não faz qualquer sentido – configura mesmo um equívoco técnico grave – defender-se que lhe serão aplicáveis analogicamente disposições previstas para os actos administrativos.

BBB) Seja como for, uma coisa é certa: as Deliberações Impugnadas revelam que, no contexto do procedimento de cooptação de membros externos, todos os membros do Conselho Geral tinham conhecimento do Regulamento de Cooptação, e que a aplicabilidade do Regulamento de Cooptação nunca foi colocada em causa com fundamento no desconhecimento da sua proveniência ou em dúvidas quanto à sua autoria.

CCC) Isto dito, não se coloca, sequer, em abstracto, e muito menos em concreto, a questão da violação de alegados requisitos de divulgação do Regulamento de Cooptação

A VIOLAÇÃO DA EXIGÊNCIA DE PUBLICAÇÃO PREVISTA NO REGIMENTO

65) O Tribunal a quo, acolhendo os argumentos expostos pelos Autores na resposta ao pedido de ampliação do âmbito do recurso, tratou exemplarmente a questão:

“O Regulamento não configura uma qualquer alteração do Regimento do Conselho Geral da

Enquanto o Regimento do Conselho Geral prevê o regime geral aplicável à organização e funcionamento deste órgão (sem qualquer normativo alusivo ao procedimento de cooptação de membros externos), o Regulamento estabelece as regras especiais a que deve obedecer o procedimento de cooptação de membros externos para o Conselho Geral. Isto significa que o Regulamento de Cooptação não cabe no âmbito de aplicação do artigo 15º, nº 3 do Regimento do Conselho Geral.

E bem assim não cabe no âmbito de aplicação do artigo 16º do referido Regimento, o qual dispõe, no nº 1, que o “Regimento e as deliberações do Conselho com eficácia externa, são publicados no Diário da República, na página web e nos locais de estilo da ...”

DDD) E mesmo que se exigisse a publicação do Regulamento de Cooptação em Diário da República, em cumprimento do disposto no artigo 16.º do Regimento – o que não se concede –, a ausência dessa formalidade não implicaria a ineficácia do Regulamento de Cooptação.

EEE) Como tal, não há qualquer violação do artigo 16.º, n.º 1, do Regimento, nem qualquer fundamento de ineficácia do Regulamento de Cooptação.

Em termos globais,

FFF) Dão-se por não demonstrados todos os argumentos invocados pelos Contra-interessados no seu recurso de revista – o que conduz, necessariamente, à improcedência deste.

A Universidade ... [...], Recorrida nos autos, notificada da interposição do recurso, veio apresentar a sua contra alegação com as seguintes conclusões:

“A. O objeto dos presentes autos consubstancia-se na verificação da legalidade das deliberações do Conselho Geral de ... de 19/Março/2025, de 21/Março/2025 e de 24/Março/2025, que conduziram à cooptação dos membros externos daquele órgão, estando em causa analisar se as referidas deliberações violam os artigos 81.º/5 a) do RJIES, 16.º/5 dos Estatutos da ... e o Regulamento Interno do Conselho Geral da ... para a eleição de membros cooptados [«Regulamento»], nomeadamente:

• a maioria absoluta exigida;

• a forma de voto (secreto) exigido;

• o quórum exigido;

• o princípio da imparcialidade;

• o princípio da auto-vinculação e inderrogabilidade singular dos regulamentos (internos).

B. Por sentença do TAF de Mirandela foi julgada improcedente a ação, decisão que foi substituída por acórdão do TCA do Norte de 26/Set/2025, o qual julgou, de grosso modo, que:

• (…) No caso em apreço, a Presidente Interina do Conselho Geral decidiu aplicar as normas do CPA ao invés das normas do Regulamento por entender que “o regulamento não se sobrepõe à lei geral”, que “era um documento orientador, não estando publicado em diário da república” e que “não há valor de lei no regulamento de cooptação do Conselho Geral;

• Como referido pelo Tribunal a quo, “dada a sua natureza de “regulamento interno”, o “Regulamento Interno do Conselho Geral da ... para a eleição de membros cooptados” não está subordinado ao regime procedimental e material previsto no CPA, nomeadamente, no que respeita à matéria da publicação e eficácia”, pelo que “não carecia de publicação para ser eficaz, considerando que não projecta os seus efeitos jurídicos para fora do órgão que o emanou”;

• (…) a condução do procedimento de cooptação ao abrigo do artigo 33º, nº 2 e 3 do CPA não só acarretou o desrespeito pelo disposto no Regulamento (mormente nos nºs 3, 5 e 8 do artigo 3º) como ainda resultou na inobservância da exigência de obtenção de maioria absoluta, prevista no artigo 81.º, n.º 5, alínea a), do RJIES e no artigo 16.º, n.º 5, dos Estatutos da ...;

• Qual a racionalidade existente em um órgão, na plenitude das suas funções e por unanimidade, aprovar um regulamento com a específica função de regular a cooptação de membros externos, para escassos meses a seguir, esse órgão, quando confrontado com a necessidade de proceder a essa cooptação, decidir não o aplicar, antes recorrendo à lei geral (o CPA), apurado agora que esse regulamento não padece da ilegalidade e inconstitucionalidade apontadas?

• Impunha-se, pois, à Entidade Demandada a condução do procedimento de cooptação em respeito pelo Regulamento de Cooptação, mormente no que respeita à votação por escrutínio secreto e à deliberação tomada por maioria absoluta do total dos membros eleitos;

• O Regulamento não configura uma qualquer alteração do Regimento do Conselho Geral da

C. Os Contra-interessados, aqui Recorrentes, não se conformando com esta decisão, interpuseram recurso, defendendo que o Regulamento, alegadamente e na tese daqueles:

• não pode ser qualificado como Regulamento Interno e, como tal, não cumpre as exigências quanto à necessidade de norma habilitante e publicação no Diário da República [conclusões 2.º a 17.º];

• é ilegal por conter normas que violam normas hierarquicamente superiores e imperativas [conclusões 18.º a 26.º];

• é ineficaz por falta de divulgação [conclusões 27.ª a 36.º];

• é ilegal por violar / alterar o Regimento do Conselho Geral da ... [conclusões 37.º a 45.º].

D. Não obstante a Recorrida ... entender que a decisão do Tribunal a quo é transparente, louvando-se a clareza e rigor na exposição e fundamentação da mesma, por questões de equidistância, vem reiterar e manter a posição que assumiu na sua contestação e contra-alegações em sede de recurso de revista, nomeadamente a sua imparcialidade e cumprimento rigoroso da lei, pelo que, oferecendo o merecimentos aos autos, procederá de acordo com o que este douto Tribunal também decidir, independentemente do sentido da sua decisão.

E. E assim o faz por, a final, o objeto dos presentes autos [e recurso] se consubstanciar numa questão predominantemente jurídica, pelo que desse modo deve em exclusivo ser tratada como tal.

F. Em todo o caso, para uma boa decisão de causa [(i) quer de admissibilidade do recurso, (ii) quer de mérito, caso assim se entenda], importa contextualizar e salientar os factos relevantes ocorridos desde a prolação do Acórdão [26/Set] até à presente data. Com efeito:

F. 1) Pelas (i) sérias dúvidas sobre a legalidade das deliberações impugnadas, pela (ii) delicadeza da matéria onde qualquer decisão precipitada poderia comprometer o bom e normal funcionamento da ... e a sua estabilidade académica e institucional, por (iii) razões de certeza e segurança jurídica, bem como legitimidade democrática, esta no que à eleição do novo reitor concerne, por (iv) o presente processo se tratar de um processo urgente, sendo por isso previsível uma decisão célere, como já alegado nos presentes autos, a ... aguardou a prolação de decisão do TCAN para, independentemente do seu sentido, dar o respetivo cumprimento.

F. 2) Nesse seguimento, (i) após prolação da decisão do TCAN e também (ii) após pedido de intervenção tutelar ao Ministério da Educação, Ciências e Inovação (MECI), bem como (iii) renúncia do então Reitor da ..., (iv) posição da Presidente ... [a qual considerou que o Conselho Geral, nos termos do n.º 20 dos Estatutos da ..., não se encontra integralmente constituído nem em plenitude de funções, pelo que não possui competência estatutária para deliberar sobre o solicitado, nomeadamente a escolha do Vice-reitor para exercício interino do cargo de Reitor], tendo se reconhecido a existência de uma crise institucional grave na ... e “vazio de poder”, nos termos dos artigos 150.º e 152.º do RJIES, por Despacho n.º 11744-B/2025, de 06/Out/2025, o MECI designou o Vice-Reitor em exercício de funções até à data, Senhor Professor Doutor KK, como ... da

F. 3) Por sua vez, por Despacho n.º 12331-A/2025, de 20/Out/2025, o MECI designou uma comissão eleitoral com competência para organizar e convocar a eleição do novo Conselho Geral da ..., nos termos da Lei e dos Estatutos.

G. Face ao exposto e concluindo neste âmbito: foram, e bem!, accionados os mecanismos legais existentes para resolver o impasse institucional que ocorreu na ..., tendo o MECI exercicido o seu poder de tutela ao tomar as medidas que considerou adequadas [cfr. artigos 150.º e 152.º do RJIES], nomeadamente a designação de ... e de uma Comissão Eleitoral, esta no sentido de eleger um novo Conselho Geral da

POR FIM E COMO NOTA FINAL, SOBRE A POSIÇÃO E “CONDIÇÃO” DOS CONTRAINTERESSADOS, AQUI RECORRENTES:

H. A ... entende que os mesmos não podem ser considerados membros cooptados [outrossim e eventualmente, personalidades externas votadas], pela simples razão de que ainda não foram notificados / convidados para o efeito por quem de direito, que, in casu e nos termos do artigo 20.º dos Estatutos da ..., seria o Reitor [e é certo que o então Reitor ou o atual não o fizeram], pelo que o seu alegado interesse é, no mínimo, relativo.

I. De facto, estando a ... devidamente representada [seja em juízo, seja fora dele], nomeadamente através do órgão que estatutariamente para tal atribui competências e poderes [o seu Reitor, de acordo com o artigo 22.º dos Estatutos da ...,], causa estranheza e não parecer ser, com o devido respeito, admissível que poder de representação ou hipotético conhecimento do que possam pensar ser o melhor para ... possa ser avocado por (i) quem não pertence aos “seus quadros”, (ii) quem não detém qualquer cargo ou função na ..., (iii) quem, para todos os efeitos, não pode ser considerado membro cooptado, (iv) quem alega não ter interesse no cargo e que estão à disposição dos interesses da ..., ademais quando (v) a própria ... se mantém imparcial, tendo oferecido o merecimento dos autos em todas as fases do processo, incluindo na presente, (vi) foi solicitado parecer e a intervenção da Tutela [MECI] e este assim entendeu intervir, nos termos dos artigos 150.º e 152.º do RJIES, designando ... e Comissão Eleitoral, (vii) o caminho a percorrer já se encontra devidamente delineado – também conforme Despachos do MECI –, estando, nesse seguimento e por essa razão, a ... a encontrar a sua estabilidade institucional, o que se crê que, para o bem de todos, se está a conseguir.

J. Ora, é do interesse da ... dar cumprimento aos Despachos do MECI de 06/Out e 20/Out/2025, prosseguindo os seus termos e assim estabilizando a comunidade académica e a Instituição!

K. Ou seja e basicamente, os únicos “inconformados” são os que, apesar de consistirem em personalidades externas à ... [os aqui Contra-interessados Recorrentes], aparentemente dizem não ter interesse no cargo e que estão ao dispor do que for o interesse da ..., mas não deixam de se imiscuir em assuntos, competências, atributos e poderes que apenas a esta dizem respeito e que só a esta estão legal e estatutariamente atribuídos, o que, com o devido respeito, reitere-se, não parece ser de admitir.

L. Em todo o caso, ainda sobre a nota prévia alegada pelos Contra-interessados, sublinhe-se que, ao não entenderem como um Regulamento Interno pode violar o regime de desempate estabelecido nos arts. 32.º e 33.º do CPA estão, automaticamente, a assumir o caráter interno do acima referido Regulamento, pelo que como tal deve ser interpretado e configurado.

M. E este reconhecimento tem consequências jurídicas, maxime ao nível da validade, vinculação e eficácia do Regulamento, o que, oferecendo o merecimento dos autos, se deixará o STA superiormente interpretar e concretizar.”

O recurso de revista interposto pelos aqui recorrentes foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, sendo datado de 17/12/2025, no qual concluiu que “…Os contra-interessados justificam a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões da classificação dos regulamentos, do alcance das normas nele contidas e da sua forma de divulgação que permitirá uniformizar a prática das entidades administrativas, bem como a de saber se o regime de desempate previsto nos artºs. 32.º e 33.º, ambos do CPA, pode ser alterado por regulamento interno que crie situações de bloqueio uma vez que, mantendo-se a decisão recorrida, se criará uma situação de impasse que, no caso, já dura há mais de 6 meses, no procedimento de formação do principal órgão de governo e decisão estratégica da ... e tem determinado a impossibilidade de eleger o novo reitor da Universidade. Imputa ao acórdão recorrido erros de julgamento, por o regulamento em causa ser externo ou, pelo menos, misto, estando por isso, sujeito às exigências dos artºs. 112.º, nºs. 6, 7 e 8, da CRP e 136.º, n.º 1 e 139.º, ambos do CPA e, a entender-se que se trata de regulamento interno, por violar normas hierarquicamente superiores e imperativas, como é o caso dos seus nºs. 1 e 8 do art.º 3.º e não ter sido objecto de qualquer forma de divulgação nem de publicação nos termos do art.º 16.º, n.º 1, do Regimento do Conselho Geral. As decisões divergentes das instâncias são indiciadoras da complexidade das várias questões a resolver que efectivamente se verifica, colocando-se, desde logo, o problema da natureza do regulamento para a eleição dos membros cooptados e de saber se ele poderia afastar o regime previsto nos artºs. 32.º e 33.º do CPA que é matéria que suscita legítimas dúvidas e sobre a qual este STA ainda não se pronunciou.

Trata-se, pois, de assunto de inegável relevância jurídica que suscita interrogações e que, tendo potencialidade de repetição, reclama uma clarificação de directrizes.”

O Ministério Público junto deste STA, foi notificado nos termos do disposto do n.º1 do artigo 146.º e nº 2 do artigo 147º do CPTA, não emitiu parecer.

Atenta à natureza urgente dos autos, o processo vai com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à conferencia para julgamento.

II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

Constitui objeto do presente recurso de revista admitido aferir, nos termos definidos pelo Acórdão que admitiu o presente recurso:

1- Qual a natureza do regulamento para a eleição dos membros cooptados ?

2- O mesmo pode afastar a aplicação dos artsº 32 e 33 do CPA ?

III. FUNDAMENTAÇÃO:

3.1. DE FACTO

Os factos dados como provados no acórdão recorrido são os seguintes:

1) Em 05.07.2013, em anexo ao Despacho n.º 8821/2013 do Presidente do Conselho Geral da ..., foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 128, o ―Regimento do Conselho Geral da Universidade ...‖, do qual se destaca o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

O Regimento do Conselho Geral da ... regulamenta a organização e o funcionamento do Conselho Geral da Universidade ..., adiante designado Conselho Geral.

Artigo 2.º

Natureza

O Conselho Geral é o órgão de governo da Universidade ..., cuja composição e competências estão definidas no Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior, consagrado na Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, e nos Estatutos da ... homologados pelo despacho normativo n.º 22/2012, de 10 de outubro, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 22 de outubro de 2012.

Artigo 3.º

Presidente e secretário

1- O Conselho Geral dispõe de um presidente, a eleger, por maioria absoluta dos seus membros em efetividade de funções, de entre os membros a que se refere a alínea c) do n.º 2 do artigo 34.º dos Estatutos da ... (…)

Artigo 4.º

Competências do presidente

Compete ao presidente do Conselho Geral:

a) Convocar as reuniões;

b) Declarar a abertura das reuniões, a sua suspensão e o seu encerramento;

c) Dirigir os trabalhos, concedendo a palavra e assegurando a ordem dos debates;

d) Admitir e pôr à votação as propostas e os requerimentos;

(…)

(…)

Artigo 12.º

Quórum

1- O Conselho Geral da ... só poderá deliberar com a presença de, pelo menos, 12 membros com direito a voto.

2- Quando à hora marcada para a reunião não exista o quórum referido no número anterior, o Conselho Geral poderá reunir, sem capacidade deliberativa, uma hora depois, com a presença de pelo menos oito dos seus membros com direito a voto, desde que tal possibilidade tenha sido expressamente prevista na convocatória respetiva.

Artigo 13.º

Deliberações

1- As deliberações do Conselho Geral são tomadas à pluralidade dos votos, não se contando as abstenções.

2- Das reuniões do Conselho Geral da ... será lavrada ata sucinta, contendo as deliberações do Conselho e os resultados das votações, que será assinada pelo presidente e pelo secretário.

3- As atas devem ser aprovadas no início da reunião subsequente, devendo o projeto de ata ser distribuído previamente a todos os membros do Conselho.

4- Eventuais declarações de voto a incluir em ata são da responsabilidade de quem as emite e apenas serão transcritas ou apensas à respetiva ata caso sejam entregues, por escrito, até dois dias úteis após a data da reunião a que dizem respeito.

5- Nas reuniões ordinárias do Conselho Geral não podem ser aprovadas deliberações sobre matéria estranha à ordem do dia, salvo se estiverem presentes na reunião dois terços dos membros do Conselho Geral e todos concordarem com a alteração. 6 - Excetuam-se do disposto no número um do presente artigo:

a) As deliberações, previstas por lei, sobre pareceres dos membros externos do Conselho Geral da ... que serão aprovadas por maioria simples dos membros cooptados, com voto de qualidade do presidente;

b) As deliberações sobre alterações ao Regimento que são aprovadas por maioria qualificada de dois terços dos votos dos membros do Conselho Geral da ...;

c) Todas as deliberações previstas na lei, nos Estatutos da ... ou neste Regimento, que exijam outro tipo de maioria qualificada.

Artigo 14.º

Votação

1- As votações do Conselho Geral são nominais, salvo se envolverem a apreciação do comportamento e das qualidades de qualquer pessoa, caso em que são tomadas por escrutínio secreto, deliberando o Conselho em caso de dúvida. 2 –

Não é admitido o voto por procuração.

3- O presidente do Conselho Geral tem voto de qualidade.

Artigo 15.º

Omissões e alterações

1- Todos os casos omissos neste regimento serão avaliados pelo presidente sem prejuízo de recurso para deliberação do Conselho.

2- As decisões do presidente sobre a interpretação e casos omissos deste Regimento serão vinculativas, desde que, subsequentemente, aprovadas pelo Conselho, por maioria absoluta dos seus membros.

3- As alterações ao presente Regimento podem ser propostas na sequência da iniciativa do presidente ou de um terço dos membros do Conselho Geral. (…)” - cfr. documento, junto a fls. 143 a 145 do SITAF;

2) Em 14.03.2019, em anexo ao Despacho Normativo n.º 5/2019 do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, foram publicados no Diário da República, 2.ª Série, n.º 52, os ―Estatutos da Universidade ...‖, dos quais se destaca o seguinte:

“Artigo 1.º

Natureza jurídica

A Universidade ..., adiante também designada por Universidade ou ..., é uma pessoa coletiva de direito público, orientada para a criação, transmissão e difusão da cultura, do saber, da ciência e da tecnologia, através da articulação do estudo, do ensino, da investigação e do desenvolvimento experimental. (…)

Artigo 15.º

Órgãos

1- São órgãos da ...:

a) O conselho geral;

(…)

Artigo 16.º

Composição

1- O conselho geral é composto por 25 membros.

2- São membros do conselho geral:

a) Treze representantes dos professores e investigadores da ...;

b) Quatro representantes dos estudantes;

c) Sete personalidades de reconhecido mérito, não pertencentes à Universidade, com conhecimentos e experiência relevantes para esta;

d) Um representante dos trabalhadores não docentes e não investigadores.

3- Os membros a que se refere a alínea a) do número anterior são eleitos pelo conjunto dos professores e investigadores da ..., nos termos dos artigos 77.º e 80.º destes estatutos.

4- Os membros a que se refere a alínea b) do n.º 2 são eleitos pelo conjunto dos estudantes dos cursos da ... conferentes de grau académico, nos termos dos artigos 77.º e 80.º destes estatutos.

5- Os membros a que se refere a alínea c) do n.º 2 são cooptados pelo conjunto dos membros referidos nas alíneas a), b) e d) do n.º 2, por maioria absoluta, com base em propostas fundamentadas subscritas por, pelo menos, um terço daqueles membros.

6- O membro a que se refere a alínea d) do n.º 2 é eleito pelo conjunto dos trabalhadores não docentes e não investigadores, nos termos dos artigos 77.º e 80.º destes estatutos.

Artigo 18.º

Competência do conselho geral

1- Compete ao conselho geral:

a) Eleger o seu presidente, por maioria absoluta dos seus membros em efetividade de funções, de entre os membros a que se refere a alínea c) do n.º 2 do artigo 16.º;

b) Eleger o secretário, de entre os membros a que se refere a alínea a) do n.º 2 do artigo 16.º;

c) Aprovar as alterações dos estatutos, nos termos dos n.os 2 a 4 do artigo 68.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro;

d) Organizar o procedimento de eleição e eleger o reitor, nos termos da lei, dos estatutos e do regulamento aplicável;

(…)

5- As deliberações do conselho geral são aprovadas por maioria simples, ressalvados os casos em que a lei ou os Estatutos requeiram maioria absoluta ou outra mais exigente.

Artigo 19.º

Competência do presidente do conselho geral

1- Compete ao presidente do conselho geral:

a) Convocar e presidir às reuniões;

b) Declarar ou verificar as vagas no conselho geral e proceder às substituições devidas, nos termos dos estatutos.

2- O presidente do conselho geral não interfere no exercício das competências dos demais órgãos da Universidade, não lhe cabendo, em caso algum, representá-la nem pronunciar-se em seu nome.

Artigo 20.º

Constituição do conselho geral e entrada em funcionamento

1- O conselho geral considera-se legalmente constituído com a homologação dos resultados das eleições dos membros a que se referem as alíneas a), b) e d) do n.º 2 do artigo 16.º, sendo transitoriamente presidido pelo membro do conselho de mais idade, de entre os representantes dos professores e investigadores da ..., até à eleição do presidente.

2- A primeira reunião terá lugar no prazo máximo de 10 dias úteis após a homologação dos resultados eleitorais e terá como ponto único da ordem de trabalhos a cooptação dos membros do conselho geral previstos na alínea c) do n.º 2 do artigo 16.º

3- Compete ao reitor notificar, por escrito, as personalidades cooptadas, solicitando-lhes que confirmem a aceitação do cargo.

4- Verificada a aceitação por parte de todas as personalidades cooptadas, será convocada uma reunião do conselho geral para que tomem posse, após a qual este órgão entra em plenitude de funções e procederá de imediato à convocação de nova reunião destinada à eleição do seu presidente e do secretário, a realizar obrigatoriamente até ao 10.º dia útil posterior. (…)‖ - cfr. documento, junto a fls. 128 a 142 do SITAF;

3) Em 20.12.2024, o Conselho Geral da ... aprovou, por unanimidade, o seguinte “regulamento”:

“Regulamento Interno do Conselho Geral da ... para a eleição de membros cooptados

Artigo 1.º

Objeto

O presente regulamento rege o procedimento para a cooptação dos membros externos do Conselho Geral da Universidade ..., conforme disposto nos Estatutos da Universidade e em cumprimento do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES), após a eleição dos representantes dos professores e investigadores, do representante dos trabalhadores não docentes e não investigadores e dos representantes dos estudantes.

Artigo 2.º

Reunião para a cooptação

1. A reunião destinada à cooptação dos membros externos é convocada pelo Presidente do Conselho Geral, no momento assegurado pelo representante dos professores e investigadores eleito, de mais idade, até 10 dias úteis após a homologação dos resultados das eleições para os membros eleitos ao Conselho Geral.

2. A convocatória é enviada com uma antecedência mínima de 5 dias e cujo ponto único da ordem de trabalhos é a cooptação de membros externos para o Conselho Geral.

3. A reunião só se realiza se estiver presente a maioria dos membros eleitos do Conselho Geral.

4. A reunião é secretariada pelo representante dos professores e investigadores eleito, mais jovem.

Artigo 3.º

Apresentação e votação de propostas

1. Cada membro eleito pode propor uma personalidade externa de reconhecido mérito, fundamentando a proposta por escrito.

2. Cada proposta prevista no número anterior deve ser subscrita por, pelo menos, um terço dos membros eleitos (o proponente e mais 5).

3. A lista contendo a totalidade das personalidades que receberem a subscrição de, pelo menos, um terço dos membros eleitos do Conselho Geral, são votadas através de voto secreto.

4. O boletim de voto deve conter os nomes das personalidades que cumprem o critério estabelecido no número 2, e uma quadrícula à frente do nome de cada candidato, para que o eleitor possa assinalar as suas escolhas até ao limite de 7 (sete).

5. Da votação prevista no número anterior, resulta a cooptação das personalidades mais votadas, desde que obtenham, pelo menos, a maioria absoluta dos votos dos representantes eleitos (no mínimo, 10 votos).

6. Se, na primeira votação prevista nos números 4 e 5, não se apurar o número total de personalidades externas, por não atingirem a maioria absoluta, deve proceder-se à elaboração de novo boletim de voto com os nomes das personalidades que não tenham obtido essa maioria absoluta.

7. Em caso de empate, para a atribuição do 7º mandato, procede-se a nova votação entre as personalidades empatadas.

8. O número de votações será o necessário e suficiente para eleger 7 personalidades.

9. No final da reunião, é lavrada uma ata que inclui as propostas apresentadas, os resultados das votações e a lista final das personalidades a cooptar, devidamente assinada pelos presentes.

10. A ata referida no número anterior, que deve revestir caráter de confidencialidade, é entregue ao Reitor da ... para proceder aos contactos com as personalidades cooptadas.

11. Na eventualidade de alguma personalidade declinar convite e não ser possível preencher a totalidade dos lugares de cooptados no Conselho Geral, o procedimento do presente regulamento é repetido para o preenchimento do número de vagas em falta.

Artigo 4.º

Tomada de posse e primeira reunião

1. Os membros cooptados tomam posse na primeira reunião ordinária do Conselho Geral, a realizar no prazo máximo de 30 dias após a conclusão do processo de cooptação.

2. A primeira reunião do Conselho Geral completo terá como ponto único da ordem de trabalhos a eleição do Presidente do Conselho Geral, e é convocada pelo representante dos professores e investigadores eleito, de mais idade.

3. Esta reunião é presidida e secretariada pelos membros identificados nos números 1 e 4 do artigo 2.º, até ao momento da eleição do Presidente do órgão, uma das personalidades cooptadas.

Artigo 5.º

Disposições finais

A substituição de membros cooptados, em caso de vacatura, segue os mesmos procedimentos descritos neste regulamento.” - cfr. documento n.º 1, junto com a contestação da Entidade Demandada, a fls. 243 a 246 do SITAF;

4) Em 20.02.2025, foram eleitos 18 membros do Conselho Geral da ... para o mandato de 2025/2029 (13 representantes dos professores e investigadores da ...; 4 representantes dos estudantes e 1 representante dos trabalhadores não docentes e não investigadores) – cfr. documento, junto a fls. 146 a 150 do SITAF;

5) Em 10.03.2025, o então Presidente do Conselho Geral da ... procedeu à homologação da acta circunstanciada dos resultados eleitorais, momento a partir do qual cessou funções o então Conselho Geral da ... - cfr. documento, junto a fls. 151 e 152 do SITAF;

6) LL enquanto representante de mais idade dos professores e investigadores, assumiu a presidência do Conselho Geral da ... - cfr. documento, junto a fls. 153 e 154 do SITAF;

7) Em 11.03.2025, LL ― convoc[ou] os membros eleitos do Conselho Geral para a primeira reunião, a realizar no dia 19 de março de 2025, (…), com a seguinte ordem de trabalhos: Ponto único - Cooptação de personalidades de reconhecido mérito externas à ..., no respeito pela alínea c) do número dois do artigo décimo sexto dos Estatutos da ... e cumprindo o previsto no número cinco do referido artigo - cfr. documento, junto a fls. 153 e 154 do SITAF;

8) Em 19.03.2025, os membros eleitos do Conselho Geral da ... reuniram e deliberaram, constando da respectiva ― ATA DA PRIMEIRA REUNIÃO DE CONSTITUIÇÃO DO ÓRGÃO - o seguinte:

“(…)

[IMAGEM]

…. do Conselho Geral, LL.

(Imagem)

(…)” - cfr. documento n.º 1, junto com a petição inicial, a fls. 53 a 56 do SITAF;

9) Em 19.03.2025, LL ―convoc[ou] os membros eleitos do Conselho Geral para a reunião a realizar no dia 21 de março de 2025, (…), com a seguinte ordem de trabalhos: Ponto único - Cooptação de personalidades de reconhecido mérito externas à ..., no respeito pela alínea c) do número dois do argo décimo sexto dos Estatutos da ... e cumprindo o previsto no número cinco do referido artigo‖ - cfr. documento, junto a fls. 158 e 159 do SITAF;

10) Em 21.03.2025, os membros eleitos do Conselho Geral da ... reuniram e deliberaram, constando da respectiva ― ATA DA SEGUNDA REUNIÃO DE CONSTITUIÇÃO DO ÓRGÃO‖ o seguinte:

[IMAGEM]

(…)” - cfr. documento n.º 3, junto com a petição inicial, a fls. 60 a 64 do SITAF.

11) Em 21.03.2025, LL ― dada a inobservância de quórum na reunião do dia 21 de março, (…), ao abrigo do Art.º 29 do Código do Procedimento Administrativo convoco[u] os membros eleitos do Conselho Geral para a reunião a realizar no dia 24 de março de 2025, (…), com a seguinte ordem de trabalhos: Ponto único - Cooptação de personalidades de reconhecido mérito externas à ..., no respeito pela alínea c) do número dois do artigo décimo sexto dos Estatutos da ... e cumprindo o previsto no número cinco do referido artigo” - cfr. documento, junto a fls. 160 do SITAF;

12) Em 24.03.2025, os membros eleitos do Conselho Geral da ... reuniram e deliberaram, constando da respectiva “ATA DA TERCEIRA REUNIÃO DE CONSTITUIÇÃO DO ÓRGÃO‖ o seguinte:

[IMAGEM]

(…)” - cfr. documento n.º 4, junto com a petição inicial, a fls. 65 a 78 do SITAF;

13) Em 24.03.2025, LL remeteu, por email, ao Reitor da ..., as actas das reuniões relativas à cooptação dos membros do Conselho Geral - cfr. documento, junto a fls. 175 do SITAF;

14) O Reitor da ... solicitou a intervenção da tutela, em face das “dúvidas fundamentadas sobre a violação da Lei 62/2007, que estabelece o RJIES, nomeadamente da alínea a) do número 5, do artigo 81º, bem como dos Estatutos da ..., no disposto no número 5, do artigo 16º. O mesmo acontece relativamente à violação do Regulamento Interno do Conselho Geral da ... para a eleição de membros cooptados, aprovado por unanimidade do Conselho Geral, através da Deliberação n.º ...24” – cfr. documentos n.ºs 2 e 3, juntos com a contestação da ..., a fls. 247 a 281 do SITAF.

3.2. DE DIREITO

Sobre a distinção entre regulamento interno e externo, a primeira fronteira pode ser definida de forma quase tautológica: os internos produzem efeitos jurídicos na esfera interna da administração, os externos na esfera jurídica de terceiros.

Freitas do Amaral in Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª reimpressão, pág. 163, diz:

“Por último, os regulamentos dividem-se, quanto à projecção da sua eficácia, em regulamentos internos e externos.

São regulamentos internos os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da pessoa colectiva pública de que emanam.

São regulamentos externos aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pessoas colectivas públicas ou em relação a particulares.

Assim, por exemplo, há regulamentos de organização que são internos; mas todos os regulamentos de polícia são externos.

Esta classificação tem um precedente histórico, que é a velha distinção da doutrina germânica entre os regulamentos Administrativos e os regulamentos jurídicos. Considerava-se que só os regulamentos de tipo relacional tinham carácter jurídico ou, pelo menos, que só esses eram juridicamente relevantes. Porém, entende-se que também os regulamentos de organização e de funcionamento podem ter, e muitas vezes têm, eficácia jurídica externa. A classificação que há a fazer nos nossos dias, é a dos regulamentos em internos e externos.

Levantam-se, a respeito desta classificação, dois problemas a que importa aqui aludir:

1) O primeiro respeita aos regulamentos institucionais que visem disciplinar o comportamento dos utentes de um serviço público, isto é, dos particulares que travam com a pessoa colectiva pública em causa relações jurídicas duradoiras de utilização. Diz-se que estes particulares, por serem utentes de um dado serviço público, estão sujeitos a uma peculiar forma de subordinação à Administração Pública, encontrando-se por isso em relações especiais de poder (que são diferentes das relações gerais em que todo o cidadão participa face ao Estado), ou seja, relações em que se admite que certos direitos dos particulares podem ser objecto de limitações mais intensas que as que vigoram para a generalidade dos cidadãos, desde que as mesmas sejam estabelecidas exclusivamente por causa da especial dependência em que o particular se encontra. Seria o caso dos alunos e em relação às escolas, dos doentes em relação aos hospitais, dos presos em relação às prisões, etc. Ora bem, estes regulamentos institucionais que regulam relações especiais de poder são regulamentos internos ou externos? Há quem entenda que são internos, por não se dirigirem a todos os cidadãos, em geral, mas apenas a alguns em especial, precisamente uns quantos que, por acto de admissão, ingressaram no interior de um círculo restrito de pessoas sujeitas à jurisdição própria de certas autoridades administrativas, submetidas a formas particulares de disciplina, etc.. Quanto a nós porém, não é assim. Os regulamentos de que se fala são externos, pois não projectam a sua eficácia apenas na esfera jurídica de uma pessoa colectiva pública ou, através do dever de obediência hierárquica, nos funcionários públicos ao seu serviço: produzem também efeitos em relação a pessoas que são sujeitos de direitos distintos da pessoa colectiva pública em causa. Os alunos, os doentes, os presos - não são elementos da Administração, mas particulares que usam os seus serviços; não são meros "súbditos ou administrados", mas autênticos cidadãos, ainda que sofrendo esta ou aquela limitação ou enfraquecimento dos seus direitos. Daí que os referidos regulamentos sejam, em face deles, externos, podendo ser por eles impugnados contenciosamente, se acaso forem ilegais e ferirem, de forma constitucionalmente incomportável, direitos subjectivos ou interesses legítimos de qualquer indivíduo nessa situação”

2) O segundo problema a examinar é o de saber se são internos ou externos os regulamentos que a Administração elabora para disciplinar a actuação dos seus próprios funcionários públicos. Há quem entenda que estes regulamentos têm carácter interno, e quem os veja antes com natureza externa. Por nós, julgamos que se impõe distinguir: se se trata de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de funcionários, com o fim de disciplinar apenas a organização ou o funcionamento do serviço, tais regulamentos são internos - note-se, todavia, em relação a estes, que eles Podem assumir "relevo indirecto na ordem externa ao denunciarem sintomas de ilegalidade ou de violação do princípio da igualdade de tratamento"; se, porém, se tratar de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de cidadãos, sujeitos de uma relação jurídica de emprego com a Administração, com o fim de disciplinar essa relação e os direitos ou os deveres recíprocos que a integram, então esses regulamentos serão externos.”

Por seu turno, MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, in Direito Administrativo Geral, III, 2ª ed., reimpr., D. Quixote, 2016, apud Nuno Miguel Mendes Ribeiro Pechirra do Atalho, in CONSEQUÊNCIAS DA VIOLAÇÃO DE REGULAMENTO ADMINISTRATIVO INTERNO ( repositorio.ucp.pt), defendem que “qualquer norma cuja aplicação afecte pessoas estranhas aos serviços administrativos ou, na sua qualidade de cidadãos, trabalhadores públicos, tem, necessariamente, carácter externo”.

Este autor (Nuno Atalho), na obra citada (pág. 11), descreve diacronicamente várias análises sobre este tema:

“Algumas tentativas de definição do conceito podem ser encontradas, entre nós em AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ (têm uma eficácia jurídica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito da própria Administração, dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão directa nas relações entre esta e os particulares; cfr. Teoria dos Regulamentos (1ª parte), a fls. 5 e 6, FREITAS DO AMARAL (regulamentos administrativos são aqueles “que produzem efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da entidade de que emanam”; cfr. Curso de Direito Administrativo, II, 4ª ed., Almedina, 2018 p. 157), VIEIRA DE ANDRADE (são internos os regulamentos que se limitam a disciplinar a organização ou funcionamento de uma pessoa colectiva ou de um órgão, na medida em que não tenham carácter relacional nem envolvam dimensões pessoais, bem como os regulamentos operacionais que determinam auto-vinculações internas (incluindo directrizes de órgãos superiores) na interpretação e aplicação das leis, designadamente no exercício de poderes discricionários; cfr. Lições de Direito Administrativo, 5.ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017., p. 145. MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO MATOS, “Os regulamentos internos (…) disciplinam a organização e o funcionamento da pessoa colectiva a que pertence o órgão do qual emanam”, cfr. op. cit., a fls. 257 e 258; na jurisprudência, veja-se, por exemplo, o douto entendimento expresso nos seguintes arestos (todos disponíveis em www.dgsi.pt): Ac. do TCA Sul, de 04-07-2019, Proc. 688/14.5BELLE (Relator: Paulo Pereira Gouveia), segundo o qual Os regulamentos internos esgotam a sua eficácia jurídica no seio da Administração; Ac. do STA, de 19-05-2004, que tratou de um regulamento, que de acordo com o seu douto entendimento, “não pode qualificar-se de meramente interno, no sentido que a doutrina desenvolveu, pois não contém meras instruções de serviço dirigidas aos funcionários seus executores no âmbito organizativo e funcional, com a respectiva eficácia circunscrita às relações inter-orgânicas”.

Atendendo a estes critérios, um regulamento que estipula a forma como terceiros, cidadãos, não funcionários públicos (ou pelo menos não por causa dessa qualidade), vão ser eleitos como membros de um Conselho Geral de uma Universidade, tem de ser classificado como regulamento externo.

Sendo um regulamento externo, o mesmo tem como requisitos de validade o ser publicado, por força do artº 139 do CPA: “A produção de efeitos do regulamento depende da respetiva publicação, a fazer no Diário da República, sem prejuízo de tal publicação poder ser feita também na publicação oficial da entidade pública, e na Internet, no sítio institucional da entidade em causa.”

Não tendo sido publicado em DR (facto não controvertido), o mesmo não produz efeitos.

Luís Cabral de Moncada, in Código do Procedimento Administrativo, em anotação ao artº 139, defende a não obrigatoriedade da publicação de todos os regulamentos, nomeadamente das entidades autónomas, por não ser exequível. Entendemos que esta posição não tem qualquer respaldo na letra da lei, nem a publicação de todos os regulamentos levanta qualquer problema de exequibilidade, havendo no DR, II série, uma parte a E), especifica para Entidades Administrativas Independentes e Administração autónoma.

Não produzindo efeitos, esteve correta a atuação da Presidente do Conselho Geral em desconsiderá-lo, e aplicar o CPA.

Em conclusão, o Ac. do TCAN deve ser revogado, e mantida a decisão de primeira instância.

3.2. Atendendo à solução do ponto anterior, mostra-se prejudicado o conhecimento da segunda questão.

Decisão:

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e repristinar a sentença de 1.ª instância, embora com diferente fundamentação.

Custas da responsabilidade dos Recorridos.

Lisboa, 5 de março de 2026. - Paulo Filipe Ferreira Carvalho (relator) - Frederico Macedo Branco - Helena Maria Mesquita Ribeiro (com voto de vencida que segue).

«Voto de vencida

Não acompanho posição que obteve vencimento, que qualifica o “Regulamento Interno do Conselho Geral da ... para a Eleição de Membros Cooptados” como regulamento externo e, nessa sequência, conclui pela sua ineficácia por falta de publicação no Diário da República. Entendo que o acórdão recorrido decidiu com acerto esta questão fundamental, sendo a qualificação adotada no presente acórdão desconforme, e meu ver, com a doutrina dominante e com a própria jurisprudência deste Supremo Tribunal.

Nos termos do artigo 135.º do CPA, apenas são regulamentos administrativos, sujeitos ao regime dos artigos 136.º e 139.º, os que se destinam a produzir efeitos jurídicos externos na esfera de terceiros. No caso vertente, o regulamento aprovado pelo Conselho Geral disciplina exclusivamente o modo de funcionamento interno deste órgão, porquanto estabelece o procedimento deliberativo, a forma de apresentação de propostas, o tipo de escrutínio, os critérios de desempate e a sequência das votações.

Em bom rigor, todas as suas disposições são dirigidas exclusivamente aos membros eleitos do órgão, destinando-se a organizar a formação da vontade colegial. Não há qualquer comando normativo nesse regulamento dirigido às personalidades externas que venham a ser propostas, nem qualquer criação, modificação ou restrição de posições jurídicas na sua esfera jurídica.

A doutrina é, neste ponto, praticamente unânime. Freitas do Amaral, Vieira de Andrade e Marcelo Rebelo de Sousa afirmam de forma convergente que são regulamentos internos aqueles que se limitam a regular a organização, o funcionamento ou a formação da vontade dos órgãos da Administração, ainda que tais normas possam vir a influenciar reflexamente decisões com impacto sobre terceiros. A qualificação depende da identidade dos destinatários e da natureza dos efeitos jurídicos produzidos, não da mera existência de reflexos externos decorrentes da decisão final.

Acresce que a jurisprudência constitucional, designadamente os Acórdãos n.º 375/94, 310/95, 666/2006 e 624/2016, exige, para que exista regulamento externo, que as normas tenham por destinatários terceiros ou que lhes imponham diretamente deveres, proibições ou limitações. Nada disso ocorre no caso presente. As personalidades externas não adquirem qualquer direito subjetivo por força do regulamento, nem são sujeitas a qualquer regime jurídico por ele criado. A sua posição apenas se constitui na fase subsequente, mediante notificação pelo Reitor e aceitação expressa. O regulamento não altera diretamente a esfera jurídica de terceiros, apenas regula o procedimento interno que antecede a eventual formação dessa relação.

A qualificação adotada pela maioria, salvo o devido respeito, assenta numa premissa incorreta. Se assim fosse, todos os regimentos internos de órgãos colegiais, todos os regulamentos internos relativos a processos eleitorais ou de designação e todos os regulamentos de funcionamento de júris seriam, necessariamente, regulamentos externos, o que eliminaria, na prática, o poder de auto-organização que a lei confere às pessoas coletivas públicas. O critério nunca foi nem pode ser o da influência indireta no resultado final do procedimento, sob pena de se diluir a distinção jurídica entre efeitos diretos e efeitos reflexos.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal veiculada no Acórdão de 12/07/2007, processo n.º 060/07, aponta neste sentido.

Assim, sendo o regulamento em causa um regulamento interno, não lhe são aplicáveis as exigências de lei habilitante (artigo 136.º do CPA) nem de publicação em Diário da República (artigo 139.º do CPA). O regulamento foi aprovado por unanimidade, era plenamente conhecido pelos destinatários e foi reiteradamente invocado no próprio procedimento, inexistindo quaisquer dúvidas quanto à sua cognoscibilidade.

Estando em vigor, o Conselho Geral encontrava-se vinculado às suas normas. O afastamento arbitrário do regulamento e a sua substituição pelo regime supletivo dos artigos 31.º a 33.º do CPA constituíram violação direta desse princípio e conduziram, além disso, ao desrespeito das normas especiais do RJIES e dos Estatutos da ..., que exigem votação por maioria absoluta para a cooptação dos membros externos.

Por todas estas razões, manteria o acórdão recorrido.»