0994/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Antes da publicação da Lei 5/2001, de 2 de Maio, o tempo de serviço prestado como auxiliar de educação, antes de concluído o curso de promoção de educador de infância, não releva para efeitos de progressão na carreira de educador de infância.

Acordam em conferência na 1ª Secção, 2ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A… (id. nos autos) interpôs no T.C.A. recurso contencioso do indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado da Administração Educativa (SEAE) que “não lhe considerou o tempo de serviço prestado na qualidade de auxiliar de educação, como tempo de serviço prestado anteriormente à profissionalização, para efeitos de progressão na carreira”.

1.2. Por acórdão do 1º. juízo liquidatário do TCA Sul, proferido a fls. 70 e segs, foi negado provimento ao recurso contencioso.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações, de fls. 115 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1. A Recorrente, em 17 de Março de 1999, interpôs recurso contencioso de anulação do acto da autoridade recorrida, que tacitamente lhe indeferiu a pretensão de ver contados, para efeitos de progressão na carreira docente, 12 anos e 10 meses de serviço em que efectivamente exerceu funções docentes enquanto se encontrava na carreira de auxiliar de educação.

2. Para tanto invocou padecer o acto do vício de violação de lei porquanto:

a) O acto não respeitou os direitos adquiridos pela recorrente à contagem do tempo de serviço em questão, mediante despacho exarado pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto da Educação em 2 de Outubro de 1990, uma vez que o Despacho exarado pela mesma entidade, em 23 de Abril de 1991, que pretendia revogar o anterior não é atendível, por violar o art.º 18.º, n° 2 da LOSTA, tendo sido já anulado no âmbito de processos que vieram a correr no Supremo Tribunal Administrativo e no Pleno das Secções do Contencioso Administrativo;

b) Ter exercido de facto funções docentes pelos períodos compreendidos entre 25 de Outubro de 1969 e 30 de Setembro de 1974 e 31 de Outubro de 1974 e 5 de Outubro de 1982, enquanto se encontrava na categoria de auxiliar de educação;

e) Ter em 6 de Outubro de 1982 ingressado na carreira docente, mediante a conclusão do Curso de Promoção frequentado ao abrigo do Despacho n°52/80 de 26 de Maio;

d) Violar assim o acto de indeferimento tédio os arts. 12° do Decreto-lei n° 290/75, de 14 de Junho, 12° do Decreto-lei n° 74/78, de 18 de Abril e 11., n° 3 do Decreto-lei n° 100/86, de 17 de Maio, e 7°, n° 4 do Decreto-lei n°409/89.

3. Por Acórdão proferido nos autos em 24 de Abril de 2006, decidiram os Meritíssimos Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul não dar procedência ao recurso de anulação interposto, porquanto, em semelhança ao Acórdão por aquele Tribunal proferido em 2/11/2002 no âmbito do processo n°1831/98.

4. No entender da Recorrente, o douto Acórdão fez errada interpretação e aplicação do direito, razão pela qual interpôs o presente recurso jurisdicional.

5. Senão vejamos,

Considerou o douto Acórdão recorrido não violar o acto impugnado

quaisquer direitos adquiridos, uma vez que não obstante ter sido determinada a contagem do tempo de serviço, para efeitos de progressão na carreira do tempo prestado enquanto auxiliar de educação pelo Despacho datado de 2 de Outubro de 1990, não ter a recorrente demonstrado haver impugnado o Despacho de 23 de Abril de 1991, que o pretendia revogar, não podendo por esse facto colher os benefícios do caso julgado;

6. Ora, não sendo o despacho datado de 23 de Abril de 1991 um acto definitivo e executório, e tendo a recorrente apenas requerido a contagem do tempo de serviço prestado enquanto auxiliar de educação em 10 de Agosto de 1997, objecto do indeferimento tácito ora em apreço, não podia a recorrente, nos termos do art. 25º, n.º 1 da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos impugná-lo, pelo que apenas com a formação do mencionado acto tácito lhe foi permitido invocar o direito adquirido com o Despacho de 2 de Outubro de 1990, por o pretenso despacho revogatório violar o art. 18º, nº 2 da LOSTA;

7. E, padecendo o mencionado Despacho de 23 de Abril de 1991 do vício de violação de lei – por não se encontrar conforme ao art. 18º, n.º 2 da LOSTA - deverá o mesmo ser considerado ilegal para efeitos do presente processo, reconhecendo-se à Recorrente o direito adquirido da contagem de tempo de serviço em apreço, sendo por isso o acto tácito de indeferimento anulável nos termos do artº 135º do Código de Procedimento Administrativo.

8. Pelo que deverá ser o Acórdão recorrido substituído, e o acto Impugnado ser anulado.

9. Acresce que, consideraram ainda os Meritíssimos Juízes a quo não padecer o acto dos restantes vícios invocados porquanto não só não exerceu a recorrente funções docentes - uma vez que para a determinação deste tipo de funções não se deverá atender à materialidade, mas sim às habilitações/qualificações detidas pelo funcionário, como ainda à data da formação do acto tácito não havia qualquer imperativo legal de contagem do tempo de serviço pela recorrente prestado enquanto auxiliar de educação, majorando assim o tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira docente, uma vez que este imperativo apenas surgiu com a Lei n° 5/2001, onde não considerando aquele serviço como serviço docente, criou uma ficção legal que permitiu tal majoração.

10. Sendo certo que o princípio geral vertido na lei era e é o de apenas poderem exercer funções docentes os funcionários que detenham qualificação profissional para a docência devidamente certificada é o próprio legislador que, na prossecução do interesse público, e para satisfação das necessidades do sistema educativo tem excepcionado tal princípio, permitindo o exercício de funções docentes a profissionais que não possuam tais qualificações - v. g. ponto 2 do Despacho n° 38/78, de 24 de Julho de 1978, publicado em Agosto, e Despacho 12/EA-AE/82, de 6 de Outubro de 1982, publicado em 15 de Outubro daquele ano, no DR II Série, nº 239, art. 46º, nº 1 do Decreto-lei n.º 180/82, de 15 de Maio, preâmbulo do Despacho n° 52/80, publicado na II Série do Diário da República n° 134, em 12 de Junho de 1980 e posteriormente art. 20°, n° 3 do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo Decreto-lei n° 139- A/90 de 28 de Abril - dando assim neste casos maior relevância à actividade material exercida do que às qualificações profissionais.

11. Materialidade que no caso dos auxiliares de educação tem ainda maior importância uma vez que aos auxiliares de educação diversas vezes tem sido reconhecida a capacidade para o exercício de funções docentes – cf. diplomas enunciados no ponto anterior.

12. Tendo ainda posteriormente o legislador reconhecido o exercício de funções docentes por aqueles profissionais no período em apreço – cf. art. 1º, nº 1, alínea a), da Lei 5/2001, com a redacção dada pela lei 59/2005, de 29 de Dezembro, onde se pode ler “Na categoria de auxiliar de educação (...) que exerceram, de forma efectiva e com carácter de regularidade, as funções inerentes à categoria de educador de infância”.

13. Donde, e ao contrário do entendimento vertido no douto Acórdão recorrido, será de concluir que para efeitos de qualificação de funções docentes, o legislador tem dado prevalência à materialidade das prestações sobre os requisitos de qualificação profissional.

14. Outro entendimento implicaria não só negar o princípio geral de direito da materialidade subjacente, como ainda levaria a conclusões carecidas de correspondência com a realidade.

15. Implicando ainda a violação do princípio da boa-fé por parte do Estado uma vez que quando necessitou da prestação material da Recorrente para assegurar o sistema educativo não lhe exigiu determinadas qualificações e, para efeitos de progressão na carreira já as mesmas seriam exigidas,

16. E um duplo enriquecimento do Estado à custa da Recorrente, pois não só não a remunerou de acordo com a actividade efectivamente prestada, como posteriormente, lhe nega o direito a auferir uma remuneração que se encontre de acordo com a sua experiência profissional;

17. Não podendo ainda proceder o argumento vertido no Acórdão recorrido de que reconhecer que a Recorrente exerceu funções docentes durante o período em causa equivale que todos os outros auxiliares de educação que não ingressaram na carreira docente também exerceram funções docentes, sob pena de beneficiação da Recorrente.

18. Efectivamente todos os auxiliares de educação que prestaram a actividade material que a Recorrente prestou exerceram funções docentes, pelo que transitoriamente deveriam ter obtido um suplemento remuneratório equivalente às funções desempenhadas, no entanto nunca poderão ver esse tempo de serviço contado para efeitos de progressão numa carreira na qual ao contrário da Recorrente, não ingressaram.

19. Pelo exposto, verifica-se que a Recorrente exerceu efectivamente funções docentes por um período de 12 anos e 10 meses, enquanto detinha a categoria de auxiliar de educação, período este que ao contrário do entendimento constante do douto Acórdão já em 1997 deveria ter sido contado para efeitos de progressão na carreira.

20. Efectivamente, e sendo certo que apenas com a publicação da Lei 5/2001 foi expressamente reconhecido o direito à contagem daquele tempo de serviço, a mesma solução legal já anteriormente se impunha, tendo esta lei apenas reconhecido expressamente um direito que à Recorrente já assistia.

21. Na verdade, nos termos dos arts. 12° do Decreto-lei n° 290/75, de 14 de Junho, 12° do Decreto-lei n° 74/78, de 18 de Abril e 11º, n° 3 do Decreto-lei n° 100/86, de 17 de Maio, é tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira todo o tempo prestado em exercício de funções docentes antes da profissionalização.

22. Tendo a Recorrente adquirido a profissionalização em 6 de Outubro de 1980, mediante a conclusão do Curso de Promoção frequentado ao abrigo do Despacho Conjunto n° 52/80, pelo que todo o tempo prestado no exercício material de funções docentes em data anterior àquela profissionalização, devendo a Recorrente ter sido integrada em escalão correspondente àquele tempo de serviço, nos termos do art. 7º, n° 4 do Decreto-lei 409/89, de 18 de Novembro.

23. Assim, o acto tácito impugnado viola os arts. 12° do Decreto-lei n° 290/75, de 14 de Junho, 12° do Decreto-lei n° 74/78, de 18 de Abril, 11º, n° 3 do Decreto-lei n° 100/86, de 17 de Maio e o art. 7°, n° 4 do Decreto-lei 409/89, de 18 de Novembro, devendo por isso ser anulado nos termos do art. 135° do Código de Procedimento Administrativo;

24. E o Acórdão recorrido que assim não decidiu violou aqueles normativos legais.”

1.4. Não houve contra-alegações e, neste STA, a Sr. Procuradora-Geral Adjunta emitiu o parecer de fls. 140, que se transcreve:

“A solução adoptada no acórdão recorrido corresponde à orientação da jurisprudência deste S.T.A. sobre a matéria, expressa em vários arestos, citados pelo Magistrado do Ministério Público junto do T.C.A. (fls.60 e 61).

Pelas razões expostas nesse parecer que subscrevemos, e, com o apoio da referida orientação jurisprudencial, somos de parecer que o presente recurso jurisdicional não merece provimento”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“A- A ora recorrente concluiu o Curso de Promoção a Educador de Infância (CPEI), que frequentou ao abrigo do Despacho n° 52/80, de 26/5, em 6 de Outubro de 1982, detendo até ai e desde 25.10.69, a categoria de Auxiliar de Educação (cfr fls 8 a 11 dos autos)

B- Solicitou ao Director Regional de Educação de Lisboa, por requerimento de 10/8/97, invocando o que consta de fls 12 a 14 dos autos, a contagem do tempo de serviço prestado como Auxiliar de Educação, por se tratar de funções docentes e a Colocação “no escalão da carreira docente a que, efectivamente, têm direito”.

C- Não tendo obtido decisão interpôs em 2/3/98 recurso hierárquico para o SEAF “do acto tácito de indeferimento imputável ao (...) Director Regional de Educação de Lisboa que não lhe considerou a contagem de tempo de serviço prestado como auxiliar de educação para efeitos de progressão na carreira”, solicitando a contagem de “todo o tempo de serviço prestado em funções docentes” e a colocação no pertinente escalão da carreira docente (cfr fls 15 a 17 dos autos).

D- Também não obteve resposta.”

2.2. O Direito

A Recorrente discorda do acórdão do T. Central Administrativo Sul que negou provimento ao recurso contencioso por ela interposto do indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado da Administração Educativa, em relação ao recurso hierárquico que lhe dirigiu em 98/03/02, no qual impugnava o indeferimento, também tácito, do reqto por si dirigido ao Director Regional de Educação de Lisboa, em 10/9/97, solicitando a contagem do tempo de serviço prestado na qualidade de auxiliar de educação, anteriormente à profissionalização, como tempo de serviço docente, para efeitos de progressão na carreira.

Sustenta, em síntese útil, que o acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação dos preceitos legais cuja violação imputou ao acto contenciosamente impugnado, concretamente dos artos 12.º do DL 290/75, de 14 de Junho, 12.º do DL 74/78, de 18 de Abril, 11.º, n.º 3 do DL 100/86, de 17 de Maio e 7.º n.º 4 do DL 409/89 e que deveriam ter conduzido à anulação daquele acto.

Não tem, todavia, razão.

Efectivamente:

Em primeiro lugar, dir-se-á que, para a resolução da/s questão/ões suscitadas no presente recurso apenas interessa averiguar se o regime legal aplicável à data do acto impugnado, nomeadamente os preceitos dos diplomas legais invocados pela Recorrente, lhe garantiam o deferimento da pretensão denegada pelo acto recorrido, irrelevando, em tal análise, o conteúdo do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Educação, de 2 de Outubro de 1990, a que a Recorrente se refere nas alegações.

Na verdade, por um lado, tal despacho foi emitido a propósito de situações de outras interessadas que não a da Recorrente, e, por outra via, o Tribunal não está, por qualquer forma, condicionado pelo conteúdo dos despachos ou outras formas de interpretação da lei, da autoria das entidades administrativas.

Prosseguindo.

Vejamos agora o conteúdo dos preceitos legais que a Recorrente aponta como infringidos.

O art.º 12.º do Decreto-Lei n.º 290/75, de 14 de Junho, dispõe:

“contar-se-á, para quaisquer efeitos legais, todo o tempo de serviço docente prestado, antes ou depois da entrada em vigor deste decreto-lei, em qualquer grau ou ramo de ensino oficial, da metrópole ou dos territórios ultramarinos, assim como o contemplado no art.º 16.º do presente diploma” .

O art.º 12.º do DL 74/78, de 18 de Abril preceitua:

“Artigo 1.º — 1 — A carreira profissional dos professores efectivos dos ensinos pré-escolar, primário, preparatório e secundário é expressa pelo acesso progressivo às fases previstas no Decreto-Lei n.° 290/75, de 14 de Junho.

2- É igualmente definido um regime de fases para os professores do quadro de adjuntos dos ensinos preparatório e secundário, cujas categorias dc vencimento são as constantes do mapa anexo ao presente diploma.

Art. 2.º— 1 — O ingresso em cada uma das fases da carreira profissional determina para os professores a obrigatoriedade de exercerem as funções para que vierem a ser designados ou eleitos.

2- As funções previstas no número anterior são, para cada fase, as definidas por despacho do Ministro da Educação e Cultura.”

O art.º 11.º do DL 100/86, de 17 de Maio – diploma que procede a ajustamentos na regulamentação da Carreira dos docentes dos ensinos pré-escolar, primário, preparatório e secundário, efectuada pelo Decreto-Lei n.º 513-M1/79, de 27 de Dezembro –, rege sobre os requisitos de tempo de serviço docente para a progressão nas fases da carreira docente.

O art.º 7.º do DL 409/89, de 18.11, estatui, nos seus nos 1 a 3

“1- Os docentes profissionalizados com bacharelato ingressam no 1º escalão da carreira docente.

2- Os docentes profissionalizados com licenciatura ingressam no 3º escalão da carreira docente.

3- Os docentes profissionalizados com grau de mestre em Ciências da Educação ou em domínios directamente relacionados com o respectivo grupo de docência ingressam no 3º escalão da carreira docente, no qual cumprirão apenas um ano de serviço, correspondente ao período probatório.”

O n.º 4 do aludido artigo – que a Recorrente aponta como violado –, segundo o qual “A aquisição de qualificação profissional para a docência pelos docentes referidos no artigo anterior determina o ingresso na carreira docente, no escalão correspondente ao tempo de serviço prestado em funções docentes, de acordo com os critérios gerais de progressão”, como inequivocamente refere, reporta-se às situações contempladas nos números anteriores onde não se enquadra a situação da Recorrente

Ora, ao invés do que a Recorrente sustenta, antes da publicação da Lei 5/2001, de 2 de Maio, que equiparou a serviço efectivo em funções docentes, para efeitos de progressão na carreira, o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação, pelos educadores de infância, a que se refere o despacho 52/80, de 12 de Junho, tal equiparação não existia.

Os preceitos legais que a Recorrente aponta como infringidos, e cujo conteúdo se deixou expresso, aplicam-se apenas àqueles que a lei qualificava como docentes, “não se apresentando os auxiliares de educação como docentes (só o sendo à luz da alínea b) do art.º 2.º do D. Lei 139-A/90, de 28/4, os educadores de infância)”, como bem se refere no acórdão da secção do contencioso administrativo deste S.T.A., de 30.4.97, rec. 35.121-Z.

Tem sido, de resto, esta a interpretação unanimemente seguida por este STA em casos idênticos, decidindo-se que “o tempo de serviço prestado como auxiliar de educação, antes de concluído o curso de promoção de educador de infância, não releva para efeitos de progressão na carreira de educador de infância” (v. além do ac. de 30.4.97 já citado, os acos de 9.10.97, rec. 37914, de 1.10.98, rec. 42.336 e de 22.10.98, rec. 42.264).

3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente fixando-se:

Taxa de Justiça: € 300

Procuradoria: € 150

Lisboa, 17 de Abril de 2007. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Jorge de Sousa - Edmundo Moscoso.